斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究

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(1)【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第一章第一節. 緒論. 研究計畫背景與目的. 一、研究計畫背景台灣地區的都市發展日趨龐大及複雜，而且隨著 80 年代建築業的經九二一地震災難後，嚴重暴露出台灣都市防災規劃及危機管理體系之缺失，在痛定思痛之餘，如何避免因天然災害及公共事故之發生，造成都市機能受到直接或間接的衝擊而癱瘓，已經廣受重視。內政部於八十八年度訂定『災害防救方案執行計畫』在其中「都市及建築安全防災規劃實施要領」內已明訂縣市政府須確實依照「都市計畫通盤檢討實施辦法」第七條之規定針對都市計畫中避難場所、避難路線及防災設施進行規劃設計，然而近年來在都市計畫通盤檢討之運作上，防災議題顯然尚未見到具體之作業規範。因此，內政部建築研究所在進行都市防災研究多年後完成都市計畫防災規劃手冊一書，並於九十年度頒布供各級政府參考，此一規劃手冊包含防災道路系統，防救災據點，醫療救護系統，外部救難資源系統，物資供應系統與維生管線系統等六大部分，為都市的防災規劃做了詳實有系統之整理。斗六市是雲林縣政府所在地，人口約 10 萬人，面積 93.7 平方公里，行政區分 38 里，其中 13 里位於都市計畫範圍內。九二一大地震發生時，斗六市有五棟十餘層高的大樓倒塌受創頗為嚴重，雖經災後積極搶救復建，受創猶深，對於都市防災規劃之缺失，更是記憶深刻，因此本研究選定斗六市為地方政府擬訂都市空間防災規劃系統之研究對象，希望能以都市防災空間構造系統之通盤檢討為經，以都市計畫防災規劃手冊之規劃準則為緯，規劃如何建構斗六市成為一個雲林縣示範性的防災安全都市。. 1.

(2) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 二、研究計畫目的本研究以斗六市的行政區域為規劃範圍，除了都市計畫範圍內的 13 里外，亦涵括都市計畫範圍外逐漸市街化傾向的部分聚落，分析其空間結構特性，探討重大天然災害或人為公安事故發生時所應規劃之防災系統，本研究之目的希望達成下列四項目標 (1) 分析斗六市都市發展之趨勢及行政區域內人造空間結構之特性，針對市街型及農村型地區選擇防災避難據點示範性規劃地區，並架構防災空間系統之層級及機能。 (2) 收集斗六市災害危險度相關資料，建立初期災害因子資料庫系統之初步架構。 (3) 以都市計畫防災規劃手冊彙編之作業方法為基礎，配合都市計畫通盤檢討的方法為輔，據以研擬斗六市都市計畫防災規劃系統。 (4) 提出後續研究構想。. 2.

(3) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第二節. 研究內容及方法. 研究內容及方法如下: (一) 國內外相關文獻回顧與分析 (二) 都市潛在災害及防救災影響因子之調查分析 (三) 研究範圍現況調查分析。 1. 現行公民營防救災體系之訪查分析 2. 都市計畫現況及發展趨勢分析 3. 防救災空間架構之調查分析 4. 都市災害危險因子潛在地點訪查 (四) 斗六市民暨行政體系意見調查分析 1. 都市災害敏感地區訪查分析 2. 都市防災空間架構現狀之看法 3. 都市防災空間架構改造之意見 4. 防救災體系改善之建議 (五) 參考內政部建築研究所頒布之都市計畫防災規劃手冊彙編之作業內容，運用歸納法及比較分析法進行都市計畫防災空間架構之初步規劃作業 (六) 整理調查成果及初步規劃構想徵詢專家意見 (七) 分析各方意見加以彙整歸納 (八) 先進國家相關案例研究分析. 3.

(4) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. (九) 擬定斗六市都市計畫防災體系構想 1. 都市防救災空間構造之規劃：含避難收容據點，醫療救災中心，物資供應系統，救災指揮中心，防救災道路系統，替代道路，延燒防止綠藍帶，臨時住宅用地，維生管線系統等。 2. 都市防救災空間改造之評估：在公共設施缺乏危險指數較高之老舊市區或農村聚落以都市更新、都市設計或土地重劃等辦法劃設防災空間之可行性評估。 3. 都市防救災動員體系之規劃：確切把握公民營救災體系之人員設施配置，檢討其充實性和行動效率，建構健全的災害管理系統。 4. 建構都市計畫防災規劃體系：運用現行之地理資訊系統及台灣災害管理系統建立地方都市健全之防救災生活圈。. 4.

(5) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第三節. 研究流程 START 研究動機與目的. 相關文獻回顧分析. 調查準備工作. 現況調查分析 a.現行公民營防救災體系之訪查分析 b.都市計畫現況及發展趨勢分析 c.防救災空間架構之調查分析 d.都市災害危險因子潛在地點調查. 都市潛在災害及防救災影響因子分析. 市民意見暨行政體系調查分析. a.既往都市災害發生因素分析 b.既往都市災害發生地點分析 c.都市災害危險資料蒐集 d.都市空間潛在危險因子分析. a.都市災害敏感地區訪查. 擬定初步規劃構想. 都市計畫防災規劃手冊彙編. 分析 b.都市防災空間架構現狀之看法 c.都市防災空間架構改造之意見 d.防救災體系改善之建議. 綜合歸納各方意見. 擬定防災規劃構想 a.都市防救災空間構造之規劃 b.都市防救災空間改造之評估 c.都市防救災動員體系之規劃 d.建構都市計畫防災規劃體系. 學者專家座談會市民公聽會提出都市計畫防災規劃報告 END 圖 1-3.1 研究流程圖本研究整理 5. 運用地理資訊系統及台灣災害管理系統.

(6) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第四節. 預期成果. 一、預期完成工作項目 (一) 國內外相關文獻及研究之彙整。 (二) 建立斗六市危險因子潛在地點初期資料庫。 (三) 把握斗六市空間構造現狀對防救災規劃之負面影響因素。 (四) 彙整市民暨行政體系對都市防災規劃系統之意見。 (五) 擬定斗六市都市空間防災規劃系統之基本構想。 (六) 歸納國內外學者專家對斗六市都市空間防災規劃之綜合意見。 (七) 建構斗六市都市空間防災規劃系統。二、具體成果 (一). 建立斗六市合乎民眾期望之防救災指揮系統和防救災中心。. (二). 建立斗六市潛在災害和危險因子之初期資料。. (三). 彙整斗六市都市防災空間資源和人力資源。. (四). 建構防救災道路系統和替代道路系統。. (五). 建構防救災醫療救護體系和人力配置。. (六). 建構防救災物資集散和供應據點。. (七). 建構大型外援後送據點。. (八). 建構臨時避難和長期收容據點示範點。. (九). 劃設廢棄物堆置場和處理系統。. (十). 劃設以中小學為中心的里鄰避難生活圈。. (十一) 建構災後復建之維生管線修復與供給系統。 (十二) 建構罹難遺體收容及殯葬處理系統。. 6.

(7) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第二章. 都市防災相關文獻回顧. 第一節. 都市防災意涵. 一、都市防災的意義（一）都市災害原來的自然災害，由於人為因素、都市結構使其內容變質，造成受害規模擴大；或者是人為因素、都市結構與自然災害（條件）互相組合而造成新的複合性災害，此為都市災害。以下就災害類型與特性說明如下： 1.災害類型：都市災害因素繁多，可歸納為自然因素及人為因素二大類。（1）自然災害：如地震、海嘯、颱風、豪雨等。（2）人為災害：大致區分為四大項： A.都市火災與爆炸災害：使用可燃性氣體、引火性液體、爆炸性物質或用電不慎所引起。 B.地質災害：山坡地開發、地下水過度抽取，使地層下陷。 C.產業公害：產業活動造成的污染、水污染、噪音、廢棄物等。 D.交通事故：海、空難及路上交通事故。 2.災害特性：災害依其所產生的原因不同而具有不同之特性，說明如下: （1）災害預測之不確定性：由許多小事件逐漸累積其影響效果。（2）空間性和時間性：不同時間與不同空間使用特性與強度的差異，使得人口和活動分佈所形成之動態環境各不相同。因此，災害的形成因素、影響因素與結合條件各不相同，而導致同一災害發生於不同的時段或不同區位所產生的災害現象也不相同。（3）連鎖性和累積性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會互相影響，甚至波及、擴大而形成連鎖性之災害。更常會累積不同時間、空間之影響，波及、連鎖而擴大災害之影響區域。（4）複合性：災害重建之困難性，災害經常不是單一的呈現，而是不同災情的綜合。（5）災害重建之困難性：都市災害，往往對社會、環境造成極大之衝. 7.

