行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
子計畫三：海洋與海岸資源合理利用與永續發展- 整合性海
岸管理理論與實務之研究 (II)
計畫類別： 整合型計畫 計畫編號： NSC91-2621-Z-110-006- 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立中山大學海洋環境及工程學系(所) 計畫主持人： 邱文彥 報告類型： 完整報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 92 年 11 月 7 日
第一章
緒論
依據聯合國環境與發展委員會（UNCED）研擬的「二十一世紀議程（Agenda 21）」第十七章，海洋環境為永續發展最珍貴資產，其中又以海岸地區生產力最 高、生態環境最為敏感，因此必須以「整合性管理（Integrated management）」， 審慎地開發利用。本研究從人文法政和規劃管理的角度，研究分析與比較檢視國 內外對於此一理念之實踐情形，從而研發台灣作為「海洋國家」之永續發展策略。 本計畫為整合型計畫子計畫之一，分三年進行，其分年分期研究內容如下： （一）第一年研究之主旨，在比較分析國內外相關之海洋法（如加拿大、中國大 陸）、海岸法（如美國、日本、西班牙），海洋與海岸政策白皮書（如澳洲、紐西 蘭）等法令的基本理念，以及配套之行政組織，以探討演進中「整合性海岸管理 （Integrated Coastal Zone Management）」理念，作為我國建構相關海洋立法與施 政之參考。（二）第二年著重整合性海岸規劃與管理實例之討論研究。由於海岸 規劃管理係屬新的領域，國內海岸發展問題甚多，當與其規劃理念欠缺和管理實 務缺乏經驗極有關係。因此，第二年研究之宗旨在歸納分析國外海岸規劃實務發 現，以及管理體制之經驗，提出可供參考之重要概念和策略。尤其，「世界永續 發展高峰會議（World Summit on Sustainable Development, WSSD）」或稱「里約 加十年會議（Rio+10）」後，聯合國方面業已就海洋永續管理提出新而重要策略， 必須與之呼應。因此，第二年研究將扣合 WSSD 的新趨勢，進行策略之討論與 建議。（三）未來第三年之計畫，將進行海岸地區重要敏感資源保護和復育策略 之研究。有鑑於環境的破壞已經是世界共同關切之課題，先進國家在明智利用 （Wise Use）外，紛紛採取保存（Preservation）、保育（Conservation）和生態復 育（Restoration）之手段，以挽救和回復惡化的生態環境，很值得國內參考。因 此，第三年計畫將依據前二年研究所蒐集豐富的國內外資料，針對最新趨勢與案 例成果，彙整討論海岸地區生態工法和自然復育之推展，建議其可供採行之措 施、方法或綱領，期使台灣能維護管理其珍貴的海岸資源，追求海岸地區之永續 發展。 本報告為第二年專題研究計畫成果。第一節
海洋國土的重要性
地球被稱為「藍色星球」或「水的行星」，海洋實為最主要的關鍵。海洋面 積為 36,000 萬平方公里，約佔地表面積 70.8% 左右；海洋的體積大約是 13 億立方公里；海洋平均深度為 3,800 公尺，已知最深的馬利亞那海溝(Mariana Trench)，深度在 11,524 公尺。海洋對於氣候調節、水文循環、以及生態系統的 運作輔育，發揮著重要的功能；海洋同時也支持了濱海陸域和大多數人類的存續 發展，對於文明演進，社經發展和食物供應，自古以來即扮演了關鍵的角色。在 陸域資源逐漸枯竭，污染破壞日增，以及人口持續增加的壓力下，海洋相關的研 究近年來不但成為熱門的學域，海洋所蘊藏的奧祕，也成為開啟地球千古變遷的 重要鎖鑰。因此，海洋豐富而多樣的資源，以及無窮的發展潛力，已然是舉世關 注、積極獲取的「新領土(New Frontier)」。然而，海洋資源如何合理開發和永續 使用，關係著世代人類的福祉，「海洋環境的永續性(Sustainability of Marine Environment)」最近也因而成為國際論壇的主題（邱文彥，2003）。 海洋的利用不但牽涉到科技發展的水準，也與一個國家對於海權(Sea Power) 的重視程度、社會經濟活絡的力量，以及複雜的管理制度或國際關係有密切相 關。由過去的歷史知悉，大凡一個有能力利用海洋，拓展海權實力的國家，都有 左右全球或區域局勢的力量。由過去的西班牙、葡萄牙、英國、法國殖民時代， 到美俄冷戰強權時代，以及今天加拿大、澳洲、日本與中國大陸等積極研發海洋 科技，拓展實力的新世紀，都可清楚的看出此一事實。美國海洋戰略學家馬漢認 為：「海權對於一個國家的發展，繁榮和安全至關緊要。任何一個國家或聯盟， 其力量如果足以控制海洋，就能控制世界的財富，從而統治全世界。」換言之， 海權的遂行，重點源於「控制海洋」和「利用海洋」，以達成國家發展的目標。 「聯合國海洋法公約(United Nations Convention on the Law of the Sea)」於一九九 四年十一月十六日生效後，賦予沿海國明確的權利和義務，因而激起國際間對於 海洋資源權屬及有效管理高度的關切。海洋法公約第十二部分特別著重於「海洋 環境」的保護，公約呼籲各國除了享有海洋資源利用的權益外，對於海洋資源與 環境也應負起保護管理的義務。從此，海洋的利用管理，已不僅是「控制海洋」、 「利用海洋」而已；海權或海洋戰略的概念，已經延伸到「保育海洋」的範疇。 雖然海洋法公約為了沿海國家能享有其主權和海洋資源的權益，制訂了「領 海(Territorial Sea)」、「專屬經濟區(Exclusive Economic Zones, EEZ)」等規範； 然而，這項規範也經常成為相鄰國家之間最具爆炸性的議題。例如，日本、韓國 間曾為了「竹島（或稱獨島）」的爭議，以及最近新加坡與馬來西亞之間為了「白 礁」爭執不下；釣魚台事件，也在台灣、日本和中國大陸三者間激盪；中國大陸 在南海的美濟礁興建工事，也引發了與菲律賓之間的爭議，至今仍然餘波蕩漾。 這些事件不但是歷史情結或主權的爭端，亦是國家爭奪200 浬專屬經濟海域資源 的保衛戰。 我國「土地法」第一條指出：「本法所稱土地，謂水陸及天然富源。」因此， 國土的概念不應只限於陸土，而應包括所有的自然資源。基於這項概念，當然「海
洋也是我們的國土」。國土計畫和國土法應當包含海洋環境殆無疑義。證諸國外， 專屬經濟海域的劃設已經為國土資源中不容忽視的一環，充分說明了這種觀念演 進的趨勢。尤其，一些彈丸之島（如南太平洋各島國），更可以因為專屬經濟區 的劃設，而大幅增加其國土領域和資源權益。以美國夏威夷州為例（參見圖1-1）， 該州諸島四周二百海里專屬經濟區（或稱海里專屬經濟海域）的劃設範圍，由西 北至東南長達1,523 英哩，含括面積更廣達 922,967 平方英哩，不但此一專屬經 濟海域的總面積達到美國本土面積的三分之一，也使該州的領域躍升為美國第二 大州。由於這些海域不但擴張了國家的領域範圍，也蘊藏著豐富的生物與非生物 資源，影響國家的權益和國民福祉關係甚大；因此，所謂「海洋國土」或「藍色 國土」的概念，越來越受到重視，未來國土的規劃，也必須特別重視海洋與海岸 資源的規劃管理。 圖 1-1 夏威夷專屬經濟區與美國本土面積的比較 （資料來源：Hawaii Ocean & Marine Resources Council, 1991）
第二節
世界永續發展高峰會議後的新趨勢
一九九二年聯合國環境與發展會議（The United Nations Conference on Environmental and Development, UNCED）訂定的「二十一世紀議程（Agenda 21）」，是人類回顧數個世紀快速和超限開發後，驚覺自然環境的破壞已危及人 類未來的存續和福祉，因而為全球邁入下一世紀之際所提出的應循策略。有鑑於
