數位電視與新媒體平台政策白皮書

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(2) 數位電視與新媒體平台政策白皮書. 國立政治大學頂尖大學研究子計畫「未來傳播權之實踐」計畫主持人：劉幼琍（國立政治大學廣播電視學系教授）共同主持人：王亞維（國立政治大學廣播電視學系助理教授）石佳相（國立政治大學國際傳播英語碩士學位學程兼任助理教授、台灣數位電視協會常務理事）何吉森（國立師範大學大眾傳播研究所兼任助理教授）許文宜（國立政治大學廣播電視學系兼任助理教授）陳彥龍（長榮大學大眾傳播學系助理教授）劉柏立（台灣經濟研究院東京事務所所長、日本中央學院大學客座教授）賴祥蔚（國立臺灣藝術大學教授兼廣播電視學系主任暨應用媒體藝術研究所所長）戴豪君（東吳大學法律學研究所兼任助理教授、資訊工業策進會科技法律研究所所長）研究助理：徐也翔、吳珈瑤、黃光筠、梁瑋珈. 中華民國 101 年 3 月.

(3) 序. 本白皮書乃源自國立政治大學頂尖大學之子計畫「未來傳播權之實踐」。研究團隊結合了九位來自產官學研等不同領域之成員，目的是對我國數位電視及新媒體平台之發展提出政策建言。過去常見主管機關或相關政府單位公布政策白皮書，但因行政部門難免會被既有法規束縛，而無法跳脫既有框架。因此，本團隊在與各界多方互動後，希冀提出具有前瞻性及務實的政策建議，以供各界參考，歡迎大家批評指教。本白皮書所涵蓋之內容，有個人過去在 NCC 擔任委員及學界的經驗，同時結合不同領域專長的專家學者，在多方討論之中，凝聚眾人意見以形成共識，因此絕非是在象牙塔裡閉門造車。政府之政策良莠影響深遠，所以必須非常審慎。本團隊亦是抱著戰戰兢兢的態度，尋求多贏的策略。 NCC 在今（2012）年 2 月 8 日的委員會議中，提出第二梯次無線電視釋照方案，惟其方案囿於過時的廣電法，無法將無線電視平台做大，也無法對行動電視未來是否發照提出解決之道，此種作法顯然過於遷就既有法規。而有關 IPTV 的困境，則應從實務的角度，提出沒有黨政軍包袱束縛的建議，並解決其與有線電視之間的競合問題。至於在新興媒體平台方面，應大膽開放，讓業者自行摸索經營模式，政府則可扮演輔助者的角色，從旁協助其發展。在研究過程中，本團隊成員與助理都發揮高度合作精神。團隊成員對白皮書之內容偶有不同見解，但是都能透過理性辯論產生共識，誠屬難能可貴。自從去年行政院發佈數位匯流發展方案後，相關政府部門變得比較積極。期許本白皮書之建言，能促使我國通訊傳播媒體產業在「高畫質數位電視元年」踏出穩健的第一步，奠定穩固的發展基礎，創造國家、產業與國民多贏的局面。. 2012.3.15.

(4) 目錄摘要前言……………………………………………………………………………..……01 前言壹、緒論……………………………………………………………………..………01 緒論一、國際數位電視與新媒體平台發展趨勢…………………………………......…01 二、電視媒體數位化的挑戰…………………………………………...…………...06 三、我國電視媒體結構的轉變與發展現況………………………………………..08 貳、國外數位電視與新媒體平台政策國外數位電視與新媒體平台政策…………………………………………..…10 新媒體平台政策一、美國…………………………………………………………………………......10 二、英國……………………………………………………………………...….…..11 三、日本………………………………………………………………………...……12 四、韓國…………………………………………………………………………..…12 五、中國大陸…………………………………………………………………..……14 参、我國數位電視與新媒體平台之政策回顧………………………………….….15 我國數位電視與新媒體平台之政策回顧一、1997 年廣播電視白皮書…………………………………………………….…15 二、2000 年廣播電視白皮書……………………………………………………….15 三、2003 年廣播電視白皮書……………………………………………………….16 四、挑戰 2008 國家發展重點計畫…………………………………………………17 五、高畫質電視、行動電視與數據廣播計畫………………………………...…...17 六、2006-2011 年 NCC 施政計畫………………………………………………......18 七、2010-2015 年數位匯流發展方案………………………………………………18 八、2011 交通部「數位電視發展藍圖」…………………………………………..19 肆、數位電視與新媒體平台政策與關鍵議題………………………………….….20 數位電視與新媒體平台政策與關鍵議題一、政策目標與願景………………………………………………………………..20 二、關鍵議題………………………………………………………………………..22 i.

(5) 伍、數位電視與新媒體平台推動策略………………………………………….….26 數位電視與新媒體平台推動策略一、整體推動策略目標…………………………………………………...…………26 二、數位無線電視…………………………………………………………………..29 三、數位有線電視…………………………………………………………………..33 四、IPTV…………………………………………………………………………….35 五、行動多媒體……………………………………………………………………..37 六、新興媒體平台…………………………………………………………………..39 陸、結論……………………………………………………………………………..40 結論. ii.

(6) 摘要. 本白皮書針對台灣數位電視與新媒體平台之健全發展提出政策建言，希冀提出具有前瞻性思維、務實的政策建議以及整體發展策略作為外界參考。研究團隊先從國際趨勢談到國內媒體現況，然後勾勒出政策目標及願景。先舉出重要政策關鍵議題，再提出整體及個別平台之推動策略。在數位無線電視平台方面，建議第二梯次執照的發放應採「多工平台」方式，達到「製播傳分離」的目標，並鼓勵第二梯次與第一梯次相鄰頻率之使用者合作。經營模式可採免費與付費混合模式，以免費為主。消費者層面，近期政府編列預算補助節能減碳家電，未來應將有內建機上盒之電視機納入其家電補助列表中。在推廣數位有線電視方面，建議業者若能提供每個家庭一至兩個數位機上盒，政府就可作其後盾，允許業者全面停止播放類比節目；並推動修法，儘速通過「有線廣播電視法修正草案」中關於數位化發展之部份，其中，費率審查由 NCC 統一執行，並且維持以戶收費，同時實施分組付費以及將付費頻道費率鬆綁。有關 IPTV 業者遭遇黨政軍不得持股之問題，未來應該有條件放寬政府持股比例；針對是否必載無線電視頻道之議題，未來應可比照有線電視必載公共電視頻道，其他民營無線電視之主頻道則是協商授權，並列為基本頻道。然而解決 IPTV 平台競爭頻道不足之問題，根本之道在於修法禁止平台及頻道有歧視或差別待遇。行動多媒體發照事宜，政府不應採取家長式過度保護態度，應回歸市場機制，並與第二梯次數位無線電視執照一起考量，交由業者自行決定如何有效經營以及推廣。政府對新興媒體平台應採取低度管制，並鼓勵業者朝新方向營運。數位匯流致勝關鍵為優質內容，未來政府應透過制度性的設計，以輔導及獎勵措施機制提高廣電與電信業者的產量，鼓勵內容產製者創新節目，並配合法令政策活絡節目市場之多樣性，保障高品質節目與本國內容之播出，提升台灣數位媒體產業在華文社會的影響力。.

(7) 前言資訊、傳播及通訊科技匯流發展趨勢下所牽動之產業技術變革，對人類生活與生產的模式已產生重大影響，其所帶動的全球經濟發展與文化創意產業趨勢，亦成為國家次世代競爭力的重要指標。我國數位化發展，不論在數位無線電視、數位有線電視、衛星電視、行動多媒體都落後於先進國家。行政院於 2010 年公布數位匯流發展方案，對於加速數位化發展，已擬定相關策略，但是仍有未足之處。秉持「通訊傳播基本法」第十三條「健全傳播發展、維護國民權利、保障消費者利益、提升多元文化、弱勢權益保護及服務之普及」，以及第六條「政府應鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展；無正當理由，不得限制…」之精神，本白皮書著眼於促進業者市場公平競爭，保障消費者權益之目的，對我國數位電視與新媒體平台整體發展策略提出具有前瞻性和務實的政策建議，以掌握國際通訊傳播發展趨勢，讓我國新媒體平台之發展躋身於先進國家之林。. 壹、緒論一、國際數位電視與新媒體國際數位電視與新媒體平台數位電視與新媒體平台發展趨勢平台發展趨勢網路化是近期國際數位電視朝向新媒體平台的發展趨勢，其中歐洲以數位匯流為基礎的數位電視新媒體策略規劃最為完備。我國電視目前已經普遍採用歐規的 DVB 標準，因此以下的討論將以歐洲的發展為典範，佐以其他國家、地區相比較。（一）. 歐洲. 歐洲數位匯流發展的三大主軸為網路化、個人化和行動化。歐洲廣電聯盟（European Broadcasting Union, EBU）於 1993 年成立 DVB（Digital Video Broadcasting）專案辦公室，正式進入數位電視發展時期。DVB 組織對於數位電視的發展是以多階段多目標的方式進行，截至目前已經歷了三個階段： 1.

