第四章 安全體制革新的發展與菲律賓的實踐
第一節 安全體制革新的概念與實務
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第四章 安全體制革新的發展與菲律賓的實踐
本論文第二章簡述了菲律賓的政治制度、政黨運作、政治文化與軍文關係等 政治結構因素；第三章結合內部政治、內部安全情況與外部安全情勢的變化分析 與菲律賓在2001 年之後的安全政策走向以及其原因，有了政策推行環境與影響 施行的結構性因素這兩大項目的基礎之後，我們可以開始討論安全體制革新
（Security Sector Reform, SSR）的理論概念、產生背景與其應用，在東南亞推展 安全體制革新的適用問題，以及安全體制革新在菲律賓的脈絡與其推動的過程。
本章首先將探討安全體制革新這個概念的理論基礎、來源以及其實務應用的方 式，然後在東南亞的特殊脈絡下檢視安全體制革新在東南亞的適用性與相關研 究，最後探討安全體制革新在菲律賓的相關研究與政策推動，並簡述安全體制革 新在菲律賓推動的可能成效、相關研究與討論，以及其面臨的挑戰。
第一節 安全體制革新的概念與實務
壹、安全觀的轉變與安全體制革新的理論概念
從第二次世界大戰結束（1945）至冷戰結束（1989）的這段期間，安全研究 的性質集中在以國家為單位的傳統對抗、代理人戰爭與核武等相關議題。先進國 家對第三世界國家的軍事、人道與發展的外來援助的形式與強度很大程度決定於 美蘇雙方陣營與其盟友的安全考量。這些援助的規劃並不是根據受援助國的發展 情況，而是為了確保超強國家的扶植政權或保護國的生存能力，對「安全」
（Security）的概念並不是公眾利益的維護，而是這些國家的領土主權完整，以 及保持兩極國際體系的穩定。提供援助的先進國家督促受援助國增進軍事國防能 力以應對來自內外的安全威脅，重視軍方取得先進的裝備，相應的支援系統以及 熟練的技術，但卻忽視一個較虛弱的文職政府如果長期缺乏對軍方的控制，在政 治動盪之下軍方本身很可能變成安全問題的來源，這是冷戰的格局讓安全研究的
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議題集中在軍事層面的原因使然。另一方面，遲至1980 年代，發展（Development）
的概念仍很大限度地集中在經濟成長之上，進一步掩飾了安全部門（Security Sector）的問題所可能帶來的代價。194冷戰結束之後，大國們從固有的國際結構 中解放，對於推動國家發展的概念也得到拓展，尤其著重在非政府部門（non-state sector）對重建工作的角色，這導致安全的概念產生兩項重要的轉變：從領土安 全為唯一獨佔的內涵轉而更著重人類安全（Human Security）；以及透過軍事武 器確保安全轉而透過適當的人類發展條件（human development）來達成人類安 全。安全成為更廣泛的概念，國家、區域與全球穩定不再僅是國家間關係的問題，
而是這些國家內部人民的福祉有沒有受到妥善的照顧。195
這個較寬廣與深化的安全觀重新聚焦於安全部門在國家政治與經濟系統內 的角色，而權力膨脹或管理不良的軍方會使安全部門和非安全部門之間的資源分 配嚴重失衡，對國家發展的外來援助很可能又間接助長這樣的不均衡。功能或地 位不正常的安全部門對國家發展有負面的衝擊，這些國家對於提供公眾服務的功 能會顯著的衰退，所以被稱為「失敗國家」（failing states），通常伴隨著戰亂不 斷的社會。在這種情況之下，這些國家尤其需要重建物理性的安全、適當分配有 限的公共資源、以及爭取恢復過程中持續的外援，關鍵的問題是如果安全部門的 重組並不是外來援助的重點協助項目，能不能適當分配重建所需的資源以及重建 穩定的政治運作。196
冷戰的結束使傳統的外來安全威脅（其他國家的軍事意圖）大幅降低，先進 國家的軍方開始有機會執行戰爭以外的其他任務，像是維和（peacekeeping）與 人道救助行動，這使得武裝部隊與援助性質部門之間的關係有了轉變，開始有共 同目標與合作基礎。安全觀從國家為主體擴展至個人為主體與關注個人生活的各
194 Dylan Hendrickson, A Review of Security-Sector Reform (London: The Conflict, Security &
Development Group of Centre for Defence Studies, University of London, 1999), p. 16.
