從歐盟新憲論共同安全暨國防政策之發展-兼論歐盟新的安
全戰略觀
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC94-2414-H-004-017- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學國際關係研究中心 計畫主持人： 吳東野 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
從歐盟新憲論共同安全暨國防政策之發展
- 兼論歐盟新的安全戰略觀 -
The European Constitutional Treaty and its Development of a
European Security and Defense Policy :
In search of a Strategic Concept for the ESDP
中文摘要
歐洲(盟)的安全暨國防政策(CSDP)發展堪稱一項具野心的工程，它也是過 去數十年來歐盟統合的禁忌。於今歐盟統合已進入制憲階段，它讓歐盟面對國際 危機時，能更藉著自身的軍力執行獨立的軍事任務。然而，歐盟難免要面對兩項 重大的挑戰：提升軍事能力和制定安全政策。2003 年的美伊戰事引起老歐洲與 新歐洲間的爭端，及至歐盟制憲之時，老歐洲與新歐洲再為決策機制及CSDP 產 生歧見。同一時間，歐盟地面戰鬥部隊卻在2004 年首次執行國際維和任務；換 言之，CSDP 的進展足以讓歐盟承擔更多危機處理的任務時，歐盟成員國間可能 需要建構新形式的合作機制。 假設歐盟真能夠完成 CSDP 的既定目標，歐盟勢必在危機處理的領域扮演國 際重要角色。問題在於，歐盟的角色是否指會員國共同界定的「彼得斯堡任務」 (Petersberg Task)？答案若是肯定的，那麼「彼得斯堡任務」的範疇會至何處？歐 盟的CSDP 真可能促其進行全球性的戰略部署？或僅止於少數關鍵地區？ 那些 利益會讓歐盟成員國必須起而維護？這個研究計畫正是想針對前述問題，提供一 個能夠詮釋的架構，同時也希望該計畫能夠完整陳述和檢視CSDP 對國際政治潛 在可能造成的影響。關鍵字：
共同安全暨國防政策；歐洲括速反應部隊；北約快速反應部隊；彼得 斯堡任務；歐盟安全戰略文件。英文摘要
The development of a European Security and Defense Policy (ESDP) is a thoroughly ambitious project. Whereas for decades security and defense were taboo subjects for European integration, the European Union (EU) is now intend on providing itself with ‘the capacity for autonomous action’, backed up by credible military forces in order to respond to international crises. Two huge coordination challenges arose : military capabilities and security policy itself. The Iraq war of 2003 appeared to have driven a further wedge between ‘new’ and ‘old’ Europeans. There were therefore likely to be fierce constitutional squabbles not only over decision-making but also over the very scope of the ESDP. Meanwhile, on the ground, in 2004 for the first time ever, EU military forces were engaging in – and preparing to engage in further – combat missions. If the ESDP was to make progress towards the stark new world of operational capacity, new forms of flexible cooperation would be required.
If the ESDP project is carried through, the EU will emerge as an important actor in the field of crisis management, collectively known as the ‘Petersberg Task’. But where will ‘Petersberg Task’ be implemented ? Is a world-wide range of action imaginable or will the ESDP focus on just a few key areas ? Which interests have to be defended ? This program set out to provide an explanatory framework for understanding the above-mentioned problems. It aims to illustrate and examine the potential influence of the ESDP.
Reaction Force(ERRF), NATO Response Force(NRF), Petersberg Task, EU’s Security Strategy Document.
報告內容
I、前言
歐洲聯盟(European Union；以下簡稱歐盟)的新憲法出爐之後，歐盟的共同 外交暨安全政策(Common Foreign and Security Policy；以下簡稱 CFSP)發展將進 入新的發展階段，相對它也必然會加速推動共同安全暨國防政策(Common Security and Defense Policy；以下簡稱 CSDP)的發展；換言之，鑒於歐盟加速建 軍的腳步，未來逐步邁向全球性政治強權的目標可以預期。
