新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士班碩士論文. 政治大. 學. ‧ 國. 立新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. ‧. Challenges and Development of Security Sector Reform in. Nat. n. al. er. io. sit. y. the Philippines of the New Century (2001-2016). Ch. engchi. 指導教授：楊昊. i n U. v. 博士. 研究生：李季剛中華民國 105 年 7 月.

(2) 謝辭這本論文的寫作過程相當漫長，期間遭遇許多意想不到的困難，我個人的努力在論文完成的過程中微不足道，更多的是受到老師、長輩、親人、好友與同學們的指導、鼓勵與扶持，才有幸能完成這份研究。儘管這本論文在學術的蒼海中可能不值一提，對我卻有著非凡的意義。首先要感謝指導教授楊昊老師。楊老師的指導方式讓學生有很大的探索空間，能發展自己的觀點、凝聚想法與自我思辨，不輕易落入思想框架。然而，老師卻又能在學生的研究學習陷入膠著的時候提出關鍵的指導意見，讓學生突破瓶. 政治大域完成，然而現在深刻的體會到東南亞國家的多樣性與特色，以及瞭解東南亞國立頸，得到嶄新的思考架構。在認識楊老師之前，從未想過碩士論文會在東南亞領. ‧ 國. 學. 家在發展我國國策上的重要性，這些都必須感謝老師的引導。感謝口試委員丁樹範老師與沈明室老師，兩位老師不僅對本論文提供寶貴的. ‧. 意見，在政大國關中心的日子也時常受到丁老師的照顧，而沈老師的著作讓我在. y. sit. al. er. io. 幫助。. Nat. 有興趣的安全議題領域獲得許多收穫，兩位老師的引領對我的研究視野有莫大的. v. n. 特別感謝世界南島學術研究計畫辦公室。本論文受到教育部世界南島學術研. Ch. engchi. i n U. 究計畫補助，讓作者前往菲律賓進行為期四週的田野調查，不但在當地獲得很多臺灣無法取得的學術文獻，同時訪問到在相關領域有實務經驗，甚至是操刀政府研究報告的學者，這些都是本研究的關鍵資料，而田野調查的四週生活以及與當地人的交流也親身體認到學術文獻中所述的菲律賓社會與經濟狀況。感謝邱振寰醫師在我的碩士生涯中提供各種生活上、學術上與情緒上寶貴的諮詢意見，邱醫師總能瞭解我的煩惱並不斷建議我適當的處世之道，這是我始終不放棄最終完成論文的重要心理動力。感謝堂哥李寶宗在田野調查期間的幫助。一人隻身前往治安不良的發展中國家是莫大的焦慮，在菲律賓期間受到在當地工作的寶宗哥莫大幫忙，除了在飲 I .

(3) 食、住宿與外出注意事項的各種資訊之外，和泰國兩年經驗，馬尼拉七年經驗的寶宗哥談論菲律賓與東南亞的社會、經濟、貧窮問題、交通管理以及寶宗哥在當地從事醫藥業務與相關公私部門的交流經驗，都為我對菲律賓的整體視野與社經狀況的觀點提供非常關鍵的第一手資訊，讓我的田野調查安全平安且收穫滿載地回國。感謝那些已畢業、已在政府部門服務或與我一同努力畢業的學長姊、同學與學弟妹們，在論文寫作期間的焦慮與挫敗感中相互扶持。時常關心我進度並提供鼓勵的祿淵、討論國策的詩涵、閒聊的礎百、在最後關頭共同努力的琳筠與書銘. 治政大感謝我的家人們在我陷入困境的碩士生涯中仍提供無條件的包容與支持，從立. 等等，太多該感謝的同窗們，請諒我無法逐一敘述。. 未催促、指責我的延畢，讓我全心投入在寫作，最終完成這份研究。. ‧ 國. 學. 最後要感謝女友正儀，在尋找指導老師與論文題目上提供莫大的幫助，在我. ‧. 埋頭論文的期間不但沒有隻字怨言，還在生活上對我處處照顧，讓我心無旁鶩地. y. Nat. 投入寫作，並包容我沮喪時的情緒，默默等待這份研究的完成。. n. al. er. io. 一個階段。. sit. 感謝所有指導、包容、支持與扶持我的師長與親友們，如今我終於要邁向下. Ch. engchi. i n U. v. 季剛寫於 105 年 8 月 28 日. II .

(4) 摘要本文以第二意象（second image）的「國內結構觀點」為途徑，首先探討菲律賓政治結構的形成與因素，包括殖民與歷史遺緒、政治發展過程、軍文關係、政治文化與其他非制度性因素等，作為內部結構觀點的研究基礎；接著回顧菲律賓的內外安全環境以及近年安全政策的推動與實踐，然後進一步檢視艾若育與艾奎諾三世兩任政府的安全政策作為、走向，影響兩任總統安全政策的內外部因素，比對兩任政府的安全政策；然後透過安全體制革新（SSR）理論概念的梳理，形塑出整合性的 SSR 研究架構，並整理將安全體制革新應用在東南亞脈絡之下. 政治大踐的狀況與原因，並勾勒出菲律賓安全體制革新的發展、挑戰與前景。立. 的研究與實務；最後探討並評估艾奎諾三世政府推動的相關改革政策過程，其實. ‧. ‧ 國. 學. 關鍵字：安全體制革新、安全部門改革、菲律賓、政治文化、軍文關. n. al. er. io. sit. y. Nat. 係. Ch. engchi. III . i n U. v.

(5) 目錄第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節. 背景與研究動機.................................................................................... 1. 第二節. 研究問題................................................................................................ 9. 第三節. 文獻回顧.............................................................................................. 10. 第四節. 研究設計與分析架構.......................................................................... 23. 第五節. 研究限制與預期成果.......................................................................... 29. 第二章. 菲律賓政治的結構與發展 ......................................................................... 33. 第一節第二節. 政治大非制度性因素...................................................................................... 44 立政治發展與變遷.................................................................................. 34. 軍文關係.............................................................................................. 52. 第四節. 小結...................................................................................................... 56. ‧ 國. ‧. 第三章. 學. 第三節. 菲律賓安全環境與政策 ............................................................................. 59 菲律賓的安全環境與政策脈絡.......................................................... 61. 第二節. 艾若育時期的菲律賓安全政策.......................................................... 71. 第三節. 艾奎諾三世時期的菲律賓安全政策.................................................. 78. 第四節. 小結...................................................................................................... 83. y. sit. n. al. er. io. 第四章. Nat. 第一節. Ch. engchi. v. 安全體制革新的發展與菲律賓的實踐 ..................................................... 85. 第一節. 安全體制革新的概念與實務.............................................................. 85. 第二節. 安全體制革新在東南亞的研究與適用.............................................. 98. 第三節. 安全體制革新在菲律賓的實踐與挑戰............................................ 103. 第四節. 小結.................................................................................................... 115. 第五章. 結論 ........................................................................................................... 117. 第一節. 研究發現............................................................................................ 117. 第二節. 研究展望............................................................................................ 120 IV . . i n U.

(6) 參考文獻 ................................................................................................................... 123 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V . i n U. v.

(7) 圖目錄圖 1-3-1：安全體制革新理論內涵示意圖 ................................................................ 18 圖 1-3-2：安全體制革新施行面向示意圖 ................................................................ 20 圖 1-4-1：安全體制革新分析架構示意圖 ................................................................ 28 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI . i n U. v.

(8) 表目錄表 1-1-1：中國、菲律賓與越南海軍軍力對比 .......................................................... 4 表 1-1-2：中國、菲律賓與越南空軍軍力對比 .......................................................... 5 表 1-3-1：SSR 內涵的不同觀點 ................................................................................ 21 表 2-1-1：菲律賓歷屆制度變革 ............................................................................... 44 表 4-3-1：菲律賓 2005、2010 與 2016 失敗國家指數評分 .................................. 114 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII . i n U. v.