(8) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 擊，除生命財產的損失外，對整個土地、環境等資源所造成的破壞，往往不是短期內可以重建。都市災害對於平衡機制破壞而導致生活環境資源之衝擊影響極為嚴重。由此可見災害與其防救問題無法單純或獨立的探討，對災害防救觀念也應該是兼具整體性與系統性的。（二）都市防災的定義 I.從狹義觀點而言都市與建築防災應建立在都市計畫區內之有關都市空間、都市設施、公用設備及建築物等，對風、水災害、震災、火災、危險物災害等所發生之一切災害之預防、災害搶救及重建之工作。 2.從廣義觀點而言其層面應擴及至國土保全，依日本建設行政之規劃，主要涵蓋：（1）都市行政。（2）河川行政(河川整備、砂防、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊)。（3）道路行政(各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備)。這三大項之防災規劃理應含蓋在總體防災規劃架構內。都市防災應做一貫性、全面性的考量，使防災能面面俱到、發揮最佳功效，並能與日常生活結合、不浪費資源的有效利用。二、防災區劃：實施都市防災區劃之主要目的，在於災害發生時，高密度之市街地，不至因為火源形成延燒而導致危險擴展至其他地區，所以都市防災區劃中重要的概念在於將不燃建築物結合以構成延燒遮斷帶之網絡。各區劃應具備傳達消息、消防活動、醫療救護、避難引導、指揮及調整組織等機能。三、火災延燒防止帶火災延燒防止帶之概念在將不燃化之建築物結合或利用道路、河川、公園、公共設施等都市設施，以防止火源延燒造成人命與財產之損失。. 8.

(9) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 四、避難動線避難動線之劃設，主要作為各指定臨時避難場所、防災據點之設施連繫動線通道，為災害發生時第一時間避難之通道。為使避難者能安全的避難，避難動線、避難場整合所形成都市防災區劃中極重要之防災措施。五、避難場所避難場所一般又為防災據點，其具備之機能包括，提供居民正確資訊、獨立消防活動能力、避難場所、收容災民、醫療救護、物資輸送等機能，並作為災害對策總部之使用。避難場所之層級可分為:社區型、區域型、廣域型。不同層級之避難場所亦擔負不同之防災據點功能，在都市計劃之空間劃設及其定位亦不相同。為劃分其機能，避難場所多設置於各市政府、區域設施、公園、小學等公共設施、或社區中心、市民會館等公共設施，避難場所需考量其空間機能，設施之內容及建築結構之耐震、不燃化等。六、救災路線道路系統在都市災害發生後之救災活動上扮演了關鍵的角色，救災路線功能發揮正常與否直接影響了救難之成效，亦直接影響了災害傷亡之規模。救災動線在災害發生後，首先必保持其暢通，以利救災活動之展開，並須保有消防機具與車輛操作之最小空間需求，並應防消防死角之產生。七、防災設施防災設施之整備與都市防災管理之制度系統息息相關。其內涵機能包含救災指揮所、醫療場所、物資儲存及發放場所、災民收容所等功能，從都市計劃領域看來，則為其所具備之都市防災機能及對應之都市空間。如表 2-1.1. 9.

(10) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 表 2-1.1. 都市防災設施與都市空間對應表. 都市防災設施. 都市防災機能. 防災空地. 防止起火、火源延燒. 防火區劃帶. 隔絕火災的延燒擴大. 災害防止帶. 避難道路. 都市空間（防災活動據點）公園、小學操場寬廣道路、河川、鐵路、面積、具規模之集合住宅. 確保避難道路. 避難道路沿線之不燃空間. 確保完全避難. 避難場所周邊之不燃空間. 確保避難道路. 寬 15M 以上之計劃道路全市型公園、大規模集合住. 避難場所. 確保完全避難. 宅、大規模機關用地、大學、大型廣場. 自然水利. 滅火. 河川. 資料來源：李威儀，1997，台北市都市計劃防災系統之規劃，日本國土廳大都市整備局. 10.

(11) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第二節. 國內外防救災體系之研究. 一、台灣之防救災體系我國之防救災體系，其包含「災前之預防」及「災後之應變」二部分，主要包括有行政、都計、建管及消防層面等，民國 83 年 1 月之前，主要以消防及建管單一建築物之防救災為主，如消防法之相關規定，及建管單位於建築物施工前建照之核發、完工後使用執照之核發等;整體防救措施係依據「防救天然災害及善後處理辦法」，台北市、高雄市及台灣省(88 年 7 月 1 日精省，原隸屬省府單位改隸行政院各部會)各訂防救災措施及處理要點，辦理防救災工作。為建立中央及地方完整防災體系，於民國 89 年訂「災害防救法」，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，其防救災組織體系共分為中央、縣(市)及鄉(鎮、市、區)等三級防災會報，於災害發生時設立應對之救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行，但目前均以災害之彙報與搶救為主，其災害防救體系分述如表下： 1.中央防災會報：其任務包括有決定防災之基本方針、核定防災基本計畫及中央防災業務主管機關之防災業務計畫、核定重要防災政策與措施、訂定及推行全國緊急災害之應變措施、核定全國緊急災害之應變措施、督導、考核中央及直轄市、縣（市）防災相關事項、其他依法令所規定事項。 2.中央防救（處理）中心：由各災害主管機關的首長擔任指揮官，其任務包括有統合指揮、督導、協調參與防救（虔理）中心編組的各部會及地方層級防救（處理中心），執行災害應變事宜。 3.緊急應變小組：依據相關防災計畫執行災害防救事項、配合中央防救處理中心之指示，從事各項災害應變措施、災情蒐集及傳遞。為落實防災業務計畫之執行，提昇災害應變能力，由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，就其所掌事務訂定「防災業務計畫」；省（市）、縣（市）、鄉（鎮、市、區）防災會報依「防災. 11.

(12) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 基本計畫」及「防災業務計畫」訂定「地區防災計畫」，其內容如表 2-2.1。. 表 2-2.1. 各部會擬定之防災計畫. 計畫名稱. 主要內容. 訂定單位. 1.防災之長期綜合計畫。防災基本計畫. 2.防災業務計畫及地區防災計畫應規定之重要. 中央防災會報. 事項。 3.防災業務計畫及地區防災計畫之訂定基準。 1.關於所掌事務或業務應採行之防災措施。. 防災業務計畫 2.關於所掌事務或業務之地區防災計畫訂定基. 各相關部會. 準。該地區有關防災措施、災害預防、情報蒐集傳地區防災計畫. 達、預警、災害應變復原對策等計畫及防救設各級地方防災會施、設備、物資、基金之整備調度、分配、輸. 報. 送、通訊等相關計畫。資料來源：陳崇賢，1997，都市防災體系之建構，都市危基管理研討會實錄. 防災計畫為推動災害防救計畫之根本，應涵括災害預防、災害應變及災害善後復原重建措施，特別是各級地方防災計畫，應針對該轄地區特性訂定，平時透過防災計畫，落實推動防災工作，並實施教育、訓練、演習，災害發生時卻能依計畫按部就班，有條不紊執行災害應變及善後復原重建事宜。. 12.

(13) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 二、日本防救災體系 (一)防災組織體系災害對策基本法(簡稱「基本法」)第一條:開宗明義的指出：「為保護國土及國民生命、身體、財產，建立中央與地方各必要機關(構) 防災體制及責任明確化，訂定防災計畫，作成災害預防、災害應變對策、災害復舊財政金融處置措施等基本規定，統籌規劃推動的防災行政整備，以利維持社會秩序，確保公共福祉。」即規定中央、都導府縣、市町村、中央及地方指定行政機關、指定公共事業及住民有關防災之責任與義務，以及防災活動組織化、體系化如表 2-2.2 表 2-2.2. 日本中央與地方重要機關(構)防災體制表. 機關. 指定行政機關. 指定地方行政機關. 指定公共事業. 指定地方公共事業. 所指機關單位係指「國家行政組織法」第三條、第八條之中央機關，包括總統府、國家公安委員會、自治省、外務省、大藏省、文部省、法務省、建設省、厚生省、農水省、通產省、運輸省、郵政省、勞動省、經濟企畫廳、科學技術廳、警察廳、總務廳、北海道開發廳、防衛廳、琉球開發廳、環境廳、國上廳、文化廳、中小企業廳、能源廳、海上保衛廳、氣象廳、消防廳等二十九個機關。係指「國家行政組織法」第九條所指中央機關派出地方之分支機關。如管區警察局、財務局、地方農政局、地方運輸局、地方建設局、地方醫務局、地方郵政局等。係指指定之公共事業機構，如日本電信電話公司、日本銀行、紅十字會、電力、瓦斯、運輸、通信等卅七個公用事業及公益法人。係指港灣法上之港務局、上地改良法上之上地改良區公共營造物管理者、都道府縣城內之電力、瓦斯、運輸、通信等其他公用事業及公益法人。. 資料來源：台灣省政府(1998)「緊急災害防救組」赴「美國聯邦危機管理總署」研習資料。. 13.

