中國大陸「農村土地承包與農地流轉政策」概要
李仁耀副教授 編 國立高雄應用科技大學國際企業系 摘要 中國大陸 2002 年制定了《中華人民共和國農村土地承包法》，以期穩定和 完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保 障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟 發展和農村社會穩定。同時，允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依 法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。然而，由於土地流轉機制 的不健全，以及鄉村幹部的肆意操控，農民在這一輪的土地改革過程中受益不 大。2011 年中國大陸國土部提出「鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地農 業經合組織、股份合作社或股份公司等，使農民對集體資產享有充分的股權， 通過完善和強化土地用益物權，使農村集體土地所有權實現最大化。」似乎在 為下一輪的土地改革進行宣告。 關鍵詞：土地承包經營權、農地流轉政策、土地股份制壹、前言 1953 年起中國大陸實行土地合作化運動，將農民土地私有制逐漸改革為土 地公有、集體統一經營的體制。此種所有權與經營權的安排降低了土地的使用 效率，農民的生產積極性受到了極大的壓抑，農村土地承包制就是這種壓抑轉 化成了制度創造的結果。1978 年起中共中央對農村土地制度改革的態度，在所 有權不變的基礎上，形成了土地為集體所有，經營使用權歸農戶的家庭聯產承 包制。1984 年中央 1 號檔同時規定：「土地承包期應在 15 年以上，生產週期長 的帶有開發性的項目，如果樹、森林、荒山、荒地等，承包期還應更長。」確 定了家庭聯產責任承包制的實施基礎。 1990 年代第一輪承包期紛紛屆滿，中共中央又通過一系列的政策、決定、 意見措施等來表達了中共中央對穩定農村現行的土地制度的決心。如 1993 年起 中共中央、國務院《關於當前農業和農村經濟發展的若干改革措施》中明確指 出：「為了穩定土地承包關係，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定 的耕地承包期到期之後，再延長 30 年不變。」同時，在中共中央《關於建立社 會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出：「以家庭聯產承包為主的責任制 和統分結合的雙層經營體制，是農村的一項基本經濟制度，必須長期穩定，並 不斷完善。在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發性 生產專案的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓。」 1995 年中國大陸農業部對，延長耕地承包期提出了更為具體的意見：「廣大 農民和基層幹部對土地承包期再延長 30 年的政策普遍擁護」。同時，農業部也 提出了包括：「(1)確實維護農業承包合同的嚴肅性；(2)積極、穩妥地做好延長土 地承包期工作；(3)提倡在承包期內實行增人不增地、減人不減地；(4)建立土地 承包經營權流轉機制；(5)不得藉調整土地之機，變相增加農民負擔；(6)保護繼 承人的合法權益；(7)加強對延長土地承包期工作的領導等。」相關意見。 2002 年中國大陸更制訂了《中華人民共和國農村土地承包法》(簡稱農村土 地承包法)，以期穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制， 賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益， 促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。然而，有鑒於農民收入停滯不前、 糧食生產無法滿足中國大陸日益增長的需求，中國大陸政府希望為有 7.3 億人口 的農村地區找到一種新的發展模式。 由於中國大陸每個農戶平均耕種的土地不足 0.8 公頃，為擺脫一家一戶在小 塊土地上從事生產的模式，發展適度規模經營，提高規模效益與農業生產力， 成為中國大陸政府創造更大產出的辦法。2008 年，中共中央《關於推進農村改
包權的流轉，以實現此一目標。同時，為加速土地流轉，2011 年中國大陸國土 部進一步提出「鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地農業經合組織、股份 合作社或股份公司等，使農民對集體資產享有充分的股權，通過完善和強化土 地用益物權，使農村集體土地所有權實現最大化。」茲將《農村土地承包法》 內容概要簡介如下： 貳、《中華人民共和國農村土地承包法》內容概要 一、政策目標：為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制， 賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人 的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。 