海洋佔地球表面七成左右，海洋對於氣候調節和各種生物的生存有著密切關係， 海洋環境品質的惡化也已影響到人類未來的發展，因此二十一世紀議程特別將之 列入第十七章「海洋（Oceans）」內，專章討論，並提出許多保護對策。 依據二十一世紀議程，「海洋環境（Marine environment）」被定義為由「所 有海、洋和海岸地區所構成的整體」﹔海洋環境不但是「地球維生系統不可分割 的一部份」，同時也是「人類永續發展機會所在的珍貴資產」。海洋提供人類多方 面的功能，沿海地區因此成為經濟、社會和文化最為發達，以及人口最為密集的 地區。包括濱海陸地和近岸海域的「海岸地區（Coastal zone）」，亦即由離岸不 遠的陸地和大陸架所構成的區帶，由於營養來源豐富，水溫陽光適當，孕育著無 數的生物，也成就了漁業捕撈和養殖的盛況。然而，海岸地區因為使用型態多樣 化，衝突迭生；陸域生活所產生的污染卻正普遍地惡化海洋環境品質、摧毀了重 要的生物棲息場所、扼殺了種種海域和海岸生物。此外，人類活動產生的溫室效 應氣體（Greenhouse gases）導致地球暖化升溫（Global warming），海平面上升 （Sea level rise）的結果，反而使陸域生命財產遭到侵害淹滅。換言之，海陸兩 域交互作用十分密切、環環相扣。在另一方面，海岸生態環境甚為脆弱，一經破 壞，不易恢復。因此，海陸域「整體」思考，以及永續人類發展的共識於焉形成。 「整合性海岸管理（Integrated coastal zone management）」，遂成為目前國際協約、 論壇和相關會議的重大議題。 二十一世紀議程第十七章（海洋專章）的主要內容，包括：海岸地區之整合 管理與永續發展、海洋環境之保護、公海海洋生物資源之永續利用與保育、海洋 環境與氣候變遷不確定性之研究、國際合作與協調，以及島國的永續發展等六大 項重點。在這些協約之架構下，世界各國均有責任，朝此共同目標做出貢獻。其 中，海岸地區（含專屬經濟區）之綜合管理與永續發展部分，尤為重要，議程中 要求各國應提供一個整合性的政策與開放的決策過程，以納入所有部門；同時提 升各項使用之相容性，評估海岸開發的影響，做好海洋管理計畫。 由於海洋與陸地有密切的交互作用，海洋環境品質的維護，實與陸域發展和 廢污管理息息相關；陸域氣候和生態環境的穩定，海洋則扮演了重要的調節功 能。因此，「海洋環境的維護」與「合理的陸域發展」實為相輔相成、缺一不可 的緊密課題；二十一世紀議程也因而特別強調海域和陸域一體、結合相關部門與 權益的整合思考方式（Integrated approach）。該議程也呼籲推動具有成本效益的 政策或效計畫（cost effective policies and programs），鼓勵合於環保的土地使用方 式（environmentally sound land-use practices）。
里約地球高峰會議十年後，聯合國方面為了檢驗過去績效，策勵將來發展， 於二○○二年又在南非約翰尼斯堡召開「世界永續發展高峰會議（World Summit on
Sustainable Development, WSSD）」。該次會議不但重申追求「永續發展」的理念， 呼 應 里 約 擬 訂 的 二 十 一 世 紀 議 程 ， 同 時 也 擬 定 「 行 動 計 畫 （Plan of Implementation）」（參見附錄一），並要求落實到「地方二十一世紀議程（Local Agenda 21）」。根據行動計畫，有關海洋部分的主要內容摘述如下： 一、 大洋、各種海洋、島嶼和沿岸地區是地球生態系統的完整和必要的組成部 分，也是全球糧食安全、永續經濟繁榮和許多國家經濟體(特別是開發中 國家)幸福的關鍵。要確保海洋的永續發展，需要包括全球與區域層級之 有關機構的切實協調和合作，以及在各層級的行動，以便： （一） 邀請各國批准、加入和充分執行《聯合國海洋法公約》，此公約爲海洋 活動提供總體法律架構； （二） 提倡執行《21 世紀議程》第 17 章，該章透過其整體管理與海岸區域計 畫領域，規定了實現大洋、沿岸地區和各種海洋永續發展的行動綱領。這 些計畫領域包括專屬經濟區、海洋環境保護、海洋生物資源的永續使用與 保育、處理海洋環境管理與氣候變化的重大不確定性、強化國際(包括區 域)的合作與協調，以及小島嶼國的永續發展； （三） 在聯合國系統內建立有效、透明和經常性的機構間海洋和沿岸問題協調 機制； （四） 鼓勵在2010 年年底前推行生態系統辦法，注意到《在海洋生態系統負 責任漁業雷克雅未克宣言》和《生物多樣性公約》締約國會議的第5/6 號 決定； （五） 促進在國家層級進行整體、多學科及多部門的沿岸及海洋管理，鼓勵和 協助沿海國家制訂關於沿岸整體管理的海洋政策及機制； （六） 加強有關區域組織和方案、環境規劃署區域環境方案、區域漁業管理組 織和其他區域科學衛生和發展組織之間的區域合作和協調； （七） 協助開發中國家在區域和分區域兩層級來協調政策及方案，以保育和管 理漁業資源，並執行沿岸地區整體管理計畫，包括透過促進具永續性沿岸 及小規模捕魚活動，並酌情建立相關基礎設施； （八） 注意到大會第 54/33 號決議所建立之聯合國(不限參加者名額)非正式協 之進展，以便利大會能夠每年審查海洋事務的發展情況的工作，以及大會
第五十七屆會議上即將依據以上決議，審查其效果和作用； 二、 為達成爲永續漁業，應在各層級採取以下行動： （一） 維持種群數量或使之恢復到可以生産最佳永續産出的程度，以期在 2015 年年底前僅可能緊急爲枯竭的種群實現這些目標； （二） 批准或加入和有效執行有關的聯合國漁業協定或安排，並酌情執行有關 區域漁業協定和安排，尤其是《執行1982 年 12 月 10 日聯合國海洋法公 約有關保育和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》以及 1993 年《促進公海漁船遵守國際保育和管理措施的協定》； （三） 執行 1995 年《負責任漁業行動守則》，並考慮到第 5 款、以及聯合國 糧食及農業組織（糧農組織）有關國際行動計畫和技術指導綱要所述開發 中國家的特殊需要； （四） 緊急制定和實施國家行動計畫，並酌情實施區域行動計畫，以實施糧農 組織國際行動計畫，特別是《2005 年年底前管理捕撈能力國際行動計畫》 和《2004 年年底前預防、阻止和消除非法、未報告和無管制的捕撈活動 國際行動計畫》。建立有效監測、報告和強制執行以及控制漁船(包括由船 旗國進行的)機制，以進一步執行預防、阻止和消除非法、未報告和無管 制的捕撈活動國際行動計畫； （五） 鼓勵有關區域漁業管理組織和安排，在審議分配跨界魚類種群和高度洄 遊魚類種群的漁業資源問題時充分考慮到發展中沿海國家的權利，並顧及 《聯合國海洋法公約》的規定以及《執行1982 年 12 月 10 日聯合國海洋 法公約有關在公海和專屬經濟區內保育和管理跨界魚類種群和高度洄游 魚類種群的規定的協定》； （六） 消除導致非法、未報告、無管制和過量捕撈的補貼，完成世界貿易組織 (世貿組織)所致力的澄清和改善漁業補貼紀律的工作，並考慮到這一部門 對開發中國家的重要性； （七） 加強捐助者的合作和國際金融機構、雙邊機構和其他相關利害相關者之 間的夥伴關係，使開發中國家，尤其是低度開發國家、小島嶼開發中國家 和經濟轉型國家，得以發展本國、本區域和分區域的能力，來促進漁業基
礎設施的綜合管理和永續利用； （八） 支持水産養殖業，包括小規模水産養殖業的永續發展，考慮到它對糧食 安全和經濟發展越來越重要。 三、 按照《21 世紀議程》第 17 章，透過在各層級的行動，並充分考慮到有關 國際文書之規定，來促進永續利用和保育海洋生物資源，以便： （一） 維持重要、脆弱的海洋和沿海地區，包括國家管轄區域之內和以外地 區，的生産力和生物多樣性； （二） 透過包括緊急調動資金、技術援助和建立(尤其是開發中國家)人員和機 構能力等方法，實施根據《關於保育和永續利用海洋和沿海生物多樣性的 雅加達任務規定》制定的工作方案； （三） 制定和便利使用多種辦法，包括生態系統辦法、消除破壞性的捕魚方 法、建立符合國際公法和依據科學知識的海洋保護區(包括在 2012 年年底 前建立代表性網路以及對保護養漁場及期間的時間/區域限制)、恰當的沿 岸土地使用、分水嶺規劃，並將海洋和沿岸地區管理納入關鍵部門； （四） 制訂國家、區域和國際方案，以停止海洋生物多樣性(包括珊瑚礁和濕 地)的消失； （五） 實施《拉姆薩爾公約》，包括與《生物多樣性公約》和《國際珊瑚礁倡 議》要求執行的行動方案有關的聯合工作方案，加強聯合管理計畫和沿海 區濕地生態系統，包括珊瑚礁、紅樹林、海草床和感潮淤泥地，的國際網 路。 四、 提前執行《保護海洋環境免受陸上活動影響全球行動綱領》和《保護海洋 環境免受陸上活動影響蒙特婁宣言》（在2002 至 2006 年期間特別側重注 意城市廢水、生境的改變和破壞，及養分），並在各級政府採取行動，以 便： （一） 促進夥伴關係、科學研究和技術知識之傳播；調動國內、區域和國際資
源；提倡人力和機構能力之建立，並特別注意開發中國家的需要； （二） 加強開發中國家在制訂本國和區域方案和機制、將《全球行動綱領》的 目標納入主流及管理海洋污染的風險和影響的能力； （三） 完成區域行動綱領，並改進海岸和海洋資源永續發展策略計畫的聯繫， 且特別注意環境加速變化和遭受發展壓力的領域； （四） 盡一切努力，在2006 年下一次全球行動綱領會議舉行之前，取得實質 性進展，以保護海洋環境不受陸上活動的影響。 五、 在各層級採取行動，加強海洋安全和保護海洋環境不受污染，以便： （一） 邀請各國批准、加入和執行國際海事組織(海事組織)有關下列方面的各 項公約、議定書和其他有關文書，包括提高海洋安全和保護海洋環境免受 海洋污染以及船隻造成環境破壞(包括使用有毒防汙油漆)，並促請海事組 織考慮實施更有力機制，以確保船旗國執行海事組織的文書； （二） 加速制訂各種措施，以處理壓艙水中的外來物種入侵問題。敦促海事組 織確定海事組織《船隻壓載水和沈積物的控制和管理國際公約》。 六、 之二. 鼓勵各國政府考慮其本國國情，回顧國際原子能機構（原子能機構） 大會GC（44）/RES/17 號決議第 8 段，並考慮到放射性廢物可能對環境 和人類健康造成非常嚴重的影響，作出努力審查並進一步改進關於安全問 題的各種措施和國際議定法規，同時強調必須設立涉及下列方面的有效賠 償責任機制：輻射性材料、輻射性廢物和用過核燃料的國際海上運輸和其 他跨邊界移動，除其他外，包括依照有關國際文書事先通知和協商的安排。 七、 透過各層級的活動，改進對海洋和沿岸生態系統的科學認識和評估，來作 爲健全決策的根本依據，以便： （一） 增加科技合作，包括在全球和區域兩個層級的整體評估技術(包括適當