(9) 第一章緒論. 第一章. 第一節. 緒論. 背景與研究動機. 壹、菲律賓安全體制改革的需求菲律賓是亞洲最早的民主國家之一，被譽為是「亞洲的民主櫥窗」。究其歷史，菲國歷經西班牙與美國殖民，特別在美國殖民期間承襲了美國的民主體制與. 治政大年代，隨著馬可仕（Ferdinand Marcos）政權的獨裁復辟所造成的政治動盪，以立. 運作精神，將西方國家的民主治理機制在地深化。然而，在 1960 年代至 1980. 及 1987 年新憲法的推動與再民主化進程的發展，理應鞏固菲國的政治與社會穩. ‧ 國. 學. 定情勢，不過，相關政治改革卻沒有為菲律賓帶來進步與繁榮，最主要的原因可. ‧. 以從國內政治文化與殖民遺緒（colonial legacy）兩個因素進一步解釋。. y. Nat. 首先，在菲國特有的政治文化方面，盤根錯節的家族政治是菲國民主發展的. er. io. sit. 主要困境。該國雖有民主憲法與定期選舉，但根據研究菲律賓政治的學者 Alfred W. McCoy 指出，政治上扮演要角的卻只有少數菁英家族。這些壟斷菲國政治生. al. n. v i n 態的大型家族，多半擁有龐大的資源並掌握大量土地，因而具有強勢主導特定貨 Ch engchi U. 品交易的能力或掌有軍權，甚至有能力培植私人武裝團體。1這些家族的核心領導人，藉著龐大的資源投入選舉並位居要津，再利用職位分配資源與貪汙的方式來壯大自己的黨羽。值得關注的是，由家族政治所衍生的巨大經濟利益以及民間武器的普及，持續地造成各種嚴重的選舉暴力，影響國家安全與社會秩序的穩定。2有學者進一步表示，這些選舉暴力未能受到法律公平地審判與制裁，使得                                                         1. 關於菲律賓政治文化與家族政治，請參閱 Alfred W. McCoy, “An Anarchy of Families: The Historiography of State and Family in the Philippines,” in An Anarchy of Families: State and Family in the Philippines (London: University of Wisconsin Press, 2009). 2 例如 2009 年 1 月 23 日，菲國南部民答那峨島（Mindanao）馬京達瑙省（Maguindanao）發生嚴重擄人與屠殺事件，包括意圖參選的政客、其助手與記者至少 46 人喪生。另外，2013 年 2 月至 5 月的期中選舉競選期間，發生 60 起與選舉有關的暴力事件，至少 50 人喪生。 1 .

(10) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 菲國司法體系的公正與民主法治遭到質疑。3由家族政治與軍方長期親近所造成的政局動盪與干預，不但造成國內安全（domestic safety）備受挑戰，更使得菲律賓的民主與政權合法性蒙上陰影。4 在殖民遺緒方面，菲律賓過去經歷過西班牙的殖民與傳教，迫使人民皈依為天主教，不過，位於南部民答那峨島的摩洛人（Moro）則是信仰伊斯蘭教的族群。菲國政府制定政策將天主教人口遷移至南部，試圖淡化南部伊斯蘭教徒的比例，這種由上而下的干預政策，卻讓南部伊斯蘭教徒的信仰與傳統受到威脅，終於在 1969 年開始組織武裝團體對抗政府，並企圖在南部建立自己的伊斯蘭國家（Islamic state），從此長期存在分離運動的隱憂。5另一方面，因為解殖之後的. 治政大這也使得菲律賓因為土地改革政策失敗，以及菲國的農村發展問題始終存在，立 6. 貧窮問題而長期面臨國內共產黨勢力的武裝顛覆活動。 7 這些活動遍布全國各. ‧ 國. 學. 地，大多是游擊戰與恐怖攻擊，同樣威脅著國內的安全與社會秩序的穩定。伊斯. ‧. 蘭分離主義與共產黨顛覆活動之外，菲律賓境內還有其他試圖建立伊斯蘭律法國. y. Nat. 家，以製造動亂為手段的恐怖活動組織。8相關內部動亂不斷造成菲律賓國內的. io. sit. 不安與傷亡，政府軍與這些團體時而談判時而衝突，無法達成永久性的和解卻讓. n. al. er. 菲律賓在政治與財務上造成很大的負擔，也是經濟發展的阻力。9                                                         3. Ch. engchi. i n U. v. Björn Dressel, “The Philippines: How Much Real Democracy?” International Political Science Review, Vol. 32, No. 5 (2011), pp. 529-545. 4 Paul Chambers, “A Precarious Path: The Evolution of Civil–Military Relations in the Philippines,” Asian Security, Vol. 8, No. 2 (2013), pp. 138-163. 5 Salvatore Schiavo-Campo & Mary Judd, “The Mindanao Conflict in the Philippines: Roots, Costs, and Potential Peace Dividend,” Social Development Papers: Conflict Prevention & Reconstruction, paper No. 24 (2005), pp. 1-14. 6 農村問題泛指土地改革不公、城鄉發展不均、農村人口生計不易與貧窮帶來的社會問題，這些問題往往容易成為無產階級革命與共產黨起義的溫床，是社會與政治穩定的隱憂。 7 關於菲律賓共產黨的發展與活動，請參閱：Alex de Jong, Hunting Specters: A Political History of the Purges in the Communist Party of the Philippines (Amsterdam: Masterthesis of History, University of Amsterdam, 2011). 8 例如伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiyah, JI）與阿布沙耶夫（Abu Sayyaf）等恐怖團體，以聖戰為名犯下多起恐怖攻擊與擄人勒贖。 9 例如 2007 年 8 月，艾若育政府與莫洛伊斯蘭解放陣線（The Moro Islamic Liberation Front, MILF）達成協議，擴大南部伊斯蘭自治範圍並將穆斯林舊領地劃入，隨即遭到南部天主教人民與三寶顏市官員激烈抗議，並因被司法判定違憲而破局。另外，內部平亂的花費排擠其他安全預算請參閱： Alma Maria O. Salvador & Jennifer Santiago Oreta, Defense Budget & Spending: Alignment & Priorities (Philippine Defense Spending 2001 to 2012) (Quezon City: Ateneo de Manila University & The Asia Foundation, 2012). 2 .

