成功專案推動歷程之研究：民國103至104年

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(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：許添明博士. 成功專案推動歷程之研究：民國 103 至 104 年. 研究生：葉珍玲撰. 中華民國 106 年 7 月.

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(3) 誌謝詞這本論文的完成，來自師長、親友及許多現場教育工作同仁無私的付出與協助。感謝我的指導教授許添明老師，他發掘我的潛力，啟迪我的心智，並且予我充分的自由與尊重，讓我徜徉於學術殿堂，發展思辨的心靈。感謝甄曉蘭老師與李俊仁老師，在八年前鼓勵我踏上學術研究的旅程，並在我修習博士學位期間從不間斷地給予亦師亦友的支持。感謝宋曜廷老師，讓我有機會拓展人生的視野，並近身學習其領導風範。感謝王麗雲老師，在我遭逢父親突然罹病之際，讓我兼顧工作與家庭，克盡為人子女的本分。感謝黃鴻文老師，在我迷惘的時候，總是耐心地與我討論學術及人生問題，給我充滿智慧的指引，並鼓勵我堅持下去。感謝侯世昌老師、黃淑玲老師、林志成老師及江志正老師在成功專案推動期間的指導與提攜，讓我有幸參與見證成功專案初期的發展歷程，林志成老師和江志正老師對我的期許與鼓勵，尤其銘感於心。感謝洪儷瑜老師對我的耐心，以及與您在校園偶遇交流時所激盪出的智識啟發與洞見。感謝曾世杰老師，您協助我看到自身的盲點，提出深刻的問題，並激勵我追尋問題的答案。感謝所有參與成功專案的學校同仁，您們讓我有機會貼近教育現場的運作，並覺察反思教育理論與實務的落差。感謝泰石學弟，您猶如家人般地關懷我的人生與學術發展，施不望報，讓我感受到人與人之間最真誠的情感。感謝我的父母，三年來陪伴我翻山越嶺，完成訪談資料的蒐集，您們對我的包容讓我沒有後顧之憂的完成這本論文，並讓我有機會對臺灣的弱勢者教育略盡一己之力。慈悲良善的您們，必定會贊同我將這本論文獻給所有為臺灣教育努力、成己成人的教育工作者。. i.

(4) 成功專案推動歷程之研究：民國 103 至 104 年摘要本研究從教育社會學及教育變革的角度，以參與成功專案之四個試辦學區 19 所國中小為研究對象，透過文件分析及質性訪談，分析成功專案籌備及實施第一年期間（103 至 104 年）在四個試辦學區的運作情況，主要研究目的包括：（1）分析各區計畫書內容及計畫書規劃策略與困境；（2）探討四區之整合與領導類型及學區整合之困難與因應；（3）分析成功專案在學校及教室層級的推動策略及所遭遇的困難與挑戰；（4）探討學校整合社區資源及提升弱勢家長參與的挑戰與策略；（5）剖析成功專案在學區、學校及教室層級所造成的改變及促進學區與學校產生變革的因素。主要研究發現：首先，在區計畫書規劃層面：（1）計畫書的經費配置取決於規劃者對基本學力的重視程度；（2）計畫書規劃策略深受學校行政教學分工及教育優先區計畫執行經驗之影響，惟部分學校能善用經費使用彈性調整補救教學之實施。其次，在學區之領導整合與學校層級之推動情形方面：（1）各區整合類型可分為聚焦學力型與凸顯特色型整合兩類，學區領導類型可分為校長主導及主任主導兩類；（2）特色課程與基本學力的競合不利於成功專案的推動，部分學校藉由調整補救教學運作有效提升學生基本學力；（3）共同命題與研習可望整合區內國小教師能量，實作或教練式之研習工作坊可激發教師改變教學方式；（4）缺乏行政權、共同討論時間及整合經驗是學區整合之挑戰。第三，在學校整合社區資源提升弱勢家長參與學生學習策略與挑戰方面：（1）部分學校未能慎選外部資源，以至占用學習時間；（2）多數學區改採積極的促進弱勢家長參與策略，惟透過教育家長提升學生基本學力所產生的力道仍顯薄弱。最後，成功專案促進區內學校交流、跨校合作與資源共享、部分學校亦修正補救教學與親子教育之實施方式，惟尚未顯見有教室層級之改變。聚焦提升基本學力、具備權能的核心領導團隊及 ii.

(5) 行政人員與教師的對話機制是促進成功專案在學區層級及學校層級改變的關鍵因素。本研究依據研究結果建議調整成功專案推動策略之順序，並提出四點成功專案實施策略之修正建議：（1）以提升學生基本學力為國中小整合主軸，發展行政人員課程領導能力；（2）建立區內及校內行政人員與教師對話討論機制，提供討論的鷹架與伴隨；（3）引進具備相同偏鄉教學經驗教師，搭配與現場教學工作銜接的、持續進行的，且專注於課程與教學的培訓課程，提升教師分析學生學習成效及差異化教學知能；（4）促進跨部會合作，擴大政府社福部門之參與介入，協助學校改善家庭失能之社會結構性因素，以提升專案的綜效。. 關鍵詞：教育優先區、教育變革、弱勢者教育. iii.

(6) Investigation on the implementation process of Education Priority Area Experimental Program: 2014-2015 Abstract Taiwan has launched the Education Priority Area (EPA) program in order to reduce the regional and socio-economic effects on the learning outcome of disadvantaged students since 1996. Yet research has shown that the widening academic achievement gaps persist between Taiwanese disadvantaged students and their well-off counterparts. There is a growing imperative of the adjustment of EPA program to ensure equitable education and to close the achievement gap. This study aims to investigate the implementation process of an experimental EPA Program in Taiwan. This study use content analysis and semi-structured interviews with school principals, adminitrators and teachers to analyze challenges, difficulties and compromises during the implementation process. Results: (1) The allocation of budget depended on schools' perceived importance of basic competence. (2) The planning strategies of zone proposal were dominated by the logic of division of labor and former education priority area program implementation experiences, however, some schools managed the budget flexibility to adjust the implementation of remedial program. (3) Two types of zone integration have formed: competence-centered and featured-curriculum-centered. (4) The coopetition between different education goals was unfavorable to the implementation of the EPA experimental Program. (5) Teacher teamwork within the zone and school-based workshops facilitated the educational change from bottom-up. (6) Lacking of administrative authority and executive power, short of discussion time and insufficient collaboration skills were three main challenges of zone integration. (7) Some schools iv.

(7) failed to manage the external educational resources, and some extracurricular activities even took up student learning time. (8) The majority of zones deployed active parental involvement strategies, but the effect of parental involvement on students' learning outcomes was still tiny. Policy recommendations: (1) the revision of the implementation strategies of the EPA experimental program is proposed. (2) Fostering the development of curriculum leaders and concentrating the focus of zone integration on basic competence. (3) Establishing the mechanism of discussion between school administrators and teachers and providing resources to scaffold collaborative discussions. (4) Introducing experienced rural teachers and school-based workshop to strengthen instruction and empower teachers. (5) Successful educational change and good educational performance require improvements in social welfare and economic sectors, it is therefore essential that public sectors support each other to create social capital and mutual trust in order to increase the efficiency of education system.. Key words: education priority area, educational change, education for disadvantaged groups. v.

(8) 目次第一章緒論 ................................................................................................. 1 第一節研究動機 ..............................................................................................................1 第二節本研究之重要性 .................................................................................................4 第三節研究目的與待答問題 .......................................................................................13. 第二章文獻探討 ....................................................................................... 15 第一節法國教育優先區之實施與借鑑 ........................................................................16 第二節學校與家庭社區夥伴關係 ...............................................................................48 第三節偏鄉學校變革動力學 .......................................................................................66 第四節教育優先區計畫革新方案─成功專案 ..........................................................83. 第三章研究設計與實施 ......................................................................... 109 第一節研究方法與工具 ............................................................................................. 109 第二節研究對象與樣本 ............................................................................................. 114 第三節研究實施 .......................................................................................................... 118 第四節資料分析 .......................................................................................................... 122. 第四章研究結果與討論 ......................................................................... 131 第一節區計畫書內容、經費分配與規劃策略 ......................................................... 131 第二節區內領導與整合之類型與困境 ...................................................................... 154 第三節成功專案在學校層級之運作與困境 ............................................................. 172 第四節學校與社區、家庭型塑夥伴關係之現況與困境 ........................................ 195 第五節成功專案帶來的改變與影響變革產生的因素 ............................................. 210. 第五章結論與建議 ................................................................................. 219 vi.