(14) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. (二)中央防災會議為建立統合的防災體制，中央在總理府成立「中央防災會議」，內閣總理大臣(即首相)擔任主席，內閣秘書長、各防災關係省廳首長(國務大臣)、專家學者擔任委員，並由首相任命之。該會議主要任務如下: 1.訂定及推行防災基本計畫。 2.訂定及推行緊急災害應變措施計畫。 3.首相交議防災重要事項之審議。 4.其他依法令所定之事項。首相得就下列事項，指示中央防災會議審議內容有兩點：1.防災基本方針。2.防災綜合調整重要策略。中央防災會議得對防災相關機關(構)首長要求提出資料、陳述意見及其他必要協助，另為遂行所掌事務，並得對地方防災會議提出勸告與指示。 (三)地方防災會議基本法規定設立地方防災會議。其中，「都道府縣防災會議」由都道府縣知事擔任主席，都道府縣及中央派駐地方機關、市町村、消防機關、陸上自衛隊警備區域方面總監、教育委員會、警察本部長、指定公共機關、指定公共事業分支機構、轄內指定地方公共事業或地方團體之首長、負責人、指派代表擔任委員，每年定期召開一次。 (四)災害對策本部都道府縣及市町村於轄內全部或部分地區，有發生災害之虞或發生災害時，如認為有必要採取災害預防措施或災害應變對策，地方行政首長諮詢防災會報的意見，成立「災害對策本部」，救災害作迅速且適當之應變，指示所屬單位做必要處置。 (五)防災基本計畫基本法規定，中央防災會議須作成防災基本計畫，並依據對災害發生與預防之科學研究成果，以及災害應急對策模擬試練效果，每年加以檢討，必要時應予修正。前述防災基本計畫之作成與修正. 14.

(15) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 應於中央防災會議時，同首相報告，並公告周知全國各都道府縣知事及指定行政機關首長，以便各該機關研擬防災業務計畫及地域防災計畫時，有所遵循。基本法另規定各行政機關首長須依據防災基本計畫，就所掌理業務作成防災業務計畫並每年定期檢討修正之。三、美國政府的災變管理體系美國災變管理體系也括三個次級體系：聯邦急難管理署、州與地方政府及其他公私組織。 (一)聯邦危機管理總署聯邦危機管理總署之全名為 Federal Emergency Management Agency，其任務為統籌支援全美國的災害事宜，透過減災、備災、救災、保險及消災等工作，減少災害所帶來的損失。該署統合了國防部、商業部、住宅及都市發展部與其他相關部門，有效整合了事權分散、各自為政的防災管理體系，使災害處理更有效率，如表 2-2.3。表 2-2.3. 美國聯邦危機管理總署及其分署組織表設. 置. 產生方式. 設署長、副署長各一人，另外設五署長、副署長、五位司長由總總署. 位相當我國司長的長官分別負責：I.減災、2.準備、3.救災保險、5.消災. 統任命，並需獲得參議員的通 4.過始能就任。. 在州級分設十個地區分署，並設置分署長由總統任命，並需獲得 21 支的城市快速搜救部隊(Urban 參議員的通過始能就任。分署 Search and Rescue Team》資料來源：台灣省政府(1998)「緊急災害防救組」赴「美國聯邦危機管理總署」研習資料。. (二)五個功能組織 1.減災司 (Mitigation)：負責對災區的瞭解、確定、規劃與評估，在救災應變時提供地理資訊系統(Geographic Information System，GIS)協助地方政府救災. 15.

(16) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 工作。 2.整備訓練演習司 (Preparedness Training and Exercises) 負責一切緊急事務處理的準備工作。轄下設有「緊急事務管理學院」(Emergency Management Institute)，負責培訓各級防災作業人員。並配合各級地方政府舉辦大規模動員演習，其最終目標，是希望各地方政府有能力負擔起災變的自救工作。 3.搶救應變復原司 (Response and Recovery) 負責災害發生後的救災工作，它可整合動員二十六個部會和美國紅十字會，進行災害搶救工作。災難發生後，負責立即於「聯邦危機管理總署」 (FEMA)咸立聯邦指揮中心，由相關部會派員進駐，全天候二十四小時作業，協助地方對災害損失之調查，下設有後勤處，專門負責提供救災物資及機械之補給。 4.聯邦保險局(Federal Insurance Administration) 負責水災保險業務，並監督私人保險公司代賣聯邦水災保險。 5.消防署 (U.S Fire Administration) 負責協調各地消防局，提供新資料、儀器、工具和信念。設有「消防學校」，免費訓練各地消防人員，負責都市搜索及救援 (Urban Search and Rescue)之工作。. 16.

(17) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 四、各國防救災體系之比較都市防災應與日常生活結合，結合居民意識，強調地區特性，瞭解危險要因，不僅要落實救災避難規劃，更需要與生活結合的都市救災避難規劃。故各國針對不同地方特性，政府層級之層級分工制度亦有為不同，故致日本、美國、台灣本身之防災體系各不為相同，而比較各國之防救災體制如表 2-2.4：表 2-2.4. 美、日、中防救災體系之比較. 國別. 日本. 美國. 台灣. 層級. 三級制. 三級制. 三級制. 聯邦-州-地方. 中央-縣市-鄉鎮市區. 中央-都道府縣-市. 組織單位. 町村. 設有一專責性機關中央有 FEMA 直屬總中央並無相當能力的組 (國土廳防災局)統統擁有龐大人力與織，只能撥經費給地方. 中央層級. 籌、規劃協調、評估經費，提供州與地方讓地方基層單位去執等長期性工作。. 預防-緊急應變-復滅災-整備-應變-復. 處理階段. 舊. 計畫內容形實際操作性規定為式. 必要時的支援，. 主. 原功能性導向為主. 行，預防-緊急應變-復舊. 權責與單位劃分導向. 資料來源：熊光華，2000，防救災體系與都市計畫之資料收集及資料庫建立之研究，內政部消防署. 17.

(18) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第三節. 國內外防救災相關法令. 一、台灣現行防災相關法令（一）災害防救法行政院於八十四年擬定災害防救法草案函送立法院審議，民國八十九年「災害防救法」正式公佈實施。災害防救法是災害防救最根本的母法，在災害防救相關法規中層級為最高，過去台灣災害防救法規分散，故為災害防救法規組織體系化的開端。災害防救法在民國八十九年七月由總統公布訂定，內容包括八個章節共五十二條。以下分別以幾個不同的項目說明災害防救法中重要內容概要。 1.名詞定義本法中定義災善防救的意義為「指災害之預防、災害發生時之應變措施及災後之復原重建」，在本法中將災害防救之定義解釋的範圍相當廣大，不僅包括預防的部份，對於發生之災變及復原重建都包括在內。並且在本法其後的內容也將以此三方面做分別的規定 2.災害防救之主管機構在災害防救法中，規定了不同種類之災害防救時之主管負責機構，本作業整理如表 2-3.1 表 2-3.1. 災害防救主管機構. 災害類別. 主管機構. 風災、水災、重大災害、爆炸災害. 內政部. 水災、旱災、公用氣體與油料管綫、輸電線路災害. 經濟部. 寒害、土石流災害. 行政院農委會. 空難、海難及陸上交通事故. 交通部. 毒性化學物質. 行政院環保署. 其他災害. 依法律規定或由中央災害防救會議指定之中央災害防救業務主管機關. 資料來源：內政部，2000，災害防救法. 18.

(19) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 3.災害防救法對於災害防救的組織層級規定，本研究整理如圖 2-3.1 所示。在災害防救組織的層級上共分為三個層級，行政院需設中央災害防救會報。此外，行政院需設立災害防救委員會，委員會負責處理相關業務、擬定計畫，並設災害防救專家諮詢委員會．並得設災害防救科技中心，在地方政府方面，地方政府需設直轄市、縣（市）災害防救會報及鄉（鎮、市）災害防救會報。 1.核定災害防救基本計劃. 中央災害防救會報. 中央災害應變中心. 2.核定災害防救業務計畫. 召集人─行政院長. 指揮官─行政院院長指派. 支持請求與實施. 災害通知與報告. 災害防救專家諮詢委員會. 災害防救科技中心. 核定直轄市、縣（市）. 直轄市、縣（市）地區災害防救會報. 地區災害防救計畫. 召集人─直轄市、縣（市）長災害通知與報告. 支持請求與實施. 災害防救專家諮詢委員會. 鄉（鎮、市）地區災害防救會報. 地區災害防救計畫. 召集人─鄉（鎮、市）長. 災害通報. 直轄市、縣（市）災害應變中心指揮官─直轄市、縣（市）長. 專責幕僚單位. 核定鄉（鎮、市）地區. 成立緊急應變小組. 直轄市、縣（市）災害應變中心指揮官─鄉（鎮、市）長. 鄉（鎮、市）長指定幕僚單位成立緊急應變小組. 災. 圖 2-3.1. 成立緊急應變小組. 行政院災害防救委員會. 害. 緊急災害防救體系圖. 資料來源：內政部，2000 年，災害防救法。. 19.