(8) 1. 數位電視基礎建設（DVB 1.0）初期 DVB 1.0 重點在於發展廣播電視數位化服務之基礎建設。當其制定初期技術規格時，DVB 組織希望透過衛星、有線與地面的傳輸網路，提供家戶消費者數位電視的服務。植基於此初期基礎建設，DVB 將接著朝向行動電視、互動應用、以及高畫質電視等應用方向發展。. 2. 與網際網路匯流的數位電視內容發展（DVB 2.0） 2001 年 5 月 DVB 2.0 白皮書發表，強調廣播電視節目內容將在異質網路上與固網及電信相結合。其願景在於倡導「建造一數位內容的新環境，以結合穩定、廣泛通行的廣播世界，與創新、多樣化的網路世界」，並延伸出「數位匯流」、「廣播變成溝通」、「電視網路化─網路電視化」三大新節目內容概念。DVB 2.0 希望在過去初期的數位廣播傳輸網路之上，與新興的網際網路環境相結合，以提供創新的廣播服務，也就是網路數據廣播（IP Data Cast, IPDC）。這種以網際網路協定（Internet Protocol, IP）傳輸 DVB 訊號，結合與行動通訊網路匯流的方式，可透過手機收看數位電視的內容與服務。因此，數位電視節目服務便可與使用者的網路應用情境相互結合。. 3. 以消費者為中心的數位電視網路化新媒體平台發展（DVB 3.0） DVB 2.0 階段規劃將電視與網路加以匯流，但在執行面上與 Web2.0 的網路概念有所不容，因此 2004 年 10 月，DVB 3.0 版公諸於世，強調資訊化平台及以消費者為中心的新媒體應用環境。消費者不再只是透過家戶的機上盒接收內容，還可以延伸到各式各樣連網或離線的環境中。站在「新的連結式消費者」（new connected consumers）立場上，新的版本需要平衡各種不同發展中的技術標準與創新服務，以便滿足消費者隨時隨地在不同的環境下接收服務與內容。目前 DVB 3.0 的最新概念為 Hybrid TV（複合式的聯網電視），一種以複合、. 2.

(9) 混搭的方式作為最新數位匯流的媒體經營模式，是歐洲廣電聯盟（EBU）對數位電視網路化新媒體運作模式的最新指導原則，按照 EBU/DVB 的規劃，聯網電視是涵蓋新媒體產業的完整端到端新商業模式，分為聯網電視終端設備、聯網電視服務平台以及聯網電視節目內容。其進程則以將電視與寬頻網路的混搭模式（Hybrid Broadcast and Broadband TV, HBBTV）為先期發展重點，其後將加入開放式網際網路的混搭模式（Hybrid Broadcast and Internet TV, HBITV）。端到端的分層，以及將單向的傳媒電視與雙向的網路服務，作並行的複合混搭經營方式，有助於發展更開放的商業模式架構。. （二）. 美國. 美國發展數位電視採用單一目標，一步到位的作法，如此導致電視數位化後續發展的彈性較小，由於原則上美國尚未具有匯流和網路化的概念，仍是以傳統線性媒體的概念去發展高畫質的數位電視，因此美國新媒體的發展較不易從廣電數位化的角度去主導，現今大多是由網路影音媒體業者主導新興媒體平台的發展，也相當程度表現了各業者的本業特質。例如，以網路隨選視訊的概念去推行影音內容的 Netflix，是由 DVD 租賃網路化的業務模式發展而來。另外還有雅虎與 Intel 合作推行的 Widget TV（或稱 Widget Channel），以節目和網路做連結的概念，在電視螢幕上提供網路小工具 Widget。雅虎計劃推行 Widget TV Portal，但接受度不高，在產業面的推動並不成功，仍無法普及。Google TV 則是以搜尋引擎的概念經營，而 Google TV 目前所遭遇之瓶頸，為消費者觀看電視的同時，使用搜尋引擎的需求並不大，在市場接受度不高的情況之下，Google TV 目前面臨重新規劃。Apple TV 是採用內容集成商的角度去定義網路新媒體的經營方式，由於 Apple TV 採用類似 iTunes/APP Store 的經營模式，往往面臨版權上的問題。. 3.

(10) （三）. 亞洲. 綜觀亞洲各國發展數位匯流的情況不盡相同，以亞洲目前發展數位化較具代表性的國家（日本、韓國、中國）為例。首先日本的情況是採多目標一階段的作法，相較於美國的數位電視發展較有彈性。由於日本數位電視系統，對於未來在行動、資訊廣播的可能性皆列入考量，因此日本的行動電視可說是世界各國發展較為順利的案例。日本的新興媒體平台，主要都是從家電商與終端的角度去思考，雖然市面上早已有類似 Smart TV 的高畫質電視終端產品，但由於各家推行的標準不一，導致產品發行毫無特色。2007 年 2 月，日本的 Smart TV 業者（Sony、Sharp、 Panasonic、Toshiba 及 Hitachi 等五家數位電視製造商，以及網路 ISP 業者 So-Net），合資成立的數位電視 Smart TV 入口服務公司「TV Portal Service Corp.」，推出一個名為「acTVila」的入口網站，並建議各家電視製造商的產品，直接連結至這個共同的入口網站，預計參與者將涵蓋日本大多數電視製造商。目前在這個入口網站上面提供了多樣化的資訊服務，例如：氣象、地圖、新聞、美食、購物…等，以及視訊點播、內容下載等服務。惟各項服務整合仍有待改進，例如收費機制、共同營運方式等。平台的營運亦缺少電視業者參與，使得電視節目部分並沒有被完善的合併進來，同時也沒有提供聯網的電視節目內容，自 2007 年迄今，雖然開始逐漸普及，但推廣速度仍緩慢。有別於日本多目標一階段的作法，韓國的數位無線電視則採用美規，單一目標，一步到位的作法，如同美國市場一樣，後續的發展較缺乏彈性。並主要由韓國的兩大廠商 Samsung 和 LG 主導行動電視及新興媒體平台。在行動多媒體上，韓國自行發展了兩種 DMB （ Digital Multimedia Broadcasting）的經營模式：地面行動多媒體（T-DMB）及衛星行動多媒體（S-DMB），其中 T-DMB 源自於數位廣播（DAB）。由於 DMB 系統是從 DAB 延伸而來的一個系統，因此對頻寬的需求較少（僅需 1.5M Hz）；如此也導致能. 4.

(11) 傳送的節目量相對較少，雖曾推廣至其他國家，但目前都已經停止運作，其主因乃是節目量不足。2005 年韓國的地面行動多媒體開始商業運轉，共有六家業者經營，除了在首爾地區，其他六個主要城市都有經營，衛星行動多媒體有一家業者，其訊號可遍及南韓各地。而在網路新興媒體上面，兩大廠商 Samsung 和 LG，主要均是採用 Google 所開發的 Android 平台，其市集式（Market Place）的經營方式，則類似於 iPhone 上 APP Store 的操作型態。至於中國電視數位化發展趨勢，由於中國一直都強調採用自主知識產權的技術規格，其地面的數位電視，是採用其自主的融合標準（DMB-T/H & ATDB-T），但此融合標準對網路化並無著墨。雖然亦具移動接收功能，中國的移動電視仍為廣電總局所掌控，並制定相關技術規範 CMMB。中國在 2008 年奧運前，即已完成所有數位電視相關的技術標準、市場推廣與測試。中國的網路新媒體早期缺乏管控，聯網電視（即彩電上網）相對發展迅速，可從網路上收視大陸電視無法收看的境外節目，例如 PPS，因此聯網電視在中國推行得很快速。此現象一直到 2008 年中，廣電總局下禁止令，針對網路上的串流影音服務違反版權法，業者必須要下架或提出合法化的承諾，才能取得正式合法經營之授權。另一方面，中國官方則認為製造聯網電視的家電商同樣違反規定，由於其出貨時就先內建聯網電視的功能，因此上網機都遭到查禁。之後廣電總局在三張 IPTV 執照外，也正式發了三張網絡電視執照。 2010 年初，中國國務院常務會議決議加快三網融合，此項決議提出了 2010 年至 2012 年，重點展開廣電與電信業務雙向進行試點，探索可行的政策體系和體制機制；2013 年至 2015 年，總結試點經驗，明確規畫三網融合時程。中國欲以政策扶植的方式，讓廣電在三網融合中有較充分的整合與發展契機。廣電也藉此直升 NGB 網路，提供雙向服務。目前此項三網融合政策的執行進度，並不如預期。在可上網的智能電視方面，業者也在尋求一合法的共同解決方案。目前由電視製造商、晶片商以及網路商，聯合成立了「中國智能電視產業聯盟」，並廣. 5.

