第二章 菲律賓政治的結構與發展
第一節 政治發展與變遷
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動與演變，透過對菲律賓政治三個主要方向的討論，建立起分析菲律賓安全政策 與國防規劃的政治結構基礎。
第一節 政治發展與變遷
壹、歷史背景與制度發展
菲律賓是東南亞最早被西方帝國主義殖民的國家，是東南亞最早實施民主選 舉的國家，同時也是第一個成立自治邦（Commonwealth）並且在殖民母國協助 規畫下獨立的國家。71菲律賓獨立後的二十年，不但是東南亞最先實施民主的國 家，有著傲人的經濟發展成果，也曾是東亞軍事實力最雄厚的國家之一。在1960 年代至1980 年代，隨著馬可仕（Ferdinand Marcos）政權的獨裁復辟所造成的政 治動盪，獨裁壓制與內部共產游擊、伊斯蘭武裝分離勢力和其他武裝團體的發 展，導致嚴重的經濟衰退，在政府資源縮減的情況下，長期的內部問題更是耗費 菲國政府主要的心力與預算，而使菲律賓發展成為以反游擊戰為國防重點、傳統 國防力量薄弱、經濟相對落後以及治理問題複雜的國家。
1946 年菲律賓獨立時的憲法仍以 1935 年自治邦憲法為基礎修正，三權分立 為其基本精神，大致效仿美國憲法。行政權屬於總統，任期四年，得選舉連任一 次。立法權屬於參、眾兩院，參議員24 位，以全國為選區，任期六年，仿效美 國每二年改選三分之一；眾議員則依各省人口比例分配，1946 年時選出 120 位，
任期四年。司法權屬於司法機關，依照憲法組成最高法院以及其他各級法院。與 美國不同的是，菲律賓是中央政府體制，總統與副總統由人民直選，而且總統與 副總統並非搭檔選舉而是分別投票產生，所以總統與副總統當選人有可能來自不 同政黨，加深政治分歧和衝突的變數。菲律賓獨立之後經過二十多年民主黃金時 期，學者顧長永指出，1946 年至 1972 年馬可仕宣布戒嚴的期間，菲律賓政治發
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展有三項特點：憲政制度的建立、政治貪污腐化與內部社會不安定。72菲律賓的 憲政制度建立的還算順利，這段期間每任總統都依憲法由人民選舉產生，政黨自 由組成，選舉如期舉行，並且形成類似美國的兩黨政治，由國民黨（Partido Nacionalista）與自由黨（Liberal Party）兩大黨輪流執政。不過菲律賓人的政黨 傾向不明顯，時常有轉換政黨參選的情形，這是因為菲律賓政黨基礎是以人情關 係和派系為憑依，且黨紀較低屬於柔性政黨，政治領袖只會考量自身利益，並在 轉黨時帶走其跟隨者。73
政治的貪污腐化以及行政效率不彰是這個時期的第二個特點，造成此現象的 原因有參：壹是買官賣官帶來的金錢政治文化，貳是總統權力過大，掌控國家資 源的分配，參是封建社會造成的政治寡頭控制的結構因素。第三個特點是內部社 會的不安定，主要是共產黨的武裝游擊活動以及南部穆斯林人口的分離主義。這 兩者長期與政府武裝對抗，危害治安也影響經濟發展，而廣大的貧窮農民又成為 叛亂勢力的吸收來源，始終無法完全解決。74
菲律賓自獨立之後，內部安全、經濟與社會條件逐漸惡化，直到1970 年代 終於到達瀕臨崩解的地步。內部安全方面，菲律賓共產黨於1930 年成立，在二 次世界大戰期間組織了武裝游擊組織「虎克黨」（the Hukbalahap, the Huks）對 抗日本帝國的殖民，日本戰敗之後，仍以爭取農民權益為號召，繼續活動於呂宋 島中部地區。1950 年菲律賓大規模清剿了虎克黨，共產勢力遭到重挫。但隨著 經濟惡化，貧窮人口的增加，共產黨又死灰復燃，1969 年成立新的武裝游擊組 織「新人民軍」（New People Army），旨在武力推翻現有政府，建立社會主義 國 家 ； 另 一 方 面 ， 南 部 信 仰 伊 斯 蘭 教 的 穆 斯 林 人 口 主 要 集 中 在 民 答 那 峨
（Mindanao）島，長期與天主教色彩濃厚的政府採取對抗姿態，並抵制政府對南 部的開發與同化政策。75
72 顧長永（2013），東南亞各國政府與政治：持續與變遷，臺北：臺灣商務，頁 150。
73 陳鴻瑜（2006），東南亞各國政府與政治，臺北：國立編譯館，頁 106。
74 顧長永（2013），東南亞各國政府與政治：持續與變遷，臺北：臺灣商務，頁 152-155。
75 同前註，頁 156。
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1969 年，南部穆斯林成立「摩洛民族解放陣線」（Moro National Liberation Front, MNLF），意圖獨立出來建立一個穆斯林國家，並發起恐怖攻擊以打擊天 主教徒。經濟方面，一般百姓的生活條件越來越差，貧富差距也越來越大。在馬 尼拉工作的技術工人實質所得從 1949 年到 1972 年減少了三分之一；1971 年甘 蔗工人的日薪也比 15 年前更少；1957 年最貧窮的 15%人口所得佔總收入的 4.5%，1971 年則下降至 3.7%。76儘管菲律賓擁有高度中央化的政府，但政策優 先服務特定的政經利益團體以致稅收不足，不能有效伸展政府職能，無法負荷戰 後二十多年人口快速增長所需要的教育與工作機會等社會需求，而社會條件的複 雜化進一步加深政治菁英派系之間的分歧與競爭，使得 1960 年代後期至 1970 年代初期的社會更加不穩定。77
在這個背景之下，恐怖活動與小規模武裝衝突頻仍，治安持續惡化，富商、
店家和政客都雇用私人武裝護衛。而群眾運動與抗議活動不斷出現，學運抗議學 費漲價、教學品質低落與教育設施不足，同時群眾也不滿美國將駐菲美軍與基地 作為支援越戰的後方據點，而不是協助菲律賓抵禦外敵。1970 年年初，馬尼拉 的示威者與軍警發生數次流血衝突，多名百姓喪生。至1972 年，菲律賓被媒體 描述為「沸騰的火山」（seething volcano）。78
貳、威權時期的變革與其影響
儘管馬可仕（Ferdinand Marcos）總統在第一個任期（1965-1969）內推動許 多基礎建設，例如道路、橋梁、學校、水電與防洪設施，同時也推行土地改革，
協助佃農購買農地成為自耕農以改善其境遇等等，但政治貪污腐化、貧富差距加 大、內部動亂增長等問題仍持續惡化。而且為了競選連任，馬可仕漠視行政官僚 的貪瀆，並在競選期間挪用公家經費給地方村長資助競選活動，選後又利用行政
76 Daniel B. Schirmer and Stephen Rosskamm Shalom, The Philippines Reader: A History of Colonialism, Neocolonialism, Dictatorship, and Resistance (Boston: South End Press, 1987), p.125.
