第一章 緒論
第三節 文獻回顧
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其安全政策的方向？菲律賓如何推動與國防安全相關的改革，而安全體制革新在 當中又扮演什麼樣的角色？
3. 安全體制革新概念的產生與其背景，安全體制革新如何在實踐上幫助穩 定一個國家，成效如何？安全體制革新與發展、人類安全以及和平進程之間有什 麼關係與異同？安全體制革新如何應用在菲律賓的狀況，可能會有那些助益與面 臨什麼挑戰？
4.菲律賓政府如何推動 SSR 相關的政策與改革？成效如何？SSR 在發展與 國防政策中扮演怎樣的地位？在 SSR 的實踐中菲律賓曾遭遇或即將遭遇那些挑 戰？菲律賓是否有能力克服這些挑戰？
第三節 文獻回顧
本論文的文獻回顧將分為兩個部份，第一部份是菲律賓國家安全，其下包含 三個方向：菲律賓國家安全的整體因素與挑戰的檢視與分析，以及菲律賓的國防 建軍與現代化；菲律賓安全的內部隱憂，包括分離主義與恐怖活動；菲律賓安全 的外部因素，包括美國因素與外交政策、中國因素與區域爭端。第二部份是SSR 的理論與其應用，包括SSR 的理論與概念的發展、SSR 的實踐以及 SSR 在東南 亞與菲律賓的適用。
壹、菲律賓國家安全
菲律賓2012年國防白皮書指出，國家領導人將2011至2016年的國家安全政策 界定出兩個目標：推動內部社會政治穩定，使菲律賓行使完全的領土主權並保護 其海事利益，國防部以這兩大項目標為基礎的戰略目標有：1. 鞏固國家領土並 保護海疆戰略利益；2. 鞏固社群與支持地方當局；3. 降低自然與人為災害的風 險；4. 加強和擴大國際防禦同盟和夥伴關係，以及 5. 透過被廣泛認可的安全體 制革新原則加強國防建設完整性。26這份文件充分表達菲律賓對安全議題與安全
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性。以此為引，近年討論菲律賓安全環境與挑戰的主要文獻有Julio S. Amador III 的研究《艾奎諾執政下菲律賓國家安全挑戰：人類安全途徑》（National SecurityChallenges of the Philippines under the Aquino Administration: A Human Security Approach）、
27學者Zachary Abuza的報告《菲律賓：內部與外部的安全挑戰》（ThePhilippines: Internal and external security challenges）
28以及學者Herman Joseph S.Kraft的篇章《菲律賓國家安全持續不安》（The Continuing Malaise of National
Security in the Philippines）
29與Noel M. Morada的文章《菲律賓的安全背景與挑戰》（The Philippines: Security Context and Challenges）30。艾奎諾政府初上任時發表 的文件顯示，新政府重視菲律賓人民面對的問題且以較寬廣的定義看待國家安 全，並把安全擴及至個人層次，Amador透過人類安全的分析觀點有其重要性；
Abuza與Kraft的文章整理並歸納菲律賓所面臨安全環境的重要內容與挑戰，但兩
位學者對菲律賓新政府著重在內部與外部安全議題的力度分配有不同見解；Morada的文章分析菲律賓從911事件以降數年安全環境的轉變以及菲美加強合 作對菲律賓的影響，作為艾若育（Maria Gloria Macapagal-Arroyo）政府執政前期 的對照，這些討論將在下文詳述。
Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012), p. 9.
27 Julio S. Amador III, National Security Challenges of the Philippines under the Aquino Administration: A Human Security Approach (Pasay City: Foreign Service Institute, 2011).
28 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012).
29 Herman Joseph S. Kraft, “The Continuing Malaise of National Security in the Philippines,” in Security Outlook of the Asia-Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: The National Institute for Defense' Studies, 2012).
30 Noel M. Morada, “The Philippines: Security Context and Challenges,” paper presented at Third Europe-Southeast Asia Forum, Berlin (2004).