(9) 第一節結論 .................................................................................................................. 219 第二節建議 .................................................................................................................. 226. 參考文獻 ................................................................................................... 233 中文部分 ........................................................................................................................ 233 西文部分 ........................................................................................................................ 236. 附錄...... ................................................................................................... 257 附錄一. 成功專案推動參考指引 ............................................................................... 257. 附錄二. 「學生學習」測量工具 ............................................................................... 263. 附錄三. 教室觀察工具 ............................................................................................... 266. 附錄四. 103 年成功專案計畫書及範例 ................................................................... 269. 附錄五. 103 年成功專案計畫書調整參考意見 ....................................................... 275. 附錄六. 教師參與成功專案說帖 ............................................................................... 277. 附錄七. 校長主任訪談大綱 ....................................................................................... 282. 附錄八. 教師訪談大綱 ............................................................................................... 283. vii.

(10) 表次表 2-1 歷次教育優先區計畫名稱及其涵蓋國中小數......................................... 33. 表 2-2 應許學院與紐約市特許學校之數學及英文成績之 PR 值....................... 56. 表 2-3 協作栽培與自然成長教養方式之比較..................................................... 62. 表 2-4 成功專案學校 102 學年度弱勢學生比率及過去三年教師流動率與代理教師人數................................................................................................. 99. 表 3-1 研究與訪談問題之對照表........................................................................ 111 表 3-2 各區受訪之行政人員及國中小教師人數統計........................................ 115 表 3-3 各校受訪之行政人員及教師人數統計.................................................... 116 表 3-4 各區研究參與者基本資料表.................................................................... 117 表 3-5 成功專案推動時程與資料蒐集對照表.................................................... 120 表 3-6 區長、行政人員及教師受訪時間表........................................................ 121 表 3-7 質性訪談資料第一層及第二層主題代碼一覽表.................................... 124 表 3-8 第四章撰寫架構與第二層主題代碼/文件分析結果及研究問題對應表................................................................................................................. 127. 表 4-1 四區計畫書子計畫項目比較表................................................................ 132 表 4-2 四區實施成功專案後發展之對話機制統計表........................................ 213. viii.

(11) 圖次圖 2-1 2007 年至 2012 年間全法小五學生達到法文及數學基本學力比率─依就讀機構類分.......................................................................................... 37. 圖 2-2 2007 年至 2012 年間全法國四學生達到法文及數學基本學力比率─依就讀機構類分.......................................................................................... 38. 圖 2-3 教育變革動力圖......................................................................................... 75. 圖 2-4 成功專案推動模型..................................................................................... 98. 圖 2-5 成功專案第一期推動歷程與工作重點.................................................... 104 圖 3-1 研究實施步驟............................................................................................ 119 圖 3-2 資料分析步驟............................................................................................ 123 圖 4-1. 102-103 年度四區補救教學及教育優先區經費分配圓餅圖………… 136. 圖 4-2 104 年度成功專案四區經費分配圓餅圖……………………………... 136 圖 4-3 仁義區 102-103 年度補救教學及教育優先區經費分配圓餅圖………. 137 圖 4-4 仁義區 104 年度成功專案經費分配圓餅圖……………………………. 137 圖 4-5 和平區 102-103 年度補救教學及教育優先區經費分配圓餅圖………. 138 圖 4-6 和平區 104 年度成功專案經費分配圓餅圖……………………………. 138 圖 4-7 公正區 102-103 年度補救教學及教育優先區經費分配圓餅圖………. 138 圖 4-8 公正區 104 年度成功專案經費分配圓餅圖……………………………. 138 圖 4-9 真善區 102-103 年度補救教學及教育優先區經費分配圓餅圖………. 139 圖 4-10 真善區 104 年度成功專案經費分配圓餅圖…………………………… 139 圖 5-1 成功專案模型調整圖................................................................................ 228. ix.

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(13) 第一章緒論第一節研究動機民國 102 年 9 月至 103 年間研究者有幸跟隨許添明教授參與教育優先區實驗方案─成功專案的規劃與推動，成功專案之緣起為革新我國教育優先區計畫，前者和傳統教育優先區計畫在運作邏輯上有三大差異：首先，成功專案強調「區」的概念：透過區內國中小（以下稱專案學校）的垂直整合及學校、家庭與社區的水平聯結，由學校串聯家長、社區資源及社福單位，統整運用區內資源，填補家庭文化和學校文化之間的缺口，避免基本學力低落問題逐年累積，共同解決弱勢者教育問題。其次，成功專案革新了傳統教育優先區計畫選取指標對應補助項目的經費使用方式，由各區專案學校依其困難診斷結果及需求，規劃有助提升學生學習成效的介入策略。最後，成功專案強調由下而上的自我增能與變革，透過區計畫書的撰擬，各區專案學校形成專業社群，發展共同的目標與策略，提升學校參與教育發展的程度，進而提升學生學習成效。教育政策的形成和實施是複雜且充滿競爭的過程，尤其是在龐大的多層次系統中，政策實施被中央政府及其他系統層級間的動力交互作用所影響，因此，即便是計畫良善的教育變革也需受制於互相適應的歷程。事實上，政策實施過程常會引發學校或其他層級機構的抗拒與反面意見的吸納（co-optation），產生反政策的現象。加上政策制訂者的意圖被下一個系統層級的實施者重新詮釋，經過層層轉化，造成政策在論述和實務上的改變。因此，只要學校機構遠離中央政府的權力範圍，即可對政策持有很大的解讀空間甚或假裝一無所知；如果學校或機構處於中央政府權力所及之處，但雙方的價值與信念不同，則會產生陽奉陰違的情況，換言之，不論是遠離或處於中央的權力範圍，都會產生政策論述和現實的差距（Ng, 2008）。 1.

(14) 聖吉指出（Senge, 1990），任何有計畫的變革，都會產生未曾預期的結果─這些通常都是藉由改變過程中各種群體在互動行動中的動力所產生。職是之故，不是所有來自基層的回應都是反對政策的實施，這些反應可能是地方政策因應中央政策而產生的在地化結果，故政策實施可視為政策轉化以適應地方脈絡的過程。這個過程有賴地方行動者的推動及他們對政策的轉譯、重新定義時所產生的理解，在這情況下，政策實施可被視為在論述流轉的地方脈絡中，對政策修辭製造意義（Ng, 2008）。在方案規劃期間，研究者發現法國評估教育優先區政策重要官方報告中一再呼籲的「聚焦教學」成為成功專案推動的瓶頸，雖有部分地區之專案學校將計畫經費用於區內教師專業發展或共同命題等提升學生學習成效之策略方案，惟多數專案學校仍遵循過去教育優先區計畫的經費分配方式，且規劃於特色課程之經費多有提升；此外，各區在規劃區計畫書期間，亦未見教師參與計畫書之討論，僅有校長及相關處室主任負責撰寫計畫書中與其業管有關的部分。換言之，專案學校改變及聚焦教學的程度未如預期，但這些學校並非不夠認真努力，過去推動教育優先區計畫的慣習以及教育系統運作的結構性限制讓專案學校往往盡了最大的努力，但只能向前邁出一小步，肯認專案學校的付出與提供他們所需的伴隨是引領專案學校繼續前進的動力，分析過去教育優先區計畫的執行經驗與教育系統的分工模式如何影響成功專案的規劃與推動，是為本研究動機之一。美國教育史學者 Larry Cuban 認為，政策制訂者、公民和教育工作者對教育改革的能力與限制了解的越多，他們越能夠理解教育改革的言過其實；當政策制訂者越能區別修辭與現實，他們越能夠理解學校如何運作；當公民和教育工作者越理解改革的意義，他們越能參與定義問題與提出可行方案的政治過程（David & Cuban, 2010）。研究者訪問專案學校同仁時，他們問過我許多饒富教育與人生意義的問題，也因為這些問題讓我獲得撰寫這本論文的力量。誠如 van Zanten（2001）所言：試圖以少量的經費解決因社會結構因素所造成的學習成就落差反映出推動 2.

