教師會與中小學學校經營之探討與省思
李新鄉 南臺科技大學教育領導與評鑑研究所講座教授一、 前言
教師法於八十四年八月通過，隔 一年教師法施行細則亦公佈，國內教 師會組織也隨即陸續成立。教師會組 織建立後對學校行政運作究係增加助 力 或 成 為 阻 力 ？ 而 對 於 教 師 本 身 權 利、義務和專業成長等有無增進？社 會上對教師會的各種正面或負面的批 評聲浪符應實際狀況嗎？教師會的角 色與功能到底何在？這些都是亟待加 以釐清的課題。二、 背景
近年來，隨著政治的民主化和社 會的多元化，社會各階層都在追求自 主權益之時，教師權利意識也漸覺醒， 專業自主呼聲日益高漲，外加教改團 體及熱心人士的大聲疾呼，保障教師 權利的「教師法」，終於在民國八十四 年由立法院三讀通過，使全國各級學 校教師取得籌組教師組織之法源依據 （教育部，2013）。 民國八十四年教師會組織經由法 律賦予法源後，全國高中以下各級學 校約有十萬名以上教師參加教師會組 織；大約有一千餘所學校陸續成立學 校教師會；直轄市、縣市等層級亦有 過半數以上縣市成立地方教師會，致 全 國 教 師 會 也 依 法 成 立 （ 周 碩 樑 ， 1999；林文淵，2000）。目前教師會組 織在台灣儼然成為教師組織中之最大 團體，此一劃時代之教師自主組織， 對學校教育到底產生了那些影響， 尤 其是在整體學校文化的層面上是否產 生衝擊，學校內的行政體系、學生家 長以及教育行政層級對教師會的態度 又 如 何 ？ 凡 此 種 種 都 是 急 待 加 以 釐 清，以期教師組織的運作能走向健全 發展之路，獲得學校教育和教師專業 自主雙贏之局。 目前台灣教師會的發展狀況，依 據湯堯（2000）的研究發現，南部或 偏遠地區成立學校教師會比率偏低， 其原因是學校所處的外在環境差異性 或地方教育行政主管的不支持甚至有 打壓教師組織情事；此研究又發現教 師會早創期有學校行政體系與教師會 組織對立情況出現；其次就教師會之 功能定位，有些受訪者認為教師會的 功能應是為了改善學校權力結構，督 導行政單位等等。類此研究發現皆有 可能對學校內的習俗、制度、傳統、 規範以及價值觀等等產生衝擊。由於 教師與學校行政人員認知的差異，以 致於產生諸如學校教師會與學校行政 體系對峙、或學校行政體系指揮學校 教師會、或學校行政體系與學校教師 會互不過問、或則學校行政體系與學 校教師會間合作無間等等不同運作型 態，（張明輝，1998）。另外，林君齡 （2001）亦研究發現，透過不斷的磋 商互動，教師會與行政體系間改變了 權力支配的關係，而逐漸走向權力分 享的局面；柯素月（2001）研究發現，有部份的學校內行政人員和教師都認 同學校教師會的存在價值。 上述各種研究所發現之教師會運 作現象是否普遍存在於台灣各地區之 小學？教師會組織經過近年來的發展 又 對 學 校 經 營 的 影 響 程 度 又 如 何 ？ 殊值吾人加以深入了解。
三、 教師會成立的時代意義－校
園決策民主化的時勢所趨
台灣自從民國七十八年政治解嚴 後，整個社會呈現著一股權力結構改 造風潮， 政治民主訴求導致社會各階 層自主權利意識覺醒，各種社會運動 如火如荼在台灣各角落漫延。八十二 年民間 410 教改團體走上街頭乃是教 育領域的掀起連篇劇烈改革的先聲， 教育體系決策中央集權的制度逐漸受 到質疑、挑戰與瓦解(周淑卿，1996； 席代麟、李宗哲、劉國兆，2001)。 因此，要求廢止國民中小學教科 書統編制度，打破師範教育一元化制 度，保護學生受教權、確立家長教育 選擇權等等均是此一教育鬆綁潮流下 的產物，教師專業自主權的呼籲，自 也不外於這一波改革洪流中。 教師會所代表的意義，正是教育 鬆綁呼聲中，使得教師在傳統教育體 系從被動的決策接受者轉變成為主動 參 與 決 策 者 的 關 鍵 角 色 〈 蕭 新 煌 ， 1992；楊巧玲，1999〉。 