政府機關辦理採購人員適當行為決策之研究-以「花博『花價風暴』」為例 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 謝辭 離開學校二十多年，想回學校讀書的念頭未曾離過心頭，總因為小 孩需要教導，家庭需要照顧而作罷。就在 99 年 12 月政大在職碩士班開 始報名之際，老公一句：「你不是想唸書？」 ，關鍵枷鎖開了!就此倉促 地走上轉彎的人生，進入夢幻的學術殿堂-政大，重新當起了學生，在 政大浸潤讀書學習的樂趣，重溫想念已久的學生生活。 在每回的課程結束後，一個不變的悸動就是政大的老師果然名不虛 傳，果真個個都是學界的翹楚，這裡是菁英薈萃的場域，這就是我理當 要過的學生生活。原來圍籬外的世界是如此的美好!校園生活讓我重回. 政 治 大. 青春年少，拾回勇氣，重築夢想，重新起步，精進地經營自己有限的餘. 立. 生，呵!早該進政大了，雖然遲了二十年，但是，就在人生成熟時與政. ‧ 國. 學. 大相遇自也是來得是時候。. 執筆時，才感受到真的要畢業了，彷若昨日才剛入學呢!當我覺悟. ‧. 到必須轉身離去時，才發覺匆忙之間，就要結束在政大的學習生涯了。. y. Nat. 回首細想，感謝的人好像在小小的頁箋容不下，想起了文學家陳之藩. sit. 說： 「感謝之情，無由表達，還是謝天罷。」 ，謹容我感謝所有教導過我. er. io. 的老師，感恩您們所給予的智慧與知能，讓我如沐師恩般的受洗，經過. n. al 洗練後，學生將輕輕放下，在下階段的人生裡游刃有餘，享受歸零後再 iv 起的人生。. Ch. n U engchi. 這篇論文的緣起與結束，全繫於我的指導教授高安邦老師的智慧與 學識，高老師無邊的智慧與寬闊的學識，高度、深度與寬度兼具的課程 教授內容，總是不斷地給我論文的發想、創意與巧思，就是這樣的因緣， 讓我撰寫論文的過程中只有甘甜，沒有痛苦，謝謝您，敬愛的高老師， 能接受您的指導，是我的福氣。更要感謝口試委員黃智聰老師與黃慶堂 老師細心的指導，論文得以校榫，順利完稿。 還要感謝個案中所有接受我訪談與提供資料的朋友，無私無藏的提 供我豐富的內容，使個案很快的拚出真實面。特別要感謝我的長官林建 元教授的大力協助與啟發，感謝徐佑伶在採購法上友情的支援，還有仍 I.
(4) 受司法困擾的陳智盛肯面對傷口，侃侃而談，祝福您。謝謝親愛的同學 們這一年半的陪伴學習與支持，還有捷運通勤交會的美好時光，同學是 永遠的! 能到政大讀書並且順利畢業，端賴我的老公的支持，在我正逢喪母 之痛時，堅持帶著我到政大考試，在我上課期間，全心照顧家庭，讓我 無後顧之憂，隨時給我智謀，突破功課與工作的盲點，我摰愛的老公， 謝謝您!最後，要把論文獻給來不及看到我進政大的母親。 就要畫上完美的句點了，政大的學習是我從過往人生的反省與實 踐，這裡是我人生轉折的起點，也是揮別過往的終點。 「天使為什麼飛 翔？因為牠把自己看得很輕。」 ，我必須飛到下一站了，謝謝政大。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.
(5) 摘要 政府機關每年編列龐大的預算執行公共政策，大部分的政策依賴機關辦理採購 以執行公務預算，而政府採購亦以編列預算為前提要件。採購招標案，廠商投標著 眼於成本利潤，機關則著重預算執行，採購預算的編列為採購案的主軸，舖陳整個 採購案的執行與體現。採購程序自預算的編列、底價的訂定、決標單價的調整、變 更契約，乃至多次流廢標後預算的調整，皆涉價格判斷。 政府採購行為不僅是法律問題，作為推動政策之手段，為有效執行預算，採購 人員必須全面瞭解採購法規，廣泛運用行政裁量及判斷，具備思考力。採購人員專 業規範於政府採購法，指出辦理採購人員於不違反政府採購法規定範圍，得基於公 共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。縱觀採購案件辦理程序， 實務上，大部分重要階段之採購工作由業務需求單位辦理，且大多未具備採購專業 知能，這與政府採購法賦予採購人員專業認定之設計精神有違。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 本研究以臺北市政府辦理「新生高架橋改建工程」引爆 2010 國際花卉博覽會舉 辦前，外界所稱「花價風暴」之採購案例為單一研究個案，探討研究個案為何這是 個「說不清楚的新生高」？為何單純採購瑕疵與缺失案件以不符比例原則的向上、 向外擴散延燒不止時，仍為外界認定是個「說不清楚的『花價風暴』」？當臺北市 政府相關人員無法清楚釐清原因時，似乎引出整起「花價風暴」問題的真正意義在 於一開始的預算編列程序有探討的必要。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 個案資料採取多重資料蒐集來源與理論之三角檢定法，資料蒐集的方法為文獻 分析法與深度訪談法，依據政府採購法與展望理論觀點，檢驗理論與個案實證資料 之差距，提出可能的解釋，歸納出個案行為特徵，提煉出採購法理性制度、法規所 沒有考慮到的行為變數，藉以提出建議。. Ch. engchi. i n U. v. 研究結果發現臺北市政府無法在花價風暴中，第一時間說出合理的價格差異， 主要原因是採購預算的編列欠缺堅實的準據，所以不易把握花價問題的癥結所在， 使得臺北市政府陷入本末倒置、以果為因、似是而非的邏輯困境，以致回應不力， 造成花價問題惡性循環不已，在外在環境虎視耽耽的不利環境下，雙雙引爆，形成 花風暴，橫掃整個花博，政府採購行為在事件中遍體麟傷。歸究原因在採購人員缺 乏採購需求的辨識與確認的能力，無價格形成的確認能力，亦無資訊蒐集的能力， 採購專業的表達能力也待加強。 關鍵詞：預算編列、價格形成、資訊蒐集、表達能力、錨定. III.
(6) 目次 摘要 .................................................................................................... I 誌謝 .............................................................. 錯誤! 尚未定義書籤。 目次 ................................................................................................. IV 表目錄 ........................................................................................... VII . 政 治 大. 圖目錄 .......................................................................................... VIII . 立. 第一章 緒論 ..................................................................................... 1 . ‧ 國. 學. 第一節 研究背景 ..................................................................................1 . ‧. 第二節 研究動機與研究目的..............................................................4 . y. Nat. er. io. sit. 第三節 研究範圍與限制 ......................................................................8 . n. al 第二章 理論基礎 ........................................................................... 10 iv Ch. n U engchi. 第一節 決策理論 ................................................................................10 壹、 決策定義 ...................................................................................10 貳、 決策理論 ...................................................................................11 第二節 展望理論 ................................................................................14 壹、 理論緣起 ...................................................................................14 貳、 理論概念 ...................................................................................15 . IV.
(7) 參、 展望理論的決策框架 ............................................................... 16 第三章 文獻探討............................................................................23 第一節 國外相關文獻 ....................................................................... 23 第二節 國內相關文獻 ....................................................................... 25 第四章 研究方法............................................................................28 第一節 研究設計與架構 ................................................................... 28 . 政 治 大 壹、 研究設計 ................................................................................... 28 立. ‧ 國. 學. 貳、 研究架構 ................................................................................... 31 . ‧. 第二節 研究方法................................................................................ 32 . sit. y. Nat. 壹、 文獻分析法 ............................................................................... 32 . a. er. io. 貳、 深度訪談法 ............................................................................... 34 . n. v 參、 個案研究法l............................................................................... 35 ni Ch. engchi U. 第五章 個案研究............................................................................37 第一節 個案描述................................................................................ 37 壹、 舉辦國際花卉博覽會 ............................................................... 37 貳、 新生高與花博的花價風波 ....................................................... 44 參、 新生高延續花價風暴 ............................................................... 66 第二節 個案分析................................................................................ 79 V.
(8) 壹、 問題的起源與演變 ...................................................................79 貳、 以政府採購法視角理性檢核採購行為 ...................................94 參、 以展望理論視角解釋採購行為 .............................................135 肆、 採購行為的綜合探討 .............................................................145 第六章 結論 ................................................................................. 152 第一節 研究發現 ..............................................................................152 . 政 治 大. 壹、 採購需求的辨與確認能力 .....................................................153 . 立. 貳、 採購價格形成與審查的能力 .................................................153 . ‧ 國. 學. 參、 採購資訊蒐集能力 .................................................................154 . ‧. 肆、 採購專業表達的能力 .............................................................156 . y. Nat. er. io. sit. 第二節 建議 ......................................................................................156 . n. 壹、 對採購制度發展的建議 ......................................................... 156 a v. i l C n hengchi U 貳、 對採購人員的建議 ................................................................. 161 參考文獻 ........................................................................................... 1 附錄 ................................................................................................... 4 . VI.