(15) 教育優先區計畫的困難之處─必須說服學校，目標不在爭取新的經費，而在於創造地方處理學習不平等現象的經驗，並提出解決策略。如果革新教育優先區計畫需要持續地以理說服社會大眾及教師，理解在教育優先區工作的教育同仁之推動經驗有其優先性，釐清專案學校執行成功專案之困境與挑戰，是為本研究動機之二。「結構與自主」是黃武雄教改論述的核心，他相信人的能動性與主體性─好的環境與制度，能使人充分發揮正面的力量，壞的環境與制度，則會導致負面人性的出現（黃武雄，2010）。改善作為結構的教育大環境，讓事務自主發展不僅是四一○教改運動的精神，這樣的理念也在成功專案推動過程中付諸實行─即便僅憑研究團隊和專案學校之力，教育大環境改善的空間十分有限。法國曾於 1997、2006 及 2013 年出版三本重要之教育優先區政策評估報告，詳細檢討教育優先區政策目標、推動情形、成效及政策修正建議（Moisan & Simon, 1997; Armand et al., 2006; Assemblée Nationale, 2013），這三本官方報告一再指出某些教育優先區可以藉由將學生學習環境及教育系統之組織與運作模式之負向影響因素轉為正向，並聯結到教室層級的教學活動，破除環境限制的魔咒，提供優質的教育協助孩子成功學習。104 年暑假，研究者前往爽文國中與彰興國小訪問王政忠主任及林宜城校長，這兩位可敬的教育工作者以行動和成效證明臺灣的偏鄉學校亦可提供支持學生學習的優質環境；北中寮學區的成功經驗亦顯示，在資源有限的情況下，啟動學校改變迴圈最有效的策略槓桿來自教室層級的變革，釐清促進學區/學校產生變革的影響因素與優先策略，並依據成功專案之推動情形對成功專案提出修正建議，是為本研究動機之三。. 3.

(16) 第二節本研究之重要性我國教育優先區計畫實施迄今二十年來，其落實積極性差別待遇及教育機會均等的理想未嘗改變，但 PISA、TIMSS、PIRLS 調查結果、國中基測及會考成績皆顯示，教育優先區計畫在提升弱勢學生學習成效尚有改進空間。為弭平偏鄉學生的教育落差，教育部委託國立臺灣師範大學許添明教授自 102 年起辦理教育優先區計畫革新方案─成功專案計畫，期能整合實證有效的政策槓桿，提升偏鄉學生的學習成效。教育優先區政策做為研究主題的正當性不僅在於教育優先區政策本身的特性，也因為它揭露出教育機會均等的深層問題、學校的任務、學校在社會的角色、知識和學校教育的意義，但也因此使得教育優先區政策研究主題難以掌握與定義（Kherroubi, Rochex, & Chanteau, 2002）。本研究透過紀錄、觀察與分析教育優先區計畫之革新方案─成功專案的推動歷程，期能提供政府修正教育優先區計畫之建議，俾利協助學校改進，進而提升每位弱勢學生的基本學力。以下分別說明我國學生學校表現之差距情形及教育優先區計畫難以弭平學生學習成就差距的原因。壹、我國學生學習表現之差距情形為提升臺灣人力品質，自 1994 年四一○教改聯盟提出「廣設高中、大學」口號後，我國後期中等及高等教育的可近性大幅攀升，截至 2012 年底，臺灣 25-64 歲人口受過高等教育比率已達 43％，與美國相當，僅次於加拿大 53％及日本 47 ％，不僅高於 OECD 各國之平均值 32％，更勝過其他主要歐美國家（內政部，2015）。同時，教育部為落實社會公平正義，先於 1996 年實施「教育優先區」計畫（教育部，2015a），復於 2006 年將「關懷弱勢、弭平落差課業輔導」、「國中基測提升方案」、「退休菁英風華再現計畫」及「攜手計畫－大專生輔導國中生課業試辦計畫」四項計畫整合為「攜手計畫課後扶助方案」，更在 2013 年將「教育優先區計畫-學習輔導」及「攜手計畫-課後扶助」兩大計畫，整合為「國民小學及國民 4.

(17) 中學補救教學實施方案」，期能改善國內部分資源不足地區及學習弱勢族群學生的學習環境，提高學生基本學力（教育部，2014）。然而，這些促進學習機會均等的政策卻無法有效縮減臺灣城鄉學生的教育成就差距，國內外學生學習成就評量結果都顯示我國城鄉學生學習落差隨年級增加逐漸持續擴大，且低成就學生大都來自低社經背景家庭（宋曜廷、邱佳民、張恬熒、曾芬蘭，2011；林陳涌等，2014；柯華葳、詹益綾、丘嘉慧，2013；陳建州與劉正，2001；陳淑麗與洪儷瑜，2011；臺灣 PISA 國家研究中心，2014；OECD, 2013a），換言之，我國學校教育在平衡階層間學習成就之效果有限，茲分述相關實證研究結果如下。一、臺灣學生學習成就深受家庭社經背景影響「國際學生能力評量計畫」（the Programme for International Student Assessment, PISA） 2012 結果顯示臺灣學生數學成績高落差的程度，居世界第一：低分組和高分組學生數學成績差距 300 分（相當 7 年的教育程度差距），優勢和弱勢學校數學得分差距 156 分。PISA 2012 評量結果所揭示的最重要警訊莫過於臺灣學生成績深受家庭社經文化背景影響：學生的社經文化背景每提高一個單位，其數學表現可增加 58 分，日本和韓國的學生社經文化背景每提高一個單位，其數學表現只分別增加 41 與 42 分，OECD 國家社經文化背景每一單位的影響力平均則是 39 分（OECD, 2013a）。根據 2011 年促進國際閱讀素養研究（Progress in International Reading Literacy Study 2011, PIRLS 2011）國家報告，學校位於都市學生的閱讀成績為 571 分，顯著高於中型城鎮學生的得分 556 分及小村鎮學生的閱讀成績 533 分，值得注意的是，小村鎮學生的閱讀成績未達臺灣的平均分數 553 分。若進一步檢視學校的經濟弱勢家庭比率及學校所在地對學生閱讀表現的影響，可以發現家庭經濟弱勢學生的閱讀表現受城鄉差距的影響更為明顯：在小村鎮家庭經濟不利比率偏高學校. 5.

(18) 就讀的學生，其閱讀表現僅有 496 分，較其他同儕明顯低落許多（柯華葳、詹益綾、丘嘉慧，2013）。 103 年國中教育會考成績亦顯示，我國九年級學生的學習表現因地區差異而有明顯落差，偏鄉地區學校「待加強」學生比率較一般地區高（教育部，2015b）；國內學者分析 2004 至 2008 年國中基測成績，亦證實我國不同社經地位、不同族群、不同都市化程度、不同學校類別的國三學生基本學力測驗成績存在學習成就落差，且英語科、國文科成績及基測總分有逐年擴大的趨勢（宋曜廷、邱佳民、張恬熒、曾芬蘭，2011）。為了解學校教育在平衡階層間學業成就差異之成效，陳建州與劉正（2001）分析 1,701 位臺灣地區明星、一般及偏遠國小學生接受國小教育多年後，學生之家庭社經地位對國語文成就的作用力變化情形。分析結果顯示小學生的國語文成績在一年級時受家庭社經背景之影響甚大，家庭社經背景對國小學生國語文成績的影響不僅持續至六年級，甚至有增加之趨勢；換言之，家庭社經背景對學業成就的影響力隨著就學時間的漸增而漸長，階層間學業成就差異亦隨年級增加而逐漸擴大，研究結果顯示階層間學業成就差異未因學校教育而有所縮減，亦即，學校並未發揮社會平衡器的功能。二、城鄉學生學習成就落差隨年級增加逐漸擴大國際數學與科學教育成就調查 2011（Trends in International Mathematics and Science Study 2011, TIMSS 2011）也指出，我國四年級和八年級學生的數學和科學成績不僅存在城鄉差距，城鄉差距的情形，更隨著年級的增加而逐漸擴大：大城市和小村鎮四年級學生的數學平均成就相差 35 分（國際平均為 20 分），兩者八年級學生的數學成就相差 62 分（國際平均為 34 分）；大城市和小村鎮的四年級學生科學成就相差 35 分（國際平均為 21 分）；兩區的八年級學生科學成就差距增為 47 分（國際平均為 29 分）（林陳涌等，2014）。. 6.

