法國教育優先區之實施與借鑑

壹、 法國教育優先區政策的發展歷程² 一、政策背景

2 本段有關法國教育優先區之政策背景及 2010 年以前之政策發展改寫自葉珍玲、許添明於 2011 年 發表於《當代教育研究》的〈法國教育優先區的實施及其借鑑〉。

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法國於 1959 年將義務教育年齡提高到 16 歲，並於 1975 年頒布《單一中學法 案》（La loi Haby），期能透過廢除中學之分流機制，使所有學生在中學階段皆能 接受共同的教育內容，並在中學畢業時擁有相同的能力（Lelièvre, 1990）。傳統的 法國共和平等思想認為，每位學童若能在同樣時間學習相同的課程，他們便有平 等的成功機會，故政府應設法移除經濟的障礙，將學習機會開放給更多的人，此 即所謂的教育民主化（la démocratisation de l'enseignement）。郭為藩（1971）指出，

教育民主化的最高原則是「各就其位」（orientation），其目的是讓不同社會階級 的學生都有公平的學習機會，接受相同品質的教育，循最有效的途徑完成最適才 適性的最高教育。

1975 年頒布的《單一中學法案》被視為法國教育民主化的重要里程碑，此一 教育民主化政策造成中等教育急速擴張，不過，天花板的提高不必然會提升地板 的高度，法國的中學在教育民主化以前是選才的機器，教育民主化以後，學習失 敗的問題開始浮現，中學面臨大量的學生學習失敗問題（Baudelot & Establet, 2009）。

此外，學習失敗的集中現象亦為教育民主化帶來新的挑戰：1981 年教育優先區政 策實施以前，全法國國中一年級學生曾經留級兩年或以上的比率為 13.5%，但有 5%的學區，其國中一年級學生曾留級兩年或以上的比率高達 25%；部分學區的國 中生順利升級的比率亦遠低於全國平均：在全法 4%的學區中，國四學生人數僅占 國一學生的 40%，而全法平均國四學生人數則占國一學生的 64%（Ministère Education Nationale, 1981）。

當時的社會學相關研究也指出學生的社會背景，尤其是學生的家庭與社會環 境對學生學習成效所造成的影響（Bourdieu & Passeron, 1970; Coleman, 1968）。除 了社會學研究的推波助瀾，法國大城市郊區因為種族隔離而日益嚴重的社會與經 濟問題，也促成了決策者在弱勢學童集中地區推動補償教育的決心，以回應學習 困難學童的需要，同時消弭郊區暴力，安定社會秩序（Moisan, 2002）。

二、政策之變遷

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（一）第一波教育優先區政策（1981~1984 年）

1981 年社會黨的密特朗贏得總統大選，同年七月，時任教育部長的 Alain Savary 宣布推動教育優先區政策。法國教育部的行政函釋（circulaire）指出，弱勢 地區的學習失敗和環境的社會經濟背景呈現高度相關，除了學生對學校的不適應，

工作、休閒、居住及安全的短缺與困難都是造成弱勢地區學習失敗比率偏高的原 因。因此，教育優先區的界定，除考量學生學習落後的程度之外，教育系統的外 在經濟、社會、文化的不利因素亦需被納入選取指標，透過對弱勢地區的全面檢 視，將有助於教育部和其他政府部門、地方政府及相關組織採取整合行動，解決 弱勢地區的學習失敗問題（Ministère de l’Education Nationale, 1981）。由於學校以 外的社會環境因素被視為是導致學習失敗的重要原因，1980 年代的教育優先區政 策目標主要在強化社會條件不利地區的教育功能，以降低社會不平等因素對學習 產生的影響（Liensol, 1987）。

為因應教育系統的擴張，自 1982 年起，法國教育體制由中央集權逐漸轉為地 方分權，教育優先區政策被視為落實去中央化與地方分權的標竿政策（Liensol, 1987）。為凸顯教育優先區政策的去中央化精神，法國教育優先區的劃分指標係 由教育部建議，授權由各大學區自行決定優先區劃分的標準，此舉無疑擴大了各 大學區間教育優先區的異質性。教育部建議的選取指標包括教育系統外部及內部 的弱勢指標：（1）父親職業、家長失業比率；（2）大家庭的比率、父母為外籍 移民比率；（3）居住地區之人口密度、居住環境之品質；（4）學童被安置在特 殊教育機構比率；（5）學童在國小及國中一年級時曾經留級兩年以上的比率及國 中四年順利升級的學生比率；（6）國中二年級分流到職業組及升學組的學生比率；

以及（7）教育環境指標如外籍學生比率、領有助學金之學生比率和提前於兩歲就 學的學生比率（Ministère de l’Education Nationale, 1981）。

法國教育部另在 1981 年的行政函釋中界定了各級教育主管機關的職責，俾利 教育優先區政策之推動：由大學區層級負責規劃優先區的劃分與統籌經費分配；

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地區層級負責設計並追蹤每個優先區的計畫方案；府/省層級負責執行。在經費挹 注方面，教育部於 1982 年在教育優先區增加了 1,700 個職位，以降低小學每班學 生人數及增加國中每生的上課時數（Ministère de l’Education Nationale, 1981）。此 外，教育部也投入四項經費改善教育優先區的教育環境（Liensol, 1987）：