(20) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 4.災害防救計畫災害防救法對於各級政府應擬定之災害防救計畫，災害防計畫共分為災害防救基本計畫、災害防救業務計畫及地區防救計畫，在此三種計畫的內容方面，本法規定應對於災害預防、緊急應變及災後復原三方面皆應有內容擬定。 5.災害預防事項與災害預防之相關規定在災害防救法中共有五條。內容包括為減少災害之預防、各級政府應實施之防救災項目、有效執行緊急應變之措施、各級政府及相關公共事業平時應實施之準備工作、及準備工作之相關規定。 6.災害應變措施在災害應變措施之相關規定方面，在本法中共有九條，屬於著墨較多的地方。詳細的規定了災害發生時各級相關政府應該竇拖之應變措施及災害應變中心成立的相關規定。 7.災害復原重建災害復原重建部份，本法共規定有兩條，都是政策性的宣示條文，並沒有太大的實質作用。 8.其他規定除了以上七項所提之內容，最後也有相關罰則及附則。內容上主要是對於災害救助方面的相關規定。（二）其他防救災相關法令表由於防災業務之內容牽涉甚廣，就其不同法源與行政執掌分類如表 2-3.2. 20.

(21) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 表 2-3.2. 防災相關法規彙整. 法規名稱. 相關規定. 相關重點. 第8條 1.依法令應有消防安全設備之場所 2.工廠、倉庫、林場消防法 3.公共危險物品與高壓液體製造、分裝儲存及販賣場所 4.大眾運輸工具 5.其他經中央主管機關核定之場所第15條消防法施政府籌建蓄水池或消防水源之規定行細則第18條傷患收容、救護、運送、急救之規定都市計畫法第30條施行細則各使用分區建蔽率之規定. 消防檢查. 消防能力. 救災能力地區整體危險度. 第15條市鎮計畫主要計畫書必須表明事項中之都市計畫 1. 人口分佈法 2. 主要道路及公共運輸系統狀況 3. 學校、大型公園用地的配置第22條都市計畫法細部計畫書及細部計畫圖應表明事項之 1. 居住密度及容納人口 2. 土地使用分區管制狀況 3. 道路系統狀況 4. 地區性之公共設施用地的配置. 避難救災危險度. 避難救災危險度. 第6條避難救災危險度有關針對舊有建物密集、畸零破舊等劃定更新地區，研定更新基本方針，納入計畫書規定都市計劃第7條消防避難救災定期通盤應就都市防災避難場所、消防救災路線、火災延燒危險延燒檢討防止地帶等事項進行規畫及檢討第8條避難救災危險度有關應辦理都市設計，納入細部計畫之規定第32條建築法避難、救災、延在建照執照或雜項執照申請時應载明事項中之：燒、起火危險 1. 建築面積與基地面積之百分比 2. 建築物用途. 21.

(22) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 建築法. 第43條有關建築物騎樓間不得有高低差之規定第47條有關在易於土地崩塌坍地區之禁建規定. 第63條建築物施工場所應有維護安全防範危險及預防火災之適當設備或措施第64條有關建築材料及機具堆放不得妨礙交通及公共安全之規定第66條建築物施工部分距離基地界線或道路界線最小距離之限制第76條、第77條、第77-1條有關建築物防火避雜設施及消防設備檢查、改善之規定第2條基地內私設通路寬度之規定第3-1條建築技術規則迴車道設置之規定建築設計施工第14至24-1條有關建築物高度之限制篇第25至29條有關建蔽率規定第57條騎樓、無遮簷人行道寬度及構造之規定第69條防火建築物之樓層數及總樓地板面積限制第70至74條有關防火時效之規定第90條避難層出入口之規定第91條避難層以外出入口之規定第114條滅火設備之規定第115條警報設備之規定. 22. 避難危險地盤地質災害防止倒塌、落下物、起火危險避難危險. 避難延燒危險. 消防避難救災危險延燒避難救災危險度避難救災危險度避難救災危險度整體危險性避難救災危險度延燒危險度延燒危險度避難救災危險度避難救災危險度消防能力避難危險度.

(23) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第118條特定建築物臨街寬之限制第43條建築技術規則有關台灣震區之說明建築構造篇第44條建築物槽力係數之規定第44-1條用途係數之規定. 延燒避難救災危險地盤地質災害建築物破壞建築物倒塌. 第56條構造安全基礎形式之分類台灣省建築管第5條避難救災理規則有關面臨現有巷道之基地建築線之指定延燒危險台灣省第9條建築管理規則指定建築線之文件應註明事項中之其騎樓寬避難救災危險度度、道路寬度第20條面臨計畫道路之建築基地設置騎樓或庇廊或避難救災危險度無遮簷人行道之規定第33條消防能力有關建築物中主要設備規定中之消防設備第40條對供公眾使用之建築物之出入口、走廊、樓梯、消防設備之規定山陂地開發建第5條築管理辦法山坡地不得開發之規定 1. 坡度陡峭者、地職結構不良、地層破碎、活動斷層或順向波有活動之虞者 2. 有崩坍之虞者. 消防能力避難危險度. 地盤地質災害. 資料來源：陳亮全，1993，都市建築地震災害要因資料系統之建立，內政部建築研究所. 23.

(24) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 二、國外防災相關法令 (一)日本防災相關法令日本早在阪神大震災之前即已建立災害對策基本法、災害救助法、建築基準法、大規模地震對策特別推置法、地震保險法等法制，日本平成七年（一九九五年）阪神大地震後即頒訂「建築物耐震改修促進法」「受災市街地復興特別推置法」，並修改「建築基準法」，公布「官廳施設總合耐震計畫基準」。日本建設省於一九九六年亦針對政府機關建築物頒布一套「官廳設施總合耐震計畫基準」之政令，該基準對於國家機關之建築物及其附帶設施之位置、規模和耐震安全性均要求比一般建築物更嚴格之基準，以避兔政府機關遭受震災摧毀而破壞救災行動之運作。平成九年 (一九九七年)制訂「密集市街地防災街區整備促進法」。 (二)美國防救災相關法令美國的營建規範則是將全美分為一至四級的地震危險區。同時，加州的建築法規範，每三年均會再加以檢討修改，一九八九年北加州舊金山大地震及一九九四年南加州的北嶺大地震發生之後，相關單位立即針對不健全的法規加以修正，對建物的耐震度再加以更嚴格的限制。美國在震災之後，重要工作之一，即為全面檢討並修正防災法令，加強建築物耐震度，是以能儘量避免日後再遭遇相同的災情;而美國主要之防災依據 FEMA 防救災制度(聯邦應變救災計劃)進行規劃。 (三)中國大陸防救災相關法令中國大陸針對以往發生之唐山大地震之經驗，又適逢日本發生阪神大地震，在 1995 年訂定所謂之「破壞性地震應急條例」，又於 1997 年制定全國性通用之「防震減災法」為其防災之基本法令。 I.破壞性地震應急條例在 1995 年訂定「破壞性地震應急條例」，特別是中國大陸在 1995 年公佈破壞性地震應急條例，條文中明訂重大地震發生前後，由中央到地方的應急機構、應急方案及任務等。並由直屬國務院的國家地震局掌管全國防震減災的工作，地方尚設有「省(市)地震局」。 2.中華人民共和國防震減災法. 24.

(25) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 1997 年制定全國性通用之「防震減災法」為其防災之基本法令。，由大陸第八屆全國人民代表大會常務委員會於 1997 年 12 月 29 日通過，自 1998 年 3 月 1 日起施行。（四）國內外防救災相關法令比較針對各國有關防災之相關法令，參考日本、美國、中國大陸之防災法令，比較各類型防災法令依據，如表 2-3.3 表 2-3.3. 各國防救災相關法令比較表. 法規方向. 防災基本法. 地震防救災法規. 建築物耐震診斷與補強法規. 台灣 2000 年災害防救法. 無. 無. 日本美國中國大陸 1961 年災害對策基本法 FEMA 防救災 1963 年防災基本計畫制度 1997 年 1997 年密集市街地防（聯邦應變防震減災法災街區整備促救災計畫）進法 1971 年大都市震災對 1981 年策推進綱要輕國家地 1995 年 1978 年大規模地震對減震災害綱要策特別推置法破壞性地震應年 1997 年東海地震防災 1989 害性地震急條例對策強化地震災反應計畫基本計畫 1995 年建築耐震改修促進法. 1990 年成立「全國建築物鑑定與加固標準技術委員會」. 2000年 1995 年災後救助相 921震災重建受災市街地復興特別推關法規置法暫行條例特殊工業防災法令. 無. 1976 年石化工業區等災害防止法. 軍隊動員支兵役法第 38 自衛隊法第 38 條援防救災法條後備軍人令召集 1971 年東京震災預防地區防災法無條例令 I990年山坡開發辦地滑等防止法山坡地防災法森林法法令 2000年水土保持法資料來源：20001，蕭江碧、張益三，都市計畫防災規劃標準及管理體系之建構. 25.

