中國大陸推動深化司法體制改革之研析

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王文杰（Wang, Wen-Chieh）國立政治大學法學院教授兼副院長

壹、前言

中共於去（2013）年 11 月召開「十八屆三中全會」，並發布《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》這份涉及 16 個改革方向和 60 個改革要點的決議，以強化中央權威、鞏固市場經濟體制、推進社會全面發展為訴求。不同於 1978 年「十一屆三中全會」前，中國大陸在各方面百廢待興，也迥異於 1993 年的「十四屆三中全會」前圍繞著基本經濟制度的激烈交鋒，當前大陸處於一個經濟和社會矛盾的交織期，也調整結構和治理轉型的關鍵期。對於大陸，改革深化至今，重點不再是要不要繼續改革開放，而是在制度變遷下的轉軌過程中，如何更透明的施政方針與執行決心。把法治作為一種政治體制或國家制度來看待，又將其視為一種社會秩序，便可以看到司法在這其中占有極為特殊的位置，並發揮非常獨特的作用。一方面，法院為國家的機關之一，司法作為一種國家賦予人民的權力被行使。同樣稱之為司法，同樣被認為應具有獨立、中立、依法、專業、被動、事後個案、爭議等性質，在不同國家，它也不盡一致的指導理念下，和其他國家的部門配合在運作；另一方面，構成司法的各個環節—法院結構、訴訟程序、司法行政以及從事這些「法的生產」活動的法律職業團體等要素，以及其後的基本理念，恐怕也是區隔不同法系家族更為重要的原因。因此，司法又意味著一個有獨立性、自律性「法的空間」得以形成和維持的機制。

An Analysis of China’s Deepening Judicial System Reform

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大陸司法改革，這種複雜的問題，即使一本專題著作也不足以對其整體內容作出全面性的分析。而「十八屆三中全會」《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，其所涉及有關司法體制改革的篇幅雖文字有限，但每一個議題都是涉及牽攣乖隔的司法體制交錯且環環相扣。

貳、加強憲法監督司法機制的運作

長期以來，大陸《憲法》被人民視為一種文獻作為對待。儘管大陸《憲法》第 2 章中規定了「公民的基本權利」，但由於這些權利缺乏對應的具體法律條款，在司法實務中又缺乏將憲法得作為直接法律依據在判決書中援引的慣例，致使《憲法》中規定人民所得享有的基本權利之救濟就會處於虛置的狀態。畢竟，在經濟的發展中，人們對於公民權利的理解已越來越傾向於對社會與個人的全面關心，在承認社會總體利益的前提下，比以往更為尊重個人選擇與權利的實現。大陸在加速邁入以市場為導向的社會運作，進而導致市場的當事人逐步訴求以法院作為紛爭機制解決的平臺，更期待著法院在大陸的角色扮演應該更為吃重，以期對現狀中過於向行政機關傾斜的衡平機制。在一個迅速變革的社會中，即使是那些長遠看起來可能是有生命力的秩序或規則，也可能由於沒有一個相對穩定的社會環境來生發生增長，將無法通過當事人自己的制約力量進入其心靈之中，變成對制度的認知與遵守，如此便很難長期有效的形成規則和穩定的秩序，如此，再好的法律設計也無法作為制度而累積下來。即使要加強憲法的監督，更多僅是在以憲法之名，以現有的司法監督機制對於司法機關的督導。大陸在確立市場經濟體制後所頒布或修正的法律中，相關的經營運作與交易安全所衍生的問題訴求法院機關作為仲裁的依賴將會更大，法院若能積極的角色介入，將可改變過去由行政管制的鮮明色彩。在一切民主政權中，司法機關向來為其被賦予角色扮演之特性—一種對行政和立法機關享有相對自治的權力之源，儘管如此，司法機關往往也受到政治的壓力，尤其是司法機關的裁決愈是與政治有關，它愈可能成為政治團體的目標。然而，考察像大陸這樣一個社會主義國家的司法制度運作，我們更必須將其放到政治體制環境中去理解。只要是奉行法治的國家，司法獨立必然是其中應有的基本要求。儘管司法