事實上，歐盟繼 2003 年 12 月的高峰會議(European Council)通過索拉納(J.
Solana)所提之「歐洲安全戰略文件」 (European Security Strategy Document)，並 確立歐盟對全球戰略布局的四項原則之後，(與聯合國共同推動有效的多邊主 義；打擊國際恐怖主義；確立對中東地區的外交戰略；對波黑[Bosnia-Herzegovina] 草擬全面性政策)，歐盟視 CSDP 為 CFSP 核心的企圖心愈加明顯。緊接著，2004
年6 月 25 日，歐盟政府間會議(IGC)正式通過制憲會議草擬的「制定歐洲憲法條
約」(Treaty establishing a Constitution for Europe)。這部新憲法第一部份(Part I)
的第I-40 條及第 I-41 條，即針對 CFSP 及 CSDP 確立決策機構間的互動和運作
規範；新憲第三部份(Part III；The Policies and Functioning of the Union)第三項 (Title III)第五章(Chapter V – The Union’s External Action)的第一段和第二段 (Section；III294 – III312)，總計有 19 條，也是針對 CFSP 和 CSDP 運作的相關議 題明白確立規範和原則。 整體而論，歐盟這部史無前例的憲法充滿了對邁向國際政治大國的自我期 許。其實，歐盟從1992 年「馬斯垂克條約」(Treaty of Maastricht)裡確立推動 CFSP 的目標後，迄今到制憲階段才看到 CSDP 有比較完整的規畫，其因主要是 2002 年夏美國決定對伊拉克用兵而導致歐盟分裂成「支持美國動武」與「反對美國動 武」兩大陣營的客觀環境刺激。此一變化持續至布希總統(2003/5/20)宣布結束在 伊拉克的「主要戰鬥行動」(major combat operation)，大西洋兩岸傳統緊密的戰
略盟邦關係受到空前的嚴厲考驗；換言之，歐盟的制憲動作與加強 CSDP 的動 作，無異是在挑戰美國的單邊主義，它的影響面向不僅會衝擊到美國在歐洲及歐 盟周邊地區的戰略布局，進而影響美歐戰略安全合作的深度，它同時也必然牽動 國際強權互動關係的架構。 舉例而言，中共被西方視為潛在世界強權的假設如果成立，而歐盟新憲裡有 關 CSDP 及建軍(歐洲快速反應部隊；ERRF)的階段性發展構思，理論上界可能 牽動北京的外交戰略布局，繼而影響到歐盟對兩岸互動關係的回應。 歐盟是在 2003 年 6 月美伊戰事結束時推出「安全戰略文件」，當就它就反映
了歐盟爭取在國際舞台扮演更積極角色(more active role)的強烈企圖心。接著， 索拉納在(6 月 20 日)希臘 Thessaloniki 高峰會議以「一個更好世界裡的安全歐洲」 (A secure Europe in a better world)為標題所提出的一份報告，亦即歐盟的安全戰略
觀，它也被歐洲學界稱為「索拉納理論」(Solana Doctrine)。這份文件的內容除了
「引言」與「結論」部份之外，其他三部份先後針對冷戰結束後歐洲面對的「新 安全環境與新威脅」、歐盟的「戰略目標」及歐盟安全戰略的政策意涵，做出宣 示性的規畫：
國家團體」在國際事務扮演部份角色。區域衝突(如喀什米爾及朝鮮半島)持續造 成不穩定並瓦解經濟活動。近 30 億人生活在低度貧窮線之下，非洲漠南地區較 十年前更窮。政府治理不佳成為區域不安的核心因素，它包括貪污、濫用權力、 機構效率不彰等問題。全球溫室效應在未來十年將進一步造成區域移民潮與動 盪。歐洲是全球依賴進口石油及天然氣的最大地區(2030 年將達 70%)，且大部份 能源來自波灣、俄羅斯與北非。 對任何會員國進行大規模的攻擊，目前看來不太可能發生，但歐洲面臨三項 主要威脅：首先是，國際恐怖主義的戰略性威脅，尤其歐洲已成為恐怖分子的基 地，也是被攻擊的目標，目前英國、德國、義大利、西班牙與比利時仍未發現「蓋 達組織」( Al Qaida)的後勤基地。其次是，歐洲正進入一個新而危險的時代，它 增加了WMD 競賽的可能性，特別是在中東地區，導彈科技的擴散會讓歐洲承擔 的風險增高。最後是失敗國家(failed states)的統治效率差和內戰，增加小型武器 的泛濫，索馬利亞、賴比瑞亞與阿富汗是最明確的例子。 (二)、戰略目標：戰略文件提出三項戰略目標。第一是，歐盟應盡力協助 周邊鄰國維持(政治與經濟)穩定和良好的治理 (good governance)，把界定的「安 全區」(zone of security)擴大延伸至周邊地區，巴爾幹半島提供了一個歐盟與北約 合作達成目標的模式；歐盟也要把經濟與政治合作的成果帶進未來的鄰居(烏克 蘭、摩達維爾、白俄羅斯)。其次是，歐盟需要更廣泛地建構一個以有效率多邊 主義為基礎的國際秩序，其內涵包括強化國際機構的有效運作、擴大國際金融機 構的新成員、加強跨大西洋兩岸關係、與全球其他區域組織加強夥伴關係(如 ASEAN、MERCOSUR)、尊重聯合國憲章等。第三是，歐盟必須開始著手對付 威脅(新或舊)，目前已進行的反恐及反 WMD 措施包括與美國簽署「雙邊法律支 援協定」、切斷恐怖組織的財政管道、強化 IAEA 的角色與功能、幫助「失敗國 家」回到發展正軌。 (三)、對歐洲的政策意涵：過去幾年，歐盟發展共同的外交政策與有效率 的危機處理，已有相當程度的進步，未來仍需要「更積極」 (more active)、「更 團結」 (more coherent)與「更有能力」(more capable)。「更積極」的達成戰略目 標，就需要發展預警(early)、快速(rapid)、必要時採取強力(robust)軍事介入的戰 略文化；「更團結」主要指CFSP 與 CSDP 間的協調與支援；「更有能力」包括增 加國防資源、軍民兩用物資的分享、提升民用資源用於危機處理及危機後情勢的 能力、加強外交手段、改善會員國間的情報分享、加強執行「彼得斯堡任務」 (Petersberg Task)的能力並支持第三國打擊恐怖主義。此外，鑒於有些安全威脅必 須仰賴國際合作來解決，安全戰略文件建議未來幾年應加強與俄羅斯、中共、日 本、印度、加拿大等國發展戰略夥伴關係。 歐盟加速推動 CFSP 及 CSDP 凸顯了其有別於美國的戰略安全觀。歐盟期望 的是歐洲政經軍日趨強大，並能與美國的單邊主義霸權相抗衡。根據安全戰略文 件的內涵，它強調加強跨大西洋關係之餘，不斷宣示要與俄、中、印度、日本等 強權發展戰略夥伴關係，明顯的戰略意圖正是平衡美國的勢力擴張。2004 年 11 月8 日，歐盟與印度舉行的第五屆峰會上正式決定建構戰略夥伴關係，就印證了 前項說法；換言之，歐盟試圖以加強國際合作及推動多邊主義來取代美國的「先 制攻擊」(pre-emptive strike)戰略，進而強迫美國走向多邊合作。 從現實政治發展來看，歐盟雖已開始建構自己的安全觀，新憲法更對CFSP 及 CSDP 擬定完整的規畫和預期目標，但歐盟想要達到文件裡所預期的戰略目 標，恐將有一段長時間的轉型期。短期之內，歐盟國家即便大幅增加國防預算，