(26) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第四節. 國內都市防災相關研究. 有鑑於台灣地震頻傳及九二一大地震所造成震憾，為能預防及降低災害的影響，並建構安全的生活環境，國內防災相關研究如火如荼地展開，主要研究整理如表 2-4.1。表 2-4.1 年期. 1993. 都市防災相關研究彙整研究名稱. 主要研究內容. 主要研究成果. 1.國內既有研究現況檢討 1.提出研究主題架構系統第七中心議分析題/都市與建 2.提出研究課題及建議 2.未來發展趨勢築防災 3.提出分年分期執行計劃 3.研究方向研擬. 1.藉由整體防災計畫體系之研定，對應國內外防 1.擬定防災計畫整體研究架建築與都市救災課題之規劃分析。構。 1994-1995 防災整研究 2.國內外防救災課題規劃 2.以列表方式說明建研所防架之規劃分析災計畫進程研究架構。 3.防災計劃整體研究架構之研擬依據前期研究架構以都市防災對策作為主題，主題中涵蓋都市防災構造化、都市窳陋地區地區防災面及都市維生線等三大主 1.提出都市計畫有關都市防題，統合於都市計劃層災業務及地區防災計畫架都市計畫有面，訂定為「都市計劃防構。關都市防災災系統規劃之研究」主要 1995-1996 2.訂定都市計畫實施對策系系統規劃之內容為：統。研究 1.探討日本及英國有關都 3.建立自然災害與都市社會市防災理論災害防災計畫實施要領。 2.研擬都市計劃防災內容架構 3.擬定都市計劃防災計劃標的、課題與對策。. 26.

(27) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 延續前期研究架構，在作有系統的整理，其內容如下： 1.國內外最新文獻回顧，以英國、日本都市防災都市計劃防研訂可落實操作之「都市計計劃與設計為主。劃防災規劃作業細部設計原 1996-1997 災規劃作業 2.探討安全都市體系之都研究則」。市防災生活圈。 3.都市防災基盤等都市計劃的對應關係 4.探討國內既有都市計劃防災課題 1.以重大地震災害之因應，作為都市計劃防災系統規 1.探討台北市發生重大災劃之初期模擬災害。害時之避難救援場所。 2.參酌日本實務操作經驗， 2.都市發展現況．從供給以緊急應變之角度規劃防台北市都市面重新界定各項設施及災空間體系。計畫防災系空間的防災機能與屬 1997 3.提出防災避難圈之觀念．統規劃。性。將台北市劃設為96個直接 3. 以東京震災計劃為基避難圈.66個間接避難圈。礎，研擬台北市都市防 4.規劃都市防災六大空間系災空間系統規劃之構統，即是道路、避難、消想。防、醫療、物資及警察系統。 1.針對都市防災架構探討都市地震災害現象、避 1.依據「台北市都市針對防從都市防災難行為與避難道路、場災系統規畫」之成果，檢系統撿討實所及都市防災計劃基本討道路空間系統之有效面質空間之防概念。積與寛度，防救據點之有災功能(一) 1998 2.現階段防災計劃課題探效空問與通達性。防救災交通討。其中要內容有檢討動線系統及 2.選定大安區內之區城進行台北市防災計劃、防救防救據點調查分析。災交通動線系統、防救災據點等。從都市防災 1.依據「台北市都市計畫 1.南港區除保護區外，其餘系統撿討實防災系統規劃」之成部分區分為七個防災避難質空間之防果，檢討學校、公園等圈。 1999 災功能 ( 二 ) 防救據點之防災功能。 2.南港區缺乏大型公園，南學校、公園及 2.選定南港區內進行調查港公園因地形變化、內部大型公共設分析。設施及區位因素，無法發. 27.

(28) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 施等防救據 3.全區防救據點及據點本點。體之防災力檢討。. 2001. 揮較大避難功能。全區平均避難面積亦顯不足。 3.防救據點的有效性進一步考量據點周邊環境對防災立即有效性之影響。 4.從日本防救據點所具備之防災功能檢視南港防救據點之現況，提出應改進之處。. 1.整合過去歷年的都市防災相關研究成果，並斟酌國外都市防災計畫的擬定與 1.參酌日本「區域防災計都市計畫防操作方法，據以編訂適合畫」的內容及操作方災作業規劃於國內使用之「都市計畫法．建構都市計畫防災手冊防災規劃作業手冊」。規劃的操作規範。 2.界定整體防災空間系統規劃的操作方法。. 資料來源：本研究整理. 28.

(29) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第五節. 都市防災空間設施規劃之研究. 一、防災避難空間的定義與機能依據三船康道 1995(日本都市計畫學會)之研究，在選定或是評估避難空間時，必須考量四項原則，逕而判定某地區是否為避難設施設置必要地區、無設置必要地區或是特別避難地區，其考量原則如下： 1.區位性主要為考量該地區內的市街地(市區地區)合理區位，並考量實質空間之現況，如木造房屋比例為基準。 2.接近性考量周邊地區至避難地區之可及程度，如出入口數量、形式與寬度等。 3.有效性考慮避難場所分布的安全及收容能力，通常以安全有效面積或是平均每人所佔面積為評估指標。 4.機能性此部份乃為定性之描述，主要評估該地區能提供避難者避難活動的程度或避難之方式，指標為日間人口與夜間人口之比值或是有效開放空間(空地、綠地)的計算。二、防災避難空間設施之劃設原則目前國內主要之防災避難空間設施劃設，以避難場所、消防、警察、醫療、物資、道路等六項防災空間系統，分別劃設不同之防災生活圈規模及範圍，而根據「都市計畫防災規劃作業手冊」內容，國內相關研究一般多引以「國小學區」與「鄰里單元」為基本空間單元為基礎．進行劃設防災空間之組成結構。. 29.

(30) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. (一)防災避難生活圈防災避難生活圈劃設，除作為避難救災之行政管理依據外，各生活圈內可依其自身之地理區位及空間設施條件，分別訂定合適的避難行動，並作為相互支援的小單元。防災避難圈的劃設，同時也是警察、醫療、物資等其他救災系統之基本單元，所以避難圈為都市防災相關設施檢討的基木依據（如表 2-5.1），並且進行相關防災建設事業，才能合理且按步就班地達到安全的防災都市理想。表 2-5.1. 防災生活圈劃設標準空間名稱. 劃設指標. 防災必要設施及設備. 學校全市型公園全市防醫學中心災避難消防隊圈. 警察局. 1.提供避難居民中長期居住之空間以全市為單位. 倉庫批發業. 2.提供避難居民所需糧食生活必需品儲存。 3.緊急醫療器材、藥品。 4.區域間資料蒐集、建立防火資料庫及情報聯絡設備。. 車站 1.區域內居民間情報聯絡及對外聯絡之設備。. 國中地區防社區性公園災避難地區醫院圈. 消防分隊警察分局. 步行距離. 2.消防相關器材、緊急用車輛器材。 1500-1800 3.緊急醫療器材、藥品。公尺約二個 4.進行救災所需大型廣場、空她。鄰里單元 5.提供臨時避難者所需之生活必需品之儲存。. 國小. 步行距離 500-700 公 1.居民進行災害因應活動所需之空間及器材。災避難診所或衛生尺約二個鄰 2.區域內居民間情報聯絡及對外聯絡之設備。圈所里單元派出所鄰里防里鄰單元. 資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. (二)緊急避難與收容場所收容場所空間系統，可分為四個層次，分別對應不同的避難人員可. 30.

(31) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 停留時間的長短，也對應了災害發生之不同時序中所扮演之角色，其中緊急避難場所是以震災發生 3 分鐘內，人員尋求緊急避難場所，屬於個人自發性避難行為，對象則為避難圈內各開放空間，包含基地內空地、公園與道路等。因此在對策上並無特定指定之據點，完全視當時情況來加以運用。而臨時避難場所、臨時收容場所與中長期收容場所則為進行較有秩序之避難行為所需要之場所，且需要較高的安全需求。表 2-5.2. 緊急避難與收容場所劃設標準. 類. 空間名稱. 別. 緊急避難場所. 劃設指標. 基地內開放空間. 週邊防火安全植栽. 鄰里公園道路 1.鄰接避難道路 2.至少鄰接一條輸送、救援道路 3.平均每人 2 ㎡的安全面積 4.至少兩向出口. 鄰里公園臨時避難場大型空地所. 廣場全市型公園. 臨時收容場體育場所所. 鄰接輸送、救援以上道路. 兒童樂園廣場學校. 中、長期收社教機構容場所. 鄰接輸送、救援以上道路. 醫療用地醫療衛生機構. 資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. (三)防救災路線道路系統在震災後之避難與救災行為上，具備最基本之機能，作為效率性與暢通程度即道路系統的功能發揮正常與否，直接影響避難與救災的成效，相對也可以減低傷亡的可能。而且道路系統再整個災害發生的時序上，亦是第一順位直接面對災害防堵與人員救護疏散的防災空間. 31.