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在 2002 年簽訂《相互後勤支援協定》（Mutual Logistics Support Agreement , MLSA），使美軍能一定程度進入菲律賓活動，美國並進一步在 2003 年將菲律 賓列為非北約主要盟友（non-NATO major ally）。美菲安全關係的緊密也讓菲律 賓軍事部隊（Arms Force of the Philippines, AFP）受惠於來自美國的訓練、技術 以及部分經費的支援，這些支援不僅用於打擊國際恐怖活動，同時也對菲律賓處 理內部衝突的能力有所幫助。然而，美國角色的加強存在也引發菲律賓國內的疑 慮與反對，加上美菲在安全議題上的觀點與利益分歧使兩國的緊密關係受到考 驗。Morada 指出，整體而言，菲律賓作為國際反恐盟友反而顯露出國家的內部 脆弱，而內部安全的顧慮仍是21 世紀頭幾年菲律賓政府的首要考量。31
1996 年菲律賓政府與摩洛民族解放陣線達成自治區協議並將其武裝力量收 編之後，從MNLF 分離出來的 MILF 仍繼續從事反政府活動。2007 年 8 月，艾 若育政府與MILF 達成協議，將穆斯林舊有領地劃入並重組自治區，這是雙方幾 十年來達成的協議中菲律賓政府所能達到的最寬裕條件。然而這個協議引發了民 答那峨與三寶顏地區天主教徒們與官員的激烈反彈並申請釋憲，隨後被裁定違 憲。根據法院對菲律賓憲法的解釋，進一步的擴大並納入其他區域進入自治區必 須在各相關地區舉行公投，但除了原本的區域外，協議中的其他區域天主教人口 都多於穆斯林人口，執行公投沒有實際上的意義，協議就此破局。Abuza指出，
在菲律賓多頭政治難以推動修憲的情形下，類似的突破難以再達成。即使到艾奎 諾政府時期，這個難以突破的瓶頸仍未改變，新任政府與MILF 的談話難以提供 新的想法，在這個情況下，南部民答那峨的宗教與種族衝突無法獲得長期有效的 解決。32
菲律賓共產黨與新人民軍的活動是目前全球持續最久的共產黨武裝活動。不 像MNLF 與 MILF，NPA 與菲律賓政府並沒有展開類似的停火協議與和平談判，
31 Noel M. Morada, “The Philippines: Security Context and Challenges,” paper presented at Third
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恐怖組織如阿布沙耶夫（Abu Sayyaf Group, ASG）與伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiyah, JI）人數較少、常跨境活動且與國內外其他恐怖團體有聯繫或贊助關 係。儘管如此，他們不像民答那峨的穆斯林團體有分離國家的政治傾向，也不像 共產黨有顛覆國家奪取政權的企圖，儘管他們持續被列為國際恐怖團體，也犯下 綁架勒贖與炸彈攻擊等事件，對菲律賓整體安全環境來說相對是較低度的威脅。
34除了這些主要的疑慮之外，其他被視為內部安全疑慮的還有毒品與組織犯罪、
貧困、經濟破壞活動、貪腐、嚴重天災與環境惡化。35
Amador 指出，艾若育總統的任期（2001-2010）中面對諸多內部與外部的問 題，至其任期結束多數的問題並無解決。艾奎諾總統面對安全環境的挑戰除了重 視各種傳統安全的問題外，同時也重視改善人民各種生活條件以及環境、教育等 議題，國家安全政策的四個要素環繞一般公民的生活面向，顯示艾奎諾政府以公 民個人為安全政策的對象，成為安全政策與相關部門的指導原則。36Kraft 也表 示，菲律賓國防部（Department of National Defense, DND）在文件中將國家安全 作出較廣泛的定義，涉及保護與改善人民核心價值、生活方式與制度等等面向，
33 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012), pp. 8-9.
34 Zachary Abuza, The Philippines: Internal and external security challenges (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, Special Report Issue 45, 2012), p. 7; Herman Joseph S. Kraft, “The Continuing Malaise of National Security in the Philippines,” in Security Outlook of the Asia-Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: The National Institute for Defense' Studies, 2012), pp. 31-32.