(9) 表目錄 表 2-1 行為決策理論的三階段 ................................. 13 表 3-2 國外研究採購的相關文獻 ............................... 23 表 3-1 國內研究採購的相關文獻 ............................... 25 表 4-1 適用於四種檢驗的各種研究策略 ......................... 30 表 4-2 深度訪問一覽表 ....................................... 35. 政 治 大. 表 5-1 花博「花價風暴」事件一覽表 ........................... 45. 立. 續表 5-1 花博「花價風暴」事件一覽表 ......................... 46. ‧ 國. 學. 續表 5-1 花博「花價風暴」事件一覽表 ......................... 47. ‧. 表 5-2「新生高架橋改善工程」二項計畫工程簡稱及議會審定預算 . 69. y. Nat. er. io. sit. 表 5-3「新生高架橋改善工程」招標經歷及預算金額。 ........... 72. n. 表 5-4 新生高的理性採購行為檢視表 .......................... 109 a v. i l C n hengchi U. VII.
(10) 圖目錄 圖 2-1：展望理論的決策階段流程 .............................................................17 圖 2-2：展望理論的價值函數 .....................................................................19 圖 2-3：展望理論的決策加權函數 .............................................................20 圖 2-4：展望理論的決策過程 .....................................................................21 圖 4-1 研究流程 ............................................................................................30 . 政 治 大. 圖 4-2 研究架構 ............................................................................................32 . 立. 圖 4-3 多重蒐集資料來源 ............................................................................33 . ‧ 國. 學. 圖 5-1 花博花價風暴架構圖 ........................................................................85 . ‧. 圖 5-2 政府採購流程與工程生命週期 ........................................................95 . y. Nat. er. io. sit. 圖 5-3 2008 年營造工程物價指數趨勢圖 .................................................105 . n. 圖 5-4 2008 年鋼筋物價指數趨勢圖 ......................................................... 105 a v. i l C n hengchi U 圖 5-5 理性採購行為與實際採購行為差異分析 ......................................122 . VIII.
(11) 第一章. 緒論. 第一節. 研究背景. 政府機關每年編列龐大的預算執行公共政策，大部分的政策依賴機 關辦理採購以執行公務預算，而辦理政府採購亦以編列預算為前提要 件。為有效執行預算，為適當採購決定，政府在 WTO 的架構下制定政府 採購法，規範公務機關採購人員辦理採購應遵循的程序及部分實體規. 政 治 大. 範。採購人員的專業規範於政府採購法第六條：「機關辦理採購，應以. 立. 維護公共利益及公平合理為原則…辦理採購人員…，得基於公共利益、. ‧ 國. 學. 採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定」，明確地指出政府機. ‧. 關辦理採購人員應遵守的「公平合理原則」、「專業原則」、「效益原. y. Nat. er. io. sit. 則」、「公益優先原則」，期能提高政府採購的效能。. n. a. v. l C 作為推動政策之手段，政府採購行為不僅是法律問題，為使機關採 ni. hengchi U. 購效益與廠商利益得以正確主張，採購人員必須具備思考力，廣泛運用 行政裁量及判斷，以使政策或其他行政目標能如期、如質的完成。是以， 採購人員必須接受採購專業訓練，於辦理採購各階段程序承辦、協辦審 查或會辦採購業務，皆為「採購專業人員資格考試訓練發證及管理辦理」 第二條所規範訓練對象。亦即，採購各階段行為可能分由採購專業人員 及辦理採購非專業人員分工，於現行政府採購法規設計機制下，依據整 1.
(12) 體政治決策、上級政策指示與個人專業判斷辦理採購。以臺北市政府一 級機關為例，現行制度設計由業務需求單位承辦採購人員及秘書室採購 專業人員共同完成整個採購流程。然而，縱觀整個採購流程，自採購預 算編列、設計圖說、規範等招標文件、履約管理及驗收等重要程序由業 務需求單位承辦採購人員辦理，即非採購專業人員負責大部分重要階段 的採購工作，專業與非專業採購人員於各階段採購行為工作權重分配不. 政 治 大. 均。又各機關秘書室採購專業人員依其知能差異，對整個採購案件掌握. 立. 程度不一，無法全程控制採購過程符合採購法規定，而業務需求單位承. ‧ 國. 學. 辦採購人員多數未具備採購法知能。. ‧. 政府採購類別包括工程、財物及勞務，其中工程採購相較於財物及. y. Nat. er. io. sit. 勞務採購規範及程序相對繁瑣，執行過程相對複雜。現行中央及地方行. n. 政機關皆設置公共工程專責機構從事公共工程業務，於中央機關設有公 a v. i l C n hengchi U 共工程委員會，在臺北市政府則設有工務局。以臺北市政府為例，並非. 所有工程採購皆由該工程機關辦理，而是分佈於市政府所屬各機關。然 而工程機關從事工程採購業務人員幾乎是工程相關技術人員，雖然未必 具備工程專業，卻是相對缺乏行政知能；而一般行政機關工程採購業務 則由行政人員執行，相形之下雖較具備行政知能，卻缺乏工程技術相關 專業。. 2.
(13) 採購預算金額的編列為採購案的主軸，廠商投標著眼於成本利潤， 機關則著重預算執行。採購程序自預算的編列、底價的訂定、決標單價 的調整、變更契約，乃至多次流廢標後預算的調整，皆涉價格判斷。公 共工程委員會雖已於政府採購電子資訊網建立公共工程價格資料庫，歷 史決標資料等多項基本參考值，甚至臺北市政府工程預算單價亦經市議 會審定通過，然因各機關層級不同、組織屬性不同，採購所需不同，無. 政 治 大. 法全然適用，即使合用，如何運用涉及專業判斷，商情資訊網的廣泛運. 立. 用尚待落實，現行實務運作仍倚賴人為的判斷；更遑論除工程外，尚有. ‧ 國. 學. 財物與勞務採購無價格資料庫可稽。以底價訂定為例，依政府採購法第. ‧. 四十六條規定，底價的訂定依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情. Nat. io. sit. y. 及政府機關決標資料逐項編列。其中市場行情的訪查與掌握便是採購人. n. al. er. 員一項學習的課題，即便委託專業規劃設計，市場行情的掌控取樣仍困 擾著採購人員。. Ch. engchi. i n U. v. 執行採購效率亦深受經濟景氣、市場競爭與物價波動的影響。在經 濟景氣低迷時，或商品、服務市場屬完全競爭狀態，廠商惡性競爭，低 價搶標後，再以多種看似合理之理由，要求修改履約標的規格；或於施 工過程偷工減料等等情事，影響採購品質甚钜。物價波動時，履約成本 高，受限預算編列年度時間差，來不及反映市場行情，調整採購預算金 額，以致無人投標，極易造成多次流、廢標，甚至停工、解除契約、終 3.
(14) 止契等結果，甚或訂約後發生履約爭議。除採購效率與效益受影響外， 對採購人員執行不力的課責議題亦有連動關係，影響所及是整個採購制 度的建全發展。. 第二節. 研究動機與研究目的. 一直以來，每隔一段時間，迭生政府採購弊案或疑似弊案，引起民 眾的高度關切，於是，形成政府採購工作普遍存有弊端的負面觀感。任. 政 治 大 何採購案，一經深入發掘，似乎皆是黑幕重重。從新聞媒體持續報導中 立. ‧ 國. 學. 發現，除部分案件確係人謀不臧，涉及不法情事外，部分所謂的弊案，. ‧. 其實僅因為採購專業見解不同於庶民採購所産生的認知爭議，互有說. sit. y. Nat. 詞，難以使民眾分辨是非；部分係迫於政策執行的時程壓力，緊急招標. er. io. 過程採購人員簡便程序所為之決定造成疑似圖利廠商的困擾。透過媒體. n. a. v. l C 密集傳播，已嚴重傷害政府機關與採購人員的正面形象，連帶産生採購 ni. hengchi U. 制度的負面印象。. 2010 年 8 月 19 日臺北市政府即將舉辦國際花卉博覽會前，透過市 議員提出質疑，再經傳播媒體不斷報導臺北市新建工程處(以下簡稱新 工處)辦理「新生高架橋景觀改造工程」中，「杜鵑」、「馬蘭」、「蜘 株百合」及「南美蟛蜞菊」等項目，較一般市價高出數倍或數十倍等議 題，大肆交相抨擊「新生高架橋改建工程」(以下簡稱新生高工程)採購 4.