移轉海洋科學與海洋技術、保育和管理海洋生物和非生物資源的技術以及 擴大海洋觀測和即時預測和評估海洋環境狀況的能力)； （二） 在2004 年年底前在聯合國建立一個經常性作業程序，並以在現有區域 評估基礎上，就海洋環境(包括社會經濟方面的狀況)作出全球報告和評估； （三） 透過，除其他外，提倡使用環境影響評估和環境評估與報告技術，以對 於可能有害沿海和海洋環境與生物和非生物資源的計畫或活動，來建立對 於海洋科學、資訊及管理之能力； （四） 加強聯合國教育、科學及文化組織（教科文組織）政府間海洋學委員會、 糧農組織和其他有關國際、區域和分區域組織，在建立國家與地方層級於 海洋科學與海洋及其資源永續管理方面能力之能力。 根據上述重要條文，我們明顯看到，聯合國正呼籲各國在其「國家層級」上 推動海洋與海岸管理，同時鼓勵與協助開發中國家針對整合性海岸管理發展其海 洋政策與機制。我們也可彙整未來海洋保護的重要時程和工作內容，至少包括如 表1-1 之重要事項（詳見附錄二）。
第三節
亞洲及太平洋的永續發展
WSSD 行動計畫中，特別針對區域的永續發展，提出建議。例如，在亞洲 地區要致力於消除貧窮。其規定如下： 「銘記《千禧年宣言》規定在2015 年年底前將全球貧窮人口減少一半的目 標，《亞洲及太平洋區域永續發展金邊綱要》確認該區域擁有世界一半以上的人 口，也是世界貧困人口最多的區域。因此，該區域的永續發展對於在全球層級實 現永續發展來說至關重要。」 「《區域綱要》確定了供採取後續行動的七項倡議:爲永續發展進行能力建 設、爲永續發展消滅貧窮、清潔生産和永續能源、土地管理和生物多樣性的保護、 淡水資源、海洋以及沿海和海洋資源的保護、管理和使用、小島嶼國家的永續發 展、以及就大氣和氣候變化採取行動。這些倡議的後續行動將透過國家策略與相 關的區域與分區域倡議來進行，例如由亞太經濟與社會委員會主辦的第四屆亞太 環境與發展部長級會議所通過之無害環境與永續發展區域行動方案與北九州清 淨環境倡議。」 由上述倡議中，可以瞭解亞太地區永續發展，必須關注海洋與沿海資源的保護、管理和使用，對於一些島嶼國家的永續發展，也表現出極大關切。此一倡議， 與「亞太經濟合作組織（APEC）」將「海洋永續性（Sustainability of Marine Environment）」列為亞太地區永續發展大議題之一實不謀而合。 表1-1 WSSD 規定之重要時程與內容 預定完成時間 主要工作內容 2004 年年底前 ˙2004 年年底前在聯合國建立一個經常性的作業程序，並 在現有區域評估基礎上，就海洋環境(包括社會經濟方面的 狀況)提出全球報告和評估。 ˙2004 年年底前執行聯合國糧農組織《預防、阻止與消除 對於非法、未申報和無管制捕魚（IUU Fishing）之國際行 動計畫
》
。 2005 年年底前 ˙2005 年年底前實施聯合國糧農組織《管理捕撈能力國際 行動計畫》。 2006 年 ˙在 2006 年下一次全球行動綱領會議舉行之前，取得實質 性進展，以保護海洋環境不受陸上活動的影響。 2010 年年底前 ˙鼓勵在 2010 年年底前推行生態系統辦法，注意到《在海 洋生態系統負責任漁業雷克雅未克宣言》和《生物多樣性 公約》締約國會議的第5/6 號決定。 2012 年年底前 ˙制定和便利使用多種辦法，包括生態系統辦法、消除破壞 性的捕魚方法、建立符合國際公法和依據科學知識的海洋 保護區(包括在 2012 年年底前建立代表性網絡以及對保護 養漁場及期間的時間/區域限制)、恰當的沿岸土地使用、分 水嶺規劃，並將海洋和沿岸地區管理納入關鍵部門。 2015 年年底前 ˙維持種群數量或使之恢復到可以生産最佳永續産出的程 度，以期在2015 年年底前僅可能緊急爲枯竭的種群實現這 些目標。第四節
小結
海洋為藍色國土，海洋資源的保護實與國家永續發展息息相關。然而，從過 去第一年研究發現，台灣地區海岸開發問題頗多，主管機關執掌分歧，海岸欠缺 整合機制和明確之保育政策理念。因此，類似台南七股地區同時提出黑面琵鷺保護區、嘉南國家風景區、七股國際機場、濱南工業區和地方推動生態旅遊等衝突 的情況，也就不足為奇了。由於海岸規劃與管理係屬新的領域，台灣在海岸地區 問題甚多，其要原因應與國內經驗和理念缺乏不無關係。因此，藉「他山之石」 以攻錯極有必要。本計畫報告將在後續章節中，討論彙整國外相關海岸規劃管理 案例之基本理念和策略，做為我國海岸立法、海岸規劃和發展管理進一步研究之 參考。
第二章
海岸管理法政與基本理念
海岸地區自然與人文資產豐富，必須有整體性之規劃，但也需有必要之配 套。本文以美國、紐西蘭海岸基本政策，世界銀行補助非洲撒哈拉附近地區進行 海洋海岸管理，以及日本回顧其海岸管理之資料為基礎，討論海岸規劃管理應有 之政策和理念。第一節 美國海岸法基本精神與施行課題
美國於一九七二年公布「海岸地區管理法(Coastal Zone Management Act, CZMA)」，至今已有三十年經驗，堪稱全世界對於海岸管理最具經驗的國家之 一。美國國會制訂海岸法時，特別指出海岸地區對於現世人或後續世世代代具有 自然、商業、遊憩、生態、產業和景觀上直接或潛在之價值，因此海岸地區有效 率的管理、有利益的使用、以及其保護和發展，對於國家有重大利益。然而由於 人口和人類各種需求的增加，使脆弱的海岸生態系統面臨重大壓力。陸域土地使 用造成的海洋污染、不當的規劃和不良的管理制度，更使問題雪上加霜。近年來 全球暖化的趨勢越來越明顯，對於海岸地區可能造成重大影響，各州必須能夠預 見與因應。因此，美國聯邦不得不制訂國家海岸政策，並透過與各州政府的夥伴 關係，推動海岸地區永續之管理(NOAA, 2003)。 美國海岸地區管理法經過多次修正，依據一九九六年新修訂的海岸地區管理 法（P.L. 104-150）第一四五二條所宣示的國家政策，包括(NOAA, 2003)： 1. 為此一世代及今後的世世代代，保存、保護、開發，並儘可能恢復或改 善國家海岸地區的資源。 2. 鼓勵與協助各（海岸）州，透過開發與管理計畫的執行，有效地肩負其 在海岸地區的責任，充分考量生態的、文化的、歷史的和美質的價值， 和相容的經濟開發，以達到海岸地區水、土資源的明智使用。是故這些 管理計畫的內容至少應納入下列規定： (1) 海岸地區自然資源之保護，包括濕地、洪水平原、河口、海灘、砂丘、 沙洲、珊瑚礁，以及魚類、野生生物及其棲息地等。 (2) 海岸開發行為的管理，以減少因為在易致洪泛、暴潮、地質災害和侵 蝕地區；或易受海平面上升、地質下陷及鹽水入侵地區；抑或破壞如 海灘、沙丘、濕地與沙洲等自然保護特色的地區內不當開發行為所造 成的生命與財產損失。
(3) 海岸開發行為的管理，以改善、保全和回復海岸的水體之品質，保護 自然資源及其現有使用。
(4) 優先秩序的考量，應強調在依賴海岸之使用行為(coastal-dependent uses)，以及與國防、能源、漁業發展、遊憩、港口與運輸等相關的主 要設施有秩序的區位分派(orderly Processes of Siting)，並儘可能考慮 新的商業與工業發展區位，使能座落或鄰近於既有的工商地區。 (5) 為休閒目的的公共通行權。 (6) 對於頹敗中都市水岸、港埠的再發展計畫，以及歷史、文化和美質等 海岸特性保存工作的協助。 (7) 行政程序的協調與簡化，以保證促成海岸資源管理迅捷有效的決策。 (8) 對於受影響的聯邦機關，持續地諮詢與協調，並對其意見給予適當的 考量。 (9) 在海岸管理決策中，給予民眾與地方政府迅速有效的知會，以及參與 的機會。 (10)提供協助，以支持海岸生物資源之綜合性規劃、保育與管理，包括海 岸地區污染控制與養殖設施的區位規劃，以及州與聯邦海岸管理機 關，州與野生動物管理機關之間協調關係的改善。 (11)其他經部長認為適當之任何情況下，對於海岸地區地層下陷與海水面 上升有負面影響的研究與發展計畫。 3. 鼓勵研提特殊地區管理計畫，以針對保護重要自然資源，依賴海岸型經 濟的合理成長，災害地區（包括可能受地層下陷、海水平面上升，大湖 區水位變動波及地區）生命財產保護的改善，以及政府決策能力的改善 等，提出計畫。 4. 鼓勵民眾、州和地方政府，以及州際之間，其他區域機關，和聯邦機關 等與海岸地區有計畫相關的機關之參與及合作，以達到本法的目的。 5. 鼓勵在聯邦、州、地方機關與適當的國際組織之間的協調、合作，促使 海岸管理資訊、研究成果和技術協助的收集、分析、整合與流通，以支 援州與聯邦對於影響海岸和海洋資源的土地使用法規之不足。 6. 藉由鼓勵各（海岸）州研究考量海洋使用可能影響海岸地區的相關課題， 反映出影響海岸環境和海岸資源管理變遷的情況。