(19) 弱勢偏遠小校在擴大學生學習成就差距的情形更為嚴重，陳淑麗與洪儷瑜（2011）分析花東小一至國三 2,144 位學生的識字量評估測驗資料，並特別針對台東縣 4 所偏遠小型國小的小一至小五共 523 學生實施識字量評估測驗。研究結果發現，花東兩弱勢縣市兒童的識字量低於全國常模，且偏遠小型學校學生的識字問題更為嚴重，堪稱弱勢中的弱勢。陳淑麗與洪儷瑜（2011）指出，花東學生的識字能力從小一起即落後全國平均，在小四後差距有擴大的趨勢，且識字能力越弱的學生，落後的情況越嚴重。儘管花東地區學生的識字量隨年級提升，但小五至國一的低識字組學生，其識字量僅及一般小二學生程度；國三低識字組學生，平均識字量亦未達一般小三學生程度。進一步的分析指出，偏遠小型學校的識字問題更為嚴重：有 29.5%的學生落入低分組，比花東常模 16.2%多了近一倍。貳、教育優先區計畫難以弭平學生學習成就差距的原因自 1996 年起，政府透過教育優先區計畫，針對文化資源不利地區及學習弱勢族群，提供「積極差別待遇」補助，以提升文化資源不利地區之教育水準，縮短城鄉教育差距。政府過去二十年來在弱勢地區持續挹注超過兩百億元經費，弱勢學校的硬體設備雖普遍獲得改善，然前述國內外學生學習成就評量結果顯示，教育優先區計畫在縮減城鄉學習成就落差的成效極其有限。教育優先區計畫難以弭平學生學習成就差距的原因有四，析論如下：一、補助項目限制學校發展自我改進能力我國教育優先區計畫採選取指標對應補助項目的經費補助策略，這種一體適用（one size fits all）的經費補助模式不僅忽略地方差異，弱化學校解決教育問題的能力，也限制水平績效責任的發展。Wagner 等人（2006）指出績效責任可分垂直與水平兩種。垂直績效責任係指由上而下的行政運作，其目的是讓下屬對工作負責，並期待下屬的配合。不過，垂直績效責任本身很難產生新的專業知識或是帶來明顯的進步表現，水平績效責任則建立在共享的承諾上，通常是在群體合作 7.

(20) 的討論與問題解決過程中產生。然而，當教育人員僅是教育政策的客體而非改革過程中的夥伴時，「聚焦結果的能力建構」（capacity building with a focus on results）勢難形成，由下而上的自我改進力量亦無由發展。二、補助經費稀釋難以解決社會因素所造成之學習成就落差問題教育優先區的選取指標逐年擴張，計畫總經費卻大幅遞減，資源的稀釋使得教育優先區政策逐漸被學校既有的運作模式取代，政策目標亦日趨模糊。民國 85 至 89 年間的教育優先區執行經費平均為 17.6 億元，民國 90 至 95 年間計畫執行經費平均驟降為 7 億元（教育部，無日期），民國 96 年以後，每年教育優先區計畫執行經費則在 5 億元上下。由於各縣市政府教育經費長期不足，教育優先區計畫成為學校獲得政府補助款的方式之一，在教育資源患寡的情況下，很難期待地方政府和學校能顧及教育機會均等與社會公平正義的教育理想（許添明，2003）。加上全國有七成以上學校符合教育優先區計畫指標，各校所獲得的補助僅是杯水車薪，很難針對提升學生學習成效有所作為。再者，試圖以少量的經費解決因為社會結構因素所造成的學習成就落差不僅造成政策的矛盾，也意味著推動教育優先區計畫的困難之處：必須說服學校，目標不在爭取新的經費，而在於創造地方處理學習不平等現象的經驗，並提出解決策略（van Zanten, 2001）。三、經費未能聚焦有效投資策略 Suchaut（1990）指出，弱勢者教育政策有兩種邏輯：第一種是提供特定群體相關資源，例如增加學習時間或教師員額；第二種是提供學生不同的教學方式。麥肯錫顧問公司（Mckinsey & Company）分析 20 個持續進步的學校系統，發現教育系統的進步來自於學生教室學習經驗的提升。事實上，這些學校系統的改革策略有三：第一是建立新學校類型、改變學制、將系統責任去中心化，以改變教育結構；其次是增加教育經費或人力以改變資源分配；第三是修改課程、教師教學方式、校長領導方式，以改變學習過程。麥肯錫發現進步最多的學區，都是改變. 8.

(21) 學生的學習過程，特別是改變教師的教學方式（Barber, Chijioke, & Mourshed, 2011）。我國 103 年度教育優先區計畫之補助項目，計有以下七項1：（1）推展親職教育活動；（2）補助學校發展教育特色；（3）修繕離島或偏遠地區師生宿舍；（4）充實學校基本教學設備；（5）發展原住民教育文化特色及充實設備器材；（6）補助交通不便地區學校交通車；及（7）整修學校社區化活動場所。早期的教育優先區計畫經費多用於興建宿舍及改善教學硬體環境，此類量化回應較容易執行，也符合現場教師的期待，因為這些改變不會威脅教室秩序，亦不牴觸學校的實際運作，大幅降低改革失敗的風險（Kliebard, 2002）。然，國內實證研究結果指出，我國投資在偏鄉學校的科技設備、書籍、學生活動及教師專業發展等項目，除了教師專業發展對學生數學成績稍有影響力外，其餘幾乎沒有影響（Chang & Sheu, 2013），顯示我國改善偏鄉地區學生學習成就之投資策略有待檢討。 Hopkins、Stringfield、Harris、Stoll 與 Mackay（2014）指出歐美一些大型教育計畫未能廣泛地影響學生的學習成效，原因在於這些改革的策略忽略了教室中的教學以及專業能力的建構，這些因素對學生的學習成就有正向且重要的影響。 Rivikin、Hanushek 與 Kain（2005）分析德州學術能力評量資料（Texas Assessment of Academic Skills），發現教學品質位於 95 百分位的教師在一學年所產生的學生學習成效可高達 1.5 年的學習成長（gain in achievement），教學品質居於 5 百分位的教師卻僅能產生 0.5 年的學習成長（Rivkin, Hanushek, & Kain, 2005）。Mingat 與 Richard（1991）分析法國 102 班的小一學生學習成績，亦發現只有少數教師可以提高班上學習成績平均，同時減少高表現和低表現學生之間的差距；大部分的. 1. 102 年度前，我國教育優先區計畫之補助項目尚包括「補助原住民及離島地區學校辦理學生學習輔導」，自 102 年度起，配合十二年國民基本教育推動，教育部整合「教育優先區計畫－學習輔導」及「攜手計畫－課後扶助」為「教育部國民及學前教育署補助辦理國民小學及國民中學補救教學作業要點」，作為國中小補救教學之單一補助要點，原教育優先區之學習輔導項目遂整併至該作業要點。 9.

(22) 教師非但無法讓班上學生成績進步，反而日益擴大高表現和低表現學生之間的落差。由於弱勢學生對於教學方式及學習環境較為敏感，教學品質與教師效能對弱勢學生的學習成就更具決定性影響（Bressoux, 1994, 2001; Meuret, 1994）。臺灣雖自 100 年起實施「國民小學及國民中學補救教學實施方案」，並規定自 102 年起，現職教師需取得教育部規劃之 8 小時研習證明，現職教師以外之教學人員則需取得 18 小時之研習證明，始得擔任補救教學師資，以確保補救教學品質，但補救教學師資不足一直是個隱憂，重之以補救教學教材教法缺乏系統化整理（教育部， 2014）若欲透過三層級學習系統觀點帶好每一位學生，教室層級的課程與教學面向仍有很大的改進空間。四、教育機會均等的模糊訴求流放提升學生學習成效的目標我國教育優先區計畫目標共有五項，分別是：（1）規劃教育資源分配之優先策略，有效發揮各項資源之實質效益；（2）改善文化不利地區之教育條件，解決城鄉失衡之國教特殊問題；（3）提升處境不利學生之教育成就，確保弱勢族群學生之受教權益；（4）提供相對弱勢地區多元化資源，實現社會正義與教育機會均等；（5）促進不同地區之國教均衡發展，提升人力素質與教育文化水準。由於教育優先區計畫所揭櫫的目標缺乏明確量化指標，教育主管機關僅透過「學校填報表格」、「縣市政府統合視導」及「實地訪視」等方式，消極地確保經費分配到各校且依照相關規定執行，在惟恐智育掛帥及政策目標有多元解讀空間的情況下，評估教育優先區計畫對提升學生學習表現的成效成為最不優先的選項。 OECD（Field, Kuczera, & Pont, 2007）認為公正的教育系統應同時包括公平和包容兩個面向：公平係指個體不因性別、社經背景或族群等因素而阻礙其發揮教育潛能；包容則是確保每位學生可以達到最基本的教育水準。我國教育優先區計畫自 91 年度起雖大幅提高課業輔導及教育文化特色的經費補助比率（教育部，無日期），然這兩項經費補助項目不但未觸及課程與教學的改變，無形中卻將偏鄉 10.