(15) 案，質疑有官商勾結之情事。市政府廉政肅貪中心專案調查小組針對新 生高架工程第七次招標，工程採購逕以 3 家廠商各單項報價平均值調高 預算金額，契約單價偏離市場行情等採購招標疑慮，以及調高修正預算 金額文書簽由承辦科長逕自承辦核章，未依正常公文流程辦理採購；簽 辦過程中有急於催辦之情事，與行政作業流程有違行政疏失，將臺北市 政府本工程相關主管及人員移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦。臺北地. 政 治 大. 檢署第一次偵結時檢方認為，前新工處長、總工程司、科長三人浮編預. 立. 算，圖利廠商並導致市政府損失 3 億 3,000 餘萬，依圖利、偽造文書、. ‧ 國. 學. 貪汙治罪條例「經辦公用工程浮報價額」罪起訴；同案獲交保的市政府. ‧. 前秘書長疑涉行政違失。. y. Nat. er. io. sit. 揆諸本工程採購案招標過程適逢國際鋼筋水泥價格飆漲，臺北市政. n. 府不願調高預算金額，以致流、廢標達 6 次，承辦採購人員基於採購效 a v. i l C n hengchi U 益、預算執行及機關利益所為之採購決定，僅因承辦過程簡略部分程序 造成行政疏失。臺北市政府第一時間自承採購疏失，在市議員斷章取義 政治選舉操作、媒體推波助瀾下，「新生高工程」遂成為全國囑目的採. 購弊案，案情在極短時間內迅速演變成為刑事犯罪，不僅損害市府形象 及公務員自身權益，甚至引發部分戮力從公的採購人員寒蟬效應。. 在新生高架橋美化植栽工程爆出花價採購爭議未久，緊接著市議員 5.
(16) 再炮轟花博新生三館區設計「水生植物淨化管道」所栽種的空心菜，市 價一把僅 5 元，卻要價 20 元，於是，花博的空心菜和九層塔在被爆料 超乎市場行情後，引爆「空心菜風暴」。配合花博開幕的「新生高工程」 成功地被「移接」至花博採購案，此時花博之花卉植栽、展場、展館所 有採購標案及相關工程皆成為議員、媒體、政論節目每天關注報導焦 點，外界以「花價風暴」作為這個時期的代名詞，「花價風暴」採購紛. 政 治 大. 爭於焉燃燒不止，長達將近 2 個月。鬧得沸沸揚揚的新生高疑似弊案，. 立. 在 7 個月後監察院提出的調查報告中指出，新生高工程「查無人為及行. ‧ 國. 學. 政疏失」，招標過程合乎法定程序，監院並未糾正臺北市政府，僅要求. ‧. 檢討行政疏失。. y. Nat. er. io. sit. 新生高架橋景觀植栽採購「單價」是整個「花價風暴」爭議起點，. n. 「花價」也是整個「花價風暴」的核心議題，臺北市政府未能在第一時 a v. i l C n hengchi U 間將「花價」採購疑慮以庶民語言說清楚講明白，被認為是「說不清楚 的新生高」。危機處理由市政府發言人上政論節目為政策辯護，引來排 山導海的政治口水；承辦科長親自 Call In 政論節目，使整起採購事件 越描越黑，成為眾矢之的。採購爭議延燒到花博「花價」時，採購真相 仍掩沒在政治問題之下，為外界認為是個「說不清楚的『花價風暴』」。 歷經臺北市政府廉政肅貪中心專案調查小組、審計處、監察院、臺北地 方法院調查、判決過程，整個「花價風暴」採購行為爭議，不能僅以採 6.
(17) 購個案事件本身之層次觀察，單價問題是採購案編列預算的問題，一開 始的預算編列程序是否完備，影響後續整起採購案執行的成效，鑑於採 購法本法並未納入預算編列的規範，實務上亦鮮少針對預算編列問題進 行探討，這樣的背景原因，使得辦理採購人員易於簡便程序編列預算， 這不是單一個案問題，是整個辦理採購程序的通則化問題。基於本個案 後續擴散影響層次具有深遠意義，值得做為探討採購人員適當行為決策. 政 治 大. 的個案研究，也是近期內眾所週知的採購經典個案，具足研究代表性。. 立. 為何這是個「說不清楚的新生高」？為何單純採購瑕疵與缺失案件. ‧ 國. 學. 以不符比例原則的向上、向外擴散延燒不止時，仍為外界認定是個「說. ‧. 不清楚的『花價風暴』」？當臺北市政府廉政肅貪小組完成新生高調查. y. Nat. er. io. sit. 時表示：承辦科長、主管，有急於催辦的情形，相關人員無法清楚釐清. n. 原因時，似乎引出整起「花價風暴」問題的真正意義在於機關組織與辦 a v. i l C n hengchi U 理採購人員判斷與選擇之行為決策問題；隨著「花價風暴」的延燒，相 關主管移送法辦，行為決策問題一直貫穿整個採購行為，扮演著關鍵性 角色。「花價風暴」的採購行為決策問題不是單一個案，於臺北市政府 各一級機關皆然。如何使未來相關的採購個案不再發生說不清楚，講不 明白的委屈，因此引發本研究以行為決策作為研究方向，以辦理採購非 專業人員角度切入，探討採購裁量、判斷與選擇之適當行為，為本研究 之動機。 7.
(18) 本研究藉由行為決策理論之理性行為與實際行為對照分析方式，將 採購行為以政府採購法視角，解構應然與實然的行為落差原因，試圖建 構出兩者間可以相容的採購行為，此乃研究目的之一。並以採購非專業 人員角度切入，結合展望理論的重要概念解析政府機關辦理採購人員之 適當行為決策。. 從公開之研究報告及文獻當中，雖有諸多探討各種政府採購法法. 政 治 大. 規、制度、執行方式、爭議及採購人員工作壓力、滿足感等研究，然多. 立. 以採購專業人員角度切入，尚未發現以採購非專業人員角度切入探討，. ‧ 國. 學. 亦未見有關採購行為結合決策理論之研究，期藉由本研究結果與發現，. ‧. 提供後續辦理採購人員行為決策之參考；並對現行採購制度與採購人員. y. Nat. n. al. er. io 究目的之二。. sit. 提出建議，供未來辦理採購人員修正採購行為使之具備適當性，此乃研. Ch. 第三節. engchi. i n U. v. 研究範圍與限制. 「新 生 高 工 程 」引爆花博「花價風暴」採購案例，為本研究單一 個案研究對象；以政府機關之採購行為為研究範圍；以辦理採購人員行 為決策為研究方向，藉以探討政府機關辦理採購人員之適當行為決策。 又因花博「花價風暴」採購個案聚焦於訂約前的採購程序，本研究範圍 限定規劃設計、預算編列、招標、決標等 4 個決標前階段之採購行為。 8.
(19) 並限定依政府採購法第 18 條規定循公開程序辦理之招標方式，排除逕 洽廠商辦理之小額採購，以及集中採購由機關適用共同供應契約等未透 過公開招標方式辦理之採購。. 本案採單一個案研究，研究結果推論性不能成為通案，為本研究之 限制。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.
(20) 第二章 第一節. 理論基礎 決策理論. 壹、 決策定義. 決策就是對待解決的問題做出決定，決定做或不做是一個選擇行 為，含有判斷能力。司徒達賢(1995)認為策略代表重點的選擇，同樣具 有判斷重點的選擇與決定意涵。Reid Hastie. and Robyn M. Dawes(1988). 政 治 大. 定義決策的核心特徵包含對事件的思考與行為，本質是對客觀事件的信. 立. 念與主觀反應的整合，認為所有的決策都是經過深思熟慮，可以意識到. ‧ 國. 學. 結果，意指決策具有判斷的意涵。社會科學百科全書定義決策是一種透. ‧. 過理性與認知的過程，在多項方案中選擇，有理性認知決策的過程意. y. Nat. er. io. sit. 涵。中國大百科全書定義決策是從各種可能性中作出選擇的過程，指決. n. 策重視過程。維基百科指決策為做出決定或選擇，是在考慮各項因素後 a v. i l C n hengchi U 作出選擇的認知、思考的心理過程，每個決策最後都會得到一個抉擇， 抉擇可以是一種行為，也可以是一個意見。毛治國(2010)定義決策是面 對「選擇性」所做的抉擇；有選擇性才需要做決策，沒選擇性不需要做 決策，認為決策過程就是選擇過程，必須見識謀斷，見識是發覺、理解 與定義問題，謀斷是解決問題。綜合各家說法，決策的定義眾多，未有 定論，歸納分析決策定義是一系列包含「判斷」與「選擇」的行為。. 10.
(21) 貳、 決策理論. 綜合各家決策理論因發展的時間差及理性程度假定，分為基於完全 理性的決策理論和基於有限理性的行為決策理論二類。完全理性的決策 理論假設個體完全理性，研究應該如何作出決定以求得最佳解的規範性 理論，應用機率或效用的統計方法，追求最大效益為目標的決策模型。 有限理性的行為決策基於主體的有限理性假設，關注在真實情境下如何. 政 治 大. 作出決定的描述性理論，重視實際過程中，人的主觀心理因素對決定過. 立. 程的影響，引進認知心理學，並對理性決策理論提出修正的心理行為模. ‧ 國. 學. 式。理性的決策理論和初期的行為決策理論以統計模型作為分析模式，. ‧. 核心概念是找出可能的期望結果，及其對應的發生機率或産生效用的預. er. io. sit. y. Nat. 期效益。. n. a. v. l C 行為決策理論的發展分三階段，第一階段的行為決策理論基於認知 ni. hengchi U. 心理學的研究框架，認為判斷與選擇過程就是資訊處理過程，探索與描 述資訊取得、處理、輸出與反饋過程中判斷與選擇是如何具體的進行， 探討判斷與選擇的背後的心理因素，並對機率與效益提出主觀度量。. 隨著認知心理學的發展，第二階段的行為決策理論研究對象擴大到 決策所有的過程，關注焦點在決策行為內部認知歷程的主觀心理因素， 針對決策過程「判斷」與「選擇」的行為，對照理性決策模型比較差異， 11.