(11) 第一章緒論. 上述因素的持續存在，結合了盤根錯節的菲國政治動盪，影響了菲律賓的國內安全與社會穩定。除了國內因素，菲國長期以來保持與美國的友好關係，在某種程度上確保了菲律賓的國家安全。譬如，菲律賓與美國簽有共同防禦條約與基地租貸條約，兩國維持同盟的緊密關係。1992 年，菲律賓國會終止美菲基地協議，美軍撤出菲律賓，但卻仍將菲國視為亞太地區的重要盟友。10不過，美國因素的顯著干預，卻也為菲國在亞太安全的結構中帶來了許多新的變數，特別是身為南海聲索國之一的菲律賓，11 雖透過美國的亞太戰略而獲得了更多的國際支持，卻也因為強勢主張對南海的部分權利，而陷入與中國之間的低盪與緊張情勢。. 治政大發現大量油氣，並在 1975 年開始開發。南海的問題使菲律賓與其他聲索國產生立. 南海是菲律賓漁民傳統的漁場，除了漁獲資源外，菲律賓主張的經濟海域內. 利益衝突，尤其是影響力日益上升的中國。經過禮樂灘、美濟礁與黃岩島等一系. ‧ 國. 學. 列的南海爭端，12 菲律賓與中國在南海發生衝突成為一個需要應對的威脅。不. ‧. 過，檢視菲國的軍事實力並與他國相比，薄弱的海軍與空軍都無法保障菲國在南. y. Nat. 海的安全與國家利益，如表 1-1-1 與表 1-1-2 呈現菲律賓與中國、越南的海空軍. er. io. sit. 軍力對比。因此，1995 年起，菲律賓擬定中長期的軍備更新計畫，但時至 2010 年，照計畫更新的項目非常少，許多預算被投入平定內部動亂的緊急費用排擠，. al. v i n 再加上貪腐問題，使得情況雪上加霜。特別值得一提的是，即使美國在 Ch engchi U n. 13. 2001. 年之後強化了與菲律賓的軍事合作和援助計畫，但菲律賓軍隊仍無力應付外來的可能衝突。                                                         10. 雖然基地協議終止，但《美菲共同防禦條約》仍持續有效，雙方繼續維持軍事同盟關係。美菲兩國於 1998 年簽訂《美菲軍事互訪協定》，提供聯合軍演的架構。2002 年兩國簽訂《美菲後勤互助保障協定》。2001 年後美國將東南亞視為反恐「第二戰場」，菲律賓在其中扮演要角，2002 年開始美菲定期舉行「肩並肩」（Balikatan）軍演，雙方軍事關係密切。 11 南海聲索國指宣稱擁有南海全部或部分主權的國家，這些國家有菲律賓、越南、中華民國（臺灣）、馬來西亞、印尼、汶萊與中國。 12 關於中菲南海爭端可參閱：趙洪，「南海爭端下中國與菲律賓前景」，全球政治評論，第 43 期（2013），頁 23-40；周哲生，菲律賓南海政策研究 1995-2012，東吳大學政治學系碩士論文（2012），臺北：東吳大學。 13 Department of National Defense, Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century: A White Paper on Philippine Defense Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012), p. 7. 3 .

(12) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 表 1-1-1：中國、菲律賓與越南海軍軍力對比14 年份（西元）. 1995. 2000. 2005. 2010. 2015. 水面艦. 52. 60. 67. 78. 91. 水面艦總噸位. 127,355. 158,270. 194,531. 257,361. 389,920. 潛艇. 56. 64. 61. 56. 69. 潛艇總噸位. 130,636. 153,765. 149,270. 169,621. 226,521. 水面艦. 1. 4. 4. 4. 6. 水面艦總噸位. 1,776. 中國. 0. 4,101. 4,101. 10,807. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 14. 16. 0. 水面艦. 9. 10. 12. 水面艦總噸位. 12,535. 10,623. 11,673. 潛艇. 0. 2. 2. 潛艇總噸位. 0. 224. 224. Nat. io. al. n. 資料來源：作者製表。. 10,244. 14,512. 2. 5. 224. 9,599. er. 0. ‧ 國. 0. ‧. 潛艇總噸位. 學. 越南. 4,101. y. 立. 潛艇. 政治大. sit. 菲律賓. Ch. engchi. i n U. v.                                                         14. Felix K. Chang, A Salutation to Arms: Asia’s Military Buildup, Its Reasons, and Its Implications (Philadelphia: The Asia Program at the Foreign Policy Research Institute, 2012), p-4. 4 .

(13) 第一章緒論. 表 1-1-2：中國、菲律賓與越南空軍軍力對比15 年份（西元）. 1995. 2000. 2005. 2010. 2015. *≦3G 戰機. 5,500. 3,138. 1,513. 1,098. 864. ≧4G 戰機. 26. 125. 334. 507. 913. 空中預警機. 0. 0. 2. 9. 9. 空中加油機. 0. 6. 13. 13. 13. ≦3G 戰機. 11. 11. 11. 0. 0. ≧4G 戰機. 0. 0. 0. 0. 12. 空中預警機. 0. 空中加油機. 立. ≦3G 戰機. 中國. 菲律賓. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 190. 177. 193. 193. 63. ≧4G 戰機. 0. 12. 16. 16. 34. 空中預警機. 0. 0. 0. 空中加油機. 0. 0. 0. ‧ 0. 0. n. er. io. al. 0. y. Nat. *≦3G 戰機指第三代或之前的戰機；≧4G 戰機指第四代或之後的戰機。. 資料來源：作者製表。. 0. sit. ‧ 國. 0. 學. 越南. 政治大. Ch. engchi. i n U. v. 從以上所述之內部結構困境與外部挑戰兩個層面來看，菲律賓為了提升國家現代化的整體發展能量，並且確保國家自我保衛的能力，確實有必要推動進一步的國家安全能量的總體改革計畫，對於本文而言，這正是從事安全體制改革（security sector reform, SSR）的主要目標。. 貳、安全體制革新的概念安全體制革新（Security Sector Reform, SSR）的概念源自 1990 年代，是冷戰結束後的制度創新產物。16在舊蘇聯體制崩解後，許多東歐新興國家面臨政治                                                        . 15. Felix K. Chang, A Salutation to Arms: Asia’s Military Buildup, Its Reasons, and Its Implications (Philadelphia: The Asia Program at the Foreign Policy Research Institute, 2012), p-5. 16 The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights 5 .

(14) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 制度轉型、武裝力量重組、軍隊國家化以及衍生而來的各種內部與外部的問題，研究這些議題的學者們對於安全的內涵與制度設計的發展逐漸產生新的想法與概念。除此之外，因為國內的種族、宗教與意識形態的不同成為嚴峻的內部失衡因素，加上政治氛圍的不確定性過高與體制的不健全，國家來自內部的隱憂也逐漸提高，甚至可能導致國家治理系統的失靈；從學理的角度來看，這也導致相關研究社群開始重視「失敗國家」的後續發展情勢。17 為了處理這些多元且複雜的問題，新的安全觀與繼之而起的改革舉措，除了要思考如何提升傳統「國防」能量對抗外來威脅，也必須要發展、檢視與重塑內. 治政大境威脅，諸如政治與安全架構的完善、軍文關係與權力分配的穩定、百姓的安全、立部安全機構功能的整體設計。這種新的改革主軸在處理來自國外或國內的安全環. 基本公平的生活條件、民主與法治的鞏固等等。換句話說，這種安全觀具有綜合. ‧ 國. 學. 性、全面性與重視機構功能與專業權責的特色，它的實際內涵有重塑安全單位之. ‧. 間以及與政府的關係、應付外來危險、協調內部衝突、防範恐怖攻擊、建立公平. y. Nat. 法治體系以及民主政治的穩定與發展等等。安全體制的革新與重組是一個國家對. er. io. sit. 自身整體安全環境的再審視與再建構，必須囊括各個與上述目的相關的政府部門與民間組織，像是軍隊、國防軍、準軍事組織、國境守備與海岸防衛隊、司法體. al. n. v i n 系與警察體系均屬於關注範圍，目的是透過整體規劃和改革，讓這些部門精簡冗 Ch engchi U. 員、提高效率、健全制度、專業化並各司其職。18此一概念被稱為 Security Sector Reform（SSR），它在 1990 年代後期開始受到學者重視，但國內較少有研究者從學理的角度進行分析，就此，作者將其譯為「安全體制革新」（簡稱 SSR），以期呈現出「安全」概念與實作在體制面、理念面的發展與變遷意涵。.                                                                                                                                                             of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011), p. 3. 17 美國和平基金會將失敗國家定義為：一個未能滿足和履行一些主權政府應有的基本條件和責任的國家，並以此建立的 12 項指標評估各國的失敗指數。請參閱該基金會網站 http://ffp.statesindex.org/rankings-2013-sortable 18 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform (London and New York: Routledge, 2008), p. 20. 6 .