美國將「海岸地區（Coastal Zone）」定義為：各州鄰近海岸線之強烈交互作 用的近岸海域與濱海陸地，包括島嶼、轉接區與潮間帶、鹽澤、濕地和海灘。海 岸地區也延伸至大湖區水域和美加之間國際水域，向海則到達依據水下土地法所 規定的各州最外界，向陸為由海岸線到管制濱海陸地與因應海平面上升所需的範 圍。 從一九九三年之後，美國實施海岸法所需的年度經費，第一四五五條規定為 1,200 萬美元。本法施行三十年後，共有 34 個州、長達 95,376 英里的美國海岸 （約佔全國海岸線長度的99.9%）已經依法核准了「海岸管理執行方案（Coastal
Zone Management Program）」。儘管如此，海岸的開發與壓力仍然不小，為了促 成海岸地區的永續發展，美國目前主要考慮的政策課題如下，值得我國參考 （NOAA, 2003）： 1. 永續的海岸社區：協助創造海岸社區和都會區水岸地區的就業機會。 2. 海岸災害：減少財產因海岸暴風雨和侵蝕的風險。 3. 河口：保護河海交會的海灣與沼澤。 4. 棲地復育：將棲息地回復為自然狀況。 5. 聯邦的一致性：規定州政府當局應就海岸計畫與聯邦先行協議。 6. 海岸公共通行權：擴大每一個人享用國家海岸與水岸的機會。 7. 污染逕流：控制當前對於陸域生物與經濟物損失的海洋污染。 8. 海岸資源法制：增修包括海岸庇護法、清潔水法、河口復育法、瀕危物 種法、和海岸管理法再授權法等法案。 9. 跨部門間資源政策議題：解決清潔水法、珊瑚礁、浚渫法和海洋保護區 等相關法規之競合問題。 10. 海岸管理執行方案的評比：定期檢視各州海岸與保護區執行計畫的績效。 11. 二○○二年預算檢討：檢討評估年度預算與其績效。 上述關鍵議題為美國三十年經驗所發現，可供台灣未來實施海岸管理新制度
時檢討改進的參考。
第二節
紐西蘭海岸管理基本政策
雖然各國國情需求不一，但海岸地區之經營管理，莫不以「永續發展」為最 終目標。以紐西蘭為例，該國於一九九一年制定的資源管理法作為海岸地區經營 管理的根本大法。該法的宗旨，在「推動自然與實質資源的永續管理」。而所謂 「永續管理」係指「管理自然與實質資源的使用、開發與保護，使其以一種方式 或速率，能使人群獲得其社會、經濟和文化的福祉，以及健康與安全，並能：(1) 維繫自然與實質資源滿足今後世代可預見的合理需求；(2) 守護空氣、水、土壤 和生態系等維生能力；(3) 避免、減輕或減緩任何活動對於環境的負面影響。」 另根據一九九四年「紐西蘭海岸政策說明書(New Zealand Coastal Policy Statement 1994)」，所謂「國家重大事項」包括（邱文彥，2003）： 1. 海岸環境、濕地、湖泊、河川及其邊緣自然特性之保存(Preservation)，以 及保護(protection)其免於不當之土地細分、使用及開發的破壞。 2. 保護特殊自然特色與景觀，使其免於不當之土地細分、使用及開發之破 壞。 3. 保護重要的原生植物及動物棲息地區。 4. 維持並增進到達或沿著近岸海域、湖泊及河川之公共通行權(Public access)。 5. 尊重原住民（原文為毛利人，Maori）及其文化傳統與世居水土的關係。 該一政策特別呼籲，所有人民應儘其一切能力，來促使自然與實質資源使 用、開發與保護的永續管理。此外，紐西蘭此一先進海岸政策並認為，維護海岸 環境有其基本原則，茲摘述如下： 1. 某些必須依賴海岸環境中自然與實質資源的使用或開發行為，對於人群 的社會、經濟和文化的福祉至為重要。以功能而言，若干活動只能座落 在海岸或近岸海域中。 2. 保護海岸環境的價值，並不必要排除在適當區位上的適當使用與開發。3. 由於海岸環境資源與空間合理分派的期望不同，紐西蘭資源管理法遂為 保護海岸資源的重要工具；其過程則作為決定優先秩序及適當配置資源 與空間之用。
4. 人民與社區均期望海岸海洋地區之國有土地(Lands of the Crown in the Coastal Marine Area)必須通常性地供公共自由使用或遊樂。
5. 海洋生物資源棲息地之保護，對於人群之社會、經濟與文化福祉均有貢 獻。 6. 必須認知，海岸環境特別容易受到自然災害之影響。 7. 文化、歷史、精神、美質與生態原生價值，是未來世代的資產，這些價 值的損壞經常是無法回復的。 8. 儘可能維持海岸環境之生物與實質過程於自然狀態，並認知其動態、複 雜及相互依賴的特性，是至為重要的。 9. 保護具有代表性及重要的自然生態系，以及重要的生物地點，並維護紐 西蘭的原生海岸動植物，是十分要緊的。 10.缺乏人類活動對於海岸過程與影響的瞭解，將阻礙海岸環境的永續管 理。因此，基於預防且能提高民眾認知的措施，是海岸管理必要的作為。 11.海岸環境永續管理的一項功能，是在規定人們與社區可自由選擇的活動 或因素。 12. 人類活動的不良影響，可能超越區域的疆界，此一瞭解與認知，對於海 岸海域之保護十分重要。 法制的建立，需要明確的目標與範疇界定。美國海岸法將其政策目標納入條 文，可以說是最具體的措施。但此種作法，在台灣現行法制體例中並不多見。一 般的手法，是將相關的理念目標，納入立法宗旨與法律架構內。綜觀國外海岸專 法或相關法律，邱文彥（2003）歸納了七個重要基本元素或政策，可供參考： 1. 永續發展的目標 --- 永續發展是承認人類發展的需求，但也關切生態與 環境的限制，尤其注重的是世代的公平。永續發展期望達到的境界，是 此一世代的發展，不致影響到後續世代發展的機會。
2. 海岸資源國有公用的原則 --- 許多資源攸關世代發展，必須由國家自行 或委託管理，而不能由私人佔有獨享，這種理念主要植基於「公共信託 原則」。西班牙的海灘法(The Shores Act of 1989)，紐西蘭的資源管理法 (Resource Management Act of 1991)，均強調海岸國有土地的管理，都是具 體實例。
3. 民眾親水的權益 --- 與海岸資源國有公用相互呼應的，是民眾通行與親 水權益的確保。美國海岸地區管理法(Coastal Zone Management Act of 1992)對於此一權益，著墨甚多。 4. 特殊資源的保護 --- 海岸地區有許多的潟湖、沙丘、沙洲、河口、海灣、 紅樹林濕地、和草澤等，都是生態上重要的棲息環境，和自然景觀的主 要特色，必須優先保護。傳統上，我們認為荷蘭與日本都是填海的主要 典範。但荷蘭近年來已將部分濕地回歸自然，更強調海洋自然過程或功 能的發揮；日本「公有水面埋立法」更是優先保護重要海岸，許可後才 進行填海。顯然不同於我們現行的先開發、再補救的作為。因此，對於 這些須「特殊關切」的資源，一些海岸法（如美國海岸地區管理法）是 絲毫不含糊的。 5. 發展相關活動的管理 --- 海岸地區提供人類多方面的利益，因此濱海而 居和多元使用，不但是一種事實，也是一種趨勢。但在滿足人類不同發 展需求的情況下，相關的開發活動必須進行管制。通常，「開發許可制度」 與「環境影響評估」是最主要的手段。 6. 諮詢協調與民眾參與 --- 參與可以從二方面而言，相關機關之間的知 會、諮詢與協調，以及一般民眾的參與，都可謂為參與其事的主要環節。 亦即海岸管理事務，公部門的整合機制與全民合夥關係的建立，是彼此 不能偏廢的課題。 7. 研究與教育 --- 海洋事務與海岸管理，是一項長期的工作，必須從事持 續的研究；而資訊與技術係屬研究的基礎要務。此外，專責人員與全體 國民的教育，則是管理績效上相輔相成的必要之舉。美國海岸地區管理 法對於此二項課題，十分重視；其主管機關「國家海岸暨大氣署(NOAA)」 更扮演了海洋研究重鎮的功能。
第三節
世界銀行補助案例
非洲撒哈拉附近地區係接受世界銀行資金捐助，來改善其國家海岸及海洋資源管理的達成情形和其缺失。本小節以 Hewawasam（2002）有關非洲撒哈拉附 近地區海洋與海岸管理之策略方向論文為基礎，探討政策層次之理論基礎與經 驗。
在非洲撒哈拉周遭地區的海岸環境，由於過度的資源開發（Overexploitation of resources）、無規劃的發展（unplanned development）、生產力的消失（productivity losses）及社會和經濟不公平的現象持續擴大。為了要改善海岸與海洋資源管理， 在其所採用執行的整合海岸管理（ICM）經驗中，認為缺少了「核心機制（Institution core）」。