(22) 解釋行為背後的原因，並發現了決策偏差。研究方法有觀察法、實驗法 與調查法。Herbert.Simon(1956)提出的啟發式判斷理論(heuristics of judgement)，以直覺的判斷作決策，是這個階段的代表。Tversky 和 Kahneman(1979)將認知心理學的研究運用到經濟學領域，發現在不確定 情境下的決策行為，提出的「展望理論」(Prospect Theory)，成為行為經 濟學的理論基礎。. 政 治 大. 理性決策理論基於完全理性假設，具有嚴謹的數學推導模型，可以. 立. 邏輯步驟精確的做決策，但脫離現實情境人類真實行為；有限理性決策. ‧ 國. 學. 理論對主體真實決策行為進行描述，以認知心理學解釋決策行為。兩類. ‧. 決策理論各有其適用的優劣。第三階段的行為決策理論研究概括的行為. y. Nat. er. io. sit. 特徵，運用認知心理學解釋、提煉出來的行為變數，修改理性決策模式，. n. 修正後的決策模型包含客觀的理性因素與主觀的認知行為。第三階段研 a v. i l C n hengchi U 究模式為：先識別決策行為的理性決策模型，結合理論與實務問題，發 現與認知心理學的差異現象，歸納出行為特徵予以解釋，提煉出理性決. 策理論所沒有考慮到的行為變數，替代原模型中變數，建構出新的行為 決策模型，並進行新模型的實證檢驗與論證。這階段的研究方法主要為 實證研究，並包括演繹法，演繹決策行為的概括特徵，提出各假設命題。. 12.
(23) 表 2-1 行為決策理論的三階段. 階段. 與理性決策 理論的關係. 第一 階段. 探 討 理 性 決 基於認知心理學，認為判斷與抉擇過 解釋理性決策理論無 策 理 論 的 不 程是資訊處理過程。 法解釋的經濟現象。 足與弊端. 第二 階段. 獨 立 的 研 究 建立描述行為決策模型，發現決策偏 為行為決策理論後來 學科 差，Herbert.Simon(1956)提出的啟發 的蓬勃發展與廣泛應 式 判 斷 理 論 為 這 階 段 的 代 表 。 用在經濟、金融及管 Kahneman 和 Tversky 運用認知心理學 理等領域奠定基礎。 修正傳統經濟學提出展望理論. 研究對象與內容. 貢獻. 政 治 大. 主 流 不 再 挑 概括行為特徵，提煉行為變數，運用 行為決策模型的建構 戰 傳 統 理 性 到理性決策的分析框架之中。改善與 與檢驗，建立在實際. 立. 替代後的決策模型不僅考慮客觀的備 決策行為的實證分析 選方案與環境的影響，也包含決策者 上。 認知局限性、主觀心理因素與環境對 決策者的心理影響等因素。. ‧. ‧ 國. 決策理論. 學. 第三 階段. 整理製表：本文. y. Nat. er. io. sit. 個人的生活或工作中，無論是否知覺到，無時無刻都在做決策，如 何正確判斷，以趨近理性的方式下決定，便成為生活中的重要議題。受. n. al. i n U. C. v. hengchi 限於環境的不確定、資訊的不完備與時間緊迫的有限理性行為，如何避 免認知偏差與行為陷阱，近期的行為決策理論提供了更貼近現實生活的 解釋，本研究採取第三階段的行為決策理論研究模式為研究流程的基本 架構。. 13.
(24) 第二節. 展望理論. 壹、 理論緣起. 在完全理性的行為假設下，17 世紀發展出的數學機率理論，認為預 期價值是報酬與其對應機率的總和；Von Neumann 與 Oskar Morgenstern 在 1947 年引進效用概念，提出了期望效用理論，認為效用對機率為線 性函數，簡化決策過程為追求極大化預期效益的過程，這個主觀效用適. 政 治 大. 用「邊際效用遞減法則」。. 立. ‧ 國. 學. Herbert Simon 在 1955 年提出有限理性假說，從心理學的觀點探討. ‧. 理性，認為在環境不確定、資訊不完備下，個體認知能力有限，以效用. er. io. sit. y. Nat. 滿意代替效用極大化，企圖發展出較貼近真實現象與人類行為的理論。. 為解釋期望效用理論未能解釋的真實世界人的決策行為的失準問. n. al. i n U. C. v. 題。Daniel Kahneman 與 Amosh Tversky(1979)基於有限理性行為假設， engchi 結合認知心理學與經濟學，在 1979 年提出的展望理論，指出主體缺乏 判斷機率的能力；在判斷與決策過程，不完全依據純數學統計分析加以 理性推論，通常的決策模式未與期望效用理論模式完全吻合，甚至僅憑 著經驗式或簡單但似乎合理的原則進行決策，諸如代表性捷思法 (representativeness heuristic)、可獲得性捷思法(availability heuristic)及定錨捷. 14.
(25) 1. 思法(anchoring heuristic) ，都是以有限的樣本認知，推斷事情發生的可能 性，即以「小數法則」做為判斷的根據 。. 預期效用函數是在確定情境下主觀價值的理性選擇，運用邏輯數理 推導出的理論。Kahneman 與 Tversky 則認為主體基於不同的參考點會 有不同的風險態度與偏好，提出的價值函數是建立在不確定與風險情境 下，描述探討預期效用函數的變化及相關的影響因素，可視為是預期效 用函數的延伸。. 立. 政 治 大. 展望理論歸納出三個特性及效果：. Nat. io. er. 一、確定性效果(certainty effect)：. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 貳、 理論概念. al. n. v i n Ch 主體偏好結果的機率愈確定的情況。作為解釋艾萊士的矛盾(Allais's engchi U 2. paradox) 。. 1. Reid Hastie、Robyn M. Dawes 認為思考是觀念的聯結，代表性捷思可認為是相似性判斷歷程。可 得性捷思法指當手邊沒有可供判斷的資料，反而以記憶為基礎做出判斷;定錨捷思法則是根據參考點 來判斷問題。 2. 艾萊士的矛盾(Allais's paradox)指當事件出象的機率值由高陡降至低時，期望值相同，決策出現 不一致，違反預期效用理論的預期。 15.
(26) 二、分離效果(isolation effect)：. 一組展望如果可以分解，則不同的分解方式，可能造成不同的偏好。 引伸出不同的問題呈現方式可以導致不同的決策與結果。推導出三個概 念「拋錨」(anchoring)，即固定一個參考點(reference point )，産生的「錨 定效應」(anchor effects)。「框架效應」(framing effects)，不同的框架方式 産生不同的反應和接受程度。「心理帳戶」(psychological account)，不同. 政 治 大. 的帳戶進出有不同的反應程度，將所得與損失分組歸類可以增加整體的. 立. 滿足感。. ‧ 國. 學 ‧. 三、反射效果(reflection effect). y. Nat. er. io. sit. 當正、負的展望的絕對值相等時，在正、負展望之間的選擇呈現鏡 像關係。推導出主體面對損失，於有利狀況傾向風險趨避，損失時傾向. n. al. 風險喜好。. Ch. engchi. i n U. v. 參、 展望理論的決策框架. 展望理論建構在真實情境下，決策框架流程自接受資訊、處理資訊、 將決策選項進行價值轉換，以及做決策。分為編輯與評價二階段，整個 決策過程如圖 2-1。. 16.
(27) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1：展望理論的決策階段流程 資料來源：林正昌譯，Reid Hastie. and Robyn M. Dawes 著，2009， 《判斷與決策心理學：不確定世界中的理性選》，台北：學富：344。. 17.
(28) 一、編輯階段：第一階段建構決策的行動、伴隨發生的情況與結果 的認知表徵，對事件結果與資訊預為處理，第一階段的處理結 果將會影響第二階段的風險態度與決策。 (一). 接受問題資訊的框架效應. 主體自接受問題及資訊起，依「參考點」認知問題及編輯資訊，並 受到「框架效應」的影響，形成「框架相依」及「參照依賴」，亦即參. 治 政 考點與框架不同，問題的呈現方式不同，決策結果完全不同，稱為「框 大 立 ‧ 國. 學. 架效應」。在解釋價值現象時，參考點是一個核心概念，依照參考點決 定得與失，或利與損，亦即得失是相對於參考點的相對值。. ‧. 處理問題資訊的編輯程序，在框架出決策問題選項後，主. n. a. l C 二、值轉換的評價階段. hengchi. er. io. 體對不同的展望進行簡化與編碼。. sit. y. Nat. (二). i n U. v. 在評價階段，Kahneman 與 Tversky 提出的價值函數，大幅度的修 正了期望效用理論，以價值函數與決策加權函數取代預期效用函數與機 率，建構決策行為的解釋模式，圖 2-2 的 S 型的價值函數分析出個特性：. (一). 參考點：價值函數是相對於參考點的利得與損失，參考點 可能因主體預期部位的不同，而有不同的考慮，改變參考. 18.