(23) 學生基本學力低落的問題外部化，模糊了提升教育成就的計畫目標，強化了教育優先區的孩子即便基本能力不足，亦可透過特色課程增加成功學習機會的想像。 Bourdieu 在《區隔：品味判斷的社會批判》一書中指出，不是所有的秀異形式（formes d'excellence, excellent forms）都等值，各類秀異在社會的分類系統中占據不同的位階（Bourdieu, 1979）。作者無意忽略特色課程實施過程中可能產生的教育意義，如果特色課程能與課堂教學適當銜接，將有助學生建立紀律、專注、根據回饋即時修正錯誤及團隊榮譽等非認知技能，降低缺乏學習態度、動機不足、自我應驗、文化資本缺乏等影響學習的負面干擾因素，當孩子看到一個可以讓他們心甘情願搬動學習梯子的舞台，他將願意忍受上舞台前努力與辛苦，進而延續上舞台所獲得的成就感和維持對學科學習的熱情（王政忠，2016）。問題在於即使基本學力不足也能透過優勢天賦成功的想像被過分放大，除非社會大眾認同鋼琴演奏與口琴演奏屬於相同的藝術水平，否則僅透過透色課程發展優勢天賦卻未與課堂教學產生連結的做法極可能掩蓋真正的不平等。事實上，承認各種秀異形式等值的曖昧說法可發揮減少競爭的社會功能，並引導部分的社會參與者走向其它選擇，讓他們有機會在其它方面表現優異。然，學校的挑戰不在於讓學生覺得他在某個領域是表現優異的，而是落實真正的包容與公平。在現實世界中，缺乏基本學力但憑藉優勢天賦而成功的個案有如鳳毛麟角。多倫多藍鳥隊的看板球星 José Bautista 曾撰文揭露拉丁美洲球員教育不足所形成的惡性循環：每年有數以百計的多明尼加球員到美國追尋棒球夢，這些球員多數僅有中小學教育程度，在眾多拉丁美洲球員中只有不到 3%的球員可以升上大聯盟，這些拉丁美洲球員人生前 20 年唯一做的事是打棒球，但當他們棒球夢碎離開棒球體系後，往往因為缺乏足夠的語言與工作技能而難以找到工作，即使想當個連鎖餐飲店的店員，也因缺少高中文憑而碰壁（Bautista, 2015）。長期研究人力資本的諾貝爾經濟學家 Heckman 指出，生命階段的技能發展是動態的：技能會衍生更純熟的技能，動機會帶來更高的動機；動機不僅會強化技 11.

(24) 能的發展，技能也會回饋個體，使其產生更高的動機。如果一個孩子在生命早期沒有學習或投入的動機，他或她長大成人後極可能在社會或經濟生活層面遭遇失敗。當社會越晚介入弱勢兒童的生命階段，其所付出的代價會越高（Heckman, 2008）。 2012 年 OECD 成人能力評估方案的分析結果亦顯示，早期教育的失敗加上缺乏提升基本能力的機會，極可能使基本能力低落者陷入因缺乏基本能力而錯失機會發展進階技能之惡性循環（OECD, 2013b）。我國已自 2014 年起實施 12 年國民教育，高等教育亦在過去二十年歷經大幅擴張，然實證研究顯示教育機會的擴張不必然會造成社會族群在教育階層中相對位置的改變（Boudon, 1984），台灣的研究亦顯示，隨著高等教育在學率的提升，專業階級子女進入公立大學機會的成長幅度高於其他階級的子女；除了農家子弟外，非專業階級子女就讀私立一般大學及公私立技職大學的機率成長幅度皆高於專業階級子女。易言之，台灣高等教育的擴張僅是釋出進入私立及技職大學的入學機會，讓弱勢家庭子女填補私立技職大學空缺；公立一般大學的教育機會則透過考試或多元入學，篩選出優勢家庭背景的學生，以更隱晦的方式複製階級不平等（張宜君、林宗弘，2015）。 Bourdieu（1966）以「學校無視於學生的差異」，一語道破學校篩選機制如何將優勝劣敗合理化為公平競爭的結果。在中等教育大眾化以前，學校的功能是選出兩種精英：一是鄉村地區的優秀子弟，一是城市地區的優勢家庭精英。只要學生畢業後的就業機會不受就讀學校影響，教育系統中的不平等不會有人在意。中等教育普及化後，從兩個社會團體中選才不再是唯一可靠的答案，新的社會需求是使弱勢家庭的子弟成功學習（Laparra, 2011）。臺灣開放後期中等教育文憑後，如何確保每一學習階段的所有學生具備基本學力，避免基本學力低落問題持續累積，並降低社會經濟背景對學生學習成就的影響，是我國教育系統必需直面的嚴峻挑戰。. 12.

(25) 第三節研究目的與待答問題本研究由教育社會學及教育變革的角度，以參與成功專案之四個試辦學區的國中小為研究對象，透過文件分析及質性訪談，分析成功專案籌備（103.2~104.1）及實施第一年期間（104.2~105.1）在四個試辦學區的推動及運作情況，剖析各區學校如何遵循/突破傳統教育優先區計畫運作邏輯，在區與學校層級建立新的布局與妥協，及其發展提升學生學習成效的動能與限制，並依據分析結果，提出教育優先區計畫之修正建議。主要研究目的包括：（1）分析各區計畫書內容及計畫書規劃策略與困境；（2）探討四區之整合與領導類型及學區整合之困難與因應；（3）分析成功專案在學校及教室層級的推動策略及所遭遇的困難與挑戰；（4）探討學校整合社區資源及提升弱勢家長參與的挑戰與策略；（5）剖析成功專案在學區、學校及教室層級所造成的改變及促進學區與學校產生變革的因素。茲簡列研究問題如下：一、各區計畫書的內容、經費配置為何？各區計畫書的規劃策略為何？各區規劃區計畫書時遭遇了哪些困難？二、各區的整合與領導類型為何？區內國中小垂直與水平整合遭遇了哪些困難與挑戰？學區成功整合的關鍵元素為何？三、學校推動成功專案的策略與困境為何？各區推動的研習課程對教師的教學產生了哪些影響？各區教師發展團隊合作的阻礙為何？四、學校與弱勢家庭合作提升學生學習的挑戰及策略為何？學校整合運用社區及外部資源的策略與挑戰為何？五、成功專案在學區、學校及教室層級造成了哪些改變？促進各區學校產生變革的因素為何？. 13.

(26)

(27) 第二章文獻探討本章分為四節，第一節分析法國教育優先區政策之實施，借鑑政府如何調整教育系統結構，回應弱勢學生之需求；第二節簡介紐約哈林兒童區（Harlem Children's Zone）整合社區資源協助學生成功學習的策略，並探討促進弱勢家長參與學生學習的迷思、挑戰與可能做法；第三節探究弱勢學校難以產生教學改變的原因，及促進教學改變的可行策略；第四節簡介成功專案計畫的理念、內容及推動策略。成功專案推動參考指引的主要架構係修正自法國最新一波（2014 年）教育優先區政策之政策指引，成功專案各區學校規劃計畫書之設計亦是法國教育優先區政策自第二波變革至今唯一不變的推動策略，檢視法國教育優先區政策之推動經驗與歷次官方評估報告，有助於理解我國教育系統之結構如何限制成功專案的推動，並釐清臺灣教育優先區政策之政策槓桿與目標。從法國自 1981 年迄今之教育優先區政策實施經驗可以發現，僅憑現場教育工作者的自主行動甚難縮減教育優先區和非教育優先區學生的學習落差，法國在實施教育優先區政策前大抵已解決升學供需和教育環境的問題，在教育系統底層結構尚稱穩固的情況下，法國教育主管機關依舊難以改變教育系統內部條件，無力解決教育民主化的難題─提供相同的教學同時兼顧不同學生的學習需求，使弱勢家庭子弟成功學習。由最接近的教育現場的工作人員規劃計畫書研擬問題解決策略成為解方，任由各區學校自主發展問題解決策略所導致的異質性益發凸顯出各行政層級明確的政策領導、分工與伴隨，及聚焦於提升基本學力的重要與優先性。促進弱勢家長參與及民間資源整合是成功專案研究團隊於 104 年正式推動專案計畫後的三大輔導重點之二，本章第二節首先以美國哈林兒童區介入方案為例，探討學校、家庭及社區促進學生成功學習的合作模式及其效益，藉以剖析提升學生學習成就的有效策略。其次，由於弱勢家庭採取讓孩子自然成長（natural growth） 15.