(32) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 系統，而道路系統與其他空間防災系統亦息息相關，各空間系統的功能發揮，均需藉助道路系統之正常運作方能達成。因此，道路在整體的規劃作業上，扮演了最關鍵性的角色。表 2-5.3. 防救災路線劃設標準. 類別. 空間名稱. 劃設指標. 緊急道路. 20M 以上計畫道路. 聮外主要幹道、橋樑. 輸送、救援 15M 以上計畫道路. 1.扣除停車寬度保有 8M 消防車運作淨寬. 道路. 2.道路兩旁防落下物、防火安全植栽、道. 河岸道路. 路兩旁 3.消防水源充足 4.串聯區內各主要防救據點消防避難道 8M 以上計畫道路. 1.道路兩旁為不燃建築(沿街不燃化). 路. 2.道路維持 4M 以上消防車作業淨寬. 緊急避難道 8M 以上計畫道路. 1.聮結各街廓及避難場所. 路. 2.確保道路暢通及安全性. 資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. (四)防救災據點將生活避難場所以外之其他救災據點分述如下(表 2-5.4)： 1.醫療據點：醫療空間體系分為兩大部分，一為發揮機動醫療設施急救功效於每一可能災區之臨時醫療場所;另一為收容傷病避難人員之中長期收容場所。 2.物資支援據點：支援物資運送據點大致上可分為接收及發送兩大體系，為求避難生活物資能有效運抵每一可能災區供災民領用，其中發放據點將以各防災避難圈所劃設之中長期收容場所為對象，接收據點可分為全市與區域兩個層級，其中全市據點乃在於接收外援物資以及分派各受災區域所需支援物資，對象以聯外之主要機場、港、大型市場與車站等場所。區域據點宜考慮路運及空運之便利，每區選定至少一處. 32.

(33) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 交通便利、區位適當且方便直昇機停放及車輛進出之大型公園為據點，此據點同時也可為區域防災避難場所。 3.消防據點：消防資源之運用，主要以消防分隊為指揮所，配合防災避難圈之劃定，分派每一消防分隊之服務範圍，此外應利用避難據點之中長期收容場所為臨時場所，儲備消防器材與水源，因應緊急用途。 4.警察據點：警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。 5.維生系統都市維生系統，其內容包含：交通、供水、瓦斯、電力、通訊與醫療衛生等項目，皆為都市基盤工程設施，也是震災發生後復建工程之基礎。茲將維生系統之規劃、管理與維護之原則分述如下：（1）重要維生線幹管應佈設於主要逃生路線及防火區劃周邊，盡量以共同管溝予以容納。（2）給水系統：管路佈設應避免跨越斷層地帶或潛在的地質災害地區，如確有必要應於潛在地點採用多節、柔性街道連接管線。（3）電力系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.變電設施盡量設置於防火區劃邊緣。 C.建立檢查系統便於災害發生時，檢查輸送貨儲存設施。（4）電訊系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.通訊中心及儲放緊急供給設備之建築物應採防震設計。 C.應考量區域隔離措施，避免災害區域影響其他區域之正常運作。 D.公共建築物及避難場所應設置緊急電源。（5）瓦斯系統 A.輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 B.應設置偵測漏氣及緊急切斷系統，使用自動化管制系統。 C.輸送管線應與電力線路保持至少 3M 以上距離。. 33.

(34) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. D.瓦斯加油站應設置在空曠地區或做妥防災設施。表 2-5.4 防災系統. 防救災據點劃設標準層級. 空間名稱. 劃設指標. 全市型公園醫療. 臨時醫療場所. 體育場所兒童遊樂場. 鄰接輸送、救援以上道路. 廣場中長期收容場所醫療衛生機構. 鄰接輸送、救援以上道路. 航空站接收場所. 市場港埠. 物資. 學校發放場所. 鄰接輸送、救援以上道路. 體育場所兒童遊樂場全市型公園. 消防警察. 指揮所. 消防隊. 臨時觀哨所. 學校. 指揮中心. 市政府、警察局. 情報收集站. 派出所. 鄰接輸送、救援以上道路鄰接輸送、救援以上道路. 資料來源:李威儀、何明錦，2000，都市計畫防災規劃手冊，內政部建研所。. 三、都市防災地圖之案例說明有關都市防災地圖之建立以日本福岡市經驗，提供簡易圖說教導都市居民於緊急災害應變時，危機處理及避難引導之參考（如圖 2-5.1 及圖 2-5.2），防災地圖內容需包括各避難圈域中心之避難據點、收容場所、避難道路、替代道路系統、危險因子場所及醫療、警消、物資等據點（如圖 2-5.3~圖 2-5.4），並且以國小學區範圍劃設避難生活圈，以期居民能於第一時間內到達安全避難區域。. 34.

(35) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 圖 2-5.1. 日本地震防身手冊圖示. 35. 資料來源：日本防災資料.

(36) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 圖 2-5.2. 日本風水災對策之圖示說明. 36. 資料來源：日本防災資料.

(37) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 圖 2-5.3. 日本福岡市中央區防災地圖. 37. 資料來源：日本防災資料.

(38) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 圖 2-5.4. 日本福岡市城南區防災地圖. 資料來源：日本防災資料. 38.

(39) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第三章. 斗六市都市現況調查分析. 第一節. 上位及相關計畫. （1）國土綜合開發計畫為一目標性、指導性、政策性的長期發展綱要計畫。主要目的在配合國家社會經濟發展，對人口、產業及公共設施在空問上作適當的配置，並對土地、水、天然資源分配預作規劃。且為因應民主化、自由化與國際化的需要，將用以取代原有之臺灣地區綜合開發計畫，作為國土規劃與管理體系的最高指導原則。. （2）中部區域計畫（第一次通盤檢討）中部地區計畫將生活圈劃分成苗票、臺中、南投、彰化、雲林五大生活圈，計畫年期至民國100年，計畫內容為協調性、指導性、綜合性之空間配置計畫，其目的在於促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，健全區域經濟發展，改善生活環境，使區域之發展更趨合理性。依據人口、產業、環境保有、政治及社區未來展望，雲林縣計畫人口預估為88．7萬人，而斗六市為雲林生活圈之地方中心。. （3）雲林縣綜合發展計劃第一次通盤檢討依據行政院經建會擬定之「國土綜合開發計畫」所宣示的理念，未來國土規劃及執行體系將建議為二個層級，一為國土綜合開發計畫，其屬法定計畫、政策，性指導計畫;另一為縣市綜合發展計畫，亦屬法定計畫，其主要目的為落實地方自治及發展地方特色。. 39.

(40) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （4）第二高速公路中部路段第二高速公路後續建設計畫在中部區域路段主線自苗栗竹南南行，經過台中港特定區後，跨越烏溪與東西向快速道路（彰濱台中線）共線至彰化縣快官，在經由南投地區至雲林斗六，連接已經通車之南二高而直達屏東九如，未來全線完成後將可有效紓解中山高之車流，提高各生活圈之間交通便捷，促進生活圈的均衡發展，在都市防災上可提升整體的防災效率。. 40.

(41) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第二節. 都市計畫現況及發展趨勢分析. 一、自然環境（一）地理位置斗六市行政轄屬雲林縣，雲林縣地理位置在中台灣西側濱海地區，而本市位於雲林縣之東隅（如圖3-2.1），東經120°44'，北緯 23°48'，即嘉南平原北端與中央山脈西麓丘陵之銜接地帶，東鄰南投縣竹山鎮，南接古坑鄉，西連虎尾鎮、斗南鎮，北界莿桐鄉、林內鄉，全境略呈一橫置之雞腿狀，東西寬15公里，南北長16公里，中心位置為斗六市街。北距臺中67.3公里，南至嘉義31.3公里。. 麥寮鄉. 崙背鄉. 二崙鄉. 西螺鎮. 莿桐鄉林內鄉. 台西鄉. 褒忠鄉東勢鄉. 四湖鄉. 斗六市. 虎尾鎮斗南鎮. 土庫鎮元長鄉. 大埤鄉古坑鄉. 北港鎮. 口湖鄉水林鄉. 圖3-2.1. 斗六市位置圖. 資料來源：本研究整理. 以面積而言，總面積為93.7151平方公里，僅次於古坑鄉，為全縣第二位。目前全市下轄三十八里，分別為三平里、中和里、仁愛里、. 41.