也需要一段長時間來重建整軍備；換言之，歐盟想成為一個能與美國相抗衡的強 權，改革的路程還相當遙遠。無論如何，歐盟建構了自身的安全觀並藉著制憲的 宣示動作後，將會進一步改善CFSP 的最弱環結 CSDP，進而把外交工具和戰略 目標結合運用。以往歐盟面對國際危機與衝突多半是觀察而無實際干預行動，於 今制憲之後透過共同戰略安全政策，未來無論面對任何區域性危機，歐盟都會藉 著ESDP 的決策機制做出回應方式的評估。
II、研究目的
本研究計畫有兩個目的：其一，國內有關歐盟外交與安全的研究文獻，以往 多半專注於CFSP 的決策機制或對外關係的事實陳述，較少關注歐盟在 CSDP 方 面的發展，特別是發展CSDP 帶動歐盟改變安全戰略觀之後，歐盟的全球戰略布 局可能影響「美、歐、中」或「歐、中、台」等「戰略三角關係」(strategic triangle relationship)的變化，甚至也會牽動美、歐、俄、中、印等強權的互動與組合。換 句話說，鑒於歐盟建軍會衝擊國際戰略安全情勢的變化，國內研究歐洲問題的學 者確有必要對前項議題進行理論及現勢分析的研究。 從研究計畫的實用性而言，歐盟研究的兩大議題(經濟貨幣統一及政治統合) 之中，CFSP(特別是 CSDP)涉及歐盟未來對全球的戰略部署，它有助於我們瞭解 歐盟對亞太地區的政治經貿動向，尤其歐盟新憲法的規範雖再三強調遵循「彼得 斯堡任務」(Petersberg Task)及聯合國憲章的原則下，對周邊地區執行維和任務或 危機處理，但似乎並沒有排除未來在全球進行軍事部署的可能性。因此，理論上 歐盟的CSDP 發展不僅止於牽動歐、俄、中、美、印等強權的外交布局與相互結 盟，更重要的是它可能促使歐盟擴大關注對亞太地區的和平及穩定。 前項推測主要是根據索拉納提出的歐盟安全戰略文件裡，針對區域衝突採用 「預防性外交」或「避免衝突」等較溫和的字句，此外它也刪除了「先制攻擊」 等較強烈的字眼，並改採為「強烈干預」(robust intervention) 比較中性的用語。 它呈現出歐盟未來面對區域衝突或危機之時，其戰略回應可能不同於美國動輒採 取軍事手段。至於歐盟所謂的「強烈干預」究竟代表何種意涵，值得研究國際政 治與安全的學者深入探討。 本計畫的第二個目的是，歐盟的新安全戰略觀及制憲後的政治企圖心，究竟 會把美歐關係帶向何種境地 ?事實上，大西洋兩岸關係的分與合，具衝擊國際政 治發展的效應，甚至有可能導致國際格局的變化，值得歐盟研究者深入探究。美 伊戰事結束迄今，歐洲國家輿論普遍都擔憂美歐關係的未來走向，特別是小布希 總統連任成功前後，歐美學界不乏相關言論。例如，美國前國家安全顧問布里辛 斯基(Zbigniew Brezezinski)在美國總統大選之前曾預測，如果布希連任成功而國 務卿鮑爾又離職，它意味的必然是布希第二任的外交政策會更為保守而強硬。老 布希總統時期的國家安全顧問史考羅特(Brent Scowcroft)選前也指出，小布希總 統的「單邊主義」固然為維護美國的全球領導地位，並防止任何挑戰美國的勢力 興起，卻讓美歐關係大幅倒退。柯林頓時期的國務卿歐布萊特女士於 2004 年 8 月 24 日 Stockholm 的一場演說中也特別強調，小布希第二任期內修補美歐關係 非常重要。 大抵而言，歐美大部份的戰略觀察家都同意，小布希總統第二任期雖有心改 善大西洋兩岸關係，但歐美間長期的戰略衝突很難避免。前述問題反映的是，小 布希的第二任期如果持續坐視大西洋兩岸關係的惡化，或白宮只想到藉強化所謂的「出口戰略」(Exit Strategy)，利用東歐國家或前蘇聯成員國來牽制法德為首的 「舊歐洲」，那麼美國很可能會被部份反美的歐盟主要大國定位成「敵對性競爭 強權」(countervailing power)。果真如此，二次大戰迄今大西洋兩岸建立了 50 年 的集體安全體系就可能出現漏洞，而2003 年 2 月間，北約遲緩回應土耳其(根據 「華盛頓公約」第五條)提出增援防衛要求而被白宮視為「瀕臨死亡之經驗」 (near-death experience)，未嘗不會再度重演。 歐盟安全戰略文件提供了這方面的思考，因為從索拉納在文件裡強調，歐盟 應與俄、中、日、印度等國建立戰略夥伴關係，它印證了前述歐洲戰略家研究「聯 合亞洲抗衡美國」的可行性，確實有脈絡可循。理論上，歐盟的新安全觀若真能 夠反映在 CSDP，那麼本世紀前半的國際戰略格局，就可能出現「美、歐(盟)、 亞」的三足鼎立局面。歐洲學者有人開始以「新歐亞主義」或「新跨大西洋關係」 的思考模式，試圖描繪未來的國際戰略格局，出發點即出於此。若從現實政治的 發展面向觀察，歐盟的安全戰略觀是否導致未來 30 年會走向「美歐亞」的大三 角戰略關係，目前雖可能言之過早，但可以確定的是，歐亞間在戰略層面的互動 將會增加，一定程度上它必然衝擊到大西洋兩岸的戰略關係；換言之，歐盟與美 國將會從過去的「合作大於競爭」，轉成「合作與競爭並重」的局面。 最後，本計畫也期望能從對本題的研究設法釐清歐盟 CSDP 對歐、中關係的 影響層面，進而從研究中找出台灣拓展國際空間的切入點。近年來，歐盟與中共 關係日趨密切，2003 年 10 月 13 日北京還史無前例地公布一項「對歐盟政策文 件」。理論上，當美國解除海珊政權武裝而促成歐盟與中共進一步強化戰略合作 之時，北京立即開始施壓歐盟要解除武器輸出禁令，進一步導致美歐間為軍售中 共問題產生嫌繫。 解除對至中共軍售限制的爭議，只是美歐分歧的一個引爆點，事實上歐中雙 方不乏也異於美國戰略思維的共同認知(例如都反對單極國際格局或區域衝突議 題回到聯合國安理會的機制解決)，許多涉及非傳統性的安全議題，歐盟顯然都 需要中共在國際政治舞台上發揮協助的功能，例如第2004 年 12 月 6 日布魯賽爾 召開的七次歐中高峰會議上，歐盟就不斷表態期望恢復與中共磋商非法移民問 題，而歐盟(包括德國)期望爭取成為聯合國安理會新的常任理事席位，更需要中 共的支持。總而言之，這部歐盟憲法及其呈現的安全戰略觀，反映出歐盟與北京 對許多國際議題皆持相同看法。僅從這個角度而言，歐盟CFSP 及 CSDP 發展的 議題確實值得研究。