(15) 第一章緒論. 根據作者從相關文獻的觀察，SSR 的實務應用有兩種狀況：第一是國家經歷重大損失的戰爭或嚴重的內部衝突與內戰，SSR 將作為衝突後（post-conflict）的和平建立（peace building）議程的一種途徑，例如阿富汗；19第二是國家因殖民遺緒或政治變革導致國內種種不穩定、軍文關係緊張、安全部隊專業性與法治觀念不足與紀律渙散、政府對地方的掌控力不足導致管理權與壟斷武力的失敗，以上種種原因造成國家的安全單位無法落實自己的職能，或不同性質的安全單位角色混淆等等，進一步加深社會的不穩定，通常發生在變遷中的發展中國家。事實上，後者正是許多東南亞國家內部不穩定的原因，也是菲律賓面臨的挑戰。20. 政治大綜上所述，菲律賓人民生活的環境面臨諸多挑戰，包括了政治貪腐橫行，選立. 參、研究動機與目的. ‧ 國. 學. 舉暴力不斷，軍文關係不穩定。甚者，菲國國內亦面臨伊斯蘭組織的武裝對抗與分離主義、共產黨的武裝顛覆活動以及其他恐怖份子的綁架與攻擊。在體制面，. ‧. 菲國政府的司法體系與民主發展的前景並不受到人民的信任。除此之外，在對外. sit. y. Nat. 關係與區域安全的場域中，南海爭端更使馬尼拉面臨更複雜的國防壓力，儘管. er. al. v. 菲律賓軍備遲遲未現代化，對外國防仍困難重重。幾任政府都企圖處理這些問. n. 21. io. 2012 年美國與菲律賓的合作計畫涵蓋發展、國防改組與支出、內部安全等面向，. 題，不過缺乏明顯的功效。. Ch. engchi. i n U. 有鑑於這樣的狀況，現任總統艾奎諾三世（Benign S. Aquino III）在 2010 年上任後提出「與菲律賓人民的約定」，22提出改革領導階層、打擊貪腐、改善經濟、製造就業機會與改革司法等政策方向和願景；2012 年新提出的國防報告書也再次強調組織改革、軍備現代化、處理內部武裝團體與重視海事安全等；23另                                                         19. 這種形式的 SSR 大多與聯合國的維和行動（Peacekeeping Operations）互相結合，可參閱 United Nations, The United Nations SSR Perspective (New York: United Nations, 2012). 20 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia (London and New York: Routledge, 2008) pp. 2-13. 21 關於美國與菲律賓 2012 年施行的合作與援助，請參閱 Thomas Lum, The Republic of the Philippines and U.S. Interests (Washington, DC: Congressional Research Service R43498, 2012). 22 Benign S. Aquino III, A Social Contract with the Filipino People: The Platform of Sen (Manila: Office of the President of the Philippines, 2010). 23 Department of National Defense, Transforming the Department of National Defense to Effectively 7 .

(16) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 一方面，來自德拉薩大學（De La Salle University ）的文件列出菲律賓國家安全的基礎項目，24這些包括： 1. 社會與政治穩定（Socio-Political Stability） 2. 領土完整（Territorial Integrity） 3. 經濟團結與力度（Economic Solidarity and Strength） 4. 生態平衡（Ecological Balance） 5. 文化凝聚力（Cultural Cohesiveness） 6. 道德精神共識（Moral-Spiritual Consensus）. 治政大此外，艾奎諾三世在2010年十月提出的六號備忘錄（Memorandum Order No. 立. 7. 外部和平（External Peace）. 6）也指出國家安全政策的四個關鍵元素分別為：有效治理（Governance）、基. ‧ 國. 學. 本服務的提供能力（Delivery of Basic Services）、經濟重建與永續發展（Economic. ‧. Reconstruction and Sustainable Development）以及安全體制革新（Security Sector. y. Nat. Reform），這份文件說明菲律賓國家戰略必須整合所有相關地政府與非政府部. er. io. sit. 門，並配合國家的發展計劃，25表示 SSR已成為菲律賓國安政策的重要環節，而安全與發展又存在密切的關係。. al. n. v i n 這些文件與聲明反映菲律賓當下所面臨的問題涵蓋國防、內部穩定、政治與 Ch engchi U. 司法改革、民主與發展等等，正是SSR關注的範圍與元素。在這樣的背景之下，作者認為傳統的安全觀或其他途徑雖然能有效分析問題的某些元素，但因菲律賓面臨問題的多元性與複雜性，透過SSR的概念方能較完整地檢視大部分的問題面向，同時以安全體制革新發展的理論與應用的實務經驗，發展出一套適合菲律賓的改革脈絡。.                                                                                                                                                             Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century: A White Paper on Philippine Defense Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012), pp. 3-6. 24 “Threat to National Security,” De La Salle University. http://www.dlsu.edu.ph/offices/sps/rotc/pdf/ms1/threat-NatlSecurity.pdf 25 Benign S. Aquino III, Directing the Formulation of the National Security Policy and National Security Strategy for 2010-2016 (Manila: Office of the President of the Philippines, 2010). 8 .

(17) 第一章緒論. 基於以上理由，本論文之研究動機與目的如下： 1. 探討菲律賓政治結構的形成與原因，這些因素包括殖民與歷史遺緒、政治發展過程、軍文關係、政治文化與其他非制度性因素等等，作為內部結構觀點的研究基礎。 2. 回顧菲律賓的內外安全環境以及近年安全政策的推動方向與實踐。然後進一步檢視艾若育與艾奎諾三世兩任政府的安全政策作為、走向，影響兩任總統安全政策的內外部因素，並比對其狀況。 3. 透過理論概念的梳理，重新形塑出整合性的SSR研究架構，並整理將安全. 治政大政策的推動過程，其實踐的狀況與原因，並以SSR的概念運用勾勒出菲律賓安全立體制革新應用在東南亞脈絡之下的研究與實務，藉以探討並評估菲律賓相關改革. 體制革新的挑戰與前景。. ‧ 國. 學. 第二節. 研究問題. ‧. y. Nat. 根據以上菲律賓安全環境的概述，可以得知菲律賓面臨的許多問題有其脈絡. er. io. sit. 並且存在已久。軍文關係的不穩定與軍人干政的問題從馬可仕的獨裁時代之後便一直存在，幾任政府一直無法解決軍人具有政治角色的問題，但在安全國防有時. al. n. v i n 甚至在政治選舉上又不得不仰賴軍方。連續幾任政府都積極推動反貪腐、軍備現 Ch engchi U. 代化、組織再改造、永久解決民答那峨分離主義等問題的措施，而近年來菲律賓政府也整合了 SSR 的概念，作為其進程的重要議程。就此，本論文欲研究的問題如下： 1. 菲律賓的政治結構如何形成？殖民遺緒、家族政治、政治文化與軍文關係如何影響菲律賓政治運作？這些因素又在菲律賓政府推動政策的過程中扮演什麼角色？菲律賓的政治結構將如何影響其改革政策的推動？ 2. 菲律賓在內部與外部安全面臨那些挑戰與困境？艾若育與艾奎諾三世政府如何處理與應付這些挑戰？外部安全環境的轉變如南海爭端與菲中關係對菲律賓的國防與外交政策帶來哪些影響？菲律賓的安全環境與政治結構如何影響 9 .