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在實際的運行過程中，難免來自行政權或立法權等方面的干預，但是司法獨立本身的訴求仍是深入人心。在進入市場經濟階段的大陸，在《憲法》以及三部《訴訟法》中對於強調司法獨立的規定均有所體現，但是大陸本身政治結構體制上的複雜原因，司法獨立僅停留在法律文本之上，執政者、司法從業人員以及公民的法律意識，卻遠遠沒有紮根。

參、法院管理去地方化去行政化的調整

大陸在法院設置與人事管理方面，由於採取地方性的屬地管理原則，法院體系設置幾乎與行政區劃完全重疊，也導致了法院實際成為地方的一個職能部門。同時，大陸現行《人民法院組織法》、《法官法》、《公務員法》中，有關法院的設置和法官的管理，也順應確立屬地管轄原則。這些規範長期以來確立了嚴格的屬地管轄原則，也讓法院法官的任免、待遇、編制、升遷、級別都控制在地方政府手上，基層法院被地方政府所箝制，當然也與地方政府的利益相掛勾，造就法官地方公務員化，也加劇了法院地方化的制度性基礎。是以大陸法院地方化、司法腐敗、地方保護主義與司法欠缺公信力的批評浪潮，其實本身就是奠基在過往法律制度規範下的一個結構性的安排。當法院的人財物受制於地方，具體個案中地方利益、國家利益和個人利益衝突之際，法院獨立公正行使審判權就難以實現。即使是上下級的法院在個案的審查上也同樣面臨著人財物沒有統一的困境。大陸長期以來司法實務中，以言代法、以權壓法、徇私枉法、執行難、同案不同判、同命不同價、司法不公、司法腐敗等等嚴重危害法制統一性的問題，都與審判權的地方化息息相關。此次，「十八屆三中全會」決定中，「確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。」在法院與行政機關的關係上，大陸的現實不是法院可以制約行政機關，對於行政機關的不合法行為予於糾正，而是法院往往配合行政機關所作的決定，甚至受制於行政機關，這本源在於人事上和經濟上的控制。由於行政機關代表著執政黨的政治意向，因此對於行政機關的配合，就意味著對執政黨意念的配合。就行政機關和政治活動的關係而言，司法機關便無從就涉及政治問題做出

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依照事實的裁判，而僅能執行或默認執政黨通過行政機關來表達政治意向。要擺脫法院對地方的人財物之依賴，祛除來自於地方行政機關的不當干預，給予法院起碼的自主空間，經由人財物的制度性變革，也許是去除法院地方化的第一步。而大陸幅員廣大，一夕之間將法院預算的模式朝向人財物的統一管理，將法院人財物管理回歸到中央事權之上，司法預算獨立，也許對於大陸還言之過早，但這是必經之路。

肆、判決書全面公開的透明訴求

長期以來，大陸法官在判決書中對裁判理由往往不予置評，很容易令人產生「武斷」、「非理性」甚至「不公正」的印象。尤有甚者，判決書至今未全面上網供人瀏覽，也使得法院運作的正當性受到高度質疑。例如法院的刑事判決缺乏必要的說理，普遍重視證據的列舉，忽略了對法律適用問題的理論解釋，尤其是對於辯護方的意見，更是充滿了輕視和不屑，通常在不予置評的情況下就拒絕予以採納。一份在邏輯推理上令人疑竇叢生的判決書，肯定無法取得人們的尊重和信任，也造就了法院工具論的疑慮難以解脫。法院長期不公開司法文書的慣性，也許很大程度反應了大陸司法官素質低落的客觀事實，以及判文書隨意性的現狀。大陸司法當局，也感受到司法文書公開的必要性，同時逐步推動是項內容，從 1999 年起最高人民法院連續三個《人民法院五年改革綱要》的相關規定中，都有這個目標。亦即順應司法公開的訴求一直是大陸最高司法機關的訴求。2009 年 12 月，為進一步落實公開審判的憲法原則，擴大司法公開範圍，拓寬司法公開管道，保障人民群眾對人民法院工作的知情權、參與權、表達權和監督權，維護當事人的合法權益，提高司法水準，規範司法行為，促進司法公正。2010 年《關於確定司法公開示範法院的決定》；2013 年 7 月，《最高人民法院裁判文書上網公布暫行辦法》實施。《最高人民法院關於人民法院在互聯網公佈裁判文書的規定》已於 2013 年 11 月由最高人民法院通過，並自 2014 年 1 月 1 日起施行。裁判文書改革之所以可能成為提升司法公信的基礎，主要是因為裁判文書是司法審判過程和結果的具體呈現，是當事人評價司法的主要對象，更是社會