35 “Threat to National Security,” De La Salle University.
http://www.dlsu.edu.ph/offices/sps/rotc/pdf/ms1/threat-NatlSecurity.pdf
36 Julio S. Amador III, National Security Challenges of the Philippines under the Aquino Administration: A Human Security Approach (Pasay City: Foreign Service Institute, 2011), p. 11.
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使安全部門的任務涵蓋內部安全、領土防衛、災害風險管理與反應、人道協助與 和平維持等等，這可以看出艾奎諾政府的主要安全顧慮仍聚焦在內部安全，37這 些學者的觀點可以大致反映艾奎諾政府的安全觀點。
來自內部的主要安全挑戰從艾若育政府至艾奎諾政府並沒有太大的改變。
Abuza
指出，摩洛伊斯蘭解放組織明顯期待艾奎諾新政府能在談判中提供新的條件，與 Amador 和 Kraft 不同的是，Abuza 認為菲律賓政府越來越聚焦在外來威 脅，這是因為艾奎諾三世在執政的第一年並沒有在內部衝突的解決有任何實質進 展或積極作為，相較之下，外部安全環境的變革則形成了馬尼拉莫大的壓力。特 別是在南海爭端的問題上，來自中國的威脅姿態造成菲律賓越來越多的不安與壓 力。菲律賓的南海政策既須追求自己的利益同時也須顧及東協（ASEAN）國家 的集體立場。2002 年，東協與中國簽訂《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea），菲律賓國家石油公司與中國、越南的 同行卻在2005 年簽訂聯合地質研究的協議，被其他國家視為違反南海宣言的私 自開發。儘管有部分的探索合作，中國在南海的活動不但遍及菲律賓宣稱的海域 和島礁，離巴拉望省（Palawan）越來越近，但 AFP 卻無能為力，使菲律賓政府 越來越感到軍備現代化與提升海事防禦能力的急迫性。38
在菲律賓的國防需求上，Felix Chang 根據菲律賓的主權宣稱以及向外劃出 的 200 海浬專屬經濟區，整理出菲律賓對這些主權宣稱有效防禦所需的基本軍 備。不過菲律賓內部問題與長期軍費低下，除了傳統觀點所需的裝備之外，另外 開發一種能提供菲律賓有限度地防禦能力但又能降低國防負擔的替代途徑，
Chang 將其稱為「對外防禦的傳統途徑與替代途徑」（Traditional and Alternative External Defense Approaches）。Chang 指出菲律賓若要有限度地捍衛其主權與海 事利益，須裝備少量的F-16C/D（12 架）以及相當數量的對艦、對空飛彈以及相
37 Herman Joseph S. Kraft, “The Continuing Malaise of National Security in the Philippines,” in Security Outlook of the Asia-Pacific Countries and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: The
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Development, HRD）；3. 發展核心原則（Doctrines Development, DD）；4. 發展 能力、裝備與科技（Capability, Materiel and Technology Development, CMTD）；以及5. 發展基地支援系統（Bases Support Systems Development, BSSD），2012 年之後的現代化取向更明確提出以達成良好治理功能的 SSR 途徑。從這些國防
39 Felix Chang, Transforming the Philippines’ Defense Architecture (Philadelphia: The Asia Program at the Foreign Policy Research Institute, 2012).
40 Richard D. Fisher, Jr., Defending the Philippines: Military Modernization and the Challenges Ahead (Washington, DC: Center for New American Security, East and South China Seas Bulletin 3, 2012).
41 Richard D. Fisher, Jr., Defending the Philippines: Military Modernization and the Challenges Ahead (Washington, DC: Center for New American Security, East and South China Seas Bulletin 3, 2012).
42 National Defense College of the Philippines, Towards a Self-Reliant Defense Force: A Look into the AFP Modernization Law (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2013).
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的武裝衝突大多維持在小規模、低強度的層次；政府與MILF 之間的談判在 2007 年達到高峰，但因菲律賓內部的矛盾終告失敗。另外，雖然菲律賓政府一貫以內
的武裝衝突大多維持在小規模、低強度的層次；政府與MILF 之間的談判在 2007 年達到高峰，但因菲律賓內部的矛盾終告失敗。另外，雖然菲律賓政府一貫以內