III、研究方法
本計畫採用以下三種研究方法： (一) 歷史分析(historical analysis)是為了檢視跨區安全合作的背景成因，其中包括探討不同區域對戰略觀點與國家利益的認知。根據Polit & Hungler (1983)的
說法，歷史分析法是利用現有文獻對過去的事件加以系統研究，其結果是讓我們 充分瞭解過去，藉以預測未來的發展方向。因此，本計畫的研究過程，應當是在 文獻整理與考證之後，進入理論架構及假設的階段，進而提高信度與效度並對資 料做嚴謹分析，最終從研究結果中找到發現與創見。 (二)本計畫會用到案例研 究途徑 (case study approach)，主要是想拿單一個案做說明，其中主要指的是從 歐盟與美國之外的國際強權建構戰略合作夥伴架構，來檢視其成果及發展方向。 (三)比較分析(comparative analysis)是針對美、歐、亞三邊安全互動進行類比，經
驗分析(empirical analysis)可以加強研究的論證與創見。
IV、文獻探討
現實政治發展部份 環顧 911 事件後有關跨區安全戰略合作的文獻，近年來國內學者的論述多半 集中在美國的反恐戰略及作為方面，重點也多置於反恐對強權關係可能造成的衝 擊或美國反恐戰略影響『台美中』關係等，研究歐盟安全戰略的文獻可謂鳳毛麟 角。儘管如此，過去(2001 之前)的相關文獻依然有其參考價值。以研究歐盟 CFSP 的論文而言，沈玄池的「歐 洲 聯 盟 共 同 外 交 暨 安 全 政 策 體 制 與 運 作 方 式 改 革 之 研 究 」(沈 玄 池 ， 2000)和 「 歐 盟 共 同 外 交 暨 安 全 政 策 之 功 效 與 極 限 ： 歐 盟 之 南 斯 拉 夫 政 策 個 案 研 究 」(沈 玄 池 ， 1998)具代表性。 再者，鄭端耀的「布希政府安全戰略發展評析」(鄭端耀 2003)、楊永明的「國 際法觀點分析 911 事件影響下的國際安全秩序」(楊永明 2002)、王子翬的「從 紐約 911 恐怖事件的戰略思想與美國反恐措施」(王子翬 2001)、劉天威的「911 事件對美國全球戰略的影響」(劉天威 2002)、李文志的「杭亭頓的戰略思想與 美國全球戰略關係」、(李文志 2002)、王崑義的「美國的反恐怖主義與國際安 全」、(王崑義 2002)或王高成的「從小布希東亞之行看美國亞太戰略」(王高成(a) 2002)等，大抵都是從美國國家利益的角度論述小布希總統的全球戰略部署，比 較缺少歐盟的因素。不過前述論文的研究發現或創見對本計畫依然可以提供寬廣 的思考空間。 陳一新主編出版的「911 事件與美中台三邊關係」(陳一新 2002)、胡瑞舟的 「反恐戰爭對美國內外互動關係的影響」(胡瑞舟 2003)、王肇隆/譚傳毅的「歐 盟東擴與亞太安全戰略」(王肇隆/譚傳毅 2002)或鄭舜元的「911 恐怖事件及日 本對美日安保的實踐」，(鄭舜元 2002)，可能是近年來比較能切入本計畫研究內 容的相關文獻，但也是從美國的角度出發。 整體而論，本計畫所能參考引用的資料主要仍賴歐美文獻。歐盟新憲法及歐 盟的安全戰略觀雖然遲至2003 年底或 2004 年中才正式出爐，因此相關歐盟制憲 對CSDP 影響的研究文獻，目前還不算多，但經驗顯示類似的研究文獻必然陸續 增加。儘管如此，鑒於歐美學者以往就該項主題累積了極為可觀的研究成果(質 與量)，其創見與發現對本研究計畫所能提供的助益毋庸置疑。歐盟公布安全戰 略文件及通過新憲法草案之後，歐美學者陸續發表的論文包括 : 耶魯(Yale)大學 客座教授(原英國 Bath 大學教授) Jolyon Howorth(2004；PP. 483-508)的論文 ”The European Draft Constitutional Treaty and the Future of the European Defense Initiative : A Question of Flexibility”，對歐盟憲法相關 CSDP 的條文規範，有非常 深 入 的 分 析 ， 對 本 計 畫 提 供 不 少 邏 輯 思 考 ； 比 利 時 Gent 大 學 教 授 Sven Biscop(2004；PP.510-527)的論文”Able and Willing? Assessing the EU’s Capacity for Military Action”，則是從歐盟建軍問題及歐盟戰略目標(Headline Goal)的角度切入，探討歐盟CSDP 對大西洋兩岸關係的衝擊；德國駐歐盟常設代表 Dietrich von
Kyaw (2004；455-458)的政策分析報告”The EU after Agreement on a Constitutional Treaty”，簡單闡述歐盟憲法批准過程的可能困境。
荷蘭馬斯垂克「歐洲公共行政研究所」(EIPA)副教授 Simon Duke 的論文 (2004；PP. 459-481) ”The European Security in a Comparative Framework : Does it
Make for Security Alliance in a Better World?”，主要是針對索拉納提出的歐盟新安 全戰略觀，根據當前全球安全環境提出歐盟面對的挑戰與威脅，進而研究歐盟 CSDP 可以運用的資源；美國喬治亞州大(GSU)教授 Michael E. Smith 的論文 (2004；PP. 95-136) “Institutionalization, Policy Adaptation and European Foreign Policy Cooperation”，為本計畫的理論架構提供思考方向，Smith 教授試著從建構 主義(constructivism)、理性主義(Rationalism)及制度化(Institutionalization)來分析 歐盟 CFSP 的政策選擇，繼而釐清歐盟外交政策的規則(rules)，更重要得是該論 文完整陳述歐洲政治合作(EPC)的歷史，從中連結 EPC 與 CSDP 的關連，最值得 閱讀參考。 歐盟制憲之後，國際間普遍把歐盟從非軍事強權定位成未來的軍事強權。英 國Sussex 大學「現代歐洲研究」講座 (Lecturer) Adrian Treacher 的論文 (2004； PP. 49-66) “From Civilian Power to Military Actor : The EU’s Resistable Transformation”，從不同的角度印證歐盟軍事化走向已難避免；至於 Bernhard Stahl(德國 Trier 大學助理教授)及 Henning Boekle(博士候選人)等四人合著 的”Understanding the Atlanticist-Europeanist Divide in the CFSP”，(2004；PP. 417-441) 則是拿丹麥、德國、法國與荷蘭四國做比較案例，詳盡分析歐盟大西