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瞭解和認識司法的途徑。但是，看似有所決心推動的裁判文書上網，在具體的運作情況卻遠不如預期，一些公開的裁判文書，如中國法院網、河南裁判文書庫、中國知識產權裁判文書庫以及中國海事裁判文書庫等公認較為全面且即時的司法官機關方數據庫，並不具備有嚴格意義上的法律數據庫的特徵與功能，所以不具有實質性的查詢和獲取意義。裁判法律文書通過網絡公開發布的成果誠然令人印象深刻，但是其實際效用遠非如此。司法文書公開的作法過去係由法院本身自行推動，但是這次「十八屆三中全會」的決定中，表達要「增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。」可以說是大陸執政者的政治訴求之一，訴求的是更進一步且全面的將判決文書公開上網，以期更為具有透明之呈現。的確，對於一個國家或地區法律制度的評價與研究很大的起因在於使用，因市場經濟的訴求，促使大陸的當事人對於個別權益的訴求逐步進入法院作為依託之對象，當事人對於權力的自我主張形成迫切的課題。但裁判文書的全面上網，不僅僅是對實務技術層面上的問題解決，讓人民得以進一步掌握其具體法制適用的全貌。也因為法院對於具體法律問題和新借鑑引入的法律規範，透過判決賦予法律規範的一個認知標準和適用基礎，會使得當事人能更釐清其行為的運作依歸，並得以有一個預期的成本評估和行為模式的預判。司法需要更多的機會在公眾面前進行理性的說明，司法者要釐清外界所詬病的舊習，裁判文書全面公開恰可提供一條新的途徑。高度呼籲大陸當局要堅持這一改革的決心。

伍、廢止勞動教養制度回歸法治

大陸為人所詬病的勞動教養制度淵源於經「全國人大常委會」批准，由國務院分別於 1957 年 8 月和 1979 年 12 月公布的《關於勞動教養問題的決定》和《關於勞動教養的補充規定》，此外，1980 年 2 月國務院制定的《關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》；1982 年公安部發布《勞動教養試行辦法》；2002 年《公安機關辦理勞動教養案件規定》。這些法令構築了長期以來侵犯人權的法源依歸。當大陸更大程度的經濟發展下，人民權利意識的抬頭以及網絡科技的發達，以往行政治理方式的模式必須朝向法治治理的模式轉變。勞動教養這個制度鮮明表現為行政處罰性質，但其處罰期限往往超過依