(42) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 公正里、公誠里、太平里、四維里、光興里、成功里、忠孝里、明德里、信義里、鎮北里、鎮西里、鎮東里、鎮南里、八德里、十三里、三光里、久安里、林頭里、社口里、虎溪里、長平里、長安里、保庄里、重光里、崙峯里、梅林里、湖山里、溝霸里、溪洲里、嘉東里、榴中里、榴北里、榴南里、龍潭里、江厝里等，其中十三個里位於都市計畫區域內（如圖3-2.2）。. 十三里溪洲里長安里. 榴北里榴中里. 鎮北里. 虎溪里. 八德里. 榴南里. 三平里. 4 3 5 1 7 8 2 6. 保庄里長平里. 梅林里. 鎮西里社口里. 林頭里. 重光里. 湖山里. 龍潭里久安里. 嘉東里. 都市計劃範圍. 溝壩里江厝里. 三光里. 1.忠孝里 2.仁愛里 3.光興里 4.信義里 5.四維里 6.公正里 7.中和里 8.太平里. 圖3-2.2. 斗六市行政里界圖. 資料來源：本研究整理. （二）地形地勢本市居山坡丘陵地區與平原地區之銜接地帶，以湖山里咬狗為分野，以東的山坡丘陵區為海拔100公尺左右高度，平原區則由咬狗以西延展而出，全市呈東高西低走向。境內溪流河川密佈，多屬北港溪上游虎尾溪的流域範圍，由東到西有石榴班溪、雲林溪、石牛溪及各支流。（三）地質土壤. 42.

(43) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 由於本市分屬平原沖積地區及山坡丘陵地區，土壤分布極為雜異，分述如下： 1.平原沖積地區（1）砂頁岩新沖積土：此類土壤所佔比例最多，約為 4/5。（2）台灣粘土：分佈於西南角之長平里、龍潭里、溝埧等地方。（3）本市西北區於榮橋附近混雜少部份砂頁岩老沖積土，排水情形尚佳，及粘板岩老沖積土、粘板岩與砂頁岩混合沖積土，排水情形均不完全。 2.山坡丘陵地區山地丘陵地形中段較平緩處多紅壤，台地邊緣及坡下則有黃紅色黃壤分佈，而在山地地形較陡峻的地方則有崩積土及石質土的分佈。（四）氣候本市處於亞熱帶季風氣候地區，全年平均氣溫在廿三度左右，雨季集中於六、七、八月，以颱風雨或熱帶雨為主。相對溼度在80 ∼83％之間，年平均雨量為1,500∼2,000mm，冬季11月下旬至翌年二月下旬為乾旱期，較低溫乾燥，但灌溉事業已克服。因距海較遠，冬季東北季風較無影響；夏季高溫多雨，適宜各項經濟活動與農業生產。（五）水文斗六地區溪流圳渠縱橫分佈，溪流多起源於林內鄉、古坑鄉及斗六山區。北部及東部有北環溪、外湖溪與大埔溪匯流成石榴班溪，楓樹湖里溪、內林溪亦注入石榴班溪。其後再與海豐崙溪集流形成（舊）虎尾溪。中部有雲林溪貫穿，南部則有石牛溪，兩溪皆流入虎尾溪。水利設施方面，本地區由於位在平原與山坡地接壤處，每逢大雨由山坡地急速流下，至平原區後流速驟減，常因宣洩不及而損至農作物，尤以西南豬母溝大排水道與虎溪里的小排水道最為嚴重。. 43.

(44) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 圖3-2.3. 雲林縣水系分佈圖. 資料來源：雲林縣政府都計課. 二、斗六市都市計劃發布實施經過斗六市土地總面積為9,371.51公頃。本市於民國十三年即有都市計畫，於民國六十一年第一次發展並同時擴大都市計畫；民國七十三年，首次發佈斗六（大潭地區）都市計畫，本計畫區位於斗六都市計畫區西南隅，其劃定都市計畫區之目的為容納雲林縣政府機關用地而劃設，計畫並於民國八十年合併，並於民國83年辦理第二次通盤檢討。. 表3-2.1. 斗六都市計畫實施及檢討概況. 都市計畫區. 單位:年/月/日. 日據光復後第一擴大日第一次通第二次通第三次通時代次發布實施. 期. 盤日期. 盤日期. 73.1.4. 83.6.1. 日期斗六市(含大潭地區). 61.7.12. 資料來源：雲林縣政府都市計畫課. 44. 盤日期.

(45) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 三、人口分佈斗六市目前共有38里，724鄰，28,908戶，101,586人（至民國91 年3月止），本市人口佔全縣之冠，其中以虎溪里人數最多、榴中里次之，分別為6,237人、5,447人，以太平里、四維里、溝壩里、三光里之人數未滿1,000人（如表3-2.2）。平均每里人口數為1084人，各里人口密度分布如圖3-2.4。表3-2.2. 各里人口統計表. 里別. 人口數. 里別. 人口數. 里別. 人口數. 里別. 人口數. 信義里. 1091. 忠孝里. 1953. 溝壩里. 796. 梅林里. 2388. 四維里. 956. 仁愛里. 1368. 嘉東里. 1093. 湖山里. 1726. 太平里. 973. 八德里. 3696. 江厝里. 1932. 榴中里. 5447. 中和里. 1260. 鎮南里. 4628. 三光里. 755. 榴北里. 1369. 光興里. 1189. 社口里. 3064. 崙峰里. 2271. 榴南里. 1435. 三平里. 4280. 公正里. 3851. 久安里. 2552. 長安里. 3485. 鎮東里. 5156. 林頭裡. 4705. 長平里. 2127. 溪洲里. 3549. 鎮西里. 3803. 重光里. 2755. 保庄里. 4222. 十三里. 1593. 鎮北里. 3257. 龍潭里. 1453. 虎溪里. 6237. 公誠里. 2464. 成功里. 3095. 明德里. 3342. 合計. 101586 人. 資料來源：本研究整理. 四、土地使用分區計劃斗六市位於都市計畫區內面積為842.56公頃，約佔全市面積之9 ％，在都市計畫土地的編定上（如圖3-2.5），以住宅區面積最大，共263.46公頃，為都市計畫面積的31.27％，其次是公共設施用地，面積為262.23公頃，為都市計畫面積的31.12％，其他依次為農業區佔217.63公頃，為都市計畫面積的25.83％，工業區49.16公頃，佔5.83 ％，商業區36.71公頃，佔4.36％。而公共設施的土地編定上，以道路、學校、機關、公園所佔面積較多（如表3-2.3）。. 45.

(46) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. N. 十三里溪洲里長安里. 榴北里榴中里. 鎮北里. 虎溪里. 保庄里長平里. 鎮西里. 榴南里. 鎮東里. 三平里 3. 八德里. 7 8. 4 5 6. 1 2. 社口里林頭里鎮南里. 梅林里重光里. 湖山里. 龍潭里久安里. 499人/平方公里以下. 嘉東里. 500~999人/平方公里 1000~1999人/平方公里. 溝壩里江厝里. 2000~2999人/平方公里. 三光里. 1.忠孝里 2.仁愛里 3.光興里 4.信義里 5.四維里 6.公正里 7.中和里 8.太平里. 3000人/平方公里以上 0 km. 圖3-2.4. 斗六市人口密度分布圖 46. 1km. 資料來源：本研究繪製. 2km. 3km.

(47) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 表3-2.3. 斗六都市計畫用地使用分配表. 都市計畫區. 住宅區商業區工業區農業區公共設施其他. 合計. 斗六（ha）. 263.46 36.71 49.16 217.63 262.23 13.37. 842.56. 比例（％）. 31.27. 100.00. 4.36. 圖3-2.5. 5.83. 25.83. 31.12. 1.59. 斗六市都市計畫圖. 資料來源：雲林縣政府都市計畫課. 而在都市計畫地區各分區的現況使用率上（如表3-2.4），除了農業區外，其中商業區的使用率為95.37％為最高，其次為住宅區使. 47.

(48) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 用率為69.77％，公共設施用地使用率為59.84％，而工業區僅27.00 ％。明顯可見商業區使用率與工業區之使用率相差甚多。. 表3-2.4. 斗六都市計畫區土地使用狀況. 項. 單位：公頃/％. 目住宅區商業區工業區農業區公共設施其他. 合計. 都市計畫面積. 227.38 36.71. 48.56 262.60 262.23. 1.58. 842.56. 現況使用面積. 158.64 35.01. 13.06 262.60 156.93. 1.47. 627.71. 69.77. 27.00. 93.04. 74.5. 使用率. 95.37. 100. 59.84. 資料來源：雲林縣政府都計課. 五、非都市土地使用非都市土地面積共7,160.94公頃，以特定農業區之劃定面積最大，佔4,334.07公頃，其次為一般農業區有904.36公頃，工業區為 702.49公頃，山坡地保育區505.92公頃，鄉村區為363.09公頃，特定專用區為341.36公頃，森林區有9.65公頃（如圖3-2.6）。目前非都市土地土地使用類別以農牧用地最多為5,492.87公頃，佔非都市土地使用面積之76％；其次為水利用地，面積為482.31 公頃，佔非都市土地使用面積之7％及乙建用地，為324.12公頃，佔非都市土地使用面積之4.5％。六、斗六市都市計劃通盤檢討之都市防災計劃為加強都市防災，通盤檢討中將本計劃區之避難場所、路線予以明確指出，以提昇災害應變能力，減輕災害損失，保障居民生命財產安全。 1.防災指揮及救護支援中心：以斗六市政府為防災指揮及救護支援中心供救災指揮使用。 2.防災避難據點：將計劃區內公園、學校、體育場、保護區、農業區等訂為避難據點。. 48.