(28) 的教養方式，學校系統則偏好中產階級規劃栽培（concerted cultivation）的教養方式（Lareau, 2003），弱勢家庭與學校間的文化差異，衍生出家庭與學校教育的缺口與分工問題，此情形在弱勢學生集中地區尤其嚴重；加上成功專案各區 104 年度計畫書亦顯示學校猶未發展出促進弱勢家長參與的有效策略，本節另將檢視弱勢家長面對學校時的差異與不平等，釐清學校與家庭的關係及家長參與的迷思，並尋找能促進家庭與學校公平合作的可能條件。最後，研究者擬分析家庭環境影響弱勢學生學習成就的動態歷程，檢視弱勢家庭與學校教育的缺口，俾利學校規劃改善弱勢家庭學習品質的相關策略。弱勢者教育政策若未能造成教室層級的變革，容易造成政策目標的偏離，甚至造成低果先摘（harvesting the low-hanging fruit）的現象（Stephens, 2010）。教師增能及促進教師參與成功專案是成功專案研究團隊在 104 年的三大輔導重點之首，鑑於教育優先區政策凸顯出教育系統無法確保部分地區學習品質的問題，本章第三節將析論阻礙教師進行教學改變的結構性因素，並分析南投縣北中寮國中小成功提升學生學習成效的經驗，探討弱勢學校如何產生教學變革的動力，及提升學生學習成效的策略與優先順序。本章第四節簡介成功專案計畫內容，研究者首先介紹成功專案模型之理論架構、推動策略與伴隨機制，並說明成功專案相關文件之內容。. 第一節法國教育優先區之實施與借鑑壹、法國教育優先區政策的發展歷程2 一、政策背景. 2. 本段有關法國教育優先區之政策背景及 2010 年以前之政策發展改寫自葉珍玲、許添明於 2011 年發表於《當代教育研究》的〈法國教育優先區的實施及其借鑑〉。 16.

(29) 法國於 1959 年將義務教育年齡提高到 16 歲，並於 1975 年頒布《單一中學法案》（La loi Haby），期能透過廢除中學之分流機制，使所有學生在中學階段皆能接受共同的教育內容，並在中學畢業時擁有相同的能力（Lelièvre, 1990）。傳統的法國共和平等思想認為，每位學童若能在同樣時間學習相同的課程，他們便有平等的成功機會，故政府應設法移除經濟的障礙，將學習機會開放給更多的人，此即所謂的教育民主化（la démocratisation de l'enseignement）。郭為藩（1971）指出，教育民主化的最高原則是「各就其位」（orientation），其目的是讓不同社會階級的學生都有公平的學習機會，接受相同品質的教育，循最有效的途徑完成最適才適性的最高教育。 1975 年頒布的《單一中學法案》被視為法國教育民主化的重要里程碑，此一教育民主化政策造成中等教育急速擴張，不過，天花板的提高不必然會提升地板的高度，法國的中學在教育民主化以前是選才的機器，教育民主化以後，學習失敗的問題開始浮現，中學面臨大量的學生學習失敗問題（Baudelot & Establet, 2009）。此外，學習失敗的集中現象亦為教育民主化帶來新的挑戰：1981 年教育優先區政策實施以前，全法國國中一年級學生曾經留級兩年或以上的比率為 13.5%，但有 5%的學區，其國中一年級學生曾留級兩年或以上的比率高達 25%；部分學區的國中生順利升級的比率亦遠低於全國平均：在全法 4%的學區中，國四學生人數僅占國一學生的 40%，而全法平均國四學生人數則占國一學生的 64%（Ministère Education Nationale, 1981）。當時的社會學相關研究也指出學生的社會背景，尤其是學生的家庭與社會環境對學生學習成效所造成的影響（Bourdieu & Passeron, 1970; Coleman, 1968）。除了社會學研究的推波助瀾，法國大城市郊區因為種族隔離而日益嚴重的社會與經濟問題，也促成了決策者在弱勢學童集中地區推動補償教育的決心，以回應學習困難學童的需要，同時消弭郊區暴力，安定社會秩序（Moisan, 2002）。二、政策之變遷 17.

(30) （一）第一波教育優先區政策（1981~1984 年） 1981 年社會黨的密特朗贏得總統大選，同年七月，時任教育部長的 Alain Savary 宣布推動教育優先區政策。法國教育部的行政函釋（circulaire）指出，弱勢地區的學習失敗和環境的社會經濟背景呈現高度相關，除了學生對學校的不適應，工作、休閒、居住及安全的短缺與困難都是造成弱勢地區學習失敗比率偏高的原因。因此，教育優先區的界定，除考量學生學習落後的程度之外，教育系統的外在經濟、社會、文化的不利因素亦需被納入選取指標，透過對弱勢地區的全面檢視，將有助於教育部和其他政府部門、地方政府及相關組織採取整合行動，解決弱勢地區的學習失敗問題（Ministère de l’Education Nationale, 1981）。由於學校以外的社會環境因素被視為是導致學習失敗的重要原因，1980 年代的教育優先區政策目標主要在強化社會條件不利地區的教育功能，以降低社會不平等因素對學習產生的影響（Liensol, 1987）。為因應教育系統的擴張，自 1982 年起，法國教育體制由中央集權逐漸轉為地方分權，教育優先區政策被視為落實去中央化與地方分權的標竿政策（Liensol, 1987）。為凸顯教育優先區政策的去中央化精神，法國教育優先區的劃分指標係由教育部建議，授權由各大學區自行決定優先區劃分的標準，此舉無疑擴大了各大學區間教育優先區的異質性。教育部建議的選取指標包括教育系統外部及內部的弱勢指標：（1）父親職業、家長失業比率；（2）大家庭的比率、父母為外籍移民比率；（3）居住地區之人口密度、居住環境之品質；（4）學童被安置在特殊教育機構比率；（5）學童在國小及國中一年級時曾經留級兩年以上的比率及國中四年順利升級的學生比率；（6）國中二年級分流到職業組及升學組的學生比率；以及（7）教育環境指標如外籍學生比率、領有助學金之學生比率和提前於兩歲就學的學生比率（Ministère de l’Education Nationale, 1981）。法國教育部另在 1981 年的行政函釋中界定了各級教育主管機關的職責，俾利教育優先區政策之推動：由大學區層級負責規劃優先區的劃分與統籌經費分配； 18.

(31) 地區層級負責設計並追蹤每個優先區的計畫方案；府/省層級負責執行。在經費挹注方面，教育部於 1982 年在教育優先區增加了 1,700 個職位，以降低小學每班學生人數及增加國中每生的上課時數（Ministère de l’Education Nationale, 1981）。此外，教育部也投入四項經費改善教育優先區的教育環境（Liensol, 1987）：（1）人事經費，目的在降低優先區內的班級人數；（2）加班費，目的在讓教師有充分時間討論計畫方案；（3）計畫經費，供學校推動擬訂的計畫方案；（4）教育方案經費，以提供國中、高中和師資培育機構改進教學計畫，例如：增加課堂中的學習資源、發展課外文化活動、改善學生學習環境等。教育優先區政策基於地方分權的理念，地方教育單位被賦予相當大的自由，但與責任相對應的評鑑機制，卻遲至 1983 年始獲重視，部分原因是法國政府在教育優先區政策推動初期，不知道該如何執行這個政策，遂賦予地方和現場教育人員最大的信任，由最貼近教育現場的實務工作者擬訂對抗學習失敗的策略與方案，為避免實務行動受到績效責任的限制，教育部當時並未規劃相關評鑑措施，僅於 1982 年及 1984 年出版評鑑指南供學校人員參考（Emin, 2002）。Heurdier（2011）指出，法國教育部當時專注於提升教育優先區的執行效能與解決優先區版圖的劃分問題，故相當謹慎漸進地引進相關評鑑工具，其目的是希望透過參與式評鑑，幫助現場教育團隊評估優先區計畫的執行成效，並據以修正推動策略，而非以績效檢核的邏輯進行評鑑。Armand 等人（2006）則認為，教育優先區政策推動初期，教育部顯然高估了第一線教育人員的評鑑能力，以為只要提供評鑑方法的建議，學校教育人員即可自行研發相關測驗，評量學生學習成效。除了缺乏評鑑機制，第一波教育優先區政策為人詬病之處，在於優先區內的行政結構鬆散，難以產生有效的溝通與對話。1981 年優先區政策推動時，係由區內中小學教師及行政人員自行組成跨校計畫推動小組，由於教育部的行政函釋並未改變教育系統的結構，所有的學校組織仍舊維持原貌，遂有學者認為在有層級 19.