77 David G. Timberman, Continuity and Chang in Philippine Politics (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1991), pp. 52-58.
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權整肅其政敵。79馬可仕的第二任期內，菲律賓的內部安全、經濟與社會秩序等 問題更加嚴重，游擊活動、武裝分離活動與反對派政黨的政治活動都相當活躍，
國家遍地烽火。馬可仕遂於 1972 年 9 月 21 日在政府領導之下，頒行戒嚴法
（Martial Law），實施軍事統治，停止政黨活動，限制言論，審查媒體，實施宵 禁等措施，並且為了在第二任總統任期屆滿之後能繼續維持統治與塑造政府合法 性，推動一系列的修憲程序。修憲的步驟從1970 年開始，在馬可仕的主導下，
先透過選舉選出支持馬可仕政權的修憲代表，次年召開修憲會議，1972 年通過 新憲法草案，然後交付村民會議（Barangay, 菲律賓行政體系的基層單位）討論 與表決。在執政黨的積極運作下，新憲法並不是透過制度上的修憲程序，而是直 接交付民意表決而且得到 96%的支持，馬可仕總統便在民意的支持下簽署新憲 法。1973 年實施的新憲法將制度改為內閣制，總統為虛位元首，由國會議員選 出，任期六年。總理是行政首長，由國會多數黨領袖擔任，國會可對總理提不信 任案，而總理也可以解散國會。國會從兩院制更改為一院制，依全國各區人口比 例選出，任期六年。
值得注意的是，新憲法的臨時條款規定新憲法通過後到新的國會議員產產生 前，總統須組織過渡時期的國會，亦規定過渡時期國會尚未選出總統與內閣總理 前，現任總統繼續行使職權。而馬可仕總統在簽署新憲法時，同時又透過行政權 暫停過渡期國會的召開，且繼續實施戒嚴，終止所有政治活動。馬可仕透過這個 特別條款、戒嚴法與行政權，阻止新國會的產生，將全力集中於己身，而這些措 施都是以增進政府效能為托辭進行。1973 年 7 月的公民會議投票結果，不但同 意馬可仕繼續擔任總統，無限期延緩召開新國會，且贊成戒嚴的繼續實施。至此 馬可仕在民意的支持下，集大權於一身，取得合法的憲政獨裁地位。
菲律賓的民主發展走向威權復辟的結果，學者有多種不同的解釋觀點，
Timberman 將這些意見整理如下：80
79 顧長永（2013），東南亞各國政府與政治：持續與變遷，臺北：臺灣商務，頁 157。
80 David G. Timberman, Continuity and Chang in Philippine Politics (Singapore: Institute of Southeast
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1. 政治菁英們在美國支持之下主宰政治與經濟大權，純粹的大眾式民主
（popular democracy）從未在菲律賓實現。這種觀點認為菲律賓會走向戒嚴有三 項因素：一是政治菁英之間日益增長的衝突；二是普羅大眾對傳統菁英和傳統政 治日趨升高的不滿與對抗姿態；三是面對菲律賓逐漸升高的國族主義，美國欲保 護其在菲投資與軍事設施。這種觀點認為國家面對分歧的政治菁英衝突與升高的 民間敵意，頒布戒嚴是個可預見的結果。81
2. 儘管將民主價值移植至菲律賓已獲得相當的成果，但基於文化與社會經 濟條件，真正的民主從未能獲得徹底的實施。這些社會文化條件通常包括偏向威 權的傾向，對統治集團與階級制度的過度推崇，以及親族關係在文化中的優勢地 位。社會經濟條件的封建式（feudal）特質是民主發展的阻礙，例如菁英的主宰 性，資源分配的不公平等等。82
3. 第三種相近的觀點指出，像菲律賓之類的發展中國家沒有足夠條件使自 由民主制度順利運作。菲律賓的部分問題來自其難以控制（unruly）的民主，而
3. 第三種相近的觀點指出，像菲律賓之類的發展中國家沒有足夠條件使自 由民主制度順利運作。菲律賓的部分問題來自其難以控制（unruly）的民主，而