(18) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 其安全政策的方向？菲律賓如何推動與國防安全相關的改革，而安全體制革新在當中又扮演什麼樣的角色？ 3. 安全體制革新概念的產生與其背景，安全體制革新如何在實踐上幫助穩定一個國家，成效如何？安全體制革新與發展、人類安全以及和平進程之間有什麼關係與異同？安全體制革新如何應用在菲律賓的狀況，可能會有那些助益與面臨什麼挑戰？ 4.菲律賓政府如何推動 SSR 相關的政策與改革？成效如何？SSR 在發展與國防政策中扮演怎樣的地位？在 SSR 的實踐中菲律賓曾遭遇或即將遭遇那些挑. 政治大. 戰？菲律賓是否有能力克服這些挑戰？. 立第三節. 文獻回顧. ‧ 國. 學. 本論文的文獻回顧將分為兩個部份，第一部份是菲律賓國家安全，其下包含. ‧. 三個方向：菲律賓國家安全的整體因素與挑戰的檢視與分析，以及菲律賓的國防. y. Nat. 建軍與現代化；菲律賓安全的內部隱憂，包括分離主義與恐怖活動；菲律賓安全. er. io. sit. 的外部因素，包括美國因素與外交政策、中國因素與區域爭端。第二部份是 SSR 的理論與其應用，包括 SSR 的理論與概念的發展、SSR 的實踐以及 SSR 在東南. n. al. 亞與菲律賓的適用。. 壹、菲律賓國家安全. Ch. engchi. i n U. v. 菲律賓2012年國防白皮書指出，國家領導人將2011至2016年的國家安全政策界定出兩個目標：推動內部社會政治穩定，使菲律賓行使完全的領土主權並保護其海事利益，國防部以這兩大項目標為基礎的戰略目標有：1. 鞏固國家領土並保護海疆戰略利益；2. 鞏固社群與支持地方當局；3. 降低自然與人為災害的風險；4. 加強和擴大國際防禦同盟和夥伴關係，以及 5. 透過被廣泛認可的安全體制革新原則加強國防建設完整性。26這份文件充分表達菲律賓對安全議題與安全                                                         26. Department of National Defense, Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century: A White Paper on Philippine Defense 10 . .

(19) 第一章緒論. 政策的立場，除了重視內部安全與和平進程外，外部安全與海事利益也一再被強調，並申明菲律賓與他國的夥伴關係以及安全體制革新在落實安全政策中的重要性。以此為引，近年討論菲律賓安全環境與挑戰的主要文獻有Julio S. Amador III 的研究《艾奎諾執政下菲律賓國家安全挑戰：人類安全途徑》（National Security Challenges of the Philippines under the Aquino Administration: A Human Security Approach）、27學者Zachary Abuza的報告《菲律賓：內部與外部的安全挑戰》（The Philippines: Internal and external security challenges）28以及學者Herman Joseph S. Kraft的篇章《菲律賓國家安全持續不安》（The Continuing Malaise of National Security in the Philippines）29與Noel M. Morada的文章《菲律賓的安全背景與挑戰》. 治政（The Philippines: Security Context and Challenges）大。艾奎諾政府初上任時發表立 30. 的文件顯示，新政府重視菲律賓人民面對的問題且以較寬廣的定義看待國家安. ‧ 國. 學. 全，並把安全擴及至個人層次，Amador透過人類安全的分析觀點有其重要性；. ‧. Abuza與Kraft的文章整理並歸納菲律賓所面臨安全環境的重要內容與挑戰，但兩. y. Nat. 位學者對菲律賓新政府著重在內部與外部安全議題的力度分配有不同見解；. er. io. sit. Morada的文章分析菲律賓從911事件以降數年安全環境的轉變以及菲美加強合作對菲律賓的影響，作為艾若育（Maria Gloria Macapagal-Arroyo）政府執政前期. n. al. Ch. 的對照，這些討論將在下文詳述。. engchi. i n U. v. 儘管軍備現代化的進程受到金融風暴、內部衝突與貪腐問題而停滯不前，內部和平進程斷斷續續也使國內穩定沒有明顯的起色，菲律賓的安全環境與定位在 2001 年 911 事件之後有顯著的改變。911 事件之後，因應國際反恐活動的需求，除了一直延續的軍事國防關係，美國與菲律賓繼續建立更緊密的安全合作。美菲                                                                                                                                                             Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012), p. 9. 27 Julio S. Amador III, National Security Challenges of the Philippines under the Aquino Administration: A Human Security Approach (Pasay City: Foreign Service Institute, 2011). 28 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012). 29 Herman Joseph S. Kraft, “The Continuing Malaise of National Security in the Philippines,” in Security Outlook of the Asia-Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: The National Institute for Defense' Studies, 2012). 30 Noel M. Morada, “The Philippines: Security Context and Challenges,” paper presented at Third Europe-Southeast Asia Forum, Berlin (2004). 11 .

(20) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 在 2002 年簽訂《相互後勤支援協定》（Mutual Logistics Support Agreement , MLSA），使美軍能一定程度進入菲律賓活動，美國並進一步在 2003 年將菲律賓列為非北約主要盟友（non-NATO major ally）。美菲安全關係的緊密也讓菲律賓軍事部隊（Arms Force of the Philippines, AFP）受惠於來自美國的訓練、技術以及部分經費的支援，這些支援不僅用於打擊國際恐怖活動，同時也對菲律賓處理內部衝突的能力有所幫助。然而，美國角色的加強存在也引發菲律賓國內的疑慮與反對，加上美菲在安全議題上的觀點與利益分歧使兩國的緊密關係受到考驗。Morada 指出，整體而言，菲律賓作為國際反恐盟友反而顯露出國家的內部脆弱，而內部安全的顧慮仍是 21 世紀頭幾年菲律賓政府的首要考量。31. 治政大 1996 年菲律賓政府與摩洛民族解放陣線達成自治區協議並將其武裝力量收立. 編之後，從 MNLF 分離出來的 MILF 仍繼續從事反政府活動。2007 年 8 月，艾. ‧ 國. 學. 若育政府與 MILF 達成協議，將穆斯林舊有領地劃入並重組自治區，這是雙方幾. ‧. 十年來達成的協議中菲律賓政府所能達到的最寬裕條件。然而這個協議引發了民. y. Nat. 答那峨與三寶顏地區天主教徒們與官員的激烈反彈並申請釋憲，隨後被裁定違. er. io. sit. 憲。根據法院對菲律賓憲法的解釋，進一步的擴大並納入其他區域進入自治區必須在各相關地區舉行公投，但除了原本的區域外，協議中的其他區域天主教人口. al. n. v i n 都多於穆斯林人口，執行公投沒有實際上的意義，協議就此破局。Abuza 指出， Ch engchi U 在菲律賓多頭政治難以推動修憲的情形下，類似的突破難以再達成。即使到艾奎諾政府時期，這個難以突破的瓶頸仍未改變，新任政府與 MILF 的談話難以提供新的想法，在這個情況下，南部民答那峨的宗教與種族衝突無法獲得長期有效的解決。32 菲律賓共產黨與新人民軍的活動是目前全球持續最久的共產黨武裝活動。不像 MNLF 與 MILF，NPA 與菲律賓政府並沒有展開類似的停火協議與和平談判，                                                         31. Noel M. Morada, “The Philippines: Security Context and Challenges,” paper presented at Third Europe-Southeast Asia Forum, Berlin (2004), p. 13. 32 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012), pp. 4-7. 12 .