而適當的核心機制要素包括了：有效率政策管理架構（an effective policy regulatory framework）、管理當局的機構（structures of authority）、內部機構協調 的工作模式（working modalities for interinstitutional coordination）、公私部門間訓 練有素人員的出席（the presence of trained personnel in both the public and private sectors）和可利用的財務資源（availability of financial resources）等。
雖然核心機制的建立，對於一般整合海岸管理甚有必要，然而在非洲撒哈拉 周遭地區(Sub-Saharan Africa)仍然有一些國家，是由現行較小的公部門（public）、 私部門（private）和非政府組織部門（NGO sectors）的環境機構（Environmental Agency）來扮演整合海岸管理的改變機制。例如迦納、莫三比克和南非（South
等國就是採用此模式。而在奈及利亞其奈及利亞保育基金會（the Nigerian
Conservation Foundation, NCF）和環境研究和社會企業中心（the Center for Environmental Research and Social Enterprise, CERASE）就和公部門機構一樣，扮 演整合海岸管理的機制。對於整合海岸管理，例如漁業、旅遊、都市規劃和環境 管理等，有許多例子政府的管理部門的機構，都分擔不同方面的責任。
下列針對撒哈拉周遭地區海岸管理的問題和建議策略，也可以瞭解法政方面 應該注意的關鍵議題（Hewawasam, 2002）：
（一） 多部門議題不能以單一部門的思維導向來提出(Multisectoral
issues cannot be addressed by means of single-sector orientation) ：接受世界銀行（World Bank）或捐獻團體（donor community）的基金，對於海域環境多半都各有各自的關注焦 點，因而偏重於單一議題，如保護物種、減少海洋生態系的污 染和改進海岸公共建設的思維。他們多強調著重於資源收穫或 海域地區貿易和投資的促進上，雖然注重保育，卻忽略海岸整 合發展。在海域管理方面單一議題的導向可能是有效率的，但 是 在 整 個 整 合 海 岸 管 理 的 永 續 發 展 方 面 是 缺 少 整 體 的
（holistic ）、 跨 部 門 的 （ cross-sectoral ） 和 多 權 益 關 係 者 （multistakeholder）的角度去考量。
（二） 制度和能力不當使整合性海岸管理難以即時推動（Inadequate
institutional and human capacity undermines the takeoff of ICM）： 撒哈拉周遭地區主要缺點是所提出的一些方案都會延遲一段時 間，如莫三比克海岸與海洋生物多樣性管理計畫的準備階段 （Mozambique Coastal and Marine Biodiversity Management Project）就需要四年，同樣情形在迦納其準備階段也花了四年期 間。
（三） 知識鴻溝阻滯了計畫被及時地接受（The knowledge gap prevents the emergence of early adopters）：海岸管理倡議者通常缺乏知識 和共識，他們對於海域問題，以及部門間協調規劃的認知不夠 充分。事實上這些主管者應該對於下列知識有所瞭解：環境評 估 （ Environmental assessment ）、 環 境 和 自 然 資 源 經 濟 （Environmental and natural resource economics）、地理資訊系統 （GIS）、海域生態系的模擬（modeling of coastal and marine ecosystem ）、 物 理 和 生 物 海 洋 學 （ physical and biological oceanography）、水文學和水道測量學、海洋法、海域地區管理 相 關 的 政 府 間 議 題 （Intergovernmental issues relating to the management of coastal and marine areas）、分區議題（Zoning issues）、海岸處理的公平分配和社會議題（Distributional equity and social issues in coastal settlements），來協助整合海岸管理的 規劃。
（四） 由於範圍、資金和政府承諾的限制，導致計畫薄弱，衍生長期
性問題（Limitation in scope, funding, and commitment lead to weak, ad hoc, stopgap program－yet the problems are long term）： 這些限制的因素包括整合海岸管理部門間的特性（intersectoral character of ICM）和缺乏機制結構（lack of an institutional structure），整合海岸管理方案、規劃成本（the costs of planning）、 準備工作（preparation）和執行（implementation）。
由非洲撒哈拉附近地區的整合海岸管理經驗，在確認操作目標和原則 ( Identifying Operational Goals and Principle)方面，（Hewawasam, 2002）建議之策 略目標如下：
（一） 設 立 彈 性 和 適 當 的 工 作 系 統 〈Establish a flexible, adaptive working system〉：管理最大的挑戰之一就是不穩定的狀況，如 隨著時間改變的資訊、目標和環境等都使規劃管理難度增加。 一個適當的規劃在計畫完成前應該是能連續和積極行動的過 程，但在開發中的國家，計畫卻經常不允許創新和改變。因此， 整合海岸管理計畫議程能促進適當的管理系統，並能在管理系 統中對於複雜議題（multiple issues）、權益者（stakeholders）和 不同政策替選方案（policy options）等，能提供富有彈性的機 制。
（二） 增 強 海 岸 生 態 系 的 價 值 (Enhance the value of coastal ecosystem)：目的在創造長期的自然的和經濟的生產力。
（三） 促 進 海 岸 資 源 的 公 平 分 配 和 未 來 的 利 益(Promote equitable distribution of the current and future flows of benefits from coastal resources)。
（四） 提供適當的誘因確保合適的管理(Ensure that adequate incentives are provides for proper management)：降低使用者之間的衝突， 並能適當合理的分配。
發現海岸管理的問題之後，如何決定改善之優先順序，是非常重要的工作。 下列準則為投入整合性海岸管理的指導方針。這些評量準則有四類，包括機構的 效率、政策的效率、國內利益的公平分佈、全球利益的公平分佈等。簡述如下：
（一）機構的效率(Institutional effectiveness)：可能包括地方的人力（local capacity）、環境方案的品質（the quality of environmental program）、私部門的參 與（private sector involvement）、外部協助的可行性和層級位階（the availability and level of external assistance）等。
（二）政策的效率(Policy effectiveness)：評估整合海岸管理介入的範圍或程 度，在那個國家的政治和社會經濟環境下是可否成功的。一個成功的政策介入必 須加強其現存的穩定性（existing stability），或是建構一個適當的和有彈性的機 制。
國家海岸和海域生態系的價值，並陳述國家介入淨利益（net benefits）的觀點。 當生態系和其功能遭受嚴重的衝擊和其產品提供應產生問題時，預警原則 （precautionary principle）就能夠被應用和介入。例如溢油污染的緊急應變計畫 就是一個例子。維持或加強國內利益，在介入的評估必須以國內消費的層級和使 用的效率為基礎。例如改善海岸和海洋的侵蝕或避免沒有被開發地區的環境惡 化。而介入必須將目標放在那些成本效益較高的地區或是創造一個可以更合乎成 本效益情況的地區。
（四）全球利益的公平分佈(Equitable distribution of global benefits)：全球使 用和未使用的價值，視全球的海岸和海洋生態系價值而定，而全球的海岸和海洋 生態系價值，與現存和未來有使用潛力的價值有關。一個成功的案例應該在於利 用海岸和海洋資源時能夠維持或創造更多的價值，和促進這些資源利益的公平分 配，而且必須要能維持海岸地區的生物多樣性資源和其環境功能。