學校的決策在過去傳統上與教育 行政體系中的決策型態是一致的，從 教育部、地方教育行政機構到學校， 層層節制，校長當然是學校中的最高 決策者，學校中的大小事務，都待校 長作最後的裁決，這樣的權力結構在 教育鬆綁浪潮下，無疑地受到挑戰。 經過八十一年四一○民間教改團體的 激盪，校園民主化呼聲下加以一連串 的教改主張，終於催生了八十四年八 月 公 佈 的 教 師 法 中 教 師 會 組 織 的 定 位 ， 為 了 進 一 步 彰 顯 教 師 專 業 自 主 權，落實校園決策民主化，也連帶促 成八十八年教育基本法中明確揭示教 師專業自主權的法律定位。四、 從法令上的教師會定位檢視
教師會之功能
(一) 法令上之定位 教師法第八章正是專為教師會組 織而設，該法第二十六條規定教師會 之組織分為學校教師會，直轄市或縣 市 地 方 教 師 會 和 全 國 教 師 會 三 個 層 級。為了保障教師參與教師會之自主 權，第二十八條還提出學校不得以不 參加教師組織或不擔任教師組織職務 為教師聘任條件；同時要求學校，不 得因教師擔任教師組織職務或參與活 動，而拒絕聘用或解聘，或作出其他 不利教師待遇之措施。 依教師法第二十七條的規定，教 師會組織的基本任務大致如下：1. 維 護教師專業尊嚴與專業自主權。2. 與 各級機關協議教師聘約及聘約準則。 3. 研究並協助解決各項教育問題。4. 監 督 離 職 給 付 儲 金 機 構 之 管 理 、 營 運、給付等事誼。5. 派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法 定組織。6. 制定教師自律公約。 (二) 從法令定位看教師會之功能 1. 維護教師專業尊嚴與自主權 從法令規定中，教師會首要事項 在維護教師專業尊嚴及專業自主權， 為此則聘約的相關事項，教師聘任的 過程和結果，以及因各種不利待遇而 必須採取申訴等途徑時，教師會組織 便有積極參與權。 2. 訂定教師的自律公約並監督執行 此外，教師的專業尊嚴與專業自 主權獲得法令明文保障後，教師專業 地位是否就能獲得提昇還需教師本身 的專業道德倫理亦跟著提高，否則不 只會損及教師本身的專業地位，恐怕 對於學生受教權及家長教育選擇權都 會連帶受損，為了防止更大的社會運 動成本，教師自律公約的訂定和監督 執行，亦是教師會組織重要的功能之 一。
五、 美英日三國當前教師會組織
運作概況及與我國之比較
(一) 美、日、英三國教師會運作概況 1. 美國 美國教師組織大致上可分全國、 州及地三級，各中小學內並未有教師 會性質的組織存在。美國各級教師會 的主要功能如下(傅瑜雯，1995；席代 麟 等 ， 2001 ； Archer,1979 ; Jessup,1985 ; Melnick,1998)：(1) 制訂 專業公約約束成員，以發揮專業自主 自律之精神；(2) 為成員提供在職進 修機會，提高成員素質；(3) 從事教 育研究改革及實際工作，對於某類問 題提供具體可行之方案，作為教育決 策之依據，以促進教育革新發展；(4) 發行教育專業刊物，促進教育人員彼 此之間的溝通與瞭解，並藉此傳播教 育新知；(5) 舉辦休閒活動，促進教 師身心健康。 美國全國性的教師組織有全國教育協 會(The National Education Association) 成員人數約 240 萬； 及美國教師聯盟 (The American Federation of Teachers)，成員人數約 95 萬。全國教 育協會以專業自主為訴求，而美國教 師聯盟之活動重心在爭取教師權益。 2. 英國 英國教師組織名稱與會員資格相 較上甚為多樣，惟無類似在中小學內 層級的教師會。