(12) 招其他業界參與，計畫制定一套中國網路電視的共同介面標準，並聯結「歡網」經營網路媒體服務。至於聯網節目內容部份，則尚無任何規劃。. 二、電視媒體數位化的挑戰電視媒體數位化的挑戰為因應數位匯流對於通訊傳播及數位內容產業的重大影響，我國政府於 2010 年 12 月核定「數位匯流發展方案」，其中「加速電視數位化進程」項目，將以鼓勵高畫質節目、加速電視數位化進程，提供民眾多元視聽選擇，融合匯流服務作為施政重點。此外，政府將於今年全面回收類比訊號，我國自 1962 年開始的電視事業，歷經半個世紀後，即將踏入新的紀元，不只節目內容與影音品質將大幅提升，民眾接收視訊的方式也將變為主動選擇，更重要的是在數位匯流的趨勢下，原有傳統通訊傳播產業垂直發展的架構，將可調整為網路傳輸業務、播送平臺業務、內容應用業務等水平產業型態。除了電視傳統產業架構面臨重組與轉型外，政府的管制架構更需以全面性的前瞻性思考調整政策，以促進我國電視產業數位化之後的發展。目前我國主要電視業務，無線電視、有線電視尚為類比數位共存的狀態。數位無線電視訊號涵蓋率已超過 80%，有線電視普及率也已達八成，但是數位有線機上盒的訂戶數，至 2011 年第四季才剛達到 57 萬用戶，占有線電視訂戶數比例僅 11.28%。因此我國整體數位化程度已落後先進國家及亞洲鄰國，其中五家無線電視業者仍維持垂直經營，集內容製作、平臺及網路於一身，營運成本極大。目前囿於法規規定，無線電視提供免費收視服務，其財源主要倚賴廣告收入。我國電視市場在 1990 代開放後，無線電視台因內容較為保守，不敵新興頻道，收視率逐年下滑，廣告流失，又加上法律明定有線電視系統須「必載」無線電視頻道，原來獨占的規模在十年內急速萎縮，不足有線電視的四分之一。無線電視在經營困難下，投資數位化設備與節目的主動意願並不高，這與國外無線電. 6.

(13) 視仍帶領產業數位化的趨勢極為不同。我國有線電視市場有 59 家系統業者與 3 家播送系統，主管機關訂定的月收視費最高上限為每戶每月 600 元以下，經濟規模接近 300 億。政府雖然自 2001 年即開始推動有線電視數位化，但因鋪設數位纜線與發展數位機上盒均需投入鉅資，有線電視成為市場主流後，內容業者因為競爭激烈不願投資轉型，節目重播率高，系統業者則因長年獲利穩定心存觀望，而民眾已習慣每月五百多元收看約 100 個類比電視頻道，亦不願購買機上盒，因此數位化程度緩慢。近幾年因政府要求，有線電視系統頭端及傳輸網路端數位化比例分別已達 85%和 89.8%，至 2011 年 11 月底，數位化服務普及率為 9.45％，仍有絕大多數的訂戶尚未使用數位化服務。有關網路電視部份，IPTV 在國際間多為電信事業跨業經營，因為有電信回傳（return path）的技術，可提供互動性的隨選視訊服務。我國 IPTV 經營者主要為中華電信，中華電信 MOD 自 2003 年開始營運，2007 年為避免受到黨政軍條款的限制被主管機關要求改為開放平台，不但不能有自製頻道，也不能做為頻道運營商，經營限制多，且因有些頻道業者因節目版權問題無法授權給 IPTV 業者，或是擔心被有線電視系統業者杯葛，不敢授權給 MOD，致其無法順利發展，至 2012 年 1 月底 MOD 用戶為 108 萬戶。值得注意的是，跨國傳輸的 Web TV 日漸興起，毋須機上盒以網際網路之方式就可傳送，結合行動上網工具（智慧型手機、平板電腦）與隨選功能提供前所未有的便利性（anywhere, anytime），因此成另一種收視趨勢，特別是中國大陸 Web TV 這兩年的高速發展，使我國年輕觀眾透過網路瀏覽大陸 Web TV 成為常態，加上寬頻速度逐年成長與費用降低，聯網電視（HBBTV）的普及，未來對我國既有電視事業（無線電視、有線電視與 IPTV）預料將再度產生衝擊。在此一關鍵性的電視數位化年代，各國政府其實都面對艱鉅的挑戰，而轉型的速度與靈活的政策工具則至為關鍵，因為寬頻網路結合內容，跨國頻道的節目. 7.

(14) 將可輕易地在其他國家的一般家庭中收視，使得電視產業不只面對數位轉換的關頭，更須面對來自國外內容產業的強力競爭，直接影響該國電視產業鏈上下游的枯榮。我國政府現階段除了完成數位轉換外，未來對數位匯流的管理方式、寬頻基礎建設、數位無線電視的發照、數位有線電視付費、高畫質節目內容的輔導、行動電視發照等相關工作，無一不需要以前瞻性的戰略視野橫向整合，如此才能在這場數位電視的國際競逐中保持不敗，並維持文化與產業的永續發展。. 三、我國電視媒體結構的轉變與發展現況我國電視媒體結構的轉變與發展現況我國無線電視事業始於 1960 年代。台視、中視、華視相繼於 1962 年、1969 年、1971 年成立。三台成立後，政府 20 餘年未開放無線電視台申設，形成三台寡佔的官控商營體制。1997 年 6 月第四家無線電視台民視開播；1998 年 7 月，公共電視台也正式成立，開啟我國商業與公共電視並存之雙元體系。至 2012 年 1 月，我國廣播電視事業許可家數為：無線電視台 5 家，有線電視業者 62 家（系統經營者 59 家，播送系統 3 家），衛星廣播電視節目供應者 107 家（合計 281 頻道），直播衛星廣播電視服務經營者亦有 8 家。電視媒介地景快速變遷，實與台灣政經結構及社會變遷緊密關聯，爰依政治、經濟、科技三面向分述如下。在政治面，1987 年台灣解除戒嚴，政治自由化與民主化，促動廣電媒體逐步解禁。2000 年台灣政黨輪替，2003 年底為落實政府、政黨、軍方退出三台（台視、中視、華視）之經營，立法院修訂廣電三法，將政府、政黨不得經營媒體與一股均不得持有之原則，擴及所有廣電媒體之結構規範。惟該規定於政府或政黨違反規定時，係以民營廣播電視事業、衛星廣播電視事業、有線廣播電視系統經營者為處罰對象，致歸責對象不合理之情形。為此行政院於 2011 年 3 月已核定「廣播電視法」、「有線廣播電視法」、「衛星廣播電視法」修正草案，除仍維持直接投資完全禁止之外，擬適度放寬政府、其捐助成立之財團法人或其受託人各別. 8.

(15) 間接持有，或合計間接持有民營廣播電視事業、衛星廣播電視事業、有線廣播電視事業之股份，不得逾該事業已發行股份總數百分之十之門檻，並將處罰對象由現行規定之被投資之業者，修正為投資者。屆期不改正之業者，主管機關亦得廢止其經營許可及註銷其執照。在經濟面，無線電視為免費電視，業者之收入主要以廣告為主。有線電視業者則向訂戶收取收視費，每戶每月 600 元以下，大約可以收看 100 個電視頻道，其中包括無線五台。而台灣較少直播衛星訂戶，衛星頻道業者多透過有線電視系統上架。根據歷年研究調查，2006 年以來我國有線電視普及率一直維持在八成左右，有線電視儼然已是我國民眾主要使用的電視媒介。另一方面，由電信產業提供的 IPTV 服務也快速崛起。中華電信自 2003 年 11 月推出 MOD 以來，至 2012 年 1 月已累積 108 萬用戶數，直接挑戰有線電視用戶規模。換言之，數位匯流後，電信與資訊業均得以跨足視訊內容產業，提供創新服務，傳統廣電業者也面臨全新的產業競合關係。在科技面，電視媒介 20 世紀經歷了從黑白到彩色、從類比到數位兩次革命。至 21 世紀，科技匯流發展趨勢所牽動之產業技術變革，對人類生活型態已產生鉅大影響。不同的網路平臺提供性質相同服務的能力大大提高，消費者的接收設備如電話、電視及個人電腦也逐漸整合。根據資策會 FIND 調查 2011 年統計顯示，受到行動聯網裝置興起，截至 2011 年 09 月底止，我國有線寬頻網路總體用戶數已達 524 萬，較 2011 年第 2 季增加 6 萬名用戶。台灣個人連網普及率已達到 72%，家戶連網普及率更達到 81.8%。近一年來，我國民眾持有平板電腦的比例由 2010 年第二季的 3.3％，成長至 2011 年第二季的 6.5％；而民眾持有智慧型手機的情況也快速增加，至 2011 年第二季，普及率已達到 12.9％。隨著寬頻影音服務的普及，越來越多民眾透過網際網路觀賞隨選、多樣化的影音內容。網際網路已經成為台灣民眾除一般電視觀賞外，第二大影片觀賞來源。未來資訊、電信、廣電產業，都將在整合網路環境下進行服務的競爭，政府之責，應即刻研擬. 9.