表2-1 整合海岸管理應介入之考慮準則（Criteria for ICM Intervention）
標準( Criterion) 構成要素(Components) 機 構 的 效 率 ( Institutional
effectiveness)
地 區 伙 伴 的 能 量 和 能 力 (Capacity and competence of the local partner)、現行的國家環 境行動計畫和方案（existence and quality of national environmental action plans and programs）、國家保育策略（national conservation strategies ）、 生 物 多 樣 性 保 育 策 略 和 方 案 （ biodiversity conservation strategies and programs）
私部門參與(private sector participate)、國家包含 私部門的意願（country’s willingness to involve private sector） 可行性和外部協助的層級 ( 高層級的捐助興 趣，可能會引起更多額外的捐款和投資 )、平 衡適當捐助者的參與、改善捐款者的協調。 政 策 的 效 率 (Policy effectiveness) 政治的穩定性(Political stability) 國家委託(Country commitment)
明確的財產權(Clarity regarding property rights) 誘因( Incentives)
國內利益的公平分佈(Equitable distribution of domestic benefits)
現 有 海 岸 和 海 洋 資 源 的 使 用 (Current use of coastal and marine resources)
可 能 使 用 海 岸 和 海 洋 資 源 (Potential uses of coastal and marine resources)
海岸和海洋資源的威脅(Threats to coastal and marine resources)
成本效益(Cost-effectiveness)
資源的依賴(Dependence on resources) 全球利益的公平分佈(Equitable
distribution of global benefits)
使用和不使用的價值(Use and nonuse value) 具代表性(Representativeness)
生物多樣性(Biodiversity)
海岸和海洋資源的威脅(Threats to coastal and marine resources)
成本效益(cost-effectiveness) （資料來源：Indu Hewawasam, 2002, p.30.）
第四節
日本海岸管理政策回顧
海岸地區擁有特有的生態系統，同時提供人類運輸、資源與發電、工業與人 類休閒活動的場所，海岸地區也是陸地地區對抗海洋暴潮、海水倒灌、海岸侵蝕 的屏障。就短期而言，海岸地區提供給人類的主要功能有三：生態系統、洪泛預 防與土地空間利用。事實上這三種功能是環環相扣，因此人類必須利用整合的方 法對以上三項活動有詳實的監測與管理，才能使得彼此相調合。由於日本地區的 海岸環境仍然受到威脅，使其體認到目前最需要的是整合性的海岸管理機制。本 案例中也提到了日本地區有關整合性海岸管理的經驗及願景。 日本位於亞洲溫帶氣候區，在太平洋端有日本暖洋流通過，在日本海則有對 馬冷洋流（Tsushima Current）通過。由於處在高緯區，日本深受公海水溫與溫 帶氣候的影響。潮差方面，在日本東西岸各有不同，以東岸為例（即靠近太平洋 一側）可達1.5 公尺，而在日本海的西岸，平均潮差只有 0.2 公尺。與同緯度的 地形特殊的Ariake 灣相較，後者潮差可達 4 米。 日本的土地面積為 378,000 平方公里（參照表 2-2）。而海岸地區（以水平面 到水深20 公尺的面積）則大約有 31,000 平方公里，為日本總國土陸地面積的十 分之一弱。若包含兩百海浬經濟海域計算，日本的專屬經濟區約有4,470,000 平 方公里。日本的海岸線長度為35,000 公里。日本每平方公里的海岸線長度為 91 公尺，若是小島地區則岸線長度增加。在世界上，日本是僅次於丹麥，每平方公 里國土海岸線最長的國家，丹麥的每平方公里海岸線長度為150 公尺。從這個數 據資料，我們可看海岸地區對日本的重要性。 表2-2 日本的海岸現況 類別 範圍 面積（平方公里） 國有土地面積 水平面以上 377,720 海岸水域面積 水平面—水深 20 米 30,880 水深20 米—水深 50 米 49,850 水深50 米—水深 100 米 79,740 專屬經濟區 距岸200 浬內水域 4,470,000 海岸線長度 34,536海岸地區是由大氣、水文、地文等三個界面所構成，結合了植物與動物群便 為海岸生態系，其中也含有洪氾預防與士地利用的各項人工設施。在日本，海岸 地區洪氾預防的主要工作是海水倒灌、巨浪與海岸侵蝕。日本，也是颱風的必經 路線，因此南灣地區常遭遇海水與河的倒灌與泛濫。而地震所引起的海嘯也會對 日本海岸地區造成威脅。近年來，海岸侵蝕的問題日益嚴重，而每六年海岸線平 均消退一公尺。 以土地利用的觀點而言，人口與工業區的密集度是較引人注目的。日本海岸 地區的城鎮約只有全國的32%，但是卻有 46%的人口、47%的貨運與工業，並佔 有77%的商業產值。日本的海岸地區土地用涉及了多面使用，包含運輸、能源、 海洋工業、工業區、經濟區與休閒。也由於以上的多功能利用，造成海岸地區的 生態系與功能的減損，諸如原本的海草生長區與潮間帶已被工業區所取代、動物 的棲地被人工岸線建物所取代。因此，未來對於海岸地區應進行地形測量、水質、 大氣與土壤的監測，以確保海岸地區的主要功能如洪氾預防、土地利用及生態系 的持續維持，河流、土壤、能源與植物與動物相的平順穩定。海岸地區的承載量 將增加，人類也將因此獲益。 從環境復育與再造新棲地環境方面而言，在日本，針對上游河流之漂砂對下 流與河口地區的穩定供給等工作已開始著進行。以上這些作為，廣義而言也可稱 為環境復育的基礎。另外，海草區、沙灘因其能提供生物棲地，因此也是復育的 工作之一。在人工建築設施上也會考量當地區的動物與植物的棲地，並且善用科 技來改善或創造生物棲地。透過不同的技術與知識，我們得以創造或改善整合的 海岸環境。接著我們將以洪氾預防、土地利用與生態功能談及日本海岸地區的重 要現況。 （一） 洪氾預防 日本，由於特殊的地形、地質與地理特性，因此常遭受洪氾，諸如颱風 所帶來的河流氾濫與高水位，地震海嘯與潮波。此外，日本的海岸也容易遭受侵 蝕。因此在談及日本的整合海岸管理時，最重要的是如何預防因颱風、海嘯與暴 潮等造成的海岸侵蝕。 在九月颱風季時，日本最易受到洪泛與海水位上漲的威脅。另外在冬季 時，日本海地區也被強烈北風與惡劣海象所苦。暴風加上高潮會造成莫大的損失 甚至威脅生命安全。在表2-3 中，列出一九○○年以來因颱風引起洪氾所造成的傷
害。以東京、Ise 與 Osaka 三個日本主要的海灣為例，和 Ariake 灣近似，暴風會
加強潮水的水位。在一九五三年間，有一個侵襲日本東京灣的颱風曾造成3.9 公
起草與制定。在紀錄中，造成最大傷害的颱風是在一九五九年間，侵襲Ise 海灣 的颱風，它造成超過 5,000 人的死亡與 1,000,000 建築物的損壞。近年來有關洪 氾造成的傷害已受控制並減少，但是這原因是由於海岸線的保護工程或是颱風頻 率變少，目前並無確定的答案。 地震所引起的海嘯與暴潮巨浪，在日本地區亦是造成人命傷亡與建物受損的 主因。表2-4 中，可以看出過去一百年來的主要海嘯。在日本，海嘯的作用可遍 及各區，但大多發生在靠太平洋的海岸。而在日本Honshu 縣的本島最北方 Sanriku 地區最常發生高能量的海嘯。但在一九八三與一九九三年發生在近日本海海岸的 海嘯所造成的損失，不下於Sanriku 地區。 表2-3 自一九○○年來颱風所引起之暴潮現象（潮高超過 2 米） 房屋 備註 日期 （ 月/ 日 / 年） 地點 平 均 潮高 最 大 潮高 人員死亡 （失蹤） 全 毀 或 半毀 淹水 10/1/1917 Tokyo Bay 2.3 3.1 1127(197) 363092 363092 7/18/1930 Ariake Bay 2.5 -- -- -- --
9/21/1934 Osaka Bay 3.1 3.2 2702(334) 92740 401157 Muroto Typhoon 9/1/1938 Tokyo Bay 2.2 -- 201(44) 13233 158536 9/3/1950 Osaka Bay 2.4 2.5 336(172) 56131 166605 Typhoon