(21) 第一章緒論. 相對地，菲律賓政府一直把 NPA 視為叛亂團體，AFP 與 NPA 長期處在低強度的游擊與武裝衝突中。2004 年美國將 NPA 列為恐怖團體，菲律賓在美國的援助下有效減低了 NPA 的規模，根據 AFP 的評估，NPA 核心武裝人員（armed cadres）在 2009 年年尾約 4,700 人，2012 年約 4,100 人，遠低於 1980 年代的 20,000 人。儘管 2010 年 NPA 的活動使 176 名軍人與 11 名警察喪生，共產黨武裝活動對菲律賓政府維持在一個相對低度的威脅。33 恐怖組織如阿布沙耶夫（Abu Sayyaf Group, ASG）與伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiyah, JI）人數較少、常跨境活動且與國內外其他恐怖團體有聯繫或贊助關. 治政大共產黨有顛覆國家奪取政權的企圖，儘管他們持續被列為國際恐怖團體，也犯下立. 係。儘管如此，他們不像民答那峨的穆斯林團體有分離國家的政治傾向，也不像. 綁架勒贖與炸彈攻擊等事件，對菲律賓整體安全環境來說相對是較低度的威脅。. ‧ 國. 學. 34. 除了這些主要的疑慮之外，其他被視為內部安全疑慮的還有毒品與組織犯罪、. ‧. 貧困、經濟破壞活動、貪腐、嚴重天災與環境惡化。35. y. Nat. Amador 指出，艾若育總統的任期（2001-2010）中面對諸多內部與外部的問. er. io. sit. 題，至其任期結束多數的問題並無解決。艾奎諾總統面對安全環境的挑戰除了重視各種傳統安全的問題外，同時也重視改善人民各種生活條件以及環境、教育等. al. n. v i n 議題，國家安全政策的四個要素環繞一般公民的生活面向，顯示艾奎諾政府以公 Ch engchi U 民個人為安全政策的對象，成為安全政策與相關部門的指導原則。36Kraft 也表. 示，菲律賓國防部（Department of National Defense, DND）在文件中將國家安全作出較廣泛的定義，涉及保護與改善人民核心價值、生活方式與制度等等面向，                                                         33. Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012), pp. 8-9. 34 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012), p. 7; Herman Joseph S. Kraft, “The Continuing Malaise of National Security in the Philippines,” in Security Outlook of the Asia-Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: The National Institute for Defense' Studies, 2012), pp. 31-32. 35 “Threat to National Security,” De La Salle University. http://www.dlsu.edu.ph/offices/sps/rotc/pdf/ms1/threat-NatlSecurity.pdf 36 Julio S. Amador III, National Security Challenges of the Philippines under the Aquino Administration: A Human Security Approach (Pasay City: Foreign Service Institute, 2011), p. 11. 13 .

(22) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 使安全部門的任務涵蓋內部安全、領土防衛、災害風險管理與反應、人道協助與和平維持等等，這可以看出艾奎諾政府的主要安全顧慮仍聚焦在內部安全，37這些學者的觀點可以大致反映艾奎諾政府的安全觀點。來自內部的主要安全挑戰從艾若育政府至艾奎諾政府並沒有太大的改變。 Abuza 指出，摩洛伊斯蘭解放組織明顯期待艾奎諾新政府能在談判中提供新的條件，與 Amador 和 Kraft 不同的是，Abuza 認為菲律賓政府越來越聚焦在外來威脅，這是因為艾奎諾三世在執政的第一年並沒有在內部衝突的解決有任何實質進展或積極作為，相較之下，外部安全環境的變革則形成了馬尼拉莫大的壓力。特. 治政大力。菲律賓的南海政策既須追求自己的利益同時也須顧及東協（ASEAN）國家立別是在南海爭端的問題上，來自中國的威脅姿態造成菲律賓越來越多的不安與壓. 的集體立場。2002 年，東協與中國簽訂《南海各方行為宣言》（Declaration on the. ‧ 國. 學. Conduct of Parties in the South China Sea），菲律賓國家石油公司與中國、越南的. ‧. 同行卻在 2005 年簽訂聯合地質研究的協議，被其他國家視為違反南海宣言的私. y. Nat. 自開發。儘管有部分的探索合作，中國在南海的活動不但遍及菲律賓宣稱的海域. io. sit. 和島礁，離巴拉望省（Palawan）越來越近，但 AFP 卻無能為力，使菲律賓政府. er. 越來越感到軍備現代化與提升海事防禦能力的急迫性。38. al. n. v i n 在菲律賓的國防需求上，Felix C h Chang 根據菲律賓的主權宣稱以及向外劃出 engchi U. 的 200 海浬專屬經濟區，整理出菲律賓對這些主權宣稱有效防禦所需的基本軍備。不過菲律賓內部問題與長期軍費低下，除了傳統觀點所需的裝備之外，另外開發一種能提供菲律賓有限度地防禦能力但又能降低國防負擔的替代途徑， Chang 將其稱為「對外防禦的傳統途徑與替代途徑」（Traditional and Alternative External Defense Approaches）。Chang 指出菲律賓若要有限度地捍衛其主權與海事利益，須裝備少量的 F-16C/D（12 架）以及相當數量的對艦、對空飛彈以及相                                                         37. Herman Joseph S. Kraft, “The Continuing Malaise of National Security in the Philippines,” in Security Outlook of the Asia-Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: The National Institute for Defense' Studies, 2012), pp. 1-2. 38 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012), pp. 10-12. 14 .

(23) 第一章緒論. 應的軍事建設（機場與飛彈基地等），需要總額約 24 億美金的預算，傳統途徑則需要 37.4 億。39另一份關於菲律賓軍事現代化的文件則認為菲律賓若要有效且獨自負擔國防，必須裝備 4 個中隊（48 架）的 F-16 與其他先進的巡防艦。40 值得注意的是，菲律賓長期以內部安全為重，有較充裕的預算分配給陸軍，使得海、空軍被視為是支援陸軍的配角，即使艾奎諾政府執政的第一年就投入 3 億 9 千 5 百萬菲律賓披索進行軍備現代化（過去 15 年的平均是每年 5 千萬），41 若要更新軍備並有效保護海事利益，菲律賓須面對 AFP 轉型並將內部安全角色移交給警察單位。換句話說，在菲律賓嘗試更新軍備應對國防需求的同時，安全. 治政大該文件回顧了 1995 年軍備現代化計畫產生的背景與當前的執行立. 單位的角色再定位與組織改造必須同時進行，這種觀點反映在菲律賓國防大學的政策概要中。. 42. 狀況，並指出要讓 AFP 完成憲法賦予其的功能與角色，軍備現代化的法律指令. ‧ 國. 學. 有五項明確的內涵： 1. 武力重組與組織發展（ Force Restructuring and. ‧. Organizational Development, FROD ）； 2. 發展人力來源（ Human Resource. y. Nat. Development, HRD）；3. 發展核心原則（Doctrines Development, DD）；4. 發展. er. io. sit. 能力、裝備與科技（Capability, Materiel and Technology Development, CMTD）；以及 5. 發展基地支援系統（Bases Support Systems Development, BSSD），2012. al. n. v i n 年之後的現代化取向更明確提出以達成良好治理功能的 SSR 途徑。從這些國防 Ch engchi U 相關文獻可以瞭解，菲律賓已開始嘗試透過 SSR 的途徑將關鍵的安全部門專業. 化、改善效能以及職責明確化，與更新過時的軍備同時成為重要的原則。很可惜地，學術界較少有研究者觀察此一改革的後續發展與實際內容。從上述說明中，大致可以呈現菲律賓從 2001 年之後的國家安全變革與發展脈絡。來自內部的安全威脅一直沒有間斷，但分離主義和恐怖團體與政府軍之間                                                         39. Felix Chang, Transforming the Philippines’ Defense Architecture (Philadelphia: The Asia Program at the Foreign Policy Research Institute, 2012). 40 Richard D. Fisher, Jr., Defending the Philippines: Military Modernization and the Challenges Ahead (Washington, DC: Center for New American Security, East and South China Seas Bulletin 3, 2012). 41 Richard D. Fisher, Jr., Defending the Philippines: Military Modernization and the Challenges Ahead (Washington, DC: Center for New American Security, East and South China Seas Bulletin 3, 2012). 42 National Defense College of the Philippines, Towards a Self-Reliant Defense Force: A Look into the AFP Modernization Law (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2013). 15 .