（1）人事經費，目的在降低優先區內的班級人數；

（2）加班費，目的在讓教師有充分時間討論計畫方案；

（3）計畫經費，供學校推動擬訂的計畫方案；

（4）教育方案經費，以提供國中、高中和師資培育機構改進教學計畫，例如：

增加課堂中的學習資源、發展課外文化活動、改善學生學習環境等。

教育優先區政策基於地方分權的理念，地方教育單位被賦予相當大的自由，

但與責任相對應的評鑑機制，卻遲至 1983 年始獲重視，部分原因是法國政府在教 育優先區政策推動初期，不知道該如何執行這個政策，遂賦予地方和現場教育人 員最大的信任，由最貼近教育現場的實務工作者擬訂對抗學習失敗的策略與方案，

為避免實務行動受到績效責任的限制，教育部當時並未規劃相關評鑑措施，僅於 1982 年及 1984 年出版評鑑指南供學校人員參考（Emin, 2002）。Heurdier（2011）

指出，法國教育部當時專注於提升教育優先區的執行效能與解決優先區版圖的劃 分問題，故相當謹慎漸進地引進相關評鑑工具，其目的是希望透過參與式評鑑，

幫助現場教育團隊評估優先區計畫的執行成效，並據以修正推動策略，而非以績 效檢核的邏輯進行評鑑。Armand 等人（2006）則認為，教育優先區政策推動初期，

教育部顯然高估了第一線教育人員的評鑑能力，以為只要提供評鑑方法的建議，

學校教育人員即可自行研發相關測驗，評量學生學習成效。

除了缺乏評鑑機制，第一波教育優先區政策為人詬病之處，在於優先區內的 行政結構鬆散，難以產生有效的溝通與對話。1981 年優先區政策推動時，係由區 內中小學教師及行政人員自行組成跨校計畫推動小組，由於教育部的行政函釋並 未改變教育系統的結構，所有的學校組織仍舊維持原貌，遂有學者認為在有層級

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的教育系統上進行區的整合有其困難，因為優先區並未有真正的權力或自由

（Kherroubi, Rochex, & Chanteau, 2002）；加上小組內成員的動機、能力和執行力 差異甚大，以及機構本位主義下所產生的利益衝突，往往阻礙優先區內團隊合作 與運作（Henriot-van Zanten, 1988）。

儘管缺乏評鑑機制，加上各大學區間之優先區異質性甚高，增添教育優先區 政策效果評估的困難，法國教育部評估及展望司（Direction de l'évaluation et de la prospective）仍發展了五個成果指標與兩個弱勢程度對照指標，試圖從國家層級比 較教育優先區和全法學生的學習表現差異，這五個成果指標分是（一）國小五年 級學生年齡大於 12 歲的比率；（二）國中一年級學齡落後兩年的學生比率；（三）

國一升國二時分流到職前訓練班及習藝準備班的學生比率；（四）國中三年級、

國中四年級和國一國二學生人數的比值；及（五）國中四年級學齡落後兩年的學 生比率。外籍學生及就讀資源班或適應班學生之比率則視弱勢程度對照指標

（Lionsol, 1988）。

Lionsol 比較優先區和全法學生在 1982-1983 及 1987-1988 兩學年的表現差異，

發現優先區的外籍學生和適應不良的學生比率比全法平均高出將近三倍，且優先 區的弱勢程度有提升的趨勢；在留級率和分流導向方面，優先區和全法學生的學 習表現差異在五年間未見縮減，不過如果全體學生的學習成就提升，教育優先區 內學生的學習表現亦隨之提升，法國教育部將此結果解讀為教育優先區政策雖未 能有效縮減因社會不平等所造成的學習表現差距，然在優先區弱勢程度提升的情 況下，教育優先區政策的實施至少避免了學習環境不平等所造成的學習落差持續 擴大（Lionsol, 1988）。

（二）第二波教育優先區政策（1990~1994 年）

教育優先區政策在 1984 年因教育部長人事更迭而進入休眠期，1990 年社會黨 人 Lionel Jospin 擔任教育部長，教育優先區政策在中央層級重新被提出。「提升弱 勢學生的學習表現」是第二波教育優先區政策的首要目標（Ministère de l’Education

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Nationale, 1990）。鑑於第一波教育優先區政策缺乏行政領導的缺失，第二波教育 優先區政策試圖建立結構化的行政領導機制，包括增設專職區長（responsable de zone）與協調員（coordinateur），及設置優先區審議會（conseil de zone）。區長 係由各大學區總長指派，由區內校長或地區督學擔任，負責整合優先區內的合作 夥伴，包括各級學校、市政單位、協會與政府社會部門；協調員有襄助區長之責，

主要工作為組織推動區內的相關策略方案（Ministère de l’Education Nationale, 1990）；審議會的成員則包括督學、優先區內的小學、國中及高中校長、資訊與 輔導中心主任、市鎮政府代表、社區發展方案主持人等，審議會的任務在於確保

主要工作為組織推動區內的相關策略方案（Ministère de l’Education Nationale, 1990）；審議會的成員則包括督學、優先區內的小學、國中及高中校長、資訊與 輔導中心主任、市鎮政府代表、社區發展方案主持人等，審議會的任務在於確保