(29) 點可以重新定義利得與損失，並改變風險偏好；個人從參 考點的變化看結果，亦稱「初始效應」(primacy effect)。 (二). 漸減的靈敏度：S 型的價值函數，在利得時是凹函數，損失 時是凸函數，且邊際效用遞減。. (三). 損失趨避：損失斜率比利得的斜率陡峭，顯示邊際損失比 邊際利得相對敏感，得出對損失的感受比利得深刻。並且. 政 治 大. 推導出利得時風險趨避，損失時風險喜好。. ‧ 國. 學. 主觀價值 效 用. 立. (. ‧. ). n. Ch. engchi. er. 參考點. io. al. sit. y. Nat. 客觀向度. i n U. v. 圖 2-2：展望理論的價值函數 資料來源：Daniel Kahneman 與 Amos Tversky,1984,“Choice,Value,and Frames.” American Psychologist,39,p.345.. 19.
(30) 政 治 大 圖 2-3：展望理論的決策加權函數 立. 學. ‧ 國. 資料來源：Daniel Kahneman 與 Amos Tversky,1984,“Choice,Value,and Frames.” American Psychologist,39,p.347.. 圖 2-3 決策加權函數是期望值結果的再加權，是一個遞增函數，用. ‧. io. sit. y. Nat. 以表達主體對機率的反應。決策加權函數分析出四個特性：. er. 1. 在接近零點的曲線斜率陡峭，顯示對不可能與可能發生的差異相. al. n. v i n 當敏感；亦即 0 與 1 C 或有與無之間的反應相當大；亦可推出對發 hengchi U 生可能性小的狀況反應過度。. 2. 在橫座標機率值 0.2 的位置，客觀機率(P)向度與決策加權函數的. 交叉點，顯示主體會以這個交叉點對於客觀機率的感覺適度的校 準，亦即在交叉點是主體感覺最理性。 3. 大部分的中間的曲線斜線平緩，顯現主體的反應不敏感有迴歸的. 現象，亦即客觀機率在這一段有超加性。 20.
(31) 4.. 在曲線最高的一端，顯示高機率變為確定時，曲線斜率變陡峭， 稱這現象為「確定效應」(cerrainty effect)。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-4：展望理論的決策過程 資料來源：研究者自製. 圖 2-4 為展望理論導入認知心理學，以參考點為核心的認知過程， 與其産生的框架效應，是整個決策過程的精華所在。Reid Hastie 與 Robyn M.Dawes(1988)認為展望理論透過洞察，把許多不規則的決策行為歸因 於內在的心理認知歷程，産生了無比的決策行為預測效果，是行為決策 理論中最好的解釋性描述理論。現今，行為決策理論應用於經濟學領 21.
(32) 域，成為行為經濟學，為在不確定與風險情境下的判斷與決策作出重大 貢獻，並廣為其他領域包括財政、金融、教育及管理學等領域被研究、 接受及推廣。. 基於政府公共利益的運作前提下，採購行為是建立在廠商追求利潤 最大化，採購人員行爲效用最大化的邏輯思維。本研究認為展望理論可 應用在採購行為的判斷與決策選擇，試圖以展望理論作為研究架構之. 政 治 大. 一，透過運用理論重要概念、特性、決策偏差與行為決策研究模式，結. 立. 合個案實務，探討是否有修正行為決策模型之可能，或推論出新發現。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.
(33) 第三章. 文獻探討. 第一節. 國外相關文獻. 綜觀國外的採購文獻，大多集中在政府採購協定的運作、各國採購 制度的健全情形、採購制度的創新、與採購政策的制定，亦有部分討論 採購行為與決定的透明度與責任。政府官員在執行採購工作時的行政裁 量與判斷力已有少數相關的研究報告，認為課責制度的建立與核心能力. 政 治 大. 的執行可使採購人員裁量與判斷免於受限於恐懼。. Snider, Keith F; Rendon, Rene G. PUBLIC PROCURE MENT POLICY: IMPLICATI ONS FOR THEORY AND PRACTICE. Journal of Public Procure ment 8(3): 310-33 3. Inherently. 解譯政府職能包括在利用政府權威的程序中練習判. Public. y. sit. er. al. n. Burman,. 文獻出 處. 本文提出了一種對公共採購政策研究的概念框架。 以公共政策的角度廣義的理解回顧評估公共採購學 者有關的著作的貢獻選定的工具，並從政策科學的 概念，提出了一個模型對照於公共採購的政策。如 本文提出的模型將有助於增強採購政策分析方法， 以及公共採購從業人員的認知與複雜的政策執行。 首先，因為公共採購是一個比較新的研究領域，研 究政策也是不成熟的。第二提出自其他領域或參考 學科的概念和分析方法，運用於公共採購的政策分 析。作者認為，公共採購的學者還沒有給予足夠的 努力，讓公共採購在公共政策中舉足輕重。政策科 學的學者們開發了一種思路和模式反映出公共採購 政策的不同觀點及突出的特點，應有助於後續的研 究。本研究試圖借鑒於概念工具適用於公共採購政 策的研究，尋求一種結構或框架，不是以發展規範 理論為目的，而是用於說明與解釋，開發的概念框 架只是試探性的第一步，需要後續做更多的工作。. io. (2008). 內容摘要. ‧. 題目. Nat. 研究者. 表 3-2 國外研究採購的相關文獻. 學. ‧ 國. 立. Ch. engchi. 23. i n U. v.
(34) Allan V (2008). Government al Functions:A t a Tipping Point?. 斷力，或者制定政府決策中的價值判斷。政府官員 應該在環境基礎上擁有各種型態的決定的判斷力。 然而，機關與採購人員有充分地執行核心能力防止 其疏忽和必要的決策責任。. Manage r 37(1): 41-43.. 認為官員的責任是將承包單位的工作的儲存到並增 加政府的職能。應該對於被承包單位提交的內容的 作一種徹底的知識和理解練習，在利用這些工作產 出的程序中運用獨立的判斷。 Kelman, Steven (1990). Procuremen t and Public Managemen t: The Fear of Discretion and the. 本文認為政府官員堅持採購規則和程序，經由嚴格 遵守規則，政府官員必須為他們的行為負責。因此， 採購系統不因此帶來一些愚蠢的畸變，重點是課責 制的政府官僚分。. 治 政 官員運用他們的判斷，在採購過程中，以某種方式 大 立 免於自由裁量權的恐懼; 更特別的是，必須放棄限. ‧ 國. 學. 制自由裁量權的存在。. Nat. n. al. er. sit. y. 本文研究在美國聯邦的採購說明中的做法與成效， 提出創新的服務契約和其他最佳的方法，取決於公 共採購組織文化的變化，這些變化要求機構的官 員，與承建商的關係建立一個新的挑戰，藉由靈活 的談判，是最符合採購的複雜性及高度個性化的產 品/服務採購。在整個收購過程使用的採購方式，以 最大的靈活性，挑戰公共管理者，包括選擇談判的 方式、內容以及強度與談判會議期間的邀請與談判 的方法。本文以佛羅裏達州的做法為個案研究，研 究該州二個部門靈活性採購，有利於與不同承建商 建立採購關係，說明加入談判的靈活採購利益。. io. Flexible procuremen t methods, changes in promoting relations and negotiations : invitation to the talks. ‧. Quality of Government Performanc e C., Wendell Lawther( 2007). Washin gton, D.C. The AEI Press:2 21.. Ch. engchi. i n U. 資料來源：研究者自製. 24. v. Public procure ment 7(2):17 3-193..
(35) 第二節 國內相關文獻 國內的採購文獻偏重採購制度、法規、程序、績效、爭議、稽核監 督之研究，即便是研究採購人員亦從配合採購制度的角度，探討責任、 核心能力與滿足感，忽略了採購人員作為一個人，一個執行公務的人性 面，欠缺從人的心理層面與行為表徵的角度，研究採購人員在真實情境 下會如何進行採購行為。. 治 政 表 3-1 國內研究採購的相關文獻 大 立 蘭 我國政府機關 探討我國中央與地方政府的採購體系及實際的採購模 採購行政行為 式、採購人員實際的角色模式及應有的行為規範、採購 之研究 人員對整體工作壓力的感受程度及其差異性，及現階段 政府採購體系，採取的採購管理模式。研究發現，採購 具專業性，工作屬性相對一般行政人員繁雜，上要對機 關負責，下要面對廠商，耗時與壓力精神不成對比。採 購人員須再教育，才具有妥適的採購能力，提升採購效 率。採購人員執行採購工作時常被質疑操守問題，私下 卻有操作圖利他人之嫌，無提供獎勵的誘因，只有罰則； 應建立證照制度賦予採購人員身分保障。. ‧. 劉 惠 (2011). 內容摘要. ‧ 國. (時間). 題目. 學. 研究者. n. er. io. sit. y. Nat. al. 王 昭 (2009). 明 政府採購程序 與機關裁量之 限制. Ch. engchi. i n U. v. 論者以為採購法的法律定性通說採雙階理論，認為政府 採購法於 91 年 2 月 6 日修法明訂雙階法律關係。以決標 作為分界，前階段定位為公法關係、後階段定位為私法 關係，但為利爭議發生時，選擇適當之入口法院，前、 後階段之分界應以機關決標意思到達廠商時，為契約成 立時點。另外，政府採購法賦予採購機關更大之裁量權 限，但實際上主管機關、上級機關透過各項法規命令、 行政規則，仍有效的制約採購機關之行為，對採購機關 而言係增加政府採購法所無之限制，不利採購效率。 25.