(24) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 的武裝衝突大多維持在小規模、低強度的層次；政府與 MILF 之間的談判在 2007 年達到高峰，但因菲律賓內部的矛盾終告失敗。另外，雖然菲律賓政府一貫以內部因素為安全政策的首要考量，但也漸漸注意到來自外部的威脅。這些威脅集中在南海爭端與跨國界犯罪與恐怖活動，由於中國的崛起與軍事實力的上升，中國不斷擴大其海事活動並進入菲律賓宣稱擁有的海域，菲律賓在南海感受到不斷上升的壓力與更新軍備的迫切需求，同時也感受到部隊專業化、改善效率與制度以及專責化等改革的必要，開始將安全部門革新列為重點項目。雖然菲律賓國防長期仰賴美國，美國不論在菲律賓對內或對外的安全都佔有重要角色，但美國角色. 治政大奎諾政府相對於前任更重視外部國防與軍事現代化的議題，這並不是因為內部安立的過度鮮明也會引發菲律賓內部的矛盾以及其他東協國家的疑慮。整體而言，艾. 全已獲得解決，而是因為內部安全陷入難以突破的膠著，而外部安全卻漸漸充滿. ‧ 國. 學. 變數。. ‧. 貳、安全體制革新的概念與實踐. sit. y. Nat. 關於安全體制革新的概念與發展以及 SSR 在東南亞與菲律賓的實務與在地. al. er. io. 化，在相關文獻的探討上，主要針對以下文獻進行討論與比較，包括 Jane Chanaa. v. n. 的著作《安全體制革新：議題、挑戰與前景》（Security Sector Reform: Issues,. Ch. engchi. i n U. Challenges and Prospects）、 43 聯合國法治與安全機構所屬的安全體制革新組（Security Sector Reform Unit, Office of Rule of Law and Security Institutions, Department of Peacekeeping Operations, United Nations）出版的《安全體制革新的聯合國觀點》（The United Nations SSR Perspective）、44 Mark Beeson 和 Alex J. Bellamy 的專書《鞏固東南亞安全：安全體制革新的政治學》（Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform）45以及菲律賓大學戰略與發展研究中心（Institute for Strategic and Development Studies, University of the Philippines                                                         43. Jane Chanaa, Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects (New York: International Institute for Strategic Studies & Oxford University Press, 2002). 44 United Nations, The United Nations SSR Perspective (New York: United Nations, 2012). 45 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform (London and New York: Routledge, 2008). 16 .

(25) 第一章緒論. Diliman）出版的《發展菲律賓的安全體制革新索引：朝向衝突預防與和平建立》（Developing A Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building）。46本文希望透過相關文獻整理 SSR 的理路與概念發展，以及 SSR 在東南亞與菲律賓的適用。首先，安全體制革新的理論內涵是透過四個概念相互交織而成，其中包括了民主（Democracy）、安全（Security）、和平（Peace）與發展（Development），如圖 1-3-1。此一改革舉措的主軸是在民主原則下有效管理安全部門以讓它們有效且具效率的執行它們被指派的功能，以作為有助於發展的條件。47SSR 追求對. 治政大外還包含公平的法治、基本人權、公民社會的保障以及政府對人民的各種基礎服立各種安全部門複合性的轉型以保障國人安全，而在民主原則下除了基本人身安全. 務。從這個脈絡上而言，SSR 與人類安全（Human Security）的概念有一定程度. ‧ 國. 學. 的關係，但 SSR 是從政府與制度層面切入，並且不包含非傳統安全的相關議題。. ‧. 48. y. Nat. 和平作為 SSR 概念的一環，展現在 SSR 與和平建立（Peace-Building）的關. er. io. sit. 係中。事實上，因為 SSR 的主要目的即是透過重塑與釐清部門間的權責與指導歸屬問題，進而在衝突後或衝突中的國家追求長期穩定的和平，可以想見在許多. al. n. v i n 狀況中，SSR 被作為和平建立進程中的一個重要階段。在國內政府失能或被推翻 Ch engchi U. 的狀況下外來者（像是聯合國、北約、世界銀行或大國如美國）通常對和平進程具有相當的影響力，於是學者們整合出 SSR 的獨立概念並做為提供穩定與衝突.                                                        . 46. The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011). 47 The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011), p. 2. 48 The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011), p. 5. 17 .

(26) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 資料來源：（作者製圖） . 學. ‧ 國. 政治大圖立 1-3-1：安全體制革新理論內涵示意圖 ‧. 預防的機制，這種的觀點反映在 Chanaa 的著作中，49在世界各地進行維和行動. y. Nat. 的聯合國對於 SSR 的定位也是改善制度並作為建立和平的重要階段，以期能建. er. io. sit. 立持續性的和平。50. SSR 與發展也有深厚的關連。其中，社會穩定、善治（good governance）、. al. n. v i n 適當地軍文關係（軍事單位從屬於文職政府的指導）以及安全單位間的權責分明 Ch engchi U 是國家快速發展的優質環境，但許多衝突後（post-conflict）國家、具有殖民經驗. 的國家或者是從大國分裂後各自獨立的新興國家群，在政治制度不甚健全且持續發展中的狀態下，國內的政治與經濟變遷很容易方向不明。這是因為政權與社會穩定較大程度仰賴安全部門，文職政府無法建立相對於軍方的絕對權威，有時甚至仰賴軍方度過危機。在中央政府力道不足且無法有效掌控國家每一吋領土時，軍方或地方性的安全部門就會自然而然地接掌維持社會秩序的角色，而地方性部門的行為則自然反映出自己的利益。這樣的情形常發生在去殖民化的新興獨立國                                                         49. Jane Chanaa, Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects (New York: International Institute for Strategic Studies & Oxford University Press, 2002), pp. 27-31. 50 United Nations, The United Nations SSR Perspective (New York: United Nations, 2012), pp. 11-14. 18 .

(27) 第一章緒論. 家，Beeson 也指出這是東南亞國家「問題的本質」（the nature of the problem）51，並從軍文關係、改善部門的專業化與執行效率、促進民主發展、保障人權與公民社會去詮釋 SSR 的概念內涵，從這種角度檢視東南亞。 SSR 的實際內涵根據不同案例中的實務層次而有不同的重點甚至有不同的性質。Chanaa 的著作中將 SSR 的施行從較廣義的角度分為政治、制度、經濟與社會四大面向，如圖 1-3-2。52Beeson 與 Bellamy 則依據英國前發展部長 Clare Short 的說法，透過較狹義的意涵，並專注在軍文關係而歸納出五項 SSR 作為政策依據的目標：. 治政大 2. 對軍方成員進行國際人道法與人權的教育訓練。立 1. 支持文職政府適當的控制軍方。. 4. 支持文職組織對安全部門的看管。. y. Nat. 這五項政策目標著眼在軍文關係與軍隊專業化。. ‧. 5. 支持前戰鬥員的遣散與重返社會。53. 學. ‧ 國. 3. 加強國會對安全機構的監督。. er. io. sit. 從以上的回顧我們可以說明，圖 1-3-1 表現的是 SSR 的理論內涵以及其成型的概念來源，共同代表 SSR 的目的，其概念核心是透過結構層面的重整，深化. al. n. v i n 與鞏固民主、維護和平並營造出能有效落實人類安全的社會環境，而這個環境同 Ch engchi U 時也有利於國家的發展與進步。因此在 SSR 的實踐層次上，透過圖 1-3-2 表現的. 四大面向改革以達成前述的理想環境。為了因應不同國家的改革需求，在理論概念之下，SSR 的實踐具有很大的彈性，這也是前述 SSR 改革範圍具有廣義與狹義之分的原因，其意義在於標定出國家改革的需求與範圍，並依據研究與評估擬定特定國家的改革途徑和政策，適當地與實務需求結合。菲律賓大學的報告中整.                                                         51. Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform (London and New York: Routledge, 2008), pp. 2-9. 52 Jane Chanaa, Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects (New York: International Institute for Strategic Studies & Oxford University Press, 2002), pp. 28-31. 53 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform (London and New York: Routledge, 2008), p. 18. 19 .