(16) 匯流後的通訊傳播法制，以維護產業競爭秩序與民眾收視權益。以下簡述世界其他國家（美國、英國、日本、韓國、中國大陸）在數位電視與新媒體平台之發展概況，做為未來我國相關政策之借鑑。. 貳、國外數位電視與新媒體平台政策一、美國關於美國的無線電視數位轉換，美國國會在 2005 年通過「數位電視轉換與公共安全法」（Digital Television Transition and Public Safety Act of 2005），明定於 2009 年 2 月全功率電視（full-power TV）應完全數位化；同時美國國家電信暨資訊管理局（National Telecommunications and Information Administration）建立「電視轉換盒折價券計畫」（TV Converter Box Coupon Program），補貼全美每戶 40 美元以購入數位機上盒、或汰換類比電視為內含數位調諧器之數位電視。不過在發現轉換進度有所落後之後，美國國會在 2009 年 2 月一併通過「數位電視延遲法」（Digital TV Delay Act of 2009）與「美國復甦與再投資法」（American Recovery and Reinvestment Act of 2009），將類比頻道停播日延至同年 6 月，並再挹注資金補貼數位機上盒。至若低功率電視（low power TV）則預計於 2015 年數位轉換完畢。對於有線電視的數位轉換，美國採取市場競爭模式，亦即未設有轉換期限，而係引進競爭者刺激有線業者，透過商業機制促使其數位化。美國國會通過「1992 年有線電視法」（Cable Television Consumer Protection and Competition Act of 1992）後，主管機關聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission, FCC）採取不對稱管制之精神，促進直播衛星（Direct Broadcast Satellite）業者與提供 IPTV 服務電信業者參進多頻道視訊平台（Multichannel Video Programming Distribution, MVPD）市場。經營區域涵蓋美國本土的 DBS 業者、與近來快速崛起的電信業者先後侵奪有線業者的訂戶，對其構成強大的經營壓力，而有良好的競爭效果。截至目前，美國有線電視數位化的比例超過七成。至於行動多媒體， 10.

(17) 美國目前尚未有任何的管制政策。. 二、英國 2003 年，英國通過「傳播法」，成立通訊傳播局 Ofcom 作為統一事權的通訊傳播主管機構，並檢討「數位電視計畫」，由於發現 2006 年開始實施數位轉換有相當限制，因此英國政府於 2004 年 7 月宣布，將時程延後兩年，預估 2012 年完成全面數位化。2004 年 9 月英國政府將市售電視機貼上數位化標籤提醒民眾，並於 2005 年公布最終版之數位轉換時程表，啟動由業者進行的非營利「Digital UK」計劃，專責數位轉換，採分區關閉類比訊號的形式，並從收視費中提撥經費協助弱勢族群進行轉換，將全國區分為 15 個電視收視區與 67 個主要發射群組，於實施數位轉換前，透過各種方式宣導數位轉換政策。在此同時，Ofcom 亦於 2005 年提出「數位紅利檢視」（digital dividend review）公開聲明，頻譜釋出將採市場導向進行拍賣，2009 年，英國最先宣告公共基金的設立，作為清空 800MHz 頻段之用，避免因規劃變更而產生的費用轉嫁給原使用者。2009 年 6 月 16 日，英國政府發表「數位英國報告」（Digital Britain Report），明確揭示發展數位知識經濟的願景，截至 2011 年第一季，數位電視在英國家庭的普及率已經達到 93.1%。惟英國有線電視普及率較低，政府為鼓勵有線業者競爭，2006 年 NTL 和 Telewest 合併後，更進一步使其與 Virgin 合併，希望加快有線電視數位化。行動電視方面，BT Movio 為英國行動廣播式電視服務之市場先進業者，但 2006 年宣告推廣失敗，主因乃技術服務品質不佳及頻道不夠多元。IPTV 則是 BT 於 2006 年底推出網路電視服務，因電信基礎寬頻網路面臨汰舊換新之際，尚無法提供用戶觀賞高品質的 IPTV 服務，發展遲緩。. 11.

(18) 三、日本日本最早於 2000 年 12 月出現廣播衛星數位電視服務；2002 年 3 月出現利用通訊衛星提供數位電視服務。在無線數位電視發展方面，則於 2003 年 12 月在東京、名古屋、大阪等三大都會區開始提供 ISDB-T 數位電視服務，其後復於 2006 年 4 月開始推出可支援行動終端收視的 OneSeg 數位播送服務，同年 12 月日本全國都道府縣之縣府所在地區已可提供無線數位電視服務；最後終於 2011 年 7 月全面停播類比電視服務，達成無線電視數位轉換政策目標（惟岩手、宮城、福島等三縣因 311 大地震影響，順延數位轉換計畫）。在有線電視數位化方面，日本早於 1996 年 12 月確立數位有線電視標準，截至 2011 年 6 月底為止，全日本有線電視用戶數為 2,643 萬戶，其（64QAM）中可收看無線數位電視用戶數為 2,623 萬戶。換言之，有線電視因應數位無線電視比率高達 99.2%，顯示日本有線電視幾乎已經達成數位化目標。為配合數位轉換政策後無線電頻率之有效利用，日本政府於 2009 年 10 月決議開放提供新媒體平台使用，當時所規範之技術條件包含 ISDB-Tmm、MediaFLO 以及 ISDB-TSB 等三種規格；日本政府於 2010 年 9 月審議結果，決定把行動多媒體執照核發給採用日本本土技術 ISDB-Tmm 的 Docomo 團隊 mmbi，預定 2012 年正式提供服務。日本對於掌握 IPTV 的政策思維，就是把依據「利用電信服務播送法」以 IP Multicast 方式提供有線播送服務的 IPTV 視同 CATV 服務，因此 CATV 與 IPTV 被定位為「使用有線電信設備之收費視訊播送業務」；在管制上，採低度管制，並無外資以及最低資本額之限制，裨益新視訊服務之有利發展。. 四、韓國韓國發展數位電視前期並不順利，首先是數位電視機的普及率不如預期，在 2005 年底只達到 18%，推算 2010 年也只達到 52%而已。此外採用歐規（DVB-T） 12.

(19) 還是美規（ATSC）的問題爭執不下，遲至 2004 年 7 月才決定採用美規。不過一經確定規格，為推動電視數位化的工作則採取法律強制，國會在 2007 年 9 月通過「加速數位放送特別法」，將全面數位化的日期延後到 2012 年 12 月 31 日。從 2008 年 1 月 1 日起，新出廠的電視機 30 吋以上，2009 年起 20-30 吋者必須內建數位接收器，另一方面，政府替 300 萬低收入戶出錢購買數位轉換器，新出產的電視機必須貼上類比訊號停播日期的標籤，同時並設置「數位廣電促進委員會」執掌數位化相關議題的監督和協調，而對於沒有足夠資金跟上數位化的地方廣電業者、系統業者和節目提供者，從廣電發展基金，撥款供其借貸。韓國有線電視很早就實施分組付費，但因內容和技術都不如無線電視和電信業者，因此民眾對有線電視內容的付費意願並不高，因而業者主要用低階分組付費來吸引用戶，同時韓國對於外資投入有線電視市場限制極多，有線電視的成長一直有限。不過 2010 年底，韓國政府釋出 5 張有線電視執照，由四家報紙與一家通訊社取得經營數位有線頻道的執照，以此使有線電視產業產生新貌。同樣的，韓國也為全球最早進行行動電視廣播的國家，行動電視技術標準 DMB 建立在歐洲 DAB 技術標準上。DMB 分為經地面 T-DMB 和透過衛星傳輸的 S-DMB。T-DMB 於 2005 年在韓國城市地區進行商業運轉，包含 3 家電視業者與 3 家網際網路廣播業者，共經營 7 個電視頻道，12 個廣播電台以及 8 個數據廣播，加上衛星傳輸的 S-DMB 用戶，目前南韓有 1400 萬人使用 DMB 的服務，而 40％的手機也可以收看 DMB。至於網路電視，2010 年韓國政府投入 172 億美元用於國家雲端計算計劃，其中 42 億美元用於 IPTV 與雲端計算融合的建置及無線寬頻網路產業鏈，並立法以「網路多媒體放送法」促進 IPTV 發展。IPTV 用戶成長也十分驚人，2008 年僅 4500 戶，目前韓國三大 IPTV 業者韓國電信 KT、 SK Broadband 與 LG Dacom 已擁有 300 萬以上訂戶。. 13.