(32) 的教育系統上進行區的整合有其困難，因為優先區並未有真正的權力或自由（Kherroubi, Rochex, & Chanteau, 2002）；加上小組內成員的動機、能力和執行力差異甚大，以及機構本位主義下所產生的利益衝突，往往阻礙優先區內團隊合作與運作（Henriot-van Zanten, 1988）。儘管缺乏評鑑機制，加上各大學區間之優先區異質性甚高，增添教育優先區政策效果評估的困難，法國教育部評估及展望司（Direction de l'évaluation et de la prospective）仍發展了五個成果指標與兩個弱勢程度對照指標，試圖從國家層級比較教育優先區和全法學生的學習表現差異，這五個成果指標分是（一）國小五年級學生年齡大於 12 歲的比率；（二）國中一年級學齡落後兩年的學生比率；（三）國一升國二時分流到職前訓練班及習藝準備班的學生比率；（四）國中三年級、國中四年級和國一國二學生人數的比值；及（五）國中四年級學齡落後兩年的學生比率。外籍學生及就讀資源班或適應班學生之比率則視弱勢程度對照指標（Lionsol, 1988）。 Lionsol 比較優先區和全法學生在 1982-1983 及 1987-1988 兩學年的表現差異，發現優先區的外籍學生和適應不良的學生比率比全法平均高出將近三倍，且優先區的弱勢程度有提升的趨勢；在留級率和分流導向方面，優先區和全法學生的學習表現差異在五年間未見縮減，不過如果全體學生的學習成就提升，教育優先區內學生的學習表現亦隨之提升，法國教育部將此結果解讀為教育優先區政策雖未能有效縮減因社會不平等所造成的學習表現差距，然在優先區弱勢程度提升的情況下，教育優先區政策的實施至少避免了學習環境不平等所造成的學習落差持續擴大（Lionsol, 1988）。（二）第二波教育優先區政策（1990~1994 年）教育優先區政策在 1984 年因教育部長人事更迭而進入休眠期，1990 年社會黨人 Lionel Jospin 擔任教育部長，教育優先區政策在中央層級重新被提出。「提升弱勢學生的學習表現」是第二波教育優先區政策的首要目標（Ministère de l’Education 20.

(33) Nationale, 1990）。鑑於第一波教育優先區政策缺乏行政領導的缺失，第二波教育優先區政策試圖建立結構化的行政領導機制，包括增設專職區長（responsable de zone）與協調員（coordinateur），及設置優先區審議會（conseil de zone）。區長係由各大學區總長指派，由區內校長或地區督學擔任，負責整合優先區內的合作夥伴，包括各級學校、市政單位、協會與政府社會部門；協調員有襄助區長之責，主要工作為組織推動區內的相關策略方案（Ministère de l’Education Nationale, 1990）；審議會的成員則包括督學、優先區內的小學、國中及高中校長、資訊與輔導中心主任、市鎮政府代表、社區發展方案主持人等，審議會的任務在於確保計畫書實施的一致性（許勝雄，1997）。除了強化優先區內的行政領導，相較於第一波由上而下的政策推動方式（地區層級規劃計畫方案，府/省負責推動執行），第二波轉為強調由下而上的運作模式。為了使優先區內各級學校落實優先區政策，區內的小學、國中及高中必需共同撰寫為期三年的區計畫書，計畫書內容需包括四個部分：（1）現況診斷與目標擬訂；（2）實施計畫，包括教學策略方案、執行方式、合作夥伴及所需經費；（3）預期之評鑑方式，評鑑時程需有助於區計畫進行滾動式修正，及（4）三年期之行事曆（Ministère de l’Education Nationale, 1990）。結構化的行政領導讓優先區內較能有效地進行跨機構的對話協調，共同規劃執行區內計畫書，亦逐漸強化優先區政策的推動效率。Liensol 和 Oeuvrard（1992）的研究發現，當時大多數教育優先區皆依照教育部建議，設置區長、協調員、審議會、規劃執行區計畫書，及進行教師團隊合作。70%的受訪校長認為區內的審議會有確實運作，不過行政領導機制的建立和實際運作之間相隔一段醞釀期，有五分之一的校長認為需要兩年的時間才能讓優先區內的行政運作進入軌道。儘管有將近四分之三的優先區有推動共同的策略方案，但跨機構間的教師互動較為貧乏，僅有三分之一的學校和區內各級學校有定期互動，另外三分之一的學校則僅和區內部分學校互動，剩下三分之一的學校其教師未曾和區內教師有過互動，且區內 21.

(34) 的不同層級的學校越完備（小學、國中、高中），跨機構教師間定期的互動越少。值得注意的是，主動加入優先區的學校，其所屬教師較為投入區計畫的推動，且他們和其他學校機構的互動也比較頻繁（Liensol & Oeuvrard, 1992）。在提升學生學習成效部分，Meuret（1994）分析 31 所教育優先區和 69 所非教育優先區國中 1990 年度之學測資料，試圖從學校提升弱勢學生進步的幅度來評估機構效能。Meuret 首先比較優先區和非優先區學生在國中前兩年的進步情形，發現同樣是弱勢學生，優先區的弱勢學生在數學和法文成績的表現比非優先區的弱勢學生差，且進步幅度的差距隨著學生起始的學習困難和社經不利程度逐漸擴大，換言之，就讀優先區的弱勢國中生未能和非教育優先區的同儕享有同樣或更多的進步機會，Meuret 推論教育優先區政策對提升機構效能的成效甚微。值得注意的是，該研究也發現，優先區政策未能觸及真正需要幫助的弱勢學生，其主要受惠者是優先區內表現優異的學生，而非政策所欲影響的學習表現落後的學生。除了分析認知層面的成效外，Meuret（1994）也探討教育優先區政策對學生在社會化、與學校的關係，及對學校的態度等面向的影響，他發現，優先區學生在非認知層面（對學校的態度）的提升大於認知層面（法文和數學成績），因此， Meuret 建議對抗學習失敗應更聚焦於個人學習面向，同時處理學生無法適應學校教學內容統一的問題。國家教育總督學（inspecteur général de l'éducation nationale, general inspector of national education）Moisan 與 Simon（1997）所撰的官方報告「教育優先區學習成功的決定因素」（Les déterminants de la réussite scoalire en zone d'éducation prioritaire，以下簡稱 1997 年官方報告）至今仍是法國教育優先區政策研究最常被引用的官方文件之一，此報告分析教育部評估及展望司 1994 和 1996 年的小三和國一的基本學力成績，發現勞工階級子弟的學業表現普遍比優勢家庭子弟差，但教育優先區內的勞工階層子女的學業表現比非教育優先區的勞工子女還要差，Moisan 與 Simon. 22.

(35) 認為此乃教育優先區的集中效應─在弱勢學生集中的地區，弱勢孩子學習成功的機會更為縮減（Moisan & Simon, 1997）。 Moisan 與 Simon 先以巨觀的角度分析全法 410 個（當時法國共有 492 個教育優先區）教育優先區的成效，發現優先區內的學校機構對於學生學習成效的加值效果（added value）並不一致。以 1996 年為例，當年度全法學測總平均為 125 分，然在 15 個弱勢學生集中比率達 60%的優先區中，學測平均成績的變異從 95 分到 129 分，此結果和大學區各自界定教育優先區與推動教育優先區政策有關，Moisan 與 Simon 因此試圖探討教育優先區學校的效能，並找出導致優先區學校成功或失敗的原因。兩位總督學依據地理區域、都市化程度及學區困難集中程度三項指標，選擇 36 個優先區進行深入調查，以探究影響優先區提升學生學習成效的因素。調查結果發現，影響優先區內學生成功學習的因素並非優先區所獨有，優先區和非優先區共享這些影響因素，只不過優先區校外的不利因素稀釋了教育系統的效率，因此這些影響因素對優先區學校更具決定性，Moisan 與 Simon（1997）稱其為教育優先區的放大效應（effet d'amplificateur, amplification effect），教育優先區的放大效果表現在教師想怎麼教都無人能干涉，當家長缺乏文化資本時，學生學習落後的情形就會更為嚴重。除了教育優先區的放大效果，優先區的大小及優先區各層級的行政領導品質也會影響學生學習成效，1997 年官方報告指出，優先區的大小和國中一年級學生基本學測結果呈現負相關──大型優先區學生的學測成績較低，人性化的教育優先區之國中學生人數維持在 500-700 人左右。在行政領導品質方面，某些大學區或缺乏地方政府的挹注，或是未將教育優先區視為施政重點，以致於教育優先區政策在大學區或地方層級的行政領導胎死腹中。因此，1997 年官方報告建議在中央及大學區層級進行下列改革：. 23.