(28) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 理出學者們的論述，將 SSR 的範圍歸納出狹義（Minimalist）、中庸（Middle-range）與廣義（Maximalist）的觀點，如表 1-3-1。由此可知，SSR 並沒有完全共通的定義，其內容是依據不同國家面臨的狀況與國情文化的不同而在共同的概念框架下設計實際的內涵。在許多時候，來自外部的國家或組織可能會扮演重要的角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. al. n. 資料來源：作者製圖 . Ch. engchi. er. io. 圖 1-3-2：安全體制革新施行面向示意圖. i n U. v. 在 SSR 的發展與實踐過程中也招致了一些質疑與批判，Beeson 與 Bellamy 的著作中大致整理了批評者的觀點。首先在理論方面，SSR 追求民主發展與和平的觀點是建立在民主和平論（democratic peace）的基礎上，但鮮少有研究支持民主國家間不會發生戰爭的論點。民主國家間的確發生過戰爭，且「民主國家」之間政治制度與國情文化的迥異，也使這個概念難以清晰地運用。其次，SSR 促進民主發展的內涵暗示著只有民主政府控制武力才為統治國家帶來法理正當性，但民主化程度與發展優劣與否卻不一定具有絕對關係，尤其是在第三世界國家。. 20 .

(29) 第一章緒論. 表 1-3-1：SSR 內涵的不同觀點54 內涵. Fitz-Gerald（2003）; Yusufi（2004）; Greene（2003）.      . 武裝部隊情報機構警察部門司法部門準軍事部隊邊境與海關部門. OECD（2000; 2004）.    . 核心安全單位安全管理與監管機構司法與法律執行機構非正規安全部隊. 立. 中程. 政治大正規安全部隊. 廣義（最大）. sit. Nat. 非正規安全部隊文職管理部門立法機構法律相關機構公民社會其他（政黨與商務團體）. ‧. ‧ 國. 狹義（最小）. 學.  Ball（2000）; Ball, Bouta,  and van de Goor（2003）   . 觀點. y. 來源. io. er. 資料來源：作者製表。. al. n. v i n Ch 第三，SSR 根據西方價值的民主概念發展而來的 e n g c h i U SSR 作為「進步與發展」. 的階段，適用在非西方國家或曾被殖民的國家會產生一些在地性的問題，尤其是這些國家的民主發展歷程深受殖民遺緒的影響。最後，在許多情況下外來國家或組織對一個國家內的 SSR 或和平建立進程有深刻的影響力，但許多時候外力介入強制改造組織卻加深國內的分歧與混亂，加大內部衝突以及造成更虛弱的文職政府，導致國家更需要仰賴外來介入。55Chanaa 的著作從政府與政策執行角度探                                                         54. The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011), pp. 6-7. 55 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform (London and New York: Routledge, 2008), pp. 25-26. 21 .

(30) 新世紀菲律賓安全體制革新的發展與挑戰（2001-2016）. 討 SSR 的困境：SSR 在實際操作與執行的困難遠超過研究問題與設定進程，SSR 欲改變較虛弱的文職政府但又須透過文職政府執行，這個基礎的矛盾使政策制定者要使 SSR 完全成功可能需要改變整個政治結構，但實施 SSR 的過程往往缺乏必要的上層結構。56 雖然 SSR 的文獻較多著重在內部安全與制度改革的部分，但其概念發源來自改善安全與社會穩定以提供進一步發展的條件，透過合理且不傷害民主與發展的方式改善安全環境，將安全部門確實的定位與提供專業安全功能，這樣的安全訴求理所當然涵蓋內部與外部。近年文獻指出菲律賓的政策努力是要將內部安全. 治政大警察（Philippine National Police, PNP），將 AFP 長年來主要任務集中在內部安立. 事務由菲律賓武裝部隊（Arms Force of the Philippines, AFP）轉移給菲律賓國家. 全的角色轉型至其本應負責的對外防禦，這是因為近年來中國在南海的頻頻動作. ‧ 國. 學. 使菲律賓感到國防壓力與國防轉型的必要。這樣的觀點反映在菲律賓 2012 年的. ‧. 國防報告書中，並在其中提出菲律賓國防改革計畫（the Philippine Defense Reform. y. Nat. Program, PDR），這個計畫有兩層意涵，第一是將 AFP 重新定位為對外防禦功. er. io. sit. 能，其次是進一步的軍備現代化以適應菲律賓的國防需求；57另一份來自馬尼拉雅典耀大學的研究報告也描述菲律賓在安全體制革新的需求以及軍隊現代化與. n. al. Ch. 組織改革政策的背景與執行過程。. 58. engchi. i n U. v. 作為一個理論概念，SSR 立論基礎不夠紮實、內容不清晰與執行難有成效是其受到的主要批評，但也因為 SSR 的實際內涵相當多元，在實務層面能因應在地化的問題。從以上的文獻回顧可以大致瞭解 SSR 的內涵結構以及適用性的問題，本論文的目的即是討論 SSR 的內涵、在菲律賓的發展以及其可能的成效與面臨的挑戰。                                                         56. Jane Chanaa, Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects (New York: International Institute for Strategic Studies & Oxford University Press, 2002), p. 60. 57 Department of National Defense, Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century: A White Paper on Philippine Defense Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012). 58 Kathline Anne Sigua Tolosa & Jennifer Santiago Oreta, Revisiting the policy environment on peace and security (Quezon City: Ateneo de Manila University & The Asia Foundation, 2012). 22 .

(31) 第一章緒論. 第四節. 研究設計與分析架構. 壹、研究途徑基於菲律賓特殊的歷史脈絡、政治結構與安全環境，不適合以傳統國際關係研究的系統理論（systematic theory）框架分析菲律賓的政治與政策問題。因為菲律賓中央政府不強力、體制虛弱、結構分散以及派系林立，將政府或國家視為個體行為者的觀點容易失去觀察與分析的著力點，難以解釋菲律賓的政策型態與推動過程。因此本論文的學術脈絡將採用所謂「國內結構學派」的途徑，59由內部. 政治大稱為「第二意象之反饋」（second 立 image reversed），這種途徑指的是 Peter Gourevitch 的政治結構因素分析菲律賓安全體制革新的相關議題與推動。這種觀點被創作者. ‧ 國. 學. 與 Peter Katzenstein 於 1978 年開始提出的看法。Gourevitch 的觀點著重於國家內部結構如何受到系統性的驅使以解釋國家的外交政策，廣義而言是研究國家本身. ‧. 與系統性因素的互動過程；60Lake 進一步指出 Katzenstein 的這種途徑可以在研. sit. y. Nat. 究發展中國家提供的思考層面：首先，失敗國家的內部結構相當多樣化，權威可. al. er. io. 能完全分散到私人層面，或是完全集中至國家獨裁，使用研究進步工業國家那種. v. n. 簡化內部摩擦的方式只會混淆我們評估內部因素在政治上的重要性與角色。內部. Ch. engchi. i n U. 結構的影響更龐大且普遍，並且是形塑國內政治的自然基礎。其次，內部結構並非固定而是動態的，並且是政治運作的結果。原本的政治研究傾向將內部結構視為基本靜態，或是危機事件下的產物，事實上這個結構是易變的而且不易受到既有利益的扭曲。最後，即使是最強大的國家，其內部結構也多少有部分是國際環境的產物。61                                                         59. 宋學文、楊昊，「整合理論研究之趨勢與應用：東南亞區域安全的分析」，政治科學論叢，第 28 期（2006），頁 48。 60 Derick Becker, “Revisiting The Second Image Reversed: Possibilities for Constructivist Theory in IR,” paper presented at International Studies Association Annual Meeting, Chicago (2007), p.2; Peter Gourevitch, “The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics,” International Organization, Vol. 32, No. 4 (1978), pp. 881-912. 61 David A. Lake, “Domestic Structures Revisited: Public and Private Authority in a Globalizing Economy,” paper presented at University of California, San Diego (2011), p. 1; Katzenstein, Peter J., Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States (Madison: 23 .