最重要且最大的是 1889 年成立的全國教師工會(National Union of Teachers)它的前身是 1870 年 成立的小學教師工會(National Union of Elementary Teachers)，目前會員人 數約 18 萬人左右(席代麟等，2001； Roy , 1983 ; Cooper , 1992 ; Lawn & Whitty, 1992)，此一工會設有十個地 區辦公室。 英國教師會之功能主要有： (1) 磋商薪資待遇：近百年英國教師 組織多次採取罷工手段，以爭取最低 薪額、退休年金個人負擔比率、家庭 負擔額外補助。 (2) 提 供 政 府 及 教 師 諮 詢 服 務 ： NUT 派出的教師代表參與社會上各種教育相關團體多達一百多種，充分 在各種場合代表教師的聲音，此外， 英國教師組織也提供教師免費的法律 協助。 (3) 爭取教師專業自主地位：1960 年 英國各級教師組織代表集會，商討成 立「全國教師評議會」重要原則並達 成協議，1965 年提請政府立法，但遭 政府拒絕。 (4) 參與教育事務：1902 年及 1944 年通過重要教育法案時，英國教師組 織的代表也在國會中發揮其重要的影 響力量。 3. 日本 日本最重要的全國性教師組織乃 是以中小學教師為主要成分的全日本 教職員組合(王家通，1995)。日本教 職員組合主要之活動有：(1) 實施休 假抗議及罷工，(2) 支持政黨活動， (3) 改善教師待遇，(4) 督促教育改 革，(5) 提高教師專業能力，(6) 發行 刊物及從事教育研究。 全日本教職員組合也主張教育地 方分權化、學校自治、教師有權參與 教育決策及選用或編寫教科書之自由 （楊思偉，1992）。 (二) 我國與美英日三國之差異 如果從以上美、英、日三國的教 師組織來看，三個國家的中小學皆無 類似我國有學校教師會的設立，但中 小學教師在各級教師會組織中均佔大 多數。而對一般工會所擁有的勞動三 權，即團結權－可依法組織工會、集 體談判權－集體交涉與當局訂定團體 協約、爭議權－罷工權，英、美、日 三國除了可依法組織工會之團結權相 似外，其實罷工權在美國亦只有少數 幾個州可享有限制的罷工權，英、日 均未准許（朱輝章，1998）。 (三) 從比較上看我國教師會之角色 ─混合工會組織取向及教師專業團體 取向 學校教師會應扮演之角色，或者 應發揮何種功能，是走向工會取向或 專業團體取向？社會各界、學校相關 人員或教育行政體系人員之期望上各 有 不 同 ， 綜 合 國 內 學 者 ( 吳 清 山 ， 1996 ； 林 海 清 ， 1998 ； 張 鈿 富 ， 1997；彭富源，2000；許如菁，2001) 之研究大致如下：1. 參與學校發展之 規劃，2. 監督校務發展，3. 交涉協 商學校各類決策，調解問題或衝突， 4. 從事校內服務性工作，5. 擔任公 關角色，6. 團結教師力量，7. 建立 資訊流通管道，8. 保障成員基本的尊 重與工作權，改進成員不滿意之工作 條件，9. 提高教師地位，維護教師自 主權與專業形象，10. 提昇成員專業 發展，11. 訂立專業規範、發揮教師 自制自律，12. 維護學生受教權。 從這十二項看來，與我國教師法 之規定中，英、美、日等國的教師會 組織運作內容均頗有符應之處。而最 大差異處，則均未期盼在較具爭議的 勞動三權上，採激烈手段爭取權益或 參與政治性活動。 如果從上述的主張以及教師法的 規範性質來看，從台灣目前教師會的 功能上，可看出混合有工會組織取向 及 專 業 團 體 取 向 （ 謝 文 全 ， 1992 ； Jessup, 1985），但是工會組織不可或 缺的一些談判籌碼，在法令及實質上 均遍尋不著，教師會如何替老師爭取 權益，也沒有配套設計。
六、 省思與建議