洋派及歐陸派在推動CFSP 與 CSDP 時的政治角力，特別是該文以 2003 美國對
伊拉克動武為實例進行分析，完全符合本計畫的研究成果評估；同樣以實例印證 歐盟 CFSP 與 CSDP 走向的論文還包括 Nathalie Tocci 的”EU Intervention in Ethno-political Conflict : The Case of Cyprus and Serbia-Montenegro” (2004； PP.551-573)、Martin Trybus 的 ”The Limits of European Community Competence for Defense” (2004；PP.189-217)或 Robert M. Cutler/Alexander von Lingen 的 “The European Parliament and European Union Securiry and Defense Policy” (2003； PP.1-20)。
值得一提得是，Sven Scop 的一篇論文 ”In Search of a Strategic Concept for the ESDP (即 CSDP)，係促使筆者提出本研究計畫的重要思考來源。(2002；PP.473-490) 這篇論文雖然沒有深奧的理論架構做依托，但是對歐盟 CSDP 的動機、背景因 素、機構運作戰略安全的重要性等，都有完整的陳述，吸引筆者能夠藉此擴大蒐 集並閱讀文獻資料，進而完成計畫的完整構思。其實，美國對伊拉克動武之前， 歐美學界即不乏探討歐盟CFSP 的論文，期間因為 911 事件爆發之故，有關研究 CSDP 的論文也逐漸增加，比較具代表性的論文包括：
- Reinhard Rummel 的 “From Weakness to Power with the ESDP?” (2002:453-471)；
- Karen E. Amith 的 “The European Union : A Distinctive Actor in International Relations” (2003：103-113)；
- 英國Leeds 大學資深講座 Neil Winn 的 ”CFSP, ESDP, and the Future of European Security : Whither NATO?”(2003:149-160)；
- 布魯賽爾「歐洲研究中心」資深研究員Kirsty Hughes 的“European Foreign Policy Under Pressure” (2003:125-133)；
- 布魯賽爾「歐洲研究中心」主任 Fraser Cameron 的 ”The Future of the Common Foreign and Security Policy” (2003:115-124)；
- 美國駐歐盟代表Rockwell A. Schnabel 的”U.S. Views on the EU Common Foreign and Security Policy” (2003:95-101)；
EU Foreign Policy : Learning from Failure” (2003:167-186)；
- Charles Kovacs 的 ”US-European Relations from the Twentieth to the Twenty-first Century” (2003:435-455)；
- 柏林 Humboldt 大學教授 Ingolf Pernice and Daniel Thym 的”A New Institutional Balance for European Foreign Policy?” (2002:369-400)
- 前英國駐歐盟代表David Hannay 的”Strenthening Europe’s Role in World Affairs: Foreign Policy, Securiry and Immigration” (2002:365-368)
- Antonio Missiroli 的”The European Union : Just a Regional Peacekeeper?” (2003:493-503)
- Jannis Sakellatiou and Tamara Keating 的”Safeguarding Multilateralism : The Urgency of European Defense” (2003:83-93)
- Martin Holland 的 ”20/20 Vision? The EU’s Cotonou Partnership Agreement” (2003:161-175)
- Joseph S. Nye 的”U.S. Power and Strategy After Iraq” (2002003:60-73) 理論探討部份
本計畫提到的前述問題，因為涉及到國際關係理論的一些難題，就是如何詮 釋「為什麼許多國家會優先致力於安全合作？」或「如何詮釋及解析歐盟的安全 戰略發展？」。大抵而言，面對這個難題，不同的理論會有不同的解答。本計畫
在理論架構部份，試圖從現實主義的角度來論述跨區安全合作。根據 Kenneth
