本研究之重要性

第二節 本研究之重要性

我國教育優先區計畫實施迄今二十年來，其落實積極性差別待遇及教育機會 均等的理想未嘗改變，但 PISA、TIMSS、PIRLS 調查結果、國中基測及會考成績 皆顯示，教育優先區計畫在提升弱勢學生學習成效尚有改進空間。為弭平偏鄉學 生的教育落差，教育部委託國立臺灣師範大學許添明教授自 102 年起辦理教育優 先區計畫革新方案─成功專案計畫，期能整合實證有效的政策槓桿，提升偏鄉學 生的學習成效。

教育優先區政策做為研究主題的正當性不僅在於教育優先區政策本身的特性，

也因為它揭露出教育機會均等的深層問題、學校的任務、學校在社會的角色、知 識和學校教育的意義，但也因此使得教育優先區政策研究主題難以掌握與定義

（Kherroubi, Rochex, & Chanteau, 2002）。本研究透過紀錄、觀察與分析教育優先 區計畫之革新方案─成功專案的推動歷程，期能提供政府修正教育優先區計畫之建 議，俾利協助學校改進，進而提升每位弱勢學生的基本學力。以下分別說明我國 學生學校表現之差距情形及教育優先區計畫難以弭平學生學習成就差距的原因。

壹、 我國學生學習表現之差距情形

為提升臺灣人力品質，自 1994 年四一○教改聯盟提出「廣設高中、大學」口 號後，我國後期中等及高等教育的可近性大幅攀升，截至 2012 年底，臺灣 25-64 歲人口受過高等教育比率已達 43％，與美國相當，僅次於加拿大 53％及日本 47

％，不僅高於 OECD 各國之平均值 32％，更勝過其他主要歐美國家（內政部，2015）。 同時，教育部為落實社會公平正義，先於 1996 年實施「教育優先區」計畫（教育 部，2015a），復於 2006 年將「關懷弱勢、弭平落差課業輔導」、「國中基測提 升方案」、「退休菁英風華再現計畫」及「攜手計畫－大專生輔導國中生課業試 辦計畫」四項計畫整合為「攜手計畫課後扶助方案」，更在 2013 年將「教育優先 區計畫-學習輔導」及「攜手計畫-課後扶助」兩大計畫，整合為「國民小學及國民

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中學補救教學實施方案」，期能改善國內部分資源不足地區及學習弱勢族群學生 的學習環境，提高學生基本學力（教育部，2014）。

然而，這些促進學習機會均等的政策卻無法有效縮減臺灣城鄉學生的教育成 就差距，國內外學生學習成就評量結果都顯示我國城鄉學生學習落差隨年級增加 逐漸持續擴大，且低成就學生大都來自低社經背景家庭（宋曜廷、邱佳民、張恬 熒、曾芬蘭，2011；林陳涌等，2014；柯華葳、詹益綾、丘嘉慧，2013；陳建州 與劉正，2001；陳淑麗與洪儷瑜，2011；臺灣 PISA 國家研究中心，2014；OECD, 2013a），換言之，我國學校教育在平衡階層間學習成就之效果有限，茲分述相關 實證研究結果如下。

一、臺灣學生學習成就深受家庭社經背景影響

「國際學生能力評量計畫」（the Programme for International Student Assessment, PISA） 2012 結果顯示臺灣學生數學成績高落差的程度，居世界第一：低分組和高 分組學生數學成績差距 300 分（相當 7 年的教育程度差距），優勢和弱勢學校數 學得分差距 156 分。PISA 2012 評量結果所揭示的最重要警訊莫過於臺灣學生成績 深受家庭社經文化背景影響：學生的社經文化背景每提高一個單位，其數學表現 可增加 58 分，日本和韓國的學生社經文化背景每提高一個單位，其數學表現只分 別增加 41 與 42 分，OECD 國家社經文化背景每一單位的影響力平均則是 39 分

（OECD, 2013a）。

根據 2011 年促進國際閱讀素養研究（Progress in International Reading Literacy Study 2011, PIRLS 2011）國家報告，學校位於都市學生的閱讀成績為 571 分，顯 著高於中型城鎮學生的得分 556 分及小村鎮學生的閱讀成績 533 分，值得注意的 是，小村鎮學生的閱讀成績未達臺灣的平均分數 553 分。若進一步檢視學校的經 濟弱勢家庭比率及學校所在地對學生閱讀表現的影響，可以發現家庭經濟弱勢學 生的閱讀表現受城鄉差距的影響更為明顯：在小村鎮家庭經濟不利比率偏高學校

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就讀的學生，其閱讀表現僅有 496 分，較其他同儕明顯低落許多（柯華葳、詹益 綾、丘嘉慧，2013）。

103 年國中教育會考成績亦顯示，我國九年級學生的學習表現因地區差異而有 明顯落差，偏鄉地區學校「待加強」學生比率較一般地區高（教育部，2015b）；

國內學者分析 2004 至 2008 年國中基測成績，亦證實我國不同社經地位、不同族 群、不同都市化程度、不同學校類別的國三學生基本學力測驗成績存在學習成就 落差，且英語科、國文科成績及基測總分有逐年擴大的趨勢（宋曜廷、邱佳民、

