第四章 安全體制革新的發展與菲律賓的實踐
第三節 安全體制革新在菲律賓的實踐與挑戰
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提出的定義、範圍、內容與做法是提取安全體制革新針對東南亞這些共同問題的 處理措施，包括菲律賓在內的複數東南亞國家，近年來也著重安全體制革新在這 些方面的相關研究，並試著推行一些有限度的政策。下一節的重點內容會是將這 些問題、相關研究以及政府的政策推動聚焦在菲律賓，並檢視安全體制革新在菲 律賓的推動過程、方式與成效。
第三節 安全體制革新在菲律賓的實踐與挑戰
從本章第一節的回顧與討論中可以得知，安全體制革新因冷戰結束後的政治 重建需求而產生，是個相對嶄新的概念。這個概念最初的開發、研究與使用都是 透過英國國際發展部、OECD 或是聯合國維和部門這種發展援助導向的單位，在 進行安全體制革新的評估、政策規劃與推行也是站在援助機構導向的立場，幫助 戰爭後或衝突後國家進行制度重建、能力建設等措施，並著重在地研究以及和在 地國的參與合作。在這種外援導向的安全體制革新之外，菲律賓面對的是不太相 同的問題。
壹、安全體制革新在菲律賓的實踐脈絡
Hänggi 將 安 全 體 制 革 新 的 實 施 對 象 分 為 發 展 中 國 家 （ Developing Countries）、威權後國家（Post-Authoritarian countries）與衝突後國家（Post-conflict countries），對發展中國家的主要關注是其低度經濟發展、貧窮問題、治理能力 不良與管理問題；威權後國家關注的是從威權政體變遷至民主政體，推動制度再 造、建立法治、責任政治、透明度與監督機制以及處理安全部門所帶來的問題；
衝突後國家指的是在經歷內部嚴重動亂或戰爭之後，推動維和行動、和平再造、
重建政體制度以及國家的基礎功能等等。214從本章第二節對東南亞安全體制革新 的介紹以及第二、第三章對菲律賓政治結構與安全環境的概述，我們可以標定出 安全體制革新在菲律賓幾個主要關注的問題面向：
214 Heiner Hänggi, Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2008), pp. 5-6.
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1. 經濟發展不彰，貧富差距大以及貧窮人口眾多：菲律賓在馬可仕時代經 歷嚴重的經濟衰退，貧窮人口眾多，儘管艾奎諾三世執政期間，經濟成長率有顯 著的進步，但研究國際政治經濟學的Trinidad 教授指出，這些增長數據大多數來 自外資，是政府透過政策刻意壓低國內薪資吸引外國投資的結果，這些經濟增長 實際上都沒有整合進在地經濟，反而拉高房價與消費水平，經濟成長對平民來說 不一定有正面影響。215
2. 中央政府虛弱，政治菁英壟斷資源，貪腐橫行與治理能力低落：由於權 力分散的政治結構與家族政治的運作，菲律賓的地方家族與政治菁英影響力龐 大，加上「弱國家」特性以及結構性貪腐侵蝕國家資源，地方治理能力不彰，許 多衝突區域仰賴軍方在地的支撐。
3. 軍文關係不穩，軍方政治化且有政策主導力：馬可仕時代的威權復辟摧 毀了菲律賓的民主制衡機制，並且大幅擴張軍隊規模與軍事預算、政權倚靠軍人 支持、打造效忠個人的政治體系、縱容親信貪腐以及任用軍人擔任多種文職首 長，最終導致軍方的政治化以及軍文之間的緊張關係。儘管軍方並沒有顛覆文職 政權並建立軍政府的動機與能力，仍在後馬可仕時代發生多次成功或失敗的政 變，同時軍方在安全政策上有相當的主導性。2015 年 2 月菲律賓南部的清剿行 動中軍警傷亡慘重，軍方將領甚至公開指責總統府不應介入部隊的行動指導。
4. 內部動亂不斷，私兵與準軍事組織普遍，缺乏整合：菲律賓長期面臨內 部共產游擊隊、伊斯蘭分離團體與其他基本教義派武裝團體的安全威脅，儘管艾 奎諾三世政府獲得相對成功的談判結果，各地的小型衝突仍持續，而且因為治安 問題以及槍枝的氾濫，私人武裝衛隊在政商名流間相當普遍，也時常發生政治原 因的治安事件。
5. 安全部門專業化不足、職責混淆且缺乏民主觀念與監督機制：菲律賓直 至近年才建立整體的國家安全戰略並正視領土防禦的需要，但長年以來的內部動
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亂已使軍方（AFP）逐漸演變成輕武裝而深入地方的反游擊形式，軍方的觀點著 重內部安全，而國家警察則無力單獨負擔內部安全事務。216這表示軍方、警察單 位以及地方政府都不在履行其法定職責的範圍，而國防預算的長期不足不但使現 代軍備廢弛，也使軍方和警察缺乏專業訓練，執法過當或未按照程序行動的事件 比比皆是，而軍方握有的政治影響力與自主性使透明度與民主監督機制難以建 立。