Waltz (1979)的說法、Joseph Grieco 的詮釋(Grieco 1990)或 John Mersheimer 的論 點(Mersheimer 1994)，現實主義對安全合作的看法有些悲觀。傳統的聯盟理論通 常會以「國家間結盟是為了想平衡軍力較優勢的那一方」做假設。(Waltz 1979) 國 家間彼此進行安全合作，一般只有兩種原因：其一是平衡(balancing)對方的力量 以降低威脅；其二是發揮「花車遊行效應」(bandwagoning)，結合所有感受到威 脅的國家，(Wolfers 1962) 這也是為何安全合作在現實主義者的眼裡就只有「聯 盟」。 毋庸置疑，現實主義者很強調權力平衡(balance of power)，最明顯的例子是 George Liska 曾經提出的「聯盟是為了對抗人或物」(Liska 1962:12)之看法，而 Hans Morgenthau 則把聯盟詮釋為「權力平衡是在多元國家體系裡操作時的必要 功能」。(Morgenthau 1967:175) Walt 則是第一個修訂這個傳統觀點的學者，他 的假設是「權力本身並無法詮釋國家的平衡行為」，並建議用「威脅平衡」(balance of threat)取代「權力平衡」的概念。(Walt 1987:5) 嚴格來說，國際關係所謂的「權力平衡」，其實並不足以詮釋跨區安全合作的 不同動機。我們如果從 Walt 的例子來看，即便是現實主義者也不會否認安全合 作需要的是互信、認知(Perceotion)及能約束的規範力。這一點可以從 Randall Schweller 的「動機現實主義」(motivational realism；1966)與 Robert Jevis 所謂的
「(聯盟)機構有能力改變結果的優先順序」。(1999:58-62) 很常的一段時間裡，對
現實主義者的最嚴厲挑戰是，權力平衡的理論來自於根深蒂固的理性主義的論證 (rationalist paradigm)；而新自由制度主義者(neoliberal institutionalist)的論點也是 起源於，在無政府體系狀態下對自我利益角色(self0interested actors)操作的假設； (Keohane 1984；Keohane/Nye 2001；Oye 1986) 換言之，當現實主義拋開平衡的 概念就很難解釋安全戰略合作的必要時，或許新制度主義強調的資訊提供與制度 化的措施可以加以詮釋。
略因素的考量，特別是歐盟的 CFSP 向來重視所謂「周邊地區」(periphery)的安 全環境，也因此Emil Kirchner and James Sperling (2003:453-472)的論文“The New Security Threats in Europe : Theory and Evidence”提供寬廣的思考空間；換言之，
從歐盟CSDP 探究其周邊的安全戰略部署時，除了相互依賴理論可以做依托外， 也許還可以從「三層博奕」（Three-level game）理論切入，亦即從(1)歐盟成員國 的內政著手、(2)從會員國間及歐盟機構間的決策過程切入或(3)從歐盟與成員國 間的互動和協商來分析。
V、結果與討論
本計畫研究成果反映出兩個面向的思考：首先，歐盟憲法相關CFSP 及 CSDP 的發展規畫及安全戰略思維，必然會影響到亞歐安全合作與美歐安全合作的架構 與範疇；換言之，本計畫的研究結果可以釐清歐盟未來與亞洲國家的安全合作架 構，特別是可以掌握東亞(及南亞印度)地區可能出現美歐強權的競爭與互動情 況。其次，計畫的研究也可以就相關理論計行探討國際強權可能出現的互動及組 合，再從事實現況來釐測未來的變動趨勢。 我們可以拿歐盟與印度最近建立戰略夥伴關係的議題為例證，進一步闡釋該 計畫的重要性。歐盟與印度建立戰略夥伴關係，是把印度視為一個崛起的大國並 敦促印度扮演南亞區域穩定角色的用心。具體的合作項目劃分為五項關鍵領域： (一)衝突預防、反恐、反武器擴散及人權保障，有賴多極化的國際合作；(二) 加強經貿夥伴有賴專業和定期的政策對話；(三)經援政策合作是為幫助印度達到 跨世紀的國家發展目標；(四)促進知識和文化交流；(五)改善雙邊關係的互動結 構(institutional architecture)。印度是最早與歐洲共同體(歐盟前身)建立外交關係的國家，雙邊關係起於 1960 年代初，但冷戰期間雙邊僅於 1973 及 1981 兩度簽署過合作協議。冷戰結 束之後，歐盟才與印度簽署第三次(1993. 12.20)合作協議，即「1994 合作協定」 (1994 Co-operation Agreement)1，也是雙方首次跨越經貿領域合作而逐步邁向政 治、文化和科技領域合作的協定；換言之，「1994 合作協定」`之後，雙方建立了 高層政治對話機制，同時確立部長級官員每年定期會晤的規範。 事實上，根據歐盟執委會1994 年公布的「面向新亞洲戰略」( Towards a new
Asia Strategy)及 2001 年 9 月 4 日修訂完成的「與亞洲關係文件」(Communication on relations with Asia)，兩者都特別強調與亞洲和亞太地區「強化夥伴關係」 (enhanced partnership)及「努力維持區域和全球的和平與安全」(contribute to peace and security in the region and globally)。據此，歐盟執委會 1996 年 6 月通過「歐 盟 與 印 度 加 強 夥 伴 關 係 文 件 」(Communication for an EU-India Enhanced Partnership)，並獲得峰會和議會的支持。 印度於 1998 年進行核試並遭到西方國家的制裁，它也因此加速了歐盟推動 與印度建立定期召開高峰會議的速度。歐盟與印度峰會的機制始於2000 年 6 月 (里斯本)，迄今(2004)已邁入第五年。2 相較美印關係，歐盟與印度建立戰略夥 伴關係的腳步更快，其因除了源於911 事件後國際情勢的變化外，另一項動力就 1 1994 年 8 月 27 日簽署的該項合作協定總計 30 條文，全名是「歐洲共同體與印度夥伴暨發展合
作協定」(Cooperation Agreement between the European Community and the Republic of India on Partnership and Development)
2 第二次是 2001 年 11 月 23 日(新德里)；第三次是 2002 年 10 月 10 日(哥本哈根)；第四次是 2003
年 11 月 29 日(新德里)；第五次是 2003 年 11 月 8 日(海牙)。前述峰會會後都發布了政治聲明 (political declaration)、聯合聲明(joint statement)或共同新聞聲明(joint press statement)等。