Jane 8/17/1956 Ariake Bay 2.4 4.2 33(3) 37341 10431 Typhoon
5609 9/26/1959 Ise Bay 3.4 3.9 4697(401) 833965 363611 Ise Bay
Typhoon 9/16/1961 Osaka Bay 2.5 2.9 194(8) 499444 384120 Muroto
Typhoon No.2 9/25/1964 Osaka Bay 2.1 2.6 47(9) 71269 44751 Typhoon
6420 9/10/1965 Utsumitobu 2.2 -- 67(6) 63436 49626 Typhoon
6523 8/21/1970 Tosa Bay 2.4 3.1 23(4) 48652 59961 Typhoon
7010 洪泛資料取自 Miyasaki(1971)，災害統計取自 Sciene Table 的出版資料（1972 與1992）
表2-4 近一百年來，日本的主要海嘯（地震強度大於 3） 強度 日期（月/ 日/年） 名稱 地 震 （級） 海 嘯 （米） 最高潮高 人 員 死 亡 （ 失 蹤） 房 屋 全 毀 或 半 毀 6/15/1896 Meiji Sanriku Tsunami 6.8 4 24.4
(Sanriku Cho, Iwate prefecture) 22,072 10,393 3/3/1933 Showa Sanriku Tsunami 8.1 3 23.0(Riori Cho, Iwate prefecture) 1,522 (1542) 5,851 12/7/1944 Southeast Sea Earthquake Tsunami 7.9 3 9.0(Owase City, Mie prefecture) 998 76,139 12/21/1946 South Sea Earthquake Tsunami 8.0 3 6.5(Shirahama Cho, Wakayama prefecture) 1,330 (102) 36,529 5/24/1960 Chile Earthquake Tsunami 8.5 4 8.1(Noda Cho, Iware Prefecture) 119 (20) 5,013 5/26/1983 Sea of Japan Chubu Earthquake Tsunami 7.7 3 13.0(Hachihama, Akita prefecture) 104 5,099 7/12/1993 Hokkaido Southwest Sea Earthquake Tsunami 7.8 -- 30.5(Okushiri Cho, Hokkaido) 202 (29) 2,545 資料來源：Watanabe 等（1985） 儘管颱風所造成的洪氾與地鯠造成的海嘯能在短時間內造成人員與建物的 極大損失；但是海岸侵蝕作用所造成的影響卻是更嚴重。與颱風、海嘯等自然力 相較，造成海岸侵蝕的主因是人為的過失。在第二次世界大戰後，海岸侵蝕的問 題日益嚴重，而這正好與日本的工業快速發展的時間相重疊。臨海工業區的快速
建立與颱風、洋流造成的日本沿岸地區供砂不平衡，導致了海岸的侵蝕。在表 2-5 中，列出了與古地圖相較下的海岸侵蝕情形（Tanaka 等，1993）。海岸侵蝕 的情況約為每年 0.168 公尺（即每六年，海岸線後退 1 公尺），而日本海灘的平 均寬度為三十公尺（農業部，林業與漁業部等，1990），簡單的數學計算，即180 年後，這些沙灘將會消失。 表2-5 海岸地區的砂—小卵石之量變 時程 面積變化（公頃） 總計 寬度變化（公尺） 侵蝕 填埋 淨 損 失 年 損 失 侵蝕 填埋 淨 損 失 年 損 失 1900~ 1970 12,539 7,480 5,059 72 13.2 7.9 5.3 0.076 1970~ 1985 4,605 2.210 2,395 160 9,499.1 4.8 2.3 2.5 0.168 資料取自 Tanaka 等（1993） 因此針對海岸地區的保護也了許多的人工建物，以阻擋上面所提颱風洪氾、 海嘯、海岸侵蝕。表2-6 中，顯示海岸保護工法的作法。在一九九二年時，日本 的海岸線總長度約為34,536 公里，大約有二分之一，即 15,932 公里的岸線有被 侵蝕的危險而需要被保護。因此為了這個目的，總計有9,382 公里的人工護岸設 施建立。從一九六二年到一九九二年，短短三十年間就建成了4,248 公里長的護 岸建物。因此我們可說，我們的海岸是受到保護，換言之即日本的海岸已不再自 然，而是人工岸線。 在一九六二至一九七二年間，護岸工程以海堤為主（seawall），接下來的十 年則是海堤與離岸堤（detached breakwater）為主，最後到一九九二年則以離岸 堤為主要的建設工法。造成這些改變的原因是離岸堤對於護岸與防侵蝕的效果比 一般海堤更好。 由於海岸的侵蝕作用會減損海岸對洪氾、海潚、暴潮、土地的利用與岸線的 生態系統，因此對付海岸侵蝕是日本的首要課題。同樣地，如果海岸遭受侵蝕， 也意謂著日本國土面積的損失。
表2-6 日本地區 1962 至 1992 年間的海岸護岸工程（長度以公里為單位） 護岸建築 時 間 （ 西 元） 海 岸 線 長 度 需 受 保 護 的 海 岸 線 長 受 保 護 的 海 岸 線 長 度 人 工 建 物 長度 岸堤 海堤 離岸堤 向岸堤 1962 26987 12331 9106 5134 1904 3165 199 25 1972 29387 14383 11993 7742 2828 4701 352 75 1982 34117 16090 13168 8884 2889 5665 416(336) 262(373) 1992 34536 15932 13743 9382 2927 5940 398(377) 572(772) 1. 1963 年 的 統 計 資 料 未 包 含 Okinawa 與 Northern 的 領 土 。 1973 年的統計資料未包含 Nothern 的領土。 2. 有關海堤的定義因人而有稍不同。 3. 括弧內的表示有效長度。 資料來源：Coastal Statistics(1963,1973,1983 及 1993) （二） 土地利用 隨著時代的變遷，人類對海岸地區的利用也不儘相同。在古代，海岸地區是 人們海洋狩獵與採集海洋水草食材的地方。現今，我們在海岸地區建機場、鑽油 平台、能源收集場、工業與商業城與休閒活動。 根據統計，在日本鄰海城鎮與內陸城鎮的人口、面積、工商業活動的比較中， 儘管那些鄰海的城鎮面積只暫全部的32%，卻擁有 45%的人口、47%工業與運輸 生產值、77%經濟生產值。我們可輕易得知人類的活動地點集中在海岸地區。 日本是一個多高山、丘陵地形，而這些這區對人類而言，且不方便。因此主要的 人口集中在平原，尤其是鄰海地區。在表2-7 中，顯示東京灣與舊金山的比較。 在土地面積上，兩者相若，不過人口密度卻將近 60 比 1。也看出日本對海岸地 區的需求與有效利用。 （三） 生態 完整的海岸生態系統來自健全的海岸地區。然而海岸的侵蝕與護岸人工建物
卻破壞了海岸生態系統的完整。沙灘、海草床與珊瑚是海岸生態系統的三大重要 元素。在表2-8 中，顯示出日本在戰後的沙灘、海草床與珊瑚的空間變化。在一 九七○年代，沙灘的減損量為空白。這可能與當時的填海工作有關。在此表中， 強調出人類活動對海岸地區的影響不容視。 表2-7 東京灣與舊金灣人口比較 項目 東京灣 舊金山 水域面積 1380 1240 排水域面積 7549 153000 平均水深 45 15* 6 河川逕流量（噸/秒） 300 500 人口（千人） 24920 8000** 人口密度（人/平方公里） 3301 52 海埔地（平方公里） 249 240 *：灣內水深 **：加州 表2-8 日本在戰後之沙灘、海草床、珊瑚礁區的改變 種類 1945 1973 變化量 1978 變化量 1989 1992 沙灘 82,621 -- (-28,765) 53,856 (55,538)* (-4,076) -- 51,462 海 草 床 -- 184,776 (-2,049) 182,727 (207,557)* (-6,403) -- 201,154 珊 瑚 礁 -- 88,972 (-1,789) 87,183 -- -- -- 填 海 地 0 29,329 (+15,158) 44,361 (+14,361) 58,848 -- *：並非從觀察數據所得，但是以 1992 年的數據而得 **：從 1978 到 1983 年，共填了約 55%的量
資 料 來 源 ：Environment Agency(1980, 1992), the Japan Port and Harbor Association(1990)