平凡的規範和沉默的文化是國內 外學者對中小學教師文化特質的描述 （ 陳 奎 熹 ， 1994 ； 馮 朝 霖 ， 1999 ； Hargreaves, 1972），我國中小學老師 由於社會地位及職業聲望均顯著的比 世界上很多國家都要來得高，老師也 已習於師道尊嚴，對於參加團體為自 己爭權益，都有著猶豫不前的思慮。 而已組成的教師會也因為所能運用的 資源有限，可用的籌碼（如勞動三權） 又不多，因此教師會事實上能為教師 們帶來的效益也就不彰。從教師法公 佈後，學校教師會、地方教師會和全 國教師會紛紛先後在三年內成立，但 到全國教師正式加入會員的人數仍未 見增多，顯見教師參與之意願不高； 同時正式參與之會員亦多數為中小學 教 師 。 目 前 教 師 會 經 費 亦 多 來 自 會 費，會費又只區區數百元，捐助經費 亦少，這些都可能是導致教師會功能 不彰的原因，也是亟待面對的問題。 基於此，本文提出以下之建議： ( 一 ) 教 育 部 宜 再 廣 泛 徵 集 各 界 共 識，明確修訂教師會各項運作法令， 讓教師會可以發揮專業功能。 教師會若能成為教師專業自主團 體，發揮教師專業自律功能，提昇教 師專業道德促進專業成長，並為教師 爭取應有之尊嚴與權利，應是全民所 共期盼者。但以今日法令所賦予之運 作模式，實在難以要求其發揮功能。 教師會組織本身與教育行政體系間如 何互動，相互之地位如何？教師會組 織規模及幹部享有之正式權利應如何 獲得？ 當其為會員爭取權利或申訴 不平時有何強制權利作為最後手段？ 這些都是應該釐清的。否則像目前工 會組織不像工會組織，專業團體又難 發揮，將來必會激化組織尋找其他管 道與出路。 這中間最重要的，就是行政體系 的觀念問題，不要視教師會為迫於校 園民主情勢而不得不成立的組織，這 樣將會很容易使得教師因為永遠處於 弱勢，而不得不依附政治或偏激社運 團體，逾背離專業歸趨，實非全民之 福，對台灣中小學教育品質的提昇與 校 園 的 安 定 上 來 說 ， 恐 亦 非 明 智 之 舉。 (二) 教師會宜能理性處事、培養人 才、獲得各界認同以發展會務 不管是全國教師會以至於學校教 師會，要能不斷成長之道，當在於獲 取更多外界的支持與認同。尤其像家 長會、立法機關、社會福利團體以及 教育專業學術團體，教師會應多展現 誠意，取得認同後，資源才有可能不 斷累積。而在與教育行政體系間互動 之態度上，宜能盡量理性、溫和。據 理力爭固然重要，但採取過激手段， 有時反而僵局難解，對剛發展之團體 尤其不利。 (三) 學校層級之教師會目前遭遇困 境 頗 多 ， 究 係 維 持 目 前 現 狀 或 作 更 張，應可再廣泛尋求共識 台灣地區國民中小學，尤其是國 民小學，小校太多，成立教師會根本 不可能，因此也導致有些縣市地方教 師會無法成立。學校層級之教師會在 學校中與學校行政體系功能重疊處又 太多，同樣是學校內的教師，有人是 教師會員，有人不是會員，相互間的 情感極易有差距。當然此一層級成立 教師會亦有其優點在，不過台灣有將 近一半未達 20 班的學校，這些學校全 校教師人數不足以組成學校教師會，而另一方面大型學校尚且可以不只組 成一個教師會，這都是有待進一步省 思者。
七、 結語─學生受教權及學校教
育品質的提昇應同時獲得保
障，教師會與學校行政體系
方可雙贏
從 學 校 體 系 權 力 平 衡 的 觀 點 來 看，學校行政體系掌握大部分的人力 及財務資源，各種體制完備；而教師 會則是教師的專業自主團體，兩者雖 分立，功能亦大不同。但是兩者之間 追求教育品質的提昇和學生受教權的 維護應是共同歸趨，學生作為學校教 育最重要的主體者是無可置疑的。教 師會的發展或學校行政體系的任何施 為，若站在此一共識上，則雙贏之局 方可成形。參考文獻
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