(36) 研究發現採購過程中，後階段之私法行為，機關對廠商 所為個別決定亦有公法上高權性質處分行為之可能，而 屬於規制機關內部行政作為、屬於內部法規範性質之行 政規則，亦經普通法院採為審判之依據，而生外部效力。 在前述論述下，機關對於履約期間之個別行為，即便定 位為私法行為，但無百分之百之契約自由，而係「依法 行政」原則下，有限之契約自由。 戴 貞 德 林 信 政府採購雙贏 探討政府採購法現況，受測對象台灣電力公司高雄區營 宗 決策之研究－ 業處之採購人員、會計人員及廠商對招標現況的認知， 以台電高雄區 探討不同人員對專業能力、採購決策、招標成效及非專 (2009) 營業處爲例 業考量的認知差異，採購決策包含公平性、公開度、採 購效率、採購品質、採購成本；招標成效包含機關績效、 機關形象。. 政 治 大. 洪 秀 (2008). 珍 競爭性談判採 為使採購作業流程能順利決標，我國政府採購法 53-56 購在我國適用 條規定於無法決標時，得啟動協商措施。以避免多次流 之研究 廢標。採購法將協商措施規畫為廢標前可供選擇的最後 一個手段方式，目的在提供彈性的作法。現行採購法中， 協商措施尚未制度化，缺乏可遵循的標準作業程序，導 致政府機關採購承辦人員，避免採行協商措施，影響採 購效率。本研究探討國內協商措施的現行問題，透過國 際上其他組織及國家的競爭性談判施行規定，比較與我 國協商措施之差異，藉以改善國內現況所遭遇之問題， 提出適用我國的競爭性談判實施作業程序建議。. 蔡 昇 (2008). 穎 工程採購標價 審查與合約單 價調整機制之 研究. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 李玉強黃立 德姚日暘郎 世瑀吳榮男 (2008). i n U. v. 國內公共工程採購以最低價決標方式決標後，在決標總 價不變的前提下，合約中各項目之單價基本上以機關預 算單價依決標價與招標預算等比例調整。實務上以機關 預算單價調整後之契約單價，常在履約過程有增減數量 時，發生單價不合理或錯誤的情況，成為爭議事由。研 究檢討現行審標作業與合約單價調整制度，研擬一套於 標價偏低時的標價審查方法與決標後合約單價調整機 制。. Ch. engchi. 政府採購行為 探討行政裁量的涵義，闡述其基本法制原則，參照理論 行政裁量之探 與實務，經公、私法經濟行為之比較，輔以政府機關採 討 購個案之研析，提出採購人員對法律授權裁量之範疇能 更有深入的認知，避免因濫用「行政裁量」與自由心證 結果，使機關與廠商陷入無法預見之風險。依法行政之 作為，才能獲得人民之信任與遵循。 26.
(37) 許 金 (2007). 川 正當採購程序 與效力之研究 -以政府採購 招標、決標方 式為中心. 就政府採購法相關規定、行政法相關規定及原理原則與 實務運作連結，探討政府採購法相關規定有關之採購行 為是否符合正當性。另就政府採購法所規範之採購行 為，如何受到公法所拘束及其所衍生正當性相關問題一 併提出討論，並以招標、決標方式做為討論重點之所在， 以解決實務運作所面臨問題之意見。以政府採購法及行 政程序實務運作為主要核心範圍，以驗證是否符合正當 性之相關規定及法理要求加以論述說明。. 胡 淑 (2005). 君 國立臺灣大學 院系所暨中心 採購人員專業 能力之研究. 國立大學組織文化與一般政府機關不同，政府採購法實 行後，對於國立大學的各項採購作業方式產生較大的衝 擊。研究探討政府採購法實施後，採購人員辦理採購業 務之現況、對政府採購法之認知情形、以及影響專業能 力的因素。研究發現，採購人員執行採購業務的困難性 主要來自於無專職採購人員，對法令的熟悉程度及實務 經驗不足，辦理採購業務人員流動率高，採購人員未能 取得採購專業證照，害怕操作錯誤。研究建議採購主管 機關成立採購專業人員訓練中心、依業務性質設計不同 的採購訓練課程及強化政府電子採購網資訊系統的功 能。善用集中採購之機制、建立嚴謹的採購審查機制及 專業諮詢窗口並定期舉辦教育訓練及實務交流研討會。 採購人員瞭解政府採購法相關法令、積極參加教育訓練 及研習及取得採購人員專業證照。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 政府採購法施行後，政府採購作業走向專業化，對採購 的組織結構及作業流程產生變化。採購人員必須了解複 雜採購程序，對採購的內容、規格、物品也必須認識， 才能成為稱職的採購人員。採購人員必須長期培養，才 能達到各機關期望的效果。研究發現，採購人員之流動 率高，尤其是女性採購工作者，離職率更高，主要原因 與採購組織及工作滿足有相當大的關係，以致影響採購 效率。. n. al. er. io. 新 採購組織對採 購人員工作滿 足及採購效率 之研究. sit. y. Nat. 陳 又 (2003). 政 治 大. Ch. engchi. i n U. 資料來源：研究者自製. 27. v.
(38) 第四章. 研究方法. 第一節. 研究設計與架構. 壹、 研究設計 一、研究的問題與分析單位. 以花博「花價風暴」單一個案中的採購爭議事件為分析單位，藉由 描述個案的問題起源、演變與發展，試圖回答花博「花價風暴」中採購. 政 治 大. 行為發生了什麼事？為什麼發生？就政治人物從政府機關行政部門的. 立. 採購行為發掘問題爭議來炒作議題，探討新生高與花博花價的採購行. ‧ 國. 學. 為，為什麼會被發展出適合創造爭議議題的所在，以及採購行為有沒有. ‧. 問題？並將採購行為置於採購制度與文化中，探討政府辦理採購人員的. y. Nat. n. 問題將來如何落幕，以及如何扭轉民眾的認知。 a. er. io. sit. 偏好、習性在長期養成的過程中，採購行為到底發生了什麼問題？根本. iv l C n hengchi U. 二、連結資料與理論. 研究個案所蒐集到的資料，結合行為決策理論第三階段研究模式， 連結個案證據及行為表徵，以政府採購理性制度、法規定檢視採購行 為，輔以展望理論重要概念予以解釋。. 28.
(39) 三、解釋研究結果的標準. 遵循「模式比對」(pattern matching)邏輯，將建立在個案的實證基礎 與理性採購行為決策模式比對，檢視異同，歸納出個案行為特徵，提煉 出理性制度、法規所沒有考慮到的行為變數。. 四、研究策略. 政 治 大. 基於研究設計必須符合可靠性、可信度、可確定性及資料可靠性等. 立. 四項概念的品質檢驗標準，本研究採用 Robert K.Yin(1994，53)3四種品. ‧ 國. 學. 質檢驗的各種研究策略，研訂本研究策略如表 4-1。. ‧. 蒐集個案資料採取多重資料來源，以資料的三角檢定法，提升客觀. sit. y. Nat. 性及正確性，增加資料可靠性，符合建構效度；解釋研究結果的標準採. er. io. n. al 取「模式比對」的分析方式，將個案研究結果歸納於政府採購法及展望 iv n U engchi 理論，以理論的三角檢定法，提升可信度，符合內在效度；並對個案進. Ch. 行詳實描述，提升可確定性，符合外在效度；最後建立個案研究資料庫， 在研究過程隨時查閱，以證據鏈連貫研究的結構，提升可靠性，符合信 度。. 3. 請參考：周海濤、李永賢、張蘅 譯，Robert K.Yin 原著，2005，《個案研究設計與方法》北：五 南圖書出版股份有限公司。 29.
(40) 表 4-1 適用於四種檢驗的各種研究策略 檢驗. 個案研究策略. 運用策略的階段. 建構效度. 採用多元的證據來源. 資料蒐集. 內在效度. 進行模式比對. 證據分析. 外在效度. 用理論指導單個案研究. 研究設計. 建立個案研究資料庫. 資料蒐集. 信度. 資料來源：參考修改自周海濤、李永賢、張蘅 譯，Robert K.Yin 著， 《個案研究設計與方法》，台北：五南：53。. 五、研究步驟. 政 治 大. 審視採購實務經驗的認知，分析現有文獻資料，界定研究目的及問. 立. 題，擬定研究計畫，包括深度訪談的對象及內容，個案研究目標及內容，. ‧ 國. 學. 與研究方法與步驟，作為後續研究之執行方向，研究步驟如圖 4-1。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 4-1 研究流程 資料來源：研究者自製 30. v.