填海與海岸防護工程可以人工的方法增加海岸地區的面積。在表八中，可看 出天然的（natural）、半人工的（semi-artificial）與人工的（artificial）海岸線改
變。而此所謂的人工岸線指的是岸堤築在淺水區，半人工岸線是指，岸堤築在沿 岸高潮線與或是向海的低潮線上。在表2-9-1 的結論是，人工的岸堤會增加陸域 面積，而天然的沙岸則是受侵蝕而減損。儘管近來有關岸堤的建設工程與速度已 減緩許多，但是對於岸線的保護，日本仍是傾向興建人工堤。 表2-9-1 天然、半人工、人工岸線的變化：天然（單位：公里） 受侵蝕與淤積作用的岸線 時間 泥灘地 沙地 卵石地 未 受 侵 蝕 與 淤 積 作 用的岸線 共計 1980 232 4413 5287 9035 18967 1984 224 4067 5149 8962 18402 改變量 -8 -346 -138 -73 -565 表2-9-2 天然、半人工、人工岸線的變化：半人工（單位：公里） 受侵蝕與淤積作用的岸線 時間 泥灘地 沙地 卵石地 未 受 侵 蝕 與 淤 積 作 用的岸線 共計 1980 180 2498 1008 654 4340 1984 178 2652 1020 661 4511 改變量 -2 +154 +12 +7 +171 表2-9-3 天然、半人工、人工岸線的變化：人工（單位：公里） 時間 填海造地 排水系統 其他方法造地 共計 1980 3856 433 4311 8599 1984 4525 423 4348 9295 改變量 +668 -10 +37 +696 資料來源：Environment Agency (1980, 1984)
整合海岸管理必需納入人為與自然的元素才能完整。在圖 2-1 及表 2-10 中，我們可看出建構整合海岸管理的相關因子。同時，它也描繪出日本在實施整 合海岸管理的架構。 圖2-1 整合人文與自然環境的海岸管理 整合海岸管理中，一個重要議題是保護生態系統的完整。加上此區的生態系 有著各種因子，如風、高鹽、大氣與水相間氣體與能量交換迅速、光線、營養鹽、 漂砂等。因此此區是非常容易受干擾。其次，整合海岸地區管理是在保護該地區 的人員與建物的安全，避免受到暴潮、強風、洪氾、地震、海嘯與海岸侵蝕。第 三，整合海岸管理是促成土地的合理利用。提供水產養殖、工商業、海洋漁牧、 居住空間與人們休憩活動之用。 而整合海岸管理的最終目標是調合生態、災害預防與合理的土地利用。亦即 創造一個具有吸引力、安全或蒼翠的海岸；富生命力與豐富的地景。學者Mimura 等人（1996），便曾提出利用一系列的評估方法來測試海岸地區的作為與不作為 是否達成整合海岸管理的目標。其中這套評估法的目的便是瞭解人類在海岸地區 的活動是否克服生態、防災與土地利用三個海岸地區所提供的主要功能的矛盾與 複雜性。例如，當人們為護岸而興建海堤時，常會對當地的生態造成影響。 整合海岸管理的基本作為是盡力維持健康完整的環境。而這些也是在追求海 岸生態、土地利用與防災上的重要基礎。珊瑚礁、卵石灘地、海草床、泥質地等 這些都是自然的地景，跟人為的護岸工法、土地使用相比較，它們的演變是緩慢 地。換言之，海岸地區是否健康、富生物豐度等才將是決定環境是否完整的基礎。 生態 防災 土地利用
表2-10 海岸地區環境元素 環境基礎 海岸型態(岩岸、沙岸、泥岸) 氣相(氣候、空氣品質、光、聲) 水文(海水條件、海底地形、水質) 地文(地形、地貌、土質、地下水與表面水) 生態 生態系統(物相/能源) 陸地植物與動物相 海洋植物與動物相 海底生物群 浮游植物與動物 洪氾預防 海岸侵蝕 巨浪 高潮 風與洪泛 地震、海嘯 環境面 土地利用 交通運輸(船運與空運) 能源基礎建設（採礦與發電） 海洋資源(石油、礦沙、波、浪、能源交換) 海洋製品(魚、牧場) 農業 商業、都市建築 休閒（漁釣、浮潛、散步、風帆船等） 空間（廢棄物處理場） 環境 地景、地貌 以沙灘地為例，我們知道沙灘的形成是經過數千年的地貌改變。當人類為了 防災或土地利用的動機而築堤，就會忽視沙源的穩定性問題。而整合性海岸管理 則是企圖在其三者間創造新的平衡，使得供沙穩定度不受影響。整合海岸管理也 特別強調監測的重要。例如，藉此可確定護岸建設有沒有造成海岸侵蝕，為此的 監測項目包含沿岸漂沙量、海岸土沙粒徑、沙源的的移動向岸或是離岸等都必須 被適當的量測。 一九五三年，日本新的海岸法有了公部門對海岸管理的的架構，但在當時整 個海岸管理的重點仍在於防災工作。事實上，日本當時海岸法的立意並沒有整合 海岸管理的企圖，到目前為止，日本對於海岸地區的管理仍是首重於防災的功 能。日本與美國的海岸法是不相同的，以美國加州為例，它具有整合海岸管理的
系統機制；反觀日本，對於海岸事務，則是散諸商港法、漁港法、公有地填海造 地法、國家公園法、內陸保護區法等法。也就是說對於海岸事務並沒有一部專法 可以全部適用。 也由於隸屬不同法源，因此管轄機關也各異。海岸地區的使用有不同分類， 如商、漁港、甚至種植等。因此有很多主管機關，如交通部、農業部、林業與漁 業署、營建署。為達成整合海岸管理的目標，設立專法與行政單位是必要的。 在管理的工作上，環境空間的規劃是重要的。環境的結構也可視為幾乎封閉的系 統，因此環境才能依特性的不同而分類。目前人們對環境已歸為77 種型態，而 種觀點也納入海岸地區。 減緩衝擊（Mitigation）是美國海岸和濕地管理的重要內容。在日本並沒有 減緩海岸開發使用和保持海岸地區完整的法律。一九九○年時，美國環境保署與 陸軍工程部對於所謂的避免（Avoidance）、最小傷害（Minimization）、賠償 （Compensatory）等議題也有明確的解釋。所謂的減緩衝擊在對濕地與海岸環境 基礎原則而言，即是「零淨損失」。它的意涵是，人類的任何開發行為，如休閒 設施等，對環境造成負面影響，則必需設法將此環境復育或是再造一個棲地來取 代環境生態的損失。（Whenever an act is taken by humans, such as residential development, which negatively affects the environment, the environment must also be restored or a new environment created to offset this damage）
雖然日本至今並沒有減緩環境衝擊的法典，但是對於環境的復育、再造與保 留等工作卻已在執行。而這些經歷將促成日本整合海岸管理工作的執行。以下就 是一些案例。
在 Fujiyama 縣 Kurobe 河上流興建的 Dashihira 水霸，利用沖沙混流的機制 （flushgate）使得部分的漂砂能繼續流出水霸，以供應下游地區的砂源。更者這 個能控制出砂量的水霸，藉由穩定的供砂機制，使得河口地區的砂源能維持最低 所需，並對中、下游河口進行環境復育並創造另一個棲地。 關 於 整 合 海 岸 管 理 的 控 制 海 岸 漂 砂 ， 還 有 另 一 個 案 例 。 在 東 京 縣 的 Ama-no-Hashidate 便是利用河道分流的機制來維持砂源的穩定。而關於沙灘的復 育與再造的工作上，日本的葛西國家公園前的離岸工法便是十分好的例子，藉由 人工養灘的方式創造生物的另一個棲地。兩個人工島的其中一個提供人們的休閒 活動，而另一個則是人們無法進入的鳥獸保護區。在Hiroshima 縣的 Itsukai 市則 有另一個創造人工潮汐平原來復育與創造棲地的個案。它們利用離岸堤創造一個 廿四公頃的沙地以取代河口地區的沙洲，而該河口因沙泥淤積已喪失了港口的功 能。這個河口沙洲在過去提供海鷗、鷸、千鳥的棲地與覓食物地。因人工島之後，
鳥類的數量比以前建島前多。但是目前這個舊沙洲最大的問題是河口底泥的沈 澱。 在 Ehime 縣使用消波塊來增加海底床的海草區面積約有六萬平方公尺，來 彌補之前建的 Ikata 發電場造成的海草床損失。在開始這個計劃的三年內，人們 就從這個新建的海草床與原本的天然海草場獲得回收。另外透過類以的方法，在 Kumamoto 縣的 Hiaijima 市也建立一萬九千平方公尺的轉植區，以取得之前人工 養灘所造成海草底床棲地的損失。在轉殖區內的海草豐度，比原則天然的海草床 多了一倍。 透過適當的海堤設計與降低防波堤的高度也可以創造一個合宜的生物棲 地。以 Osaka 灣的 Kansai 國際機場為例，藉著適當的堤岸高度與消波塊曲線設 計，使得水生植物與動得合宜的棲住場所，根據監測資料顯示，這地區的物種豐 度較未建設前更多。另外Miyazaki 縣的 Sumiyoshi 的海岸線的堤岸工程採合宜傾 斜角度的消波塊的設計，使得海龜得以在沙灘上產卵，與一般貫用的堤岸工法比 較其有較高的產卵量。 除了上述的例子之外，日本地區還有這多環境復育與再造棲地的成功例子， 這些大多是透過科技結合整理海岸管理而有了顯著的成效。與美國相較，日本只 有一部份的沼澤溼地，但是卻能朝著創造更多的沙灘、潮間平原與海草床而努力。