(20) 五、中國大陸中國大陸將電視的數位化列為國家發展計畫─「中國廣播影視科技『十五』計畫」中的第二個項目，預定在 2015 年收回類比訊號。廣電總局 2003 年開始實施數位化「三步走」發展策略，將有線電視作為其推動數位化的第一步，再依序推展直播衛星和無線電視。由於城市有線電視的鋪設率較高，而且數位化的技術問題也比較有限，因此有線電視早在 2001 年，就成為中國大陸推動電視數位化的第一個策略重點。在推動之初，青島以贈送機上盒的方式推廣市場，獲得不錯的成績，因此廣電總局就以青島模式作為示範，推動有線電視的數位化。中國大陸的電視總收視人口超過十億，有線電視的用戶數在 2011 年已經接近 2 億戶，而且數位電視吸引了新用戶的加入，用戶數每年繼續以 5%的速度成長；數位有線電視在 2011 年 11 月已經突破 1.018 億戶，數位化比例達到 54.44%。中國大陸在 2006 年 8 月，決定採取自訂的 DMB-T/H 為無線電視數位化的標準規格。目前中國大陸不僅全力推動無線電視的數位化，還積極推動「高清電視」（HDTV）。「中央電視臺」在第十八套節目（CCTV 18），便是第一個以高清晰度信號製播的電視頻道；目前預計 2013 年完成全數位化及高畫質的播出。中國大陸的行動電視標準，主要採用廣電總局所推動的「中國移動多媒體廣播」標準（CMMB），行動電視 2003 年在上海登場，不過直到北京奧運才促使了行動電視的快速發展。在新媒體方面，中國大陸的 IPTV 服務從 2005 年推出，2008 年 1 月，其國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關於鼓勵數位電視產業發展若干政策的通知出爐，為「三網融合」與 IPTV 的發展提供了政策支持，也對現況帶來了極大的改變。加上北京奧運的推動，一起帶動了 IPTV 用戶數量的增加，在 2011 年第一季已經達到 983 萬戶，總量僅略次於法國；成長速度之快，在亞洲地區排名第一。. 14.

(21) 參、我國數位電視與新媒體平台之政策回顧我國數位電視計畫 1992 年 10 月原由經濟部設立任務編組的「高畫質視訊工業發展推動小組」所主導，初期以推動「高畫質數位電視」（high-definition television, HDTV）為目標，但由於與傳統電視在規格、架構及成本上差異太大，考量相關市場因素後，轉而效法先進國家先行發展數位電視（DTV），再逐步推動高畫質電視。歷經 1997、2000、2003 年「廣播電視白皮書」、「挑戰 2008 國家發展重點計畫」、2006-2011 年 NCC 施政計畫，以及 2010-2015 年數位匯流發展方案的推出與 2011 交通部「數位電視發展藍圖」之規劃，台灣逐步朝向建立優質通訊傳播環境邁進，以下總體回顧歷來相關政策。一、 1997 年廣播電視白皮書新聞局於 1997 年廣播電視白皮書發表新興傳播科技議題，在發展數位電視方面，成立「經濟部高畫質電視推動小組」以及「國家資訊基礎建設計畫」（NII），確立國內數位電視推動時程表，促進與各國電視工程技術及電視節目製作之競爭力，且利用數位電視壓縮技術發展，增加原有頻道數，使頻道資源做更多元化及更有效之利用。1997 年 11 月 NII 召開「數位電視廣播發展推動會議」訂定我國數位電視廣播政策，當時規劃 1999 年開始試播，2006 年底若數位電視普及率達 85%，即全面停止類比電視訊號播送。在網際網路方面，NII 將「資訊高速網路相關建設」及「有線電視與電信網路結合」，定為推動國內三年三百萬國人上網目標之重點計畫。此外，鑒於傳播與通訊業務整合趨勢，規劃合併交通部與新聞局管理媒體的權責與業務，建立類似美國聯邦傳播委員會（FCC）的廣電業務主管機關「傳播委員會」。而在設置獨立廣電業務主管機關之前，先成立廣電、電信業務工作小組，因應媒體環境變遷。. 二、 2000 年廣播電視白皮書新聞局 2000 年廣播電視白皮書在有關新興傳播科技議題方面，與 1997 年廣 15.

(22) 播電視白皮書大致相同，並在設置「廣播電視委員會」議題上達成共識，惟對於隸屬和機關爭議仍大。數位無線電視發展上，五家無線電視台於相關傳輸規範及系統標準確立後申請進行實驗，於 1999 年 6 月開始試播，計畫於「廣播電視法再修正草案」中，納入數位廣播電視之定義，容許頻道壓縮提供其他服務以及相關獎勵措施。而為鼓勵業者發展數位電視，新聞局編列相關預算外加關稅抵減等優惠措施，例如：延長「民營影視事業購置設備或技術是用投資抵減辦法」適用年限、調降部分影視專業器材進口關稅、修訂「海關進口稅則」等。惟交通部於 2001 年決定改採歐規數位電視 DVB-T 技術規格，五家無線電視台 2002 年 5 月 31 日進行數位電視試播。另外數位無線電視發展條例中又重新規畫 2010 年 12 月 31 日全面數位化時程。. 三、 2003 年廣播電視白皮書數位無線電視於 2003 年完成全區開播，新聞局 2003 年廣播電視白皮書主要針對無線電視數位化之執照核發、期程、頻道使用規範、有線必載無線頻道節目等問題加以釐清規範，於「廣播電視法再修正草案」增加有關「訂定書面契約」、「內容規範」以及「延長執照期限」等。另於「挑戰 2008─國家發展計畫之數位娛樂計畫」中，研擬具體作法協助無線電視台完成數位化硬體設施，包括器材數位化、全台發射網、共同鐵塔等設備，以及提供多套節目吸引觀眾，並協助電視台培育相關人才。新聞局與交通部、經濟部工業局等相關單位協商，規範數位廣播電視用戶接收設備之條件接取系統介面標準化，使民眾方便收視數位節目，以達消費者終端設備（機上盒）能「跨區、跨系統、低成本，一卡到底」的目標。在推動有線電視數位化方面，新聞局擬定「推動有線電視頻道分組付費制度行動方案」，初期為提升機上盒普及率，核准系統經營者推出「付費頻道」及「計次付費節目」；機上盒普及率達一定比例後，即全面實施頻道分類付費制度。至於中華電信 MOD（multimedia on demand）新興媒體規範問題則首度納入討論，對. 16.

(23) 於電信業者及其他利用新科技提供廣播電視服務者，於營業項目、技術規範、許可方式、條件與程序、營運執照有效期間、營運之監督與管理等，採異於傳統媒體之管制措施。. 四、挑戰 2008 國家發展重點計畫在挑戰 2008 國家發展重點計畫中，行政院新聞局規劃「數位娛樂計畫」，從建置數位無線電視轉播站、宣導數位概念、輔導製播數位節目到培育數位媒體人才，多管齊下，建立數位化影視環境，並融合人文精神，以期提升我國整體影視產業之品質，進而推動國際行銷。其中，推動籌建數位無線電視共同傳輸平台為重點項目，計劃以五年（2003 年～2007 年）協調統合無線電視台投入之數位發射系統資源，建設整合之數位電視共同傳輸平台，帶動我國數位無線電視第一單頻網的基礎建設。「數位娛樂計畫」於 2007 年結束後，為加強數位電視涵蓋範圍，新聞局自 2008 年起另規劃執行「數位電視建置計畫」，以「數位娛樂計畫」為基礎，持續推動建立媒體數位化環境。. 五、高畫質電視、高畫質電視、行動電視與數據廣播計畫 2007 年 5 月新聞局與公視簽訂「高畫質節目頻道及第二單頻網建置」執行契約，補助公視完成高畫質電視北、中、南發射站之建置，並整合現有資源，建立 HDTV 共同傳輸平台機制。2008 年 5 月已在北部與南部進行工程試播。在第一年建置計畫後，第二年則針對高畫質電視節目試播頻道，產製高畫質電視節目內容，同時進行節目策略評估與測試。在行動電視方面，2006 至 2007 年間投入 DVB-H 計畫，針對手持終端接收設備之軟硬體、技術互通性、行動內容與應用服務進行實驗性開發及戶外實測。2007 年由公視、中視、華視、高通和中華聯網 5 間業者進行 DVB-H、Media FLO 和 DMB 三種系統試播。此外，新聞局補助公視執行「行動電視與數據廣播計畫」推動 DVB-H 開放標準，為行動影音新. 17.