(41) 貳、 研究架構. 本研究以臺北市政府辦理花博的「花價風暴」之採購案例為單一研 究個案。進行探索性與描述述的個案研究，進行個案描述與分析。. 研究者採用將認知心理學引入傳統理性決策理論之行為決策理論 第三階段的研究模式為研究架構。運用行為決策理論之理性行為與實際 行為對照分析方式，將採購行為以政府採購法規定檢視，探討理論與個. 政 治 大 案實踐不一致的現象，解析法律規定應有的理性作為與實際執行的行為 立. ‧ 國. 學. 落差原因；並以認知心理學結合經濟學發展出的展望理論，應用在採購. ‧. 行為的判斷、選擇與決策，透過運用展望理論的重要概念、特性與決策. sit. y. Nat. 偏差，結合個案實務，提出適當理論概念解釋政府採購法理性制度下的. n. a. er. io. 採購行為偏差，從心理層面擴大發掘政府採購行為在政府採購法令外， 可能的行為決策問題。l. Ch. engchi. i n U. v. 整合行為決策理論研究模式，彙集採購法視角與展望理論視角發現 的採購問題，歸納出個案行為特徵，提煉出理性採購制度所沒有考慮到 的行為變數，以釐清採購行為背後採購人員的真正問題所在，探討是否 有修正採購行為之可能，作出結論與發現，並提出適當行為之建議。研 究架構如圖 4-2。. 31.
(42) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4-2 研究架構 資料來源：研究者自製. 第二節 研究方法 壹、 文獻分析法. 蒐集行為決策理論、展望理論與採購行為文獻，予以彙整、歸納、 分析出適合的研究理論架構及概念，運用理論的三角檢定法導出適合的 深度訪談項目及內容。文獻範疇包含國內及國外之相關專書、論文、期 32.
(43) 刊、學報、專刊及電子文章等正式出版與非正式之文獻資料。. 蒐集個案資料使用多重資料來源，以利全方位考察，相互印證。將 個案研究建立在相互確認的實證證據上，運用資料的三角檢定法，整理 出本研究相關之個案檔案資料，建立資料庫，發展證據鏈。資料來源如 圖 4-3，包括公開及未公開之法院起訴書、判決書、監察院新生高及花 博調查報告、臺北市議會質詢紀錄、2010 臺北國際花卉博覽會全紀錄、. 政 治 大. 臺北市政府官方蒐集新聞資料庫、臺北市政府發布的新聞稿、新生高工. 立. 程稽核小組稽核報告、新生高工程及花博採購文件、網路新聞之文章資. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 新生高工程及 花博採購文件. n. al. er. 料。. 臺北市議會質 詢紀錄. Ch. engchi. i n U. 個案事實. 臺北市政府發 布的新聞稿. 圖 4-3 多重蒐集資料來源 資料來源：研究者自製. 33. v. 稽核小組稽 核報告. 深度訪 談資料 網路新聞 文章資料.
(44) 貳、 深度訪談法. 深度訪談採取非結構性訪談，依文獻分析法確定深度訪談的內容及 項目，對花博花價風暴相關人員進行深度訪談，並紀錄訪談內容。彙整 意見後，納入並修正個案研究方向與內容，限縮政府採購法與展望理論 的研究構念，確定並建立理論分析架構，作為檢驗個案實證資料。. 深度訪談對象為事件發生當時的核心人物，包括新生高工程的核心. 政 治 大 人物：新工處維護科科長陳智盛；赴臺北市議會說明新生高工程採購稽 立. ‧ 國. 學. 核報告案：採購科科長張郁慧；負責協助設計花博採購策略並提供採購. ‧. 諮詢：採購科股長黃志中；統籌花博採購案推動事宜：花博營運總部副. sit. y. Nat. 執行長呂丘鴻；花博決策核心成員：臺北市副市長林建元；以及深諳採. er. io. 購問題的採購法講師，並且熟稔採購申訴案的臺北市政府申訴審議委員. n. a. v. l C 會委員：僑委會專門委員兼法規司執行秘書徐佑伶等六位。 ni. hengchi U. 34.
(45) 表 4-2 深度訪問一覽表 姓名. 職稱. 與研究個案相關特性. 訪問時間. 黃志中. 臺 北 市 政 府 採 購 負責協助設計花博採購案策略，提供採購諮 2012/8/10 科股長 詢。. 呂丘鴻. 臺 北 市 政 府 産 業 花博營運總部副執行長，統籌花博採購案推 2012/8/16 發展局技正 動事宜。. 張郁慧. 臺 北 市 政 府 資 訊 臺北市政府工務局採購科科長，負責採購稽 2012/10/3 局主任秘書 核小組最高決策，決定新生高工程稽核缺失 改善結果。. 林建元. 台大教授. 徐佑伶. 僑 委 會 專 門 委 員 兼 臺北市政府採購申訴審議委員會委員、政府 2012/10/2 法規司執行秘書 採購法講師 1. 陳智盛. 臺北市工務局技 正 工程. 臺北市副市長、花博決策核心成員. 資料來源：研究者自製. ‧. 參、 個案研究法. 2012/11/1 3. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大 臺北市政府新工處維護科科長，負責新生高. 2012/10/5. y. Nat. er. io. sit. 本研究選擇新工處辦理新生高架工程爭議事件，及其後續引爆花博. n. 舉辦前「花價風暴」相關爭端採購事件，作為個案研究標的。本個案引 a v. i l C n hengchi U 爆地點、人物、時機及採購事件於探討採購行為問題深具意義，存在探 討價值；於近期採購事件廣受全國性囑目案例中，有其研究代表性。. 本研究屬探索性與描述性之個案研究，文獻分析法與深度訪談所蒐 集到的資料為個案研究的資料來源，資料分析策略採取模式比對。透過 多重個案資料蒐集來源之三角檢定法，綜合研判行為及事件發生之全 貌，探討個案之行為表徵，建構個案，厚實描述；運用政府採購法、行 35.
(46) 為決策與展望理論，多個理論之三角檢定法檢驗理論與個案實證資料之 差距，依據理論觀點，提出可能的解釋，回答事件中「怎麼樣」與「為 什麼」的答案，確定分析的因果關係。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 36. i n U. v.
(47) 第五章 第一節. 個案研究 個案描述. 壹、 舉辦國際花卉博覽會 一、舉辦緣由. 「國際花卉博覽會」(以下簡稱花博)由國際園藝生産者協會 (International Association of Horticultural Producers，以下簡. 政 治 大. 稱 AIPH)認證之博覽會，為國際上最高級別的園藝博覽會。自 1960 年荷. 立. 蘭鹿特丹發起以來，相傳 50 餘年，現今已是國際間展現主辦國花卉園. ‧ 國. 學. 藝、文化藝術特色、環保生態關懷與科技成果的花卉園藝盛事，被認為. ‧. 是園藝界的奧林匹克盛會。2006 年 4 月 17 日至 23 日由臺北市政府協同. y. Nat. er. io. sit. 財團法人臺灣區花卉發展協會向ＡＩＰＨ申辦，並於同年 11 月 11 日申. n. 辦成功，主辦「2010 臺北國際花卉博覽會」(以下簡稱臺北花博)，這是 a v. i l C n hengchi U 臺灣第一次獲得舉辦國際授權認證的國際園藝博覽會，也是第一個在大 都市地區舉辦時間最長、最大型的國際博覽會，舉辦時間適逢民國 100 週年，意義重大。. 曾經擔任過臺北市政府副市長的吳秀光提到臺灣早有「蝴蝶蘭王 4. 國」美譽，爭取主辦國際花卉博覽會一直為花卉產業之願望。 據報導，. 4. 資料來源:吳秀光講授「2010 臺北國際花卉博覽會之籌辦與檢討」的講義。 37.
(48) 花卉産業業者期待透過花博的國際交流平台，展現臺灣的園藝技術、植 栽特色、花卉之美，提升台灣花卉園藝產業在世界的知名度，開發新的 國際市場，提高外銷產值。臺北市政府則認為爭取這樣的大型國際活 動，不僅對花卉產業具有經濟效益，也會帶動如溫室、綠建築、園藝景 觀及觀光等相關產業的發展。郝龍斌在臺北市政府 2011 年 12 月出版的 「2010 臺北國際花卉博覽會全紀錄」(以下簡稱花博全紀錄)發表的談. 政 治 大. 話，指出為了肩負行銷臺北與臺灣的重擔，臺北市政府將臺北花博定位. 立. 為不僅是舉辦一場「花卉」相關的國際博覽會，更是將花博園區當成國. ‧ 國. 學. 際大舞台，全面展示臺灣在科技、環保、人文、藝術等方面的特色與成. ‧. 就，尤其是科技與藝術的整合創意，期許藉由「美麗的力量」，成為吸. Nat. er. io. sit. y. 引全球目光聚焦的城市與國家。. n. 二、籌備花博過程的困難 a. iv l C n hengchi U. 臺北市政府在 2006 年成功申辦花博，時任市長馬英九即將卸任， 隨即於 2007 年由新任市長郝龍斌接續策畫。原先規劃財務支出概估經 5. 費為 78.32 億元，含園區建設 54.07 億元及營運費用 24.25 億元。 於獲 認證時，因為政治因素，當時並未獲得中央的支持與經費的挹注，臺北. 5. 引自臺北市政府産發局提供給市議員吳思瑤、林世宗、高嘉瑜、潘懷宗有關花博總經費及標案執行 情形說明的資料。 38.