是歐盟的安全戰略文件。如同前文所述，該文件強調歐盟應於未來幾年內加強與
俄羅斯、中共、日本、印度、加拿大發展戰略夥伴關係，也因此2004 年 6 月 16
日，歐盟執委會正式提出與印度建立戰略夥伴關係的具體倡議 (An EU-India Strategic Partnership；COM [2004] 430final)，緊接著歐盟峰會於 10 月 11 日正式 通過。
2004 年 11 月 8 日歐盟與印度舉行的第五屆峰會上，雙方正式決定建構戰略 夥伴關係。峰會後的聯合政治聲明(Joint political Declaration)聲稱，雙邊將進一步 擬定戰略夥伴關係的行動計畫(Action Plan)，並交付 2005 年 6 月里斯本峰會議決。 Henry Kissinger早於 1994 即預言，21 世紀的國際格局，將會是包括印度在內的 六大強權（美、俄、歐、中、日、印）所主導；3 Sammuel Huntington同樣也(1996) 認為，印度將進入經濟快速成長期，進而成為國際政治舞台的競爭者；4 Johan Galtung更提出歐盟與印度邁超級大國之途。5事實證明，核試後的印度已大幅提 升其國際地位，歐盟加強與印度建立戰略夥伴關係，有助於強化自身的國際強權 地位。2003 年 4 月法國國防部長Michele Alliot-Marie訪問印度並承諾出售六艘「天 蠍型」(Scorpene)潛艇及 130 架舊型幻象 2000s戰機，2004 年 9 月 20 日印度總理 曼莫漢辛格(Manmohan Singh)訪問倫敦，布萊爾首相表示將加強與印度在國防、 民用核能、太空研究和高科技產品貿易合作的關係，並承諾應國會支持印度爭取 成為聯合國安理會的常任理事，說穿了都起因於把印度視為未來多級國際格局的 潛在一「極」。 南亞地區的和平穩定及加強與南亞區域合作組織(SAARC)的各領域合作，雖 是歐盟「面向新亞洲戰略」的目標之一，但歐盟偏重的是與印度加強戰略合作， 主因是1998 年印巴核試爆加劇了南亞地區的不安，尤其是 911 事件之後，印巴 已被推至國際反恐的前沿地位。鑒於印度是南亞的唯一大國，扮演SAARC 發展 的主導角色，也因此 2002 年起歐盟的立場似乎愈來愈偏重印度，並不斷派遣高 層官員出面斡旋調停(如 2002 年 4 月 15 日歐盟 SG/HR 索拉納與彭定康，2002 年7 月 22 日索拉納和英國外相 Straw，都先後訪問印巴)，其他南亞國家在歐盟 眼裡其實早已邊緣化。 從印度的角度觀察，美國學者George Liska早於冷戰期間即認為「第三世界 邁向大國必經圍堵(containment)、衛星化(satellization)及妥協(accommodation)的 過程」，6看起來它相當符合當前印度對歐盟的戰略意圖。印度總理曼莫漢辛格 (Manmohan Singh)也意識到，印度邁向世界大國與爭取「極」的定位，必然會與 當前國際格局產生衝突，因此利用印歐傳統(殖民)關係，有助於讓印度從「被圍 堵」與「衛星化」順利過渡至妥協(進而和解)的階段；換言之，印度自認是崛起 中的大國，與歐盟建立戰略合作關係是其邁向全球性大國目標的必要過程，誠如 印度前總理瓦傑帕依(Atal Behari Vajpayee)過去聲稱印度與歐盟間存有某種「基 本對稱」與相同的「核心價值」，顯示出印度把歐盟看成未來爭取成為國際格局 中一「極」的重要助力。
3 Henry Kissinger, Diplomacy, (New York : Simon & Schuster, 1994), PP.23-24.
4 Sammuel Huntington, The Calash of Civilization and the Remaking of World Order, (New York :
Simon & Schuster, 1996), P.121.
5 Johan Galtung, “On the way to superpower status : India and the EC Compared,’ Future, No.24/Nov.
1992.
6 George Liska, “The Third World : Regional Systems and Global Order,” Robert E. Osgood (eds.), Retreat from Empire (MD:The Johns Hopkins University Press), 1973, P.326.
相較歐盟著重與印度加強政治合作，印度與歐盟建立戰略夥伴關係則不乏經 濟利益因素的考量，特別是它需要歐盟的資金和技術。若把歐盟視為一個整體， 目前它是印度的最大貿易夥伴(單一國家仍是美國)。2003 年 11 月歐盟與印度(新 德里)舉行第四次高峰會議，雙方皆宣稱要把目前的 270 億歐元的貿易額提升至 2008 的 500 億歐元。再者，長期以來印度都對歐盟的高科技研究計畫具積極參 與的興趣。歐印建立的戰略夥伴關係，雙方強調將進一步在伽利略衛星定位系統 的研發合作，其實已呈現出它對印度發展民用核能技術、航太工業乃至研發戰略 武器，意義上皆非同小可。文件雖未標識印度參與的程度，但根據媒體報導，因 度計畫出資三億歐元。 誠如前文所述，歐盟的戰略布局會影響強權的互動架構。例如，美國與印度 早於柯林頓時期雖早已建立軍事合作關係，布希總統任內初期基於把中共視為戰 略競爭敵手，更曾進一步加強與印度的戰略合作，例如(2003/9)透過以色列出售 印度Phalcon型「空中預警雷達機」(AWACS)、與印度舉行代號”Malabar 2003”(印 度南部海域)的海上聯合軍演，派美軍參與Kashmir 和Jammu東部的反恐山訓或 參與(2004/2/16)印度中部Madhya Pradesh省的軍事演習，甚至美印雙方還探討過 組織「亞洲北約」的可行性。 然而，美印建立戰略夥伴關係的速度卻不比歐印 的進度，但美印軍事戰略合作的質與量遠超過歐印；換言之，幾乎就在歐印達成 建立戰略夥伴關係決定的同時，美國與印度在網際網路安全合作(Cyber Security Cooperation)進入新階段，7 國務院負責南亞事務的助理國務卿Christina B. Rocca 女士近期(2004/11/22)訪問新德里，更宣稱「美印下一步戰略夥伴關係」(Next Steps in Strategic Partnership, NSSP)已進入第二階段(Phase II)，雙邊合作領域將著重加
