第四章 安全體制革新的發展與菲律賓的實踐
第二節 安全體制革新在東南亞的研究與適用
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
於外來援助者的評估與規劃觀點，其應用的對象多半是陷入嚴重衝突或戰爭以致 其政府幾乎失能的國家。另一方面，因為安全體制革新的規劃與施行需要與在地 化結合，配合在地國的狀況量身訂做其改革進程，這代表安全體制革新的評估與 實行之間保有很大的彈性，而執行步驟只能重申其追求的精神與施行準則，並不 存在既能實際操作而又有普遍性的安全體制革新進程。所以在分析菲律賓的安全 體制革新之前，有必要探討安全體制革新在菲律賓的適用性與在地化研究，以及 全面性地整理菲律賓在各相關領域所面臨的變遷與挑戰，這些將是下一節的討論 重點。
第二節 安全體制革新在東南亞的研究與適用
東南亞國家特殊的政治和安全背景與其被殖民歷史有密切的關係。東南亞國 家的國境分界是由過去的殖民區域劃分而成，不是基於地緣、種族或文化因素形 成的自然邊界，殖民式的資源剝削以充實母國的經濟政策使這些國家失去穩定繁 榮的發展機會，殖民者與地方仕紳合作的分權統治方式以及未能打造有力政治制 度和政府，造就了分散式的政治結構，而弱國家的特性又難以自行改善其政治結 構。這些因素使許多東南亞國家長期經歷貧窮與分配不均導致的共產游擊活動、
國家認同與政權正當性不穩造成的政治動盪、種族與文化不一致引發的內部衝 突，文職政府不夠強力和制度不完善也讓軍方有機會在政治上扮演角色，軍文關 係時好時壞。這使得大部分東南亞國家的軍方在傳統上並非是保護國家或人民，
而是特定的政權或是軍方自身的利益，這個區域的國家最終都面對來自內部種族 分離主義與基本教義派信徒的武裝威脅，以及軍方本身對國家體制和人民的威 脅，只有新加坡例外。208
United Nations, The United Nations SSR Perspective (New York: United Nations, 2012); United Nations, Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes (New York: United Nations,
‧
為了達成安全體制革新在民主自由價值之下達成人類安全，Beeson 提出兩種原 則性：209第一種是透過專業化計畫（professionalisation programmes）試圖為武裝 部隊製造一個有效、具效率且合法的能力實行其功能。整體而言，關於武裝部隊 的專業化，常被使用的內涵有四個核心特質：
1. 角色：專業武裝部隊在外部功能與內部社會都有明確定義，其角色並被 廣泛接受。
2. 專業（Expertise）：專業武裝部隊具有能有效且有效率的完成其內部或外 部功能所需要的專業能力。
3. 職責（Responsibility）：專業武裝部隊有明確的規則去定義軍方機構與個 人士兵扮演的職責。 助（direct assistance to broader processes of democratisation），這表現在強化文職
209 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia: The Politics of Security Sector Reform (London and New York: Routledge, 2008), pp. 20-22.
210 Anthony Forster, Timothy Edmunds and Andrew Cottey, The Challenge of Military Reform in Postcommunist Europe: Building Professional Armed Force (Basingsingstoke: Palgrave Macmillan, 2002).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
政體的能力以及建立文職政府對軍方的權威控制。儘管由武裝部隊提供正當且合 法的內部安全相當重要，泰國與柬埔寨的軍事統治復辟卻也顯示當民主政體缺乏 對軍方必要的控制力可能會產生什麼後果。軍方的專業化與國家化能為軍方涉入 政治提供一個制度阻礙，透過強化國會監督、司法監察與官僚能力強化民主文職 政體對軍方的控制，而訓練軍方這種價值觀並在其內部造成軍方不宜涉入政治的 認知也是推行軍方專業化的一部分，將軍方「鎖進」（Lock-in）文職政府的控 制並服從其指揮是進行民主鞏固與改善政體的重要內涵。
在達成這兩種原則之後，本國的軍方將不再成為國家的威脅之一，有能力提 供穩定的內部安全，國家就具備穩定發展的條件。安全體制革新透過這種方式促 進國家整體發展，並在諸如印尼與菲律賓這樣經歷社會內武裝衝突的國家進行衝 突後的和平再造，而國家整體的發展與進步有助逐漸解決貧窮問題而使鄉間的共 產游擊活動與攻擊行為緩和下來。利用國家體制與武裝部隊在衝突地區進行系統 性的 DDR 是解決這些問題的關鍵，學者們逐漸認為缺乏持續性的 DDR 政策是 這些地區持續衝突而無法解決的主要原因之一。211
安全體制革新在東南亞的這種應用形式重新修正了傳統上對於軍文關係的 看法。Edmunds 指出這至少有三種新方向：首先，軍文關係的模式不再僅限於軍 人涉入政治並和文職政治菁英搶奪控制權的二元問題，軍方的活動可以成為地方 政治菁英在善治與民主實務上的助力，而在許多後殖民國家軍方的確也是國家重 建以及建立官僚體系的重要組成分子，在這種情況下很難判定所謂「文職政府對 軍方的控制」實際意義到底為何，擁有政治影響力的軍方不必然都是國家的安全 隱憂，反而可以透過安全體制革新的整合使其也成為改善體制的貢獻者。其次，