(49) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 3.防災疏散路線：以區內主要道路及聯外道路為主，分別規劃為防災疏散路線。 4.疏散方向：重大災難發生時，由防災疏散動線向計劃區內之開放空間及外圍農業區等疏散。. 49.

(50) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 3-2.6. 斗六市全市地圖. 資料來源：雲林縣政府都計課 50.

(51) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第三節. 地震災害發生歷史資料探討. 本研究主要是以大規模都市災害為主要探討對象，影響斗六地區主要災害為地震災害，鄰近之嘉義地區自有台灣地震文獻記載以來，發生數次大規模之地震災害，在台灣地震發生中，屬於台灣島西部密集發生區域，故劃設有嘉義地震密集帶，並與三義-埔里地震密集帶並列為台灣西岸地震發生最密集之二區域。斗六市北方有彰化斷層，南方民雄鄉有陳厝寮斷層、梅山斷層等，東有大尖山-觸口斷層及古坑斷層（如表3-3.1及圖3-3.1）。自西元1904年以來已然發生多起地震災害，主要的地震紀錄如下：. 表3-3.1. 距離斗六市25公里範圍內活斷層一覽表. 斷層名稱. 距離（公里）. 斷層名稱. 距離（公里）. 九芎坑斷層. 6.611. 梅山斷層. 13.643. 古坑斷層. 6.760. 大尖山—觸口斷層. 14.494. 彰化斷層. 11.660. 大茅埔—雙冬斷層. 25.168. 車籠埔斷層. 13.461. 資料來源：中央大學地研所. 其中經過斗六工業區之九芎坑斷層是極具爭議性的斷層，根據經濟部中央地調所完成的台灣活斷層圖中，九芎坑斷層未納入其中，主要是因為其活動年代難以認定，因此難以認定為活斷層，研究資料顯示其位於觸口斷層以西，成南北走向，從南投竹山以南起計。. 51.

(52) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 九芎坑斷層. 圖 3-3.1 台灣地區斷層及地震密集地區分布圖資料來源：國立中央大學應用地質研究所. 52.

(53) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （一）1904 年斗六地震 1904 年 11 月 6 日凌晨 4 時 25 分，嘉義、雲林地區發生芮氏地震規模(ML)6.1 的災害性地震，台灣全島均有感（如圖 3-3.2）。由於此次地震震源深度相當淺(僅有 7 公里)，震央位於人口稠密的沖積平原區(北緯 23.575 度，東經 120.250 度)，當時的建築物主要是以茅草屋、竹管仔(竹屋)、土埆厝(由泥土、稻殼、稻梗混合後日曬成長 1 尺 1 寸、寬 7 寸 3 分、厚 3 寸 3 分之乾土塊，以少量石灰或牡蠣殼灰為膠著劑堆積而成的房屋)與為主，僅有少數磚造建築物。加上地震發生於早上 4 時 25 分，大多數人均在熟睡當中，所以地震規模雖然並不大(ML=6.1)，但在嘉義廳、斗六廳、彰化廳與鹽水港廳(嘉義縣、雲林縣、彰化縣與台南縣北部) 之平原精華區釀成重大災害。. 圖3-3.2. 1904年11月6日斗六地震震度分布圖資料來源：中央氣象局. 53.

(54) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （二）1906年梅山地震 1906 年 3 月 17 日晨 6 時 43 分，嘉義廳打貓支廳(嘉義縣民雄鄉)與梅仔坑支廳(嘉義縣梅山鄉)附近發生芮氏地震規模 (ML)7.1 的強烈災害地震，台灣全島及澎湖均為輕震(震度Ⅱ級) 以上，震央位於北緯 23.550 度，東經 120.450 度，震源深度 6 公里（如圖 3-3.3）。此地震造成最顯著的地變為梅山地震斷層，東自大坑連庄(梅山鄉大坑)向西南西延伸，經尾庄(梅山鄉三美莊)、跨越三疊溪至打貓街(嘉義縣民雄)，雖然打貓以西沒有顯著的地表斷層，但由地裂噴砂與噴水等的連續分佈顯示，斷層可能延伸至新港以南，長達 25 公里，為一右移走向滑移斷層。. 圖3-3.3. 1906年3月17日梅山地震震度分布圖資料來源：中央氣象局. 54.

(55) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （三）1941年中埔地震 1941 年 12 月 17 日凌晨 3 時 19 分，嘉義中埔附近(北緯 23.400 度，東經 120.475 度，震源深度 12 公里)發生芮氏地震規模(ML)7.1 的強烈地震，除台灣島北端一隅及基隆為震度Ⅱ級外，包括澎湖島均為震度Ⅲ級（如圖 3-3.4）。此次地震共造成 360 人死亡、194 人重傷、535 人輕傷、1 人失縱，住家全倒 4,481 戶、半倒 6,787 戶、大破 11,292 戶、破損 28,188 戶、焚燬 1 戶、埋沒 4 戶，非住家全倒 3,454 棟、半倒 2,229 棟、大破 4,496 棟、破損 14,525 棟，官衙、學校、廟宇、銀行等公共建物全倒 28 棟、半倒 26 棟、大破 82 棟、破損 190 棟。災情慘重，僅次於 1935 年新竹－台中地震與 1906 年梅山地震，排在歷年第三位。. 圖3-3.4. 1941年12月17日中埔地震震度分布圖資料來源：中央氣象局. 55.

(56) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （四）1964年白河地震 1964 年 1 月 18 日 20 時 4 分，嘉南地區(北緯 23.2 度，東經 120.6 度，震源深度 18 公里)發生芮氏地震規模(ML)6.3 的災害地震（如圖 3-3.5）。嘉義市(震度 6)由地震直接造成的損害並不大，僅有老舊的木造房屋傾斜、樑柱折斷，鋼筋混凝土建築物中僅有一棟三層樓房倒塌，其他並無顯著的災害。但地震後立即在嘉義市鬧區中引起大火，當時地震未已，餘震又接踵而至，人心慌亂、自顧不暇亦無心救火。. 圖3-3.5. 1964年1月18日白河地震震度分佈圖資料來源：中央氣象局. 56.

(57) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （五）921地震 921集集大地震是台灣近百年來島內最大的地震，發生於9月 21日凌晨1時47分12.6秒，震央位於台灣西部，強度達芮氏地震規模7.3。震源深度：8.0公里。斗六在此次震災中，建物全倒者有331戶、半倒者有70戶；其中中山國寶大樓有120戶、官邸大樓有83戶、祥瑞大樓有72戶，如圖3-3.6，其餘則為個別倒塌建物。漢記大樓（10 樓）往樹子腳. 往莿桐. 祥瑞大樓. 文. （12 樓）. 往林內. 文文. 文. 文. 文. 文. 官邸大樓（16 樓）. 文文文館文化. 往荷包山. 體文. 往古坑往古坑. 中山國寶大樓兩棟（12 樓）. 圖3-3.6. 斗六市九二一地震受災位置圖資料來源：本研究繪製. 57.

(58) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. 第四節. 環境敏感地區資料探討. 對於斗六市都市防災空間規劃之前，必須對於環境敏感地區做一番了解與分析，所謂「環境敏感地區」，泛指對人類具有特殊價值或具潛在天然災害之地區這類之地區極易因人類不當之開發活動而導致環境負效果（行政院經濟建設委員會，1988）。因此，對於此一珍貴的天然資源，需透過相關技術分析，加以法規規範予以保存，切勿受人為活動與開發而破壞，其考量影響因子如表3-4.1。. 表3-4.1. 環境敏感地區考量因子一覽表. 環境敏感地. 考慮因子. 地質災害敏感地區. 地質、土壤深度、坡度、斷層. 洪水平原環境敏感地區地質、土壤類別、坡度資料來源：台灣中部區域地區環境敏感地劃設與土地利用適宜性分析；本計畫整理. 58.

(59) 【斗六市都市防災避難空間系統規劃之研究】. （一）地質災害敏感地區（圖3-4.1）地質災害敏感地區主要考慮因素為地質（含斷層）、坡度及土壤等自然條件。本縣除了沿海鄉鎮有地層下陷危機外，並無潛在嚴重地層災害存在，而斗六地區大部分為無潛在災害地區。. 圖 3-4.1 災害敏感地區分佈圖資料來源：台灣中部區域地區環境敏感地劃設與土地利用適宜性分析. 59.