依據 Hänggi 的分類，菲律賓的問題大都著落在發展中國家以及威權後國家 的範圍，雖然長期面臨低強度的武裝衝突，菲律賓的體制與政府仍維持一定程度 的功能，不適合歸類在衝突後國家的範圍，或至少只是需要區域性的和平再造，
而不是全國性的戰後重建。
標定出菲律賓的主要問題之後，我們可以利用本章第一節所整理，安全體制 革新的各種實踐階段與途徑描繪出適合菲律賓的推動脈絡。依據 OECD 安全體 制革新手冊中所規劃的安全體制革新步驟，以及本論文整理出的菲律賓各種在地 因素，依序得到以下的分析結果。
第一階段是建立在地國的政治支持環境。菲律賓的安全體制革新是由在地國 政府所主導，並在國際機構的援助下共同進行評估研究。菲律賓近年來的政府文 件，在安全政策、發展政策與軍備現代化的推動過程中都可以明確觀察到安全體 制革新的推動，文職政府具備推動安全體制革新的動機與決心，符合政治支持的 環境。然而，由於權力結構的分散、中央政府能力不足、家族政治的運作與結構 性貪腐等因素，如何在安全體制革新的推動過程中權衡家族派系利益關係或克服 其抵制，深刻影響著推動安全體制革新的決心之後，有沒有實際的執行力落實改 革進程。
第二階段是安全體制革新的在地研究與評估。在菲律賓推動安全體制革新的 議題從21 世紀的頭幾年開始就有許多相關學者的研究成果，而菲律賓官方從艾
216 訪談記錄：Alma Maria O. Salvador 教授，2015 年 3 月 5 日，雅典耀大學政治系；訪談紀錄：
Aries A. Arugay 教授，2015 年 3 月 16 日，菲律賓大學迪利曼校區政治系。兩位學者都在談話中 指出軍方將領觀點的首要安全威脅皆是來自內部，並試圖主導內部安全取向的國防政策。
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若育政府的後半任期開始重視這個問題並進行官方支持的研究，至艾奎諾三世接 任總統之後，安全體制革新正式成為菲律賓安全政策與發展政策的重要部分，出 現在各種政府文件與指令中。在多年的研究成果以及雅典耀大學安全體制革新工 作小組（Working Group on Security Sector Reform, WGSSR）於 2011 年透過總統 府顧問辦公室出版正式的菲律賓安全體制革新索引，217代表菲律賓在地因素相關 研究的日趨完整，前導性研究與全面評估所需的知識已接近完成。
第三階段是設計改革程序的實務途徑，也是最為困難的部分。儘管理想上的 安全體制革新是多部門，結合外交、法理、社會、經濟、安全與政治工具的全面 系統性途徑，菲律賓政府能力與資源的有限，與許多發展中國家一樣不具備推動 綜合策略途徑的條件。另外，菲律賓的弱政府體質、體制與法規混亂、缺乏法治 與政治不穩定等因素，也使得為各部門設計長期且全面性的漸進式改良計畫沒有 可見的前景。
與全面性的途徑比起來，菲律賓的狀況更適合在安全體制革新的推動過程中 採取多層次途徑（Multi-layered Approach），這個途徑是對國家與非國家等能提 供平民服務的行為者予以多層次的協助，協調關係並改良其功能，從地方、省分 與國家等層次強化治理能力。218菲律賓的中央政府虛弱，內部安全問題使地方治 理問題複雜，許多地方治理功能分散在地方政府、軍方、國家警察或其他非官方 社群中，因地制宜的多層次途徑顯然是較合理的方式。在地方層次，改善基礎建 設以促進城鄉之間的連結、減少城鄉的經濟分配不均與貧窮問題；在省分層次，
於衝突區域推動DDR 措施，促進武裝團體與地方派系的整合，重建地方政府的 能力與權責，並整合地方社群的功能；在國家層次，加強監督、彈劾與公開預算
217 The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011).
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細目的機制以改善貪腐，促進有責性（Accountability）與透明度（Transparency）
的建立，並加強這些方面的宣導與教育。
第四階段是強化能力。能力建設是菲律賓安全體制革新的重要關注議題之 一，而這個階段和前述的多層次途徑的施行有密切關係。透過多層次途徑推動地 方治理與中央政府能力的強化，不但能改善貧窮與內部安全問題，同時也使軍方 去政治化，回歸國防權責並將內部問題由國家警察處理等重要改革進程有成功的 可能性，加強民主控制的關鍵部分。
第五階段是在衝突情境後建立衝突預防等措施。儘管 OECD 的衝突後狀況 基本上指涉的是經歷戰爭後或內戰後的國家重建過渡階段，但菲律賓仍需要地方
第五階段是在衝突情境後建立衝突預防等措施。儘管 OECD 的衝突後狀況 基本上指涉的是經歷戰爭後或內戰後的國家重建過渡階段，但菲律賓仍需要地方