安全體制革新使我們重新思考更寬廣的國家能力（state capacity）意涵，軍方並 不僅有護衛疆土的功能，而有能力對國家整體性的能力做出貢獻，透過許多不同 的方式促進區域與國際合作，並發揮履行規範的作用。最後，安全體制革新擴大
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
了安全武力在國家內部功能的思考範圍，不僅是考量軍方對文職政府發動政變的 威脅顧慮，軍方本身有可能為善治與民主深化相關計畫做出貢獻，改變其傳統上 所扮演的特定角色。在傳統上軍方需要被文職政府限制其權力的觀點之後，更寬 廣的看法是軍方有能力對國家的人類安全、民主化與發展做出正面或負面的影 響。212
依據東南亞的脈絡以及安全體制革新在東南亞的應用方式，Beeson 將安全 部門（Security Sector）定義為：
「在政治社群與其控制機制之下具有合法性而擁有致命武力的組織。」
在其他的國際組織或發展機構對安全部門的定義通常更為廣泛，包含民主監 督機構、司法體系、執法機構與其他的內外務單位，但若採用過於廣泛的安全部 門定義容易造成改革措施涉及整個政治系統而無法實施。依據東南亞的情況，
Beeson 解釋其採取狹義定義的原因：首先，儘管兩者之間有所關聯，安全體制 革新的實務政策通常首先關注那些軍方與民兵團體而不是警務與更廣泛的人類 安全議題；其次，這樣的定義包括許多在東南亞國家活動的武裝集團、準軍事組 織與民兵團體，作為東南亞的重要因素必須把這些團體包含進去，同時又不能涉 及太深的政治與社會層面使議題分散至難以處理。在這個範圍之內，安全體制革 新主要的內涵有：文職機構的強化、文職安全人員的專業化、安全部隊的專業化、
發展安全政策與辨識安全需求的制度性機制，以及提供衝突後時期的協助。這些 內容主要涉及DFID 為安全體制革新標定的其中三個領域：
1. 控制（Control）：安全體制革新是對於工具性的致命武力建立文職與民 主控制的過程。這牽涉到使安全部隊對民主機制產生的文職政府負責、在國內或 國際層面廣泛地遵守法治、使安全部門與非安全部門以一樣的標準遵守財務管理 與透明度原則、建立文職政府與民主權威對軍方的控制並劃立明確界線、在文職
212 Timothy Edmunds, “Defining Security Sector Reform,” paper presented at 2001 DCAF/IISS Conference, Geneva (2001), pp. 1-2.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
政府與公民社會建立能有效監看國防政策的能力、創造一個能使公民社會參與安 全事務的有利環境，以及確保專業軍人的訓練與民主社會的需求一致。
2. 能力（Capacity）：這是關於軍方的組織與結構再造，讓軍方能接受自己 的角色是滿足國家的文職民主政府的要求，以及能採取有效果又具效率的軍事行 動滿足這些目標的能力。安全體制革新的目標是打造能夠發揮其功能的專業武裝 部隊，能以有效、有效率又合法地方式提供內部與外部的安全；另一個目標是製 造安全管理的體系，使其有充分的專業與能力以有效且有效率的方式執行政府的 安全政策。
3. 合作（Cooperation）：這是透過組織再教育與跨邊界安全關係的方式減 緩區域與內部安全困境。軍方可以扮演一種國際典範（normative international role），他們可以做為防禦外交（defence diplomacy）的促進角色，透過聯合演 習、訓練與教育以及聯合行動來打擊海盜或國際恐怖主義等共同威脅。213
透過檢視安全體制革新在東南亞的脈絡，我們可以整理出幾個關鍵問題。首 先，因為殖民遺緒造成的政治結構與強度不足的文職政府，「弱國家」的特性使 東南亞國家的政治體制與政策推行並不能像西方國家那樣順暢，在不同的區域與 團體之間，中央政府具有不同的節制力，這使得推行系統性或全國性的政策很難 達到具體的落實。其次，因為政治結構的不強力以及民主制度的不完善，軍方或 武裝部隊有相當的彈性與空間涉入政治事務，尤其展現在對安全或國防政策的影 響力上，在某些國家軍方甚至是政治動盪或政權顛覆的威脅來源，軍文關係需要 妥善的處理。第三，因為宗教、文化或種族的差異，以及貧窮問題成為共產勢力 的溫床，許多國家面臨內部分離團體與共產游擊的武裝威脅，行政與警務不夠強 力的國家需要動用軍方至地方處理這些威脅，並支撐缺乏資源且虛弱的地方政 府，雖然這種作法能穩定地方局勢，但中央政府掌控力的缺乏使這種做法也可能
透過檢視安全體制革新在東南亞的脈絡，我們可以整理出幾個關鍵問題。首 先，因為殖民遺緒造成的政治結構與強度不足的文職政府，「弱國家」的特性使 東南亞國家的政治體制與政策推行並不能像西方國家那樣順暢，在不同的區域與 團體之間，中央政府具有不同的節制力，這使得推行系統性或全國性的政策很難 達到具體的落實。其次，因為政治結構的不強力以及民主制度的不完善，軍方或 武裝部隊有相當的彈性與空間涉入政治事務，尤其展現在對安全或國防政策的影 響力上，在某些國家軍方甚至是政治動盪或政權顛覆的威脅來源，軍文關係需要 妥善的處理。第三，因為宗教、文化或種族的差異，以及貧窮問題成為共產勢力 的溫床，許多國家面臨內部分離團體與共產游擊的武裝威脅，行政與警務不夠強 力的國家需要動用軍方至地方處理這些威脅，並支撐缺乏資源且虛弱的地方政 府，雖然這種作法能穩定地方局勢，但中央政府掌控力的缺乏使這種做法也可能