張恬熒、曾芬蘭，2011）。

為了解學校教育在平衡階層間學業成就差異之成效，陳建州與劉正（2001）

分析 1,701 位臺灣地區明星、一般及偏遠國小學生接受國小教育多年後，學生之家 庭社經地位對國語文成就的作用力變化情形。分析結果顯示小學生的國語文成績 在一年級時受家庭社經背景之影響甚大，家庭社經背景對國小學生國語文成績的 影響不僅持續至六年級，甚至有增加之趨勢；換言之，家庭社經背景對學業成就 的影響力隨著就學時間的漸增而漸長，階層間學業成就差異亦隨年級增加而逐漸 擴大，研究結果顯示階層間學業成就差異未因學校教育而有所縮減，亦即，學校 並未發揮社會平衡器的功能。

二、城鄉學生學習成就落差隨年級增加逐漸擴大

國際數學與科學教育成就調查 2011（Trends in International Mathematics and Science Study 2011, TIMSS 2011）也指出，我國四年級和八年級學生的數學和科學 成績不僅存在城鄉差距，城鄉差距的情形，更隨著年級的增加而逐漸擴大：大城 市和小村鎮四年級學生的數學平均成就相差 35 分（國際平均為 20 分），兩者八 年級學生的數學成就相差 62 分（國際平均為 34 分）；大城市和小村鎮的四年級 學生科學成就相差 35 分（國際平均為 21 分）；兩區的八年級學生科學成就差距 增為 47 分（國際平均為 29 分）（林陳涌等，2014）。

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弱勢偏遠小校在擴大學生學習成就差距的情形更為嚴重，陳淑麗與洪儷瑜

（2011）分析花東小一至國三 2,144 位學生的識字量評估測驗資料，並特別針對台 東縣 4 所偏遠小型國小的小一至小五共 523 學生實施識字量評估測驗。研究結果 發現，花東兩弱勢縣市兒童的識字量低於全國常模，且偏遠小型學校學生的識字 問題更為嚴重，堪稱弱勢中的弱勢。陳淑麗與洪儷瑜（2011）指出，花東學生的 識字能力從小一起即落後全國平均，在小四後差距有擴大的趨勢，且識字能力越 弱的學生，落後的情況越嚴重。儘管花東地區學生的識字量隨年級提升，但小五 至國一的低識字組學生，其識字量僅及一般小二學生程度；國三低識字組學生，

平均識字量亦未達一般小三學生程度。進一步的分析指出，偏遠小型學校的識字 問題更為嚴重：有 29.5%的學生落入低分組，比花東常模 16.2%多了近一倍。

貳、 教育優先區計畫難以弭平學生學習成就差距的原因

自 1996 年起，政府透過教育優先區計畫，針對文化資源不利地區及學習弱勢 族群，提供「積極差別待遇」補助，以提升文化資源不利地區之教育水準，縮短 城鄉教育差距。政府過去二十年來在弱勢地區持續挹注超過兩百億元經費，弱勢 學校的硬體設備雖普遍獲得改善，然前述國內外學生學習成就評量結果顯示，教 育優先區計畫在縮減城鄉學習成就落差的成效極其有限。教育優先區計畫難以弭 平學生學習成就差距的原因有四，析論如下：

一、補助項目限制學校發展自我改進能力

我國教育優先區計畫採選取指標對應補助項目的經費補助策略，這種一體適 用（one size fits all）的經費補助模式不僅忽略地方差異，弱化學校解決教育問題 的能力，也限制水平績效責任的發展。Wagner 等人（2006）指出績效責任可分垂 直與水平兩種。垂直績效責任係指由上而下的行政運作，其目的是讓下屬對工作 負責，並期待下屬的配合。不過，垂直績效責任本身很難產生新的專業知識或是 帶來明顯的進步表現，水平績效責任則建立在共享的承諾上，通常是在群體合作

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的討論與問題解決過程中產生。然而，當教育人員僅是教育政策的客體而非改革 過程中的夥伴時，「聚焦結果的能力建構」（capacity building with a focus on results）

勢難形成，由下而上的自我改進力量亦無由發展。

二、補助經費稀釋難以解決社會因素所造成之學習成就落差問題

教育優先區的選取指標逐年擴張，計畫總經費卻大幅遞減，資源的稀釋使得 教育優先區政策逐漸被學校既有的運作模式取代，政策目標亦日趨模糊。民國 85 至 89 年間的教育優先區執行經費平均為 17.6 億元，民國 90 至 95 年間計畫執行經 費平均驟降為 7 億元（教育部，無日期），民國 96 年以後，每年教育優先區計畫 執行經費則在 5 億元上下。由於各縣市政府教育經費長期不足，教育優先區計畫 成為學校獲得政府補助款的方式之一，在教育資源患寡的情況下，很難期待地方 政府和學校能顧及教育機會均等與社會公平正義的教育理想（許添明，2003）。

加上全國有七成以上學校符合教育優先區計畫指標，各校所獲得的補助僅是杯水 車薪，很難針對提升學生學習成效有所作為。再者，試圖以少量的經費解決因為 社會結構因素所造成的學習成就落差不僅造成政策的矛盾，也意味著推動教育優 先區計畫的困難之處：必須說服學校，目標不在爭取新的經費，而在於創造地方

加上全國有七成以上學校符合教育優先區計畫指標，各校所獲得的補助僅是杯水 車薪，很難針對提升學生學習成效有所作為。再者，試圖以少量的經費解決因為 社會結構因素所造成的學習成就落差不僅造成政策的矛盾，也意味著推動教育優 先區計畫的困難之處：必須說服學校，目標不在爭取新的經費，而在於創造地方