二、土地承包法主要內容： 依據《土地承包法》針對農村土地的定義、經營制度，土地流轉方式以及其 原則進行說明。 (一)本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕 地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地。《第二條》 (二)國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包採取農村集體經濟組織內部 的家庭承包方式，不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村 土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。《第三條》 (三)通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓 或者其他方式流轉。《第三十二條》 (四)土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：1.平等協商、自願、有償，任何組 織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；2.不得改變土 地所有權的性質和土地的農業用途；3.流轉的期限不得超過承包期的剩餘期 限；4.受讓方須有農業經營能力；5.在同等條件下，本集體經濟組織成員享 有優先權。《第三十三條》 就上述法條觀察，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不 得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。允許土地流轉並不是允許農村 土地私有化，中國的農村土地歸村集體而非個人所有。《土地承包法》允許農民 以轉包、出租、互換、轉讓等形式流轉土地承包權，而沒有使用“買賣”這個詞彙。 主要是由於生產資源的公有與私有，是區別社會主義與資本主義的根本標誌。 傳統的公有制在中國大陸國民經濟中已明顯呈現衰退之勢，所有制的發展呈現 一體多元的結構，然而，作為一個社會主義國家，生產資源公有制是其主要特 徵，中共也不斷在探索新的產權所有制結構及其呈現形式以適應市場化發展的 趨勢。
三、農村土地承包經營制度的負面缺失： 1.農地產權主體模糊 集體所有權的主體多元化必然引發各利益主體之間的利益衝突，形成「政 出多門、多頭管理」的必然結果，造成對農民權益的侵害。產權主體模糊不清 的土地制度，使農民對土地產權的穩定性和真實性心懷不安，自然不能形成有 效、穩定的預期，使土地產權制度的有效性大打折扣，短期行為盛行，產權的 良性運行機制難以實現。 2.承包經營權的內涵不明確，權能殘缺 承包經營權的本質是使用權，也可從中衍生出轉讓、轉租、入股等派生權 利。然而，中國大陸的家庭承包經營權事實上是一種具有使用權性質的耕作權， 它只有耕作權部分的收益權以及極其少量的處分權。同時，承包經營權的殘缺， 導致土地使用上的隨意性和土地流轉的困難，集體隨意解除土地承包合同，收 回農民的土地，村集體非法出賣土地化公為私的現象屢見不鮮，加上農民沒有 轉讓或轉租土地的權利，土地的配置難以實現其經濟效益。 3.農民的權益得不到保障 現行農村土地規定農民擁有土地使用權、大部分經營權和剩餘收益權。但 是，實際情況卻與規定出入甚大，由於許多農民沒有書面的土地承包合同，往 往容易受到隨意的分割。其中地方政府又常以國家暴力進行侵權行為，嚴重侵 犯農民的權益，一個球員兼裁判的遊戲規則，無法使市場運行達到公平與效率 兼具的功能。 4.承包制與市場經濟條件下的農業產業化要求相矛盾 市場經濟要求農村的產業多元化發展，即要求農工貿的協調發展，從而形 成勞動力在各產業中合理均衡配置，形成農村各產業的生態和經濟的良性循 環，使各種農業生產要素達到合理的配置。但家庭承包制只給予農民土地經營 使用權，缺乏所有權。這種不明晰的土地產權，勢必影響農民經營主體對土地 的維護與投入程度，造成農民的生產行為的短期化傾向，只重產出不重投入。 另外，家庭承包制在客觀上維護了傳統農業分散化經營的特點，容易阻礙機械 化的規模作業，不利於生產率和農村生產力的提高，也不利於傳統農業向現代 農業轉型。 參、《農村土地承包經營權流轉》管理辦法 一、背景課題：
伍、參考文獻 中華人民共和國，中華人民共和國農村土地承包法， http://www.tdzyw.com/2010/0907/6340.html。 中華人民共和國農業部令第 47 號，農村土地承包經營權流轉管理辦法， http://www.tdzyw.com/2010/0913/6631.html。 官朝永，2011，大陸農村土地承包經營權之研究，東吳大學法律學系中國大陸法律組碩士論 文。 李學林，2007，｢中國大陸農村土地制度創新的路徑選擇-土地使用權流轉之探討｣，遠景基金 會季刊，8 卷第 1 期。 劉學峽，2007，土地股份制：中國農村土地制度改革的方向，農業經濟導刊。 鄭立群，2006，中國大陸農地產權之研究，中國文化大學中國大陸研究所碩士論文。 華爾街日報，2008，中國出台政策促進農村土地流轉， http://chinese.wsj.com/big5/20081020/bch134538.asp?source=whatnews1。