195 Dylan Hendrickson, A Review of Security-Sector Reform (London: The Conflict, Security &
Development Group of Centre for Defence Studies, University of London, 1999), p. 17; United Nations Development Program (UNDP), 1994 Human Development Report (New York: Oxford University
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種層面，開啟了以人類安全為標的國際援助或介入行動，但基於資源有限、政治 虛弱與糟糕的社會條件，發展部門在失敗國家的援助會自然傾向於眼前尚能改善 的部分，而將援助導向短期且相對狹小的範圍，並以維護社會穩定與重建基礎服 務為目的。但Woodward 在分析國際對科索沃的介入時指出，國家的安全與個人 的安全是無法分開看待的，在人類安全的國際人道干預活動中，從長期觀點來說 只有政府能夠有效的保護其公民並保障他們的權利，對失敗國家的人道救助不能 僅是譴責政府對待平民的方式，而必須協助當事國在體制上強化政府保護人民的 能力。197
1994 年聯合國《人類發展報告》將人類安全定義為以人類個體為中心，關 注其生存條件、生活型態以及在競爭與合作中的生活條件。除了基本的生存所需 之外，人類安全重視如何讓人們的生活不予匱乏，以及避免生活上的威脅。透過 這樣的觀點，將人類安全區分為經濟、糧食、健康、環境、個人、社群與政治安 全等等。198在安全觀轉變的背景之下，安全體制革新（Security Sector Reform, SSR）的核心是透過安全部門的重組與再造，改善國家的政治結構、制度體質與 治理能力，健全國家體系以有能力提供人類安全所需的環境與條件，因其概念內 涵將SSR 譯為安全體制革新。
SSR 最 初 的 正 式 出 現 是 由 英 國 國 際 發 展 部 （ British Department for International Development, DFID）在 1999 的報告中所提出。DFID 指出，發展部 門聚焦在緩解貧窮問題，但在援助落後國家的發展計畫中，必須正視當地國的安 全部門可能造成的問題。在全球的貧窮國家中，因為資源缺乏與政治動盪，軍方、
準軍事單位、警察與情報單位等安全部門往往專業性低落、訓練不足、缺乏適當 的管理且紀律不彰，這樣的狀況對國家的社會和經濟層面都有顯著的負面影響，
阻礙國家發展並造成更廣泛的安全問題。統治者為了鞏固政權可能會給予安全預
197 Susan L. Woodward, “Should We Think Before We Leap? A Rejoinder,” Security Dialogue, Vol. 30, No. 3 (1999), p. 280.
198 United Nations Development Program (UNDP), 1994 Human Development Report (New York:
Oxford University Press, 1994).
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算過高的比例，排擠公共資源並使社會問題惡化，缺乏管理且無法落實法治的組 織性武力反而成為平民大眾的安全威脅，引發各種違法甚至反人道的事件。這種 安全部門問題通常反映出貧窮社會在面對社會、政治與經濟挑戰時所展現的系統 性困境，所以在推動發展計畫時必須採取包含處理安全部門問題的整體性途徑，
以應對貧窮社會的安全部門可能造成的阻礙。不過如上述所提到的，在一個貧窮 且混亂的國家，礙於資源有限與政體虛弱，發展援助計畫通常會指向較短期且較 狹窄的範圍和目標，但 SSR 所需的卻是以安全部門為核心的全面性、結構性與 系統性的體制改革，這使得 SSR 所面對的最大困難是如何確保改革措施對窮人 來說具有實際意義，如何使改革能訂立可執行的中長期目標，以及如何使改革政 策在政治不穩的國家保持一致性，這代表國際援助必須透過各種協調與修正以符 合在地條件與需求。DFID 以此提出範圍廣泛的措施：199
1. 增加文職政府機構的能力，包括國會，以對安全部門監督與管理。
2. 強化財政系統與機制以監督安全預算的開支。
3. 將前戰鬥員遣散並協助他們回歸一般生活。
4. 除雷。
5. 提供安全單位人權、國際人道法與民主責任政治的訓練。
6. 增進維和部隊的效率。
這些廣泛的措施需要多個部門的協調合作完成，但發展中國家的安全問題還 牽扯到在地社會的文化以及其人民看待改革的態度，以及其政治結構和軍文關 係。Hendrickson 指出在發展中國家規劃 SSR 進程時必須考量的結構因素：首先，
威權政治的增加與擴散造成推動責任政治、法治與建立監督機制的困難；其次，
非國家行為者的政治影響力日益增長，使情勢更為複雜；第三，在貧窮國家中，
跨國經濟網路在政治菁英之間的連結強度更甚於富裕國家，改變其政治結構將會 相當艱難；第四，許多政治動盪的國家政客們擁兵自重，或是軍方涉入政治，武
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裝團體效忠對象的不同與分裂將抵制安全部門的整合；最後，某些發展中國家面 臨曠日持久的危機與安全威脅，改組安全部門更為不易。即使西方國家發展援助 的目標是在當地國建立一個具有功能完整的官僚系統、體制完整的文職政府以及 具有活力的公民社會，情勢的發展卻往往不如預期。透過發展援助企圖處理安全 部門的問題時，改革軍方機構很容易變成徒具形式無法深入組織，關鍵的問題來 自於如何加深先進社會的功能並挑戰不合適的舊體制運作。200
除了上述的結構性困難之外，SSR 的分析與執行面仍有三項重要的顧慮，第 一個是如何讓發展中國家理解並支持市場經濟、責任政治與民主體制等價值觀的 推動與施行，有時候發展中國家會將改革措施的推動視為西方自由主義對當地傳 統價值文化的侵蝕，因而在當地國形成強大的反改革聲浪，如何調和價值觀與文
除了上述的結構性困難之外，SSR 的分析與執行面仍有三項重要的顧慮，第 一個是如何讓發展中國家理解並支持市場經濟、責任政治與民主體制等價值觀的 推動與施行，有時候發展中國家會將改革措施的推動視為西方自由主義對當地傳 統價值文化的侵蝕，因而在當地國形成強大的反改革聲浪，如何調和價值觀與文