(24) 媒體建立產業平台，公視團隊在試播期間推出 5 個頻道，其中包含為手機量身訂作的 phone tv。. 六、 2006-2011 年國家通訊傳播委員會施政計畫國家通訊傳播委員會施政計畫「國家通訊傳播委員會」（以下簡稱 NCC）於 2006 年成立，基於「通訊傳播基本法」第 1 條，歸納四大施政目標為「促進數位匯流效能競爭；健全通訊傳播監理制度；維護國民及消費者權益；提升多元文化尊重弱勢」。並著手進行開放數位無線電視第二單頻網，及研訂無線電頻率二次交易及回收機制。此外，為鼓勵手持式電視在我國之發展與應用，NCC 規劃頻道 51（692-698MHz）及頻道 53（頻率 704-710MHz）進行實驗性試播。2007 年施政重點延續 2006 年，持續推動手持式電視實驗性試播，以及第 2 梯次數位無線電視頻率開放計畫。2008 年，NCC 除配合辦理經濟部推動之「第二期加強數位內容產業推動方案」外，亦配合 2007 年所完成通訊傳播法案通盤檢討，研修通訊傳播相關法規，並擬訂新興技術之應用服務模式及行動電視服務相關管理規則。2009 年施政方針大致以過去施政計畫為準據，至於 2010 至 2013 年 NCC 中程施政計畫，則以提出「廣電三法修正案」及「電信法修正案」、推廣數位電視高畫質化等為主要施政目標， 2010 年推動高畫質電視試播，完成高畫質電視實驗性試播期末報告。2011 年推動無線電視數位轉換計畫，補助低收入戶數位無線電視機上盒。. 七、行政院數位匯流發展方案（）行政院數位匯流發展方案（2010-2015）為因應數位匯流之產業發展，2010 年 12 月 8 日行政院核定我國「數位匯流發展方案（2010-2015）」，從建構完善的發展環境，協助通訊傳播產業，開發新興領域之創新應用服務的角度出發，提出「創造優質數位匯流生活、打造數位匯流產業、提升國家次世代競爭力」之願景，以及「整備高速寬頻網路」、「推動電信匯流服務」、「加速電視數位化進程」、「建構新興視訊服務」、「促進通訊傳播. 18.

(25) 產業升級」、「調和匯流法規環境」等六大推動主軸。因此數位匯流發展方案以「完備數位匯流環境」、「普及的優質數位匯流服務」、「全球最具競爭力的數位匯流產業」三大目標，透過行政院所屬機構與部會之分工，預計至 2015 年達成六項指標，以因應未來數位匯流產業的發展趨勢。（1）. 2015 年提供 80%家戶可接取 100Mbps 有線寬頻網路。. （2）. 2015 年光纖用戶數達 600 萬戶. （3）. 2015 年無線寬頻用戶數達 200 萬戶. （4）. 2015 年數位有線電視普及率達 75％全國總家戶數（目前 NCC 擬上修到 2014 年達成全面數位化）. （5）. 2015 年新興視訊服務用戶普及率可達 50％。. （6）. 2014 年 6 月數位匯流法規架構調整通過立法。. 八、 2011 交通部「交通部「數位電視發展藍圖」數位電視發展藍圖」根據行政院「數位匯流發展方案」，交通部 2011 年 5 月公布「數位電視發展藍圖」，先提出總體政策研擬，再以放寬管制、建立公平競爭環境及促進電視產業發展為核心，對各類數位電視業務（包括數位無線電視、行動多媒體、數位有線電視及網路電視等）提出推動策略，以加速我國無線、有線電視數位化，並帶動文化創意產業發展。「數位電視發展藍圖」利用 2012 年倫敦奧運節目轉播為契機，訂定推動計畫，於 2012 年 7 月完成我國無線電視全面數位化。屆時民眾可經由數位機上盒或內建數位無線訊號接收的電視機收看奧運高畫質節目。因內容為電視發展之核心，「數位電視發展藍圖」中亦討論高畫質數位內容發展政策，提出資金募集、人才培育、高畫質內容之政策建議。藍圖中也強調 Web TV 具有建置容易、互動性等甚多優點，且限制少、具跨國傳輸能力，極具發展潛力。. 19.

(26) 肆、數位電視與新媒體平台數位電視與新媒體平台政策與關鍵議題與新媒體平台政策與關鍵議題一、政策目標與願景政策目標與願景（一）. 政策目標. 為因應資訊科技之發展，掌握國際電訊傳播發展趨勢，以奠定我國通訊傳播產業根基，使全體國民能獲致數位匯流帶來的視聽利益，本白皮書提出三項政策目標如下： 1. 確保消費者利益，提供多元視聽選擇，分享數位化利益政府推動通訊傳播產業之發展，目的即帶動市場充分競爭，讓觀眾自主選擇多元、創新、高品質之數位內容與應用服務，使消費者可在不同情境中，體現無遠弗屆，無所不在的數位優質生活環境。因此政策目標即在促使所有國民不分族群、年齡、貧富，均能獲致普及化之數位服務，體現通訊傳播基本法「維護國民權利，保障消費者利益」之精神。. 2. 建立數位電視與新媒體平台市場公平競爭環境為加速通訊傳播產業匯流，政府主要任務乃解除不合時宜的法令限制，引進跨業競爭機制，鼓勵創新服務。因此政府應持續檢討修訂現有電訊傳播相關之法令架構，解除不合時宜之跨業經營規範。政策目標即在維護交易秩序，確保公平競爭，促進跨業競爭與開放市場，體現通訊傳播基本法「政府應避免因不同傳輸技術而為差別管理」之精神。. 3. 促進數位電視與新媒體平台相關產業之競爭力面對數位匯流後的全球競爭趨勢，政府應積極展開作為，活絡國內市場的投資與產出，並著眼於國際市場之競逐。因此加速通訊傳播法制匯流，鼓勵傳統產業升級，研發資通訊技術，獎勵投融資環境，落實人才培育，以體現通訊傳播基本法「因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展」之立法精神，提升我國相關產業 20.

(27) 之競爭力。. （二）. 政策願景. 據此，本白皮書描繪出經濟、文化與社會三面向之政策願景：經濟發展上為促進通訊傳播產業之健全發展；文化面期開創內容創新環境，提升國家軟實力；社會面則以民主社會公民權為出發，邁向全體國民享有數位主權的新時代。 1. 促進通訊傳播產業健全發展面對匯流後的全球競爭環境，政府應準確掌握國際產經與文創趨勢，創造產業之有利發展環境，建構我國數位電視與新媒體平台之國際競爭力。因此本白皮書之政策願景，旨在打造數位匯流產業發展環境，發展數位電視與新媒體平台相關產業，振興國家經濟。. 2. 開創內容創新環境，提升國家軟實力 21 世紀文化創意產業興起，影視產業已成為其中一支重要軟實力。因此政府之職責，乃振興本國影視內容產業，落實人才培育，獎勵優質與高畫質內容的產出，以維繫國家文化主權，保障文化內容的多樣性，同時開拓國際市場，以迎接全球文創趨勢。. 3. 邁向公民享有數位主權之新時代數位匯流環境下，民主政府之角色乃促進數位服務之普及化，創造公平數位機會，並透過高速寬頻網路之接取，使人人均得以合理的價格，享用更優質的整合性匯流服務。因此政府應保障數位時代的公民權利與傳播自由，並落實消費者主權，期打造一個優質、便利、以及智慧化的國民生活環境。. 21.

(28) 二、關鍵議題（一）. 整體而言. 1. 電訊傳播主管機關的角色需要調整 NCC 自 2006 年成立以來，常因受限於「通訊傳播基本法」第三條第二項的束縛只能扮演監理者的角色，而有關輔導獎勵的部分則是由新聞局或交通部主管。新的主管機關將電訊與傳播匯流，卻又將輔導與獎勵分開，讓通訊傳播業者無所適從。NCC 經過六年的運作，由各界的反應明白顯示，其限縮的角色有必要調整。. 2. 數位平台公平競爭的環境有待建立現階段我國數位平台競爭的關鍵議題在於有線電視與 IPTV 之公平競爭。在經營區方面，國內主要 IPTV 經營者中華電信 MOD 是全國經營，有線電視是分區經營。在費率審查方面，中華電信 MOD 只有平台費有審查，其頻道組合或節目費率只需向 NCC 報備，有線電視則有頻道費率管制。在必載規定上，有線電視可以必載無線電視主頻道，中華電信 MOD 卻不能必載無線電視。所以未來競爭平台之間的規範原則須隨時調整，以建立數位平台的公平競爭環境。. 3. 欠缺頻道授權與上下架機制在類比時代，有線電視的頻道位置非常重要。國內有線電視的頻道位置長久以來被 MSO 及主要頻道代理商影響，頻道業者礙於系統業者的市場力量及其節目授權所遇到的著作權問題，多半未能將頻道內容提供給其他新媒體平台（例如 IPTV）。因此，行政與立法部門應該正視播送平台欠缺頻道合理授權與上下架機制問題。. 22.