強高科技產品貿易、民用核能技術合作、太空科技和促進導彈對話等。
俄羅斯基於和歐盟緊密的政經關係及雙邊推動多極化國際格局的共同利 益，因此對歐印建立戰略夥伴關係並無負面的反應(最起碼官方未表態)，特別是 地緣因素讓莫斯科認為，歐印的戰略合作不致於構成對俄國的安全利益威脅。整 體來看，俄羅斯比較關注的還是美印間的戰略合作。普丁總統任內(2002 年 12 月起)雖偏重親西方的外交政策，但也數度出訪中國和印度，2004 年 12 月 3 日的 第三次新德里之訪，除了意在期望藉加強與印度的傳統關係並尋求雙邊在國際事 務上的合作外，維持俄國艦隊進出印度洋的權益，也是其重要的戰略目標。2004 年元月，國際媒體報導俄羅斯同意出售印度航母、米格 29K 型艦載戰機、艦載 反潛直昇機和雷達預警直昇機等，其實是根據 2001 年 6 月印度(國防部長)與俄 羅斯簽署系列軍事合作協議的後續動作；換言之，2010 年之前的印度將會從俄 國採購多達100 億美元的武器裝備。2004 年 11 月份西方媒體報導，俄羅斯對印 度引進美國愛國者飛彈系統感到不安，並曾警告將停止對印度移轉國防高科技技 術，顯見莫斯科對美印戰略合作的憂慮大於歐印戰略夥伴關係。
「印度即將崛起」雖是國際社會的共識，但對中共而言，印度的軍事力量和
經濟實力短期內不會威脅中共。因此，中共面對與印度同時都爭取和歐盟發展戰 略夥伴關係，並不認為會產生利益衝突，北京比較擔心的反而是，美印及俄印戰 略合作會對中共及周邊安全環境造成多大的影響，這也是中內部年來就解決與印 度領土主權爭端的論辯，不乏主張北京放低姿態並縮小敵對面的意見。 看起來，歐盟與印度建立戰略夥伴關係，在國際間似乎並未引起太多的關 注，顯示短期內它尚不致於改變當前國際強權的互動架構。儘管如此，911 事件 7 美印第一次召開該項議題的合作論壇，是 2002 年 4 月(新德里)，直到 2004 年 11 月 9 日才召開 第二次(華府)，雙方並決議成立五個工作組，研擬各項議題的行動計畫。後國際情勢的變化，已讓南亞地區成為潛在爆發的衝突區。美國在南亞的戰略利 益雖不及東北亞、波斯灣和歐洲，但面對中國崛起及北京對美國造成的各項挑 戰，相對更凸顯印度的戰略地位和重要性。 制憲後的歐盟雖呈現出爭霸全球的企圖心，但其軍事力量不足，地理位置距 南亞甚遠，反觀印度雖正在崛起之中，但周邊受到俄中強權的牽制及美國力量的 牽引，兩者儘管建立了戰略夥伴關係，未必會很快充實戰略合作的內涵；換言之， 它短期內仍無法導致國際格局的變化，最多只可能會對美俄中的權力平衡造成衝
擊。2004 年後半年歐盟輪值主席荷蘭總理 Jan Peter Balkenende 曾經聲稱，「歐盟
與印度是維持歐亞穩定的兩個「極」(pole)，而雙邊之間的大部份地區卻很不穩 定」。詮釋這句話的政治意義，可以斷定以當前歐盟的軍事和政治力量，短期內 還很難有效地扮演維持歐亞兩區間和平穩定的角色，地緣政治因素的限制只能讓 歐盟「協助印度」妥善解決類似喀什米爾的爭端。長期而言，則視歐盟CFSP 及 CSDP 的進程。 美、中、台三邊關係經由兩岸三邊學界的長期研究，累積了相當份量的研究 成果與心得，反觀歐中台或歐盟相關在亞太的戰略布局，相對研究成績有待努 力。一般的看法是，在這一個歐中台的「小三角」關係裡，歐盟從來都是向北京 傾斜。從探討歐盟建構的新安全戰略觀，也可以藉著歐盟對外戰略合作的對象進 而判斷其戰略延伸的盡頭會在那裡。如果歐盟的戰略走向亞太地區，它凸顯的是 軟性圍堵中國或是與美國競爭領導權的意涵？如果用冷戰時期國際關係「羅蔓蒂 克三角關係」(Romantic Triangle)理論，來詮釋歐印戰略夥伴關係所牽引的國際 強權互動，大體上可能出現三個三角(美中印；俄中印；美俄印)。歐盟短期內或 因不具地緣戰略的優勢，較難成為三角互動中具實質影響力的一「極」。就美中 印的三角互動而言，印度傳統上採不結盟外交政策，眼前符合其最大利益的是與 中共合作維繫周邊安全環境，防範巴基斯坦和南亞小國連手抗衡印度，因此印度 與美中任一方串連對抗另一方的可能性都不高，更何況印度想成為聯合國安理會 的常任理事，美中任一方都具決定性影響。印度正積極爭取想成為上海合作組織 成員，用心正在此。
以俄中印三角關係來看，它其實是美國最憂心的結局，也是白宮盡力防範的 走勢。特別是，目前中俄在國際議題的立場多半相同，反霸或推動多極國際格局 的目標一致，尤其彼此間都有防範被美國戰略圍堵的認知，現階段雙方推動上海 合作組織與北約建立對話機制，無非也是藉以制衡美國。1998 年 12 月俄前總理 普瑞馬可夫(Primakov)曾提出建構三邊軍事戰略聯盟，但沒有獲得中印兩方的積 極回應。最後一個美俄印三角關係，最符合當前南亞地區的國際強權互動架構， 也是最不可能形成對抗中國崛起的聯盟。其次，從中亞與高加索的情勢發展來 看，美國即便要圍堵俄羅斯或壓縮俄羅斯的戰略空間，運用烏克蘭、喬治亞、阿 賽拜僵等前蘇聯成員，也遠比聯合印度來得有效而現實。 對當前的布希政府來說，它並不擔心誰會成為美國的戰略對手，白宮擔心的 只是若干強權連手對抗美國，目前美歐間雖存有戰略分歧，但歐印戰略合作絕不 致於是對抗美國而來。整體而言，歐印建立戰略夥伴關係，就軍事安全和全球戰 略布局的意義來看，它對前述三個三角互動的影響其實很有限。它如同中共要求 歐盟解除軍售禁令一般，象徵大國平起平坐的政治意涵，遠大於實質利益。 歐印戰略夥伴關係牽引強權互動的另一重要議題是，美國是否可能借助歐盟 或北約之力，進一步削弱俄羅斯對周邊(乃至全球地區)的影響力；換言之，布希 政府對俄羅斯的戰略長期界定在「弱而不亂」的目標，以近年來美國多次暗示不
容俄建立獨聯體的勢力範圍，以至於在俄羅斯西邊建構一條「黑海到波羅的海的 防區」，8目的是切斷或切割俄羅斯對前蘇聯地區的影響力。該防禦區的西線因波 海三國加入北約已完成部署，東南翼所謂的「古阿姆集團」(GUUAM)也因為喬 治亞產生親美政權，阿賽拜僵頻向美國示好(公開歡迎美國及北約在其境內建立 軍事基地)，尤其是美國直接介入烏克蘭大選風波之後，已讓俄羅斯倍感壓力。 未來如果歐印戰略合作會產生前述呼應美國全球戰略部署的效應，就可能對美俄 印三角互動造成衝擊。
VI、參考文獻
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