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照刑法對輕微案件實施的監禁期限。在程序上，勞動教養剝奪了被處罰者應當享有受公正審判的權利，多數案件由公安機關自行決定和審查，不經過法院審判，被處罰者不享有聘請律師的權利。由於勞動教養制度本身誕生於國家法制不健全的背景時期，加上其最大的「優點」-- 靈活、開放和有效，同時未經嚴格的程序，使得這種制度可以根據形勢之變化和需要，及時解決司法途徑和其他行政方法不易或不便解決的社會管理問題，而不論這些問題來自那個方面或那種情形。使得勞動教養一直成為大陸難以跳脫侵犯人權保障強烈詬病的圖騰。 2004 年進行的第四次《憲法》修正中，在第 33 條增加一款「國家尊重和保障人權。」無疑是一個令人可喜的變化。這是大陸第一次在《憲法》中作出尊重和保障人權的宣示，將人權由政治概念提升為法律概念，訴求將尊重和保障人權的主體由共產黨本身提升到「國家」。勞動教養制度繼續存在的《憲法》基礎已經不具備，但是大陸立法機關長期立法懈怠，造成大陸人權保障很大程度在法律上得不到應有的基本之權力對待。「十八屆三中全會」訴求，「廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。」更大程度僅是回歸憲法以及依法治國的軌道，讓替代制度必須是回到法制化以及司法化的道路上來。同時，在 2013 年 12 月 28 日所召開的「全國人大常務委員」會中順應此一宣示，通過《關於廢止有關勞動教養法律規定的決定》，勞動教養制度正式終結。廢止勞動教養的意義不應僅止於完成法定程序為已足，更應該在於沒有充分的法律授權之下，未經嚴謹司法程序卻可長期限制人民人身自由權的歷史必須結束。勞動教養制度的廢止成為新一屆中共領導人的在司法改革領域上的首選，無疑是能贏得民心推進善治的訴求。勞動教養制度的改革，最根本的因素在於對勞動教養法律性質的界定以及對公權力再分配的決心與勇氣。將勞動教養制度廢止，替代以更符合人性的訴求為依歸，將其合法化、規範化、透明化，在大陸訴求社會穩定與人權保障之間建構一個平衡，將有助益於基本人權的尊重和訴求。

陸、結語

當今大陸，如同經濟領域的改革一樣，大陸司法改革是大陸改革的一個縮

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影，大陸改革的路徑和各種艱難曲折在司法改革上也一樣呈現。過去由於利益的多元化、部門化和地方化，行政部門的不當干預，現行法律過於粗疏，加諸歷史累積的法官專業化知識不足等因素，使得立法機關制定的法律得不到應有的尊重與統一的執行，司法獨立成為一個難以兌現的窘境。但當今經濟環境提升，市場經濟逐步熱絡，人們於司法的訴求愈加旺盛並有期待，司法改革的滯後僅會帶來更多的嘲諷與不信任，是以司法改革浮上檯面且必須加以認真對待。中共「十八屆三中全會」，其中有關司法改革部分以加強憲法實施監督機制、法院去地方化、判決書全面公開、勞動教養制度廢止等議題受到高度關注。這些司法改革議題僅是一個未完全改革或是改革尚未到位的現有狀態，經由《決定》的高層次定位，可以有更大的力度去做具體到位的落實。而每一個改革事項並非單獨存在，都是環環相扣，更重要的是將會涉及許多法律的修正補強方有其合法性。 1978 年「十一屆三中全會」以來，大陸司法制度按照建政初期的模式，在幾乎一片空白的基礎上開始了艱困的恢復重建，在大陸經濟政治文化等各方面逐步在發展的道路上時，人們似乎也有理由相信，整個司法制度也將伴隨經濟發展而走向成熟與完善。但也是經濟體制的逐步轉軌，以及由此帶來的生活方式、價值觀念的巨大轉變再次把這一司法制度推向尷尬的境地。使得「十八屆三中全會」需要有迫切改司法的路徑與決心，否則難以維持既有改革成果。儘管大陸並無實行西方意義上的三權分立制度，西方意義上的司法獨立在大陸尚無適合的生存氣候與相應的土壤。但是在市場機制逐步活絡之際，當事人基於利害關係的訴求，大量案件便會走進法院，案件類型也更為複雜而多樣性，這些變化都將大大地要求司法審判程序的內容需要更加貼近公平與正義。基於此，司法獨立已經是大陸在司法制度改革上的一個主要且無可迴避的訴求。甚至有必要再度啟動憲法修正，以整體性訴求一個貼近未來十年的發展框架和藍圖，否則法律便失卻其解決衝突和維持信心的功能，獨立的司法機關也將無法確保市場經濟運作事務的履行。