(49) 市政府亦來不及於 2007 年編列執行預算，使得花博的推動暫告擱淺。 大部分的經費於 2008 年 5 月馬英九接任總統後，中央政府同意補助全 6. 部經費的 50%計 37.66 億元， 於預算撥款挹注後，花博的籌備才在有如 燃眉之急的期限壓迫下開始有了進度。. 解決了經費問題後，首先面對的問題就是舉辦地點的調整問題。原 獲認證申辦的場址關渡平原土地徵收面積 85 公頃，在徵收範圍內地主. 政 治 大. 達 2,000 多人，要求以公告現值 5 倍價格徵收，徵收經費達 190 億，如. 立. 辦理土地徵收與編列預算約需 2 年的時間，臺北市政府評估認為預算難. ‧ 國. 學. 以獲得議會的支持，順利審查通過，且實務上將因地主意見分歧以致徵. ‧. 收困難；又因開發面積大於 10 公頃，必需經過至少 1 年的環境影響評. y. Nat. 7. er. io. sit. 估過程，漫長的等待勢將難以在二年內完成園區的硬體建設。 基此，臺. n. 北市政府決定捨棄原先申辦的場址以及開發關渡平原的立意，改移設於 a v. i l C n hengchi U 土地公有的圓山地區舉辦。. 臺北市政府在場地確定後，接著面臨工作團隊組成的問題，原先規 劃成立基金會，以減少行政作業的束縛，然而，顧慮成立基金會必須報 經臺北市議會同意，多方的政治考量而作罷。臺北市政府決定結合相關. 6. 引自臺北市政府産發局提供給市議員吳思瑤、林世宗、高嘉瑜、潘懷宗有關花博總經費及標案執行 情形說明的資料。. 7. 參閱《2010 臺北國際花卉博覽會全紀錄》，2011，第 1 章緣起。 39.
(50) 局處成立指導委員會，陳雄文在花博全紀錄繼續提到，於邀請研究博覽 會 21 年的丁錫鏞加入工作團隊後，2007 年 7、8 月間整合了市府 6 個局 處初步組成了工作團隊。. 因為舉辦地點的改變，原先申辦花博的規劃案必須重新來過；又因 為第一次舉辦大型國際活動，經驗闕如，丁錫鏞於花博全紀錄也提到籌 備策畫工作的艱困，在強大的時間壓力下，以最少的人力與經費支出，. 政 治 大. 於 2007 年 7 月至 2008 年 4 月間由本國人自力完成了概念、基本及綱要. 立. 等三大計畫。花博工作團隊於 2008 年 11 月依據綱要計畫為籃本，完成. ‧ 國. 學. 會場建設計畫及各項規畫案時，距離 2010 年 10 月花博測試期，僅餘 2. ‧. 年的工程建設期。臺北市政府將所需的各項軟、硬體建設，分配給包括. y. Nat. n. 工處、公園處、水利處等局處負責辦理。 a. er. io. sit. 産發局、文化局、交通局、觀傳局、捷運局，及工務局轄下新工處、衛. iv l C n hengchi U 8. 9. 花博 493 件採購招標案的規劃、設計、招標時程耗時， 所以，工 作團隊廢棄了國際標，全部的標案全部是國內標。陳雄文與丁錫鏞於花 博全紀錄都提到，這是一段與時間賽跑的日子。不僅土木工程本身需時 一年以上的硬體施工期，尚有後續的軟體設施、展館布展、園藝植栽等. 8. 參閱《2010 臺北國際花卉博覽會全紀錄》，2011，第 2 章基本概要。. 9. 丁錫鏞於花博全紀錄表示因為招標程序冗長，臺北市政府為減少標案數量，以便集中火力將有限時 間用在監督和控管軟硬工程，部分標案以 1 加 1 的方式招標。依産發局提供給市議員有關花博標案 執行的資料，實際採購標案計有工程類 47 件，財物及勞務類 424 件。 40.
(51) 施作期程；更何況，採購招標程序是必要的時間成本，花博的順利開展 被認為是一項艱鉅異常的任務。. 於是，臺北市政府以 2010 年 7 月底為硬體建設完工期為基準點， 10. 採倒推法設定回去二年內每個工作應完成的期程， 整個作業程序必須 完全掌控每個環節，不能出現絲毫的差池。這二年裡的密集趕工，包括 14 個場館建築、園區整建、活動策劃、軟體、硬體設施、展館布展等，. 政 治 大. 都是在強大的時間壓力下如期如質的完成。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 三、活動特色簡介. 花博園區總面積 91.8 公頃，分為四大展區：圓山公園區、美術公. y. Nat. er. io. sit. 園區、新生公園區和大佳河濱公園；四大園區各有不同的挑戰，十四座 展館各展現不同的主題，其中 6 座展館屬新建工程，餘為舊有建物改裝，. n. al. 重點特色分述如下。. (一). Ch. engchi. i n U. v. 綠建築. 新建的新生三館、舞蝶館、風味館及流行館，皆以綠建築的設計理 念，透過創新思維打造出獨特的建築美學。其中新生三館因建築隱藏于 綠地中，看起來像是“從地上長出來的建築＂，被譽為是台灣罕見的「美. 10. 參閱《2010 臺北國際花卉博覽會全紀錄》，2011，第 1 章緣起。 41.
(52) 麗綠建築」，於 2010 年 10 月 26 日臺北花博開展前，榮獲 2010 台灣建 築獎首獎；造型獨特的舞蝶館及風味館亦是合格綠建築;流行館─環生 方舟使用回收寶特瓶作為外牆建材，可說是台灣最前衛的綠建築，國家 地理頻道(National Geographic Channel)並拍攝了首部綠建築紀錄片 「偉大工程巡禮─臺灣環生方舟｣。. (二). 花卉園藝. 政 治 大 除了綠建築的成就外，四大園區包括閩式庭園、林下花圃、怡情 立. ‧ 國. 學. 園、迷宮花園、花之隧道、七道彩虹，還有大佳河濱公園區等展現的. ‧. 景觀園藝與精心營造的繽紛花海，令人驚艷、美不勝收、魅力十足。. sit. y. Nat. 花博開展後，賞花人如織，參觀民眾踴入臺北花博欣賞美麗的花海盛. er. io. 宴，從媒體的反應確知參觀民眾佳評如潮。尤其爭艷館內爭奇鬥艷的. n. a. v. l C 花藝展覽，與設計競技展現獨樹一格的創意花藝，更令許多人感動連 ni. hengchi U. 連。. (三). 科技與藝術. 最令普羅大眾肯定的是以「科技與創意結合，共創夢想」為理念 的夢想館，「花械花開 Florabot」區每一朵電子草都擁有感知、溝通、 互動的能力，主動蒐集觀眾的狀態、彼此呼應，産生一致的光影與形. 42.
(53) 體，變換出各種絢爛的花海景觀，是尖端科技結合藝術創作的完美組 11. 合。 為了親身體驗夢想館的高科技與文創結合之美，民眾連夜在夢想 館外大排長龍，等待體驗科技與自然對話，轟動全臺灣。. 四、活動效益與成就. 根據花博全紀錄指出，臺北花博展覽期間自 2010 年 11 月 6 日，至 2011 年 4 月 25 日，展期 171 天，參觀人次 896 萬 3,666 人，平均每日. 政 治 大 參觀人數近 5 萬人，曾經創下單日超過 18 萬人次踴入的盛況。資金投 立. ‧ 國. 學. 入 122.78 億元，實際執行總預算 95.3 億元(結餘 6.48 億元)，其他支. ‧. 出 27.48 億元。創造的經濟效益高達 430.68 億元，其中臺北市政府與. sit. y. Nat. 民間投入效益 135.91 億元、營運效益 176.78 億元，衍生所帶動的關聯. er. io. 效果 117.99 億元，扣除臺北市政府與民間企業投入經費後的“凈效益＂. n. a. v. l C 達 294.77 億元，在歷次國際花博中名列前茅。以 n i 130 餘億元的投入成. hengchi U. 本，創造近 300 億元的直接間接總效益，甚至高於原本預估的 160 億元， 更創造出 23,244 個就業機會，成功的營運模式、效益及創新的作法， 成績斐然。. 11. 12. 參閱《2010 臺北國際花卉博覽會全紀錄》，2011，第 4 章展場展示-新生公園-夢想館。. 12. 依據「花博全紀錄」計算的經濟效益除了量化的效益之外，還有有形、無形、難以量化的效益， 包括帶動花卉園藝産業發展、商業銷售經效益 12 億 6,357 元、提升休閒、文創産業及臺北國際形象 等計 15 項。 43.
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