(36) 建議中央層級提供強烈的政策訊息並建立溝通交流平台：優先區內的學. 1.. 生可以成功學習，政府應將學習視為主要政策目標，伴隨教師並避免學校的孤立（學生流失）與負面形象（標籤化）。以透明和彈性為原則，重新劃分教育優先區；優先區規模應適中且人性. 2.. 化，以利各單位之溝通協調。評鑑是政策改進的必要條件，政府應藉由實證資料定期追蹤與改善，以. 3.. 確認目前成果並避免優先區失去外在標準與努力方向。 4.. 在各層級建立有效且永續的行政領導，任命優秀及有能力的領導人才。. 5.. 發展兩歲就學方案，提高弱勢學童的學習準備度。. 在學校層級方面，兩位總督學 Moisan 與 Simon 建議學校應聚焦於學生學習，教師必須對學生的學習表現有所要求，透過問題診斷、確立優先順序、行動整合及研發有效的教學策略，銜接小學與國中的學習斷層，建立教育的連續性。其次，學校的學習氛圍對於學生的學習習慣的養成有潛移默化之效，學校應致力於建立祥和與尊重的校園生活，以協助學生在課業與品格的學習。最後，儘管學校的主要功能不是教育家長或取代家庭的教養功能，但主動建立與家庭的溝通管道及與衛生單位、市政單位的合作夥伴關係，仍是優先區應突破的目標。在教師層級方面，教師的動機、教師的專業、教師的熱忱、教師對學生的要求，及其對成功學習的信念是優先區學生成功學習的的決定因素；儘管優先區的工作環境較非優先區困難，但優先區的教職可因賦予其使命意義及團隊合作而產生吸引力，因此，Moisan 與 Simon 提出以下建議：伴隨優先區教師專業成長、認可其辛勞與努力、穩定優先區核心教師人力、協助輔導新進教師、降低非正式教師與教師流動比率，及提供教師喘息機會避免教師因過勞而倦怠（Moisan & Simon, 1997）。最後，Moisan 與 Simon 強調評鑑是啟動進步迴圈的必要措施，因為沒有兩個教育優先區是完全相似；其次，提升學生基本學力的路途相當遙遠，現場教育人 24.

(37) 員很容易因為遭遇困難而退縮，因此需要標竿，以量測團隊到底走了多遠，及確認目前的成果；第三，教育優先區失去標準的情況時而可見，因此學校必須有所參照。事實上，如果計畫事先缺乏精細的診斷、沒有操作目標與工具，沒有一個計畫可以有效推動。1997 年官方報告建議評鑑應在三個層次進行（Moisan & Simon, 1997）： 1.. 教育優先區團隊應有一組指標，以便進行日常工作；每個優先區應該建立起自己的組織記憶以追蹤成果的演變情形；此外，高中若有來自教優區的學生，應主動告知學生學習情況給其畢業的國中。. 2.. 大學區長和督學應利用指標儀表板（dash board），追蹤區內教育優先區的進展及提供優先區改進標準與方法的協助。. 3.. 教育部應發展教育優先區評鑑，同時發展參照標準，讓每個區知道自己的位置，並將評鑑的知識傳播給各大學區。. 由於 1997 年官方報告提供了優先區的成功模範與明確的行政領導策略指引，此份報告中所歸納的優先區成功之影響因素遂成為第三波教育優先區政策重要的參考依據。（三）第三波教育優先區政策（1997~2005 年）基於研究結果及 1997 年官方報告建議，學校教育權理部長（Ministre déléguée, chargé de l'enseignement scolaire）Ségolène Royal 於 1997 年修正前兩波教育優先區的政策目標，將教育優先區的工作重點聚焦於學生學習，此處所指涉的學習不僅只是知識的累積，而是包括語言、科學及人文、公民教育、藝術教育及體育等學科。此外，學校應走出封閉的圍牆，積極地拓展建立和家庭社區的夥伴關係，及與健康部門的聯結（Ministère de l’Education Nationale, 1997）。鑑於幼兒階段的所發展的語言技能是未來能否成功閱讀的關鍵，第三波的優先區政策進一步將區內小學與中學的聯繫合作延伸到兩歲以後的學前教育階段，並成立教育優先網（réseaux d'éducation prioritaire），教育優先網設立的目的一方面係為促進區內各 25.

(38) 級學校的資源整合，藉由交流成功的教學技巧，避免學校成為孤島；一方面則是串連區內的社會福利、衛生、暴力防治、文化、藝術、體育等部門及地方的行政單位，以營造支持學生學習的環境（Ministère de l’Education Nationale, 1998）。由於前兩波優先區政策目標不夠明確聚焦，各大學區間的優先區運作模式差異甚大，且缺乏修正行動策略的評鑑機制，第三波優先區政策遂要求各大學區與優先區簽署成功契約（contrat de réussite）。成功契約以三年為期，必須涵括以下內容：（1）依據教育部所制定的十大優先項目確立優先網的教學目標，（2）敘明達到目標的階段性策略，（3）所運用人力與預訂之課程表，及（4）檢視策略有效性的評鑑方式。最後，成功契約的文字必須透明公開，俾有助於優先網內的教育人員及家長對成功契約的瞭解與傳達（Ministère de l’Education Nationale, 1998）。為解決前兩波教育優先區政策目標模糊，以致於各優先區各自解讀中央政策的困擾，教育部制訂了十大優先項目，各優先網之成功契約需以此為參考架構，擬訂教學目標，茲臚列中央層級的政策目標如下： 1.. 確立共同的學習要求，以確保每位學生擁有平等的求知機會；. 2.. 確保學生的閱讀和語文能力；. 3.. 發展文化及體育活動、提供媒體資訊教育；. 4.. 鼓勵兩歲以上的幼兒提早就學以拓展成功學習的契機；. 5.. 確保弱勢學童獲得學習上的支持，並定義對抗學習失敗的方法；. 6.. 在校園生活中強化公民與品格教育；. 7.. 加強學校和家庭的聯結與溝通；. 8.. 促使學校對社區開放，發展課外活動；. 9.. 各大學區應提供現場教育人員有效的評估工具，以檢視其進步情形；. 10. 提升對教師的伴隨並創造優質領導的環境（ Ministère de l’Education Nationale, 1998）。 26.

(39) 這十大優先目標係萃取自優先區的成功經驗（ Ministère de l’Education Nationale, 1999），其中第一項到第六項與涉及學習目標，第七和第八項強調家長參與和文化資本的累積，最後兩項則是伴隨現場教育人員並提供有效評估工具的相關建議。值得注意的是，前兩波教育優先區政策未明文指出教學的優先性，而是專注於行政組織的部署及優先區政策目標的確立與宣導（Moisan, 2001），第三波優先區政策的重點則由行政運作機制的建立轉移到強化學生學習，在 2003 年的行政函釋中，教育部重申聚焦教學的政策目標，尤其是提升語文及讀寫能力和國高中小學習階段的連續性，並首度提及教學方式應依學生的需求加以設計，俾利學習困難的學生獲得必要的協助（Ministère de l’Education Nationale, 2003）。在教育優先區指標的選取方面，和前兩波優先區政策一樣，中央層級沒有明確規定各大學之優先區劃分指標，僅強調各大學區在劃分優先區時，應同時依據社經背景和學習困難指標，此舉不意造成教育優先區版圖大幅擴張：2000 年時，法國共有 916 個教育優先區，全國有 17.9%的小學生及 21.2%的國高中學生在優先區就讀，從 1981 年首波的教育優先區政策至 2000 年的第三波政策，優先區所涵蓋的國小學生比率從 8.3%增加到 17.9%，國中及高中生的涵蓋率則從 10.2%提升到 21.2%，優先區涵蓋的學生比率在近 20 年間成長超過兩倍（Ministère de l’Education Nationale, n.d.）。由於第一波教育優先區政策自 1981 年推動至第三波教育優先區政策重新啟動已逾十五年，且評鑑指標在 1990 年代末期逐漸成型，教育部評估及展望司在此階段亦認知到「社經背景」及「國小階段的學習落後」兩項因素與學生學習表現密切相關，因此開始透過長期追蹤資料評估中等教育機構對學生學習成效的加值效果及學生在下一個學習階段之流動情形，而非僅止於比較優先區和全國的學生學習表現差異。 Caille（2001）的官方報告便是利用 1989 和 1995 年入學的全國國中生長期追蹤資料，評鑑政策及機構兩個層級的成效，在政策層級方面，Caille 首先比較優先 27.