(29) 4. 數位平台缺乏收視調查導致廣告與節目預算匱乏傳統收視率調查，僅針對類比無線及有線平台上的頻道作收視調查。但在數位匯流時代，數位電視頻道及新視訊服務如 IPTV 的出現，使既有統計方式無法呈現收視的真實狀況。而 Smart TV、聯網電視等服務提供模式，亦無法利用收視率反映其收視情形。然收視率的計算攸關跨媒體影響力的計算、廣告費用分配、媒體內容多元性指標等，甚至對跨媒體事業結合案之市場力量計算及公共利益判斷等均有所影響。因此，我國亟需建立對數位及新媒體平台的統計方式。. 5. 新媒體平台之必載議題新媒體平台的規模與容量不盡相同，必載規定有如刀的兩刃，對其有利有弊。有利之處在於可取得頻道授權，有害之處在於頻道規劃受到束縛，很難提供差異化的內容。IPTV 業者很希望必載規定對其適用，就可於不付費之情況下播放無線電視的節目。而無線電視業者則反對以法律強制規範免費必載，並建議改採付費協商方式來辦理，希冀從 IPTV 平台或其他新媒體平台獲得多重節目授權費以增加收入。未來新媒體平台的出現會層出不窮，政府有必要即早因應新媒體平台之必載問題。. 6. 不同播送平台內容管制標準不一我國對廣播電視內容的規範遠較網路平台嚴格許多，惟新媒體平台興起後，其對民眾影響力已不下於廣播電視。又加以在多螢一雲的數位匯流趨勢下，廣電與網路內容的區分越顯模糊。因此既有內容管制策略即需進行檢討，以因應未來數位時代的媒體內容。此外 2011 年 11 月甫通過的「兒童及少年福利與權益保障法」對網際網路內容之自律要求，應一體性的思考未來內容管理方向。. 23.

(30) 7. 數位節目內容貧乏，多元性不足面對數位匯流之發展，視聽眾對數位電視轉換之最大期待或需求即是更多數位加值服務與更多元之高畫質節目內容。然而我國數位電視自 2003 年試播以來，常被批評節目老舊，重播率過高，本國製與創新節目不足，民眾數位轉換意願因而不高。從我國數位電視媒體內容產業供應鏈觀察，即在於：內需市場有限，整體行銷流通機制待整合，加上製作資金匱乏、製作成本不足，導致自製節目比例偏低。因此政府必須思索如何以制度面引導業者逐年提高數位節目產量。. 8. 消費者保護與弱勢族群權益匯流時代的政府角色，必須促進數位服務之普及化，提升全民資訊素養，以消弭數位落差，並落實消費者保護，維護公民權益；政府應考量如何兼顧兒少與弱勢族群的傳播權益，優先給予原住民族無線數位頻道，並透過國家資源的必要性分配，達成政策目標，以落實數位時代公平正義與普世價值。. （二）. 個別平台的關鍵議題. 1. 數位無線電視政府如何在關掉類比訊號之前，加強對一般民眾宣導以及保障低收入戶收視權益，補助數位機上盒的策略。第二梯次數位無線電視執照如何發放、第一梯次和第二梯次平台如何整合，以及兩邊相關法規如何協調。最後，數位紅利和 White Space 如何規範等議題。. 2. 數位有線電視行政院數位匯流發展方案將 2015 年數位有線電視普及率的目標從 50%調高到 75%，NCC 甚至希望業者能於 2014 年達到百分之百數位化的目標。除了修法，透過換照、審查營運、開放跨區經營等方式，還有哪些措施可有效促進有線電視. 24.

(31) 數位化？政府該如何協調業者停播類比有線電視訊號的時程，以及如何提供數位機上盒？收費模式是以機或是以戶收費？2012 年全面關掉無線類比訊號，有線電視如何與無線電視接軌，加速其數位化？業者間如何協議必載無線電視頻道以及提供差異性內容？. 3. IPTV 行政院核定的廣電三法修正草案將部份放寬政府經營媒體的限制，未來政府可間接持股不超過 10%，然而為促進數位電視內容產業發展，是否應再放寬政府持股之比例？IPTV 和有線電視同樣為內容提供者的平台，IPTV 卻只有平台費需審查，其頻道組合費用僅需向 NCC 報備，兩種平台未來是否應採取一致性規管？頻道提供商在市場壓力之下不願上架至 IPTV 平台，導致 IPTV 發展遲緩，如何確保 IPTV 不被歧視？此外，IPTV 是否能比照有線電視必載無線電視的頻道？. 4. 行動多媒體 NCC 是否一定要等見到國外的行動多媒體有成功的經營模式才發照？行動多媒體是否可納入第二梯次數位無線電視執照的發照範圍，抑或是單獨發照，以及發照後，內容管制方面是否採取低度管理，可參照哪個國家的模式？此外，3G 和行動多媒體的內容管制是否應該一致？. 5. 新興媒體平台新興媒體（Emerging New Media）視訊平台，如聯網電視節目及智慧電視應用服務等，目前尚在萌芽發展的階段。此類平台的主管機關為何？既有的廣電三法與電信法規是否足以因應，又如何平衡「通訊傳播基本法」之第七條避免不同傳輸技術而為差別管理原則，與第六條鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展之間的矛盾？新興媒體平台上之節目與內容應用是否應該採低度管制？政府應如何推. 25.

(32) 動新興媒體平台之發展，並使其與高畫質節目之推行能相輔相成？. 伍、數位電視與新媒體平台推動策略一、整體推動策略目標整體推動策略目標 1. 調整 NCC 的角色，並與其他政府部門通力合作「國家通訊傳播委員會組織法」第一條「為…促進通訊傳播健全發展…特設國家通訊傳播委員會」，可見 NCC 的角色絕對不應只有監理的角色。但是礙於「通訊傳播基本法」第三條第二項的規定，NCC 過去一直不認為可以扮演輔導業者的角色。在數位電視與新媒體平台的推動方面，NCC 應該扮演主動積極的角色，輔導及協助業者，並與其他政府單位如交通部、新聞局、經濟部等通力合作。. 2. 建構數位匯流法制環境，開放市場隨著新興科技推陳出新，傳統與新興媒體產業進行整合、購併、結盟等涉及產業結構改變與公平競爭之相關議題也不斷翻新。NCC 應持續檢討現行廣電三法及電信法，採取技術中立下的平等管制原則，來建構數位匯流法制環境。重點包括解除不合時宜之跨業規範，加速電視數位化進程，開放市場，促進跨業競爭，防止市場扭曲及反競爭行為等，以創造公平之產業競爭環境。. 3. 健全頻道授權與上下架機制我國有線廣播電視法雖有垂直整合四分之一的限制，行政院 2011 年 3 月核定的修法版本甚至下修到十分之一，但是都不足以解決 MSO 及主要頻道代理商影響有線平台頻道上下架權力的事實。建議可以比照美國傳播法訂定多頻道平台業者不得有歧視或差別待遇的規定，如此才能解除頻道業者被有線電視系統杯葛的憂慮。在沒有全面數位化之前，還是有必要建立健全的頻道授權與上下架機制。. 26.

(33) 4. 建立新媒體收視調查機制在媒體經營上，收視率調查可做為廣告主刊登廣告之依據。因此，新媒體亦需有收視調查數字以爭取廣告收入及節目經費。另一方面，觀眾的收視行為也因新媒體的出現產生極大的改變。過去的觀眾只能被動的接收媒體產製的內容，如今可以主動出擊，自行安排收視時間及選擇所需之內容，如此勢必打破時間與空間的限制。因此需針對新媒體的收視調查機制提出因應策略，研發新的調查設備及軟體，擴展收視調查對象，協助數位電視與新媒體平台業者建立新的商業模式，帶動產業經濟發展。台灣媒體購買公司、廣告界及電視媒體，多半仰賴一家收視率公司，政府應協調收視率調查公司或相關業界及早提供與新媒體有關之收視調查數字。. 5. 新媒體平台必載之規範數位匯流後的必載規定，應同時著眼於公民收視權益與業者商業利益。我國現有之電視服務，有線電視普及率達八成，多數民眾係透過有線電視收看無線電視，因此仍有必要保留必載條款。惟必載的頻道，因公共電視頻道經費多來自政府編列預算，應全部必載。民營無線電視的主頻道仍應強制必載，並列為基本頻道，但付費與否應由雙方彼此協商。民營無線電視主頻道之外的數位頻道，則全由市場機制決定。我國法律並無強制要求新媒體必載無線電視頻道。在國際趨勢上，依據歐盟相關指令，各媒體平台趨向一致性的管理，除非像行動多媒體或其他新興平台在初步發展階段如因容量或規模有限可以放寬管理，但仍要定期評估市場競爭的公平性及確保民眾對公共電視頻道的接近性。. 6. 不同平台的內容管制應漸趨向一致我國的通訊傳播內容管制已經逐漸從美國模式轉向歐盟模式。我國現在仍以. 27.

(34) 媒體的特色及傳輸技術區別管制的不同。例如無線電視即便在深夜亦不可播放限制級節目。然而，隨著科技的演變及主管機關釋照方式的改變（如第二梯次數位無線電視改以拍賣加審議制），數位無線平台的內容尺度應該可以與有線電視趨向一致。所以歐盟已經不再刻意區分無線、有線、衛星的內容管制，而以線性或非線性區分管制的不同。我國相關收視平台亦應將不同平台的內容管制漸趨向一致。. 7. 振興影視內容產業，保障多元內容與文化多樣性 2012 年起，行政院新組織架構正式啟動，文化部成立後，應設置專屬影視發展基金，輔導獎勵我國影視內容產業，鼓勵優質數位內容的產出，維繫文化內容的多樣性，提升台灣文創軟實力。在高畫質節目政策上，應逐年編列預算鼓勵各種類型的高畫質節目製播，並以公視之數位高畫質製播設備作為硬體資源中心，提供業者優惠服務方案，引入活水挹注到內容產業。此外，政府應修法源維繫公視體系在數位時代之功能，以衡平商業內容，導正市場失靈，保障節目的多樣性，維繫國家文化主權。. 8. 數位服務普及化與縮減數位落差為因應數位轉換時程，NCC 應持續資助數位發射站及補隙站之興建，提升無線電視之電波涵蓋率，落實全境普及接收之目標。在無線電視數位轉換政策上，應優先考量弱勢族群、低收入家戶、以及偏遠地區之接收困境，並編列政府預算購買數位機上盒，予以優先補助，並確實協助安裝。在族群傳播權益面向，我國客家與原住民族電視台成立至今，因為族群居住的地理位置，分散全國各地，必須透過包括無線、有線與衛星等傳輸科技，才得以實現全境收視。因此政府應持續改善山區收視不良問題，增建補隙站，執行共星共碟計畫，並優先協調原民台於數位無線電視平台上架。. 28.

(35) 二、數位無線電視平台推動策略數位無線電視平台推動策略政府已宣布於今年六月底完成數位轉換，現階段除致力於有效宣傳完成轉換外，應同時規劃及開放第二梯次數位電視執照，並與第一梯次之頻道整合，以提供民眾有效益的多元內容平台，以下是針對建立多元無線電視平台的相關政策建議： 1. 政府應以多元管道宣傳數位轉換政策在數位轉換政策宣導分工上，新聞局主要負責宣傳，NCC 則負責技術面的協助。為避免新聞局裁撤之宣傳空窗，以及行政部門之間的步調不一，政府應密集召集相關單位、業者、業者的學會與協會，研商轉換及宣傳工作，將各方意見整合，並明確公佈數位轉換時程細節。數位轉換進入最後階段，政府要加強落實對獨居老人（尤其是偏鄉地區）、年長者進行轉換宣導與提供技術服務；而無線電視台每日重要時段應更密集以跑馬燈及插播方式提醒民眾類比頻道關閉時程，並在各類型節目宣導數位轉換概念，或以廣告透過各種管道強力播送，印製宣導手冊、DM 置於各式通路商。此外，NCC 已架設網站及專線，交通部、新聞局、電視學會、數位電視協會、公廣集團、消費者團體之網站都應共同揭露數位轉換進度，並定期更新數位站台建設、電波涵蓋、數位化時程等資訊，以多元管道，全方位提供數位轉換相關訊息。. 2. 政府應提供配套措施以降低民眾數位轉換價格門檻目前政府機上盒補助對象為全國低收入戶，2011 年預計約有 8 萬 4,000 戶辦理機上盒補助，2012 年約 3 萬 5,000 戶。截至 2011 年 11 月底，機上盒安裝進度為北區（含離島地區）34.3%，中區 53.1%，南區為 31.9%。NCC 表示最遲會在 2012 年 4 月底完成安裝。由於政府表明無法仿效美國電信資訊署（NTIA）提撥 15 億美元預算，提供每戶兩張數位機上盒補貼折價卷，因此，在政策配套上應藉由減免賦稅等政策，協助降低數位電視相關硬體產品及接收設備（機上盒）之. 29.

(36) 價格，如政府於今年補助民眾購買節能家電，建議仿照針對冷氣機等三項家電補助，提出電視機舊換新的補助政策。如此在節能減碳之前提下，又可加速數位化發展。此外，某些業者為了規避賦稅或降低成本，以賣視訊盒的名義販賣電視，將內建的數位轉換元件拆售，政府應嚴格執法予以改善。. 3. 政府應督促業者提升數位無線電視電波涵蓋率，並確保僅能收視無線電視民眾之權益目前數位無線電視用戶最大抱怨之一便是收訊不穩定。為此 NCC 規劃增建 50 個數位改善站（2010 年建置 7 站，2011 年建置 34 站，2012 年須加速完成 9 站）。針對地方政府管理維護經費與配合意願，NCC 應積極溝通協調。至於類比頻道回收後，NCC 除持續改善收視不良區域外，技術服務中心應更積極受理民眾陳情及提供諮詢服務，例如數位轉換進入最後階段，下班時間、周休及國定例假日仍需輪班提供服務等。 2012 年 6 月底關閉類比訊號後，首當其衝者是以無線電視為唯一來源之收視戶。因此，NCC 應進行地毯式訪查以切實掌握這些收視戶，確保民眾收視權益不因數位轉換而受影響。同時應提升數位無線電視電波涵蓋率，儘可能達到在室內能收到數位無線電視訊號的「收視涵蓋」。至於台灣地勢起伏形成部分收視死角，除建設數位電視補隙站（Gap Filler）外，對於有些地區服務收視人口太少，加蓋補隙站成本及維護費用過高，不符效益，可考量以其他管道，例如微波、衛星電視等因應此類收視戶所需。. 4. 第二梯次數位無線電視執照採多工平台（Multiplex）方式發放，以有效運用頻率我國目前數位電視廣播系統採用歐規，而歐規本身即適用以「多工平台」（Multiplex）方式規劃，因此，採多工平台方式釋照，或許才能真正達到「製播. 30.

(37) 傳分離」的目標，促使經營者發揮最有效之管理與利用。目前歐規已訂定第二代 DVB-T2 標準，DVB-T2 對於頻寬的使用效率高出 50%，有利於高畫質節目的發展，及符合政府數位轉換的目標。關於核發執照的可行規劃，主要是將原頻道 25、27、29（頻段 536-542 MHz、 548-554 MHz、560-566 MHz）組成一 Multiplex 執照；頻道 31、33、35（頻段 572-578 MHz、584-590 MHz、596-602 MHz）組成另一執照，總計共發出兩張多工平台執照，並鼓勵業者以「合組公司」形式爭取執照。由於廣電法尚未放寬頻率出租的規定，可以用電信法管理多工平台，有關內容的部分則以既有的廣電法規規範。. 5. 第二梯次無線電視應與第一梯次無線電視整合，以擴大平台效益政府應修法放寬並鼓勵第二梯次與第一梯次相鄰頻率之使用者合作，使頻段更趨完整。原先因避免干擾而空下的閒置頻譜，也得以重新規劃使用；至於「共同傳輸平台」計畫更可藉由第二梯次與第一梯次使用者的相互合作，慢慢引進。如果政府發的是兩張大的多工平台執照，就沒必要限制第一梯次的業者參與團隊的申請，同時亦應開放業者進行頻譜二次交易，有助導入更佳的經營模式。另一方面，因第二梯次鼓勵 HDTV 的播出，使用的標準為 H.264，與第一梯次 SDTV 使用之 MPEG-2 標準不同；又因其對頻寬的需求，第二梯次的無線電視傳輸標準也可能使用第二代的 DVB-T2。為保障第一梯次業者與保護消費者權益，並配合下述之數位紅利概念，政府應制訂無線電視規格的轉換政策與時程，使得不同規格的機上盒或電視機，仍可照常收視直至換機年限。如此才能在保障第一梯次業者與消費者的權益下，促使第二梯次引進新技術，並提高整體的平台使用效益。. 6. 規畫建置數位無線電視平台之工程頻道，以有效協助數位終端市場之維運第二梯次數位無線電視執照採多工平台方式發放，將使用（3+3）個頻道. 31.