第五章 結論
第一節 研究發現
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第五章 結論
第一節 研究發現
壹、菲律賓的政治結構與特性作為推展 SSR 的政策環境
菲律賓的政治結構由殖民遺緒與政治文化兩大因素所形塑。在殖民遺緒方 面，菲律賓原本是個地理分散、社會經濟各自獨立的地方，由於西班牙與美國前 後的殖民政策，菲律賓的政治結構走向權力分散、派系林立而中央政府相對虛 弱，難以提供全面且良好的基礎服務。這樣的情勢導致政治菁英們壟斷國家資 源，並利用恩從關係鞏固自己的勢力，無法附勢的平民成為困苦的龐大貧窮人 口，使菲律賓的政治權力集中在少數政治菁英手中，卻又分散在地方政治家族。
在政治文化方面，因為菲律賓的社會價值與文化皆以親族利益為優先，法治與有 責性的觀念薄弱，加上脆弱且缺乏監督的體制，成為結構性貪腐的溫床，政治菁 英、各階層公務員與軍官涉入貪腐的比例極高而且深植政治文化中，長期都無法 解決，侵蝕著菲律賓的各種資源與經濟發展。
在這種環境之下，安全體制革新的推動有利於國家的能力建設並且符合統治 者政治團體的利益，但國家制度與核心安全機構的體制改良和一體化很有可能侵 害其他政治家族與政治團體（軍方與地方政府）的現有利益，因此在弱國家的特 性之下相關政策的推行很容易受到多方抵制而在實務上窒礙難行。
貳、威權復辟與軍文關係加深對安全體制革新的需求
馬可仕時代的威權復辟重擊菲律賓的民主制度與經濟發展，並造成軍文關係 的深遠問題。首先，馬可仕用人唯親且提拔許多將領擔任文職官員，只重視各部 門對他個人的忠誠，這種做法摧毀了菲律賓尚存的民主制衡關係，以及各部門之 間的權責分配和監督機制，進一步削弱政府體制的能力。其次，馬可仕雖打擊傳
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統政治家族，但其威權統治使另一股菁英派系崛起，馬可仕縱容親信壟斷利益與 嚴重貪腐，並因為軍人大量涉入內政與經濟活動而使軍方政治化。最後，政府體 制虛弱、軍方政治化以及馬可仕仰賴軍方鞏固政權的後果，後馬可仕時代的歷任 政府皆在軍文關係的浮動與來自軍方的壓力之下。儘管軍方在預算分配上受到國 會傳統政治菁英的箝制，但在安全政策的推動與執行上保持過度的自主性，政治 強度比文職政府更高，深入並主導地方的反游擊活動，同時跨越職責提供一些地 方政府的職能。這樣的後果就是政府失去體制上的保護，雖然軍方和政府在安全 議題上維持著合作性的關係，但後馬可仕時代歷任政府的政治穩定度取決於總統 個人的政治強度、其協調各方派系與軍方意見的能力。
馬可仕時代的制度崩解與軍人政治化對菲律賓的影響是非常深遠的。弱國家 特性與軍方的獨立性受到強化，加深了菲律賓對安全體制革新的急迫需求，卻也 提高其實務面的推行難度。總統與其政治團體的強度以及總統協調各方利益的能 力將決定相關政策的可能進展，但軍方（AFP）與警察（PNP）等核心安全部門 享有的政策獨立性與地方利益很可能成為其抵制改革的動機。
參、菲律賓的安全環境與安全政策成為促進 SSR 的助力
因為中央政府虛弱與軍文關係不穩，以及菲律賓在美國反恐戰役與亞洲再平 衡政策中扮演的關鍵角色，菲律賓在2001 年後安全政策的推動方向除了政府本 身的動力外，同時受到軍方對安全政策的偏好與影響力、外部安全環境與美菲安 全合作的變化、內部安全問題的穩定性與內部安全行動的執行成果。艾若育政府 在軍方的支持下上台，在任期間軍文關係不穩，受到軍方相當的牽制。艾若育政 府採取迎合軍方喜好的安全政策方向，授權軍方規劃與執行，並因為美菲加深安 全合作的國際背景下穩住自己的政權，強化軍方處理內部安全的能量，專注在平 定內部安全問題並且也取得部分的成功。
在前任政府取得成果的基礎上，艾奎諾三世政府對內部安全問題採取相對溫
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將軍方重新佈署至領土防禦的姿態以應付中國在南海日漸升高的軍事壓力，將內 部安全問題責任回歸至警察部隊。大幅增加軍事預算除了更新現代化軍備之外，
也是艾奎諾三世的安撫手段，希望軍方能配合抽離出地方事務，以減少軍方涉入 地方利益、降低其政治化程度並將各安全單位回歸憲法所賦予的職責上，但建立 監督機制、有責性、透明度與促進人權落實等民主精神措施則面臨更大的考驗。
南海衝突的升溫使艾奎諾三世積極說服政治菁英投入預算促進軍備現代化 以支應越趨明顯的外來威脅，並且將 SSR 的相關議程包裹進軍備現代化與對外 取向的安全政策中，其目的是促進AFP 與 PNP 的專業化並落實其憲法賦予的職 權，以達成核心安全部門的去政治化。儘管有違軍方的政治與地方利益，但在艾 若育任內 ISO 的相對成功以及南海局勢的升溫使軍方沒有足夠的理由反對這種 趨勢，但要達成軍方的去政治化必須以重建國家與地方治理能力為前提，而文職 政府的組織強度與執行力卻相對地低落，在此之前讓軍方抽離地方事務只會造成 地方治理的失能，缺乏落實改革所需的條件。
肆、菲律賓的安全體制革新挑戰
基於東南亞與菲律賓獨特的政治結構與歷史脈絡，安全體制革新在菲律賓的 推動是由在地國發動，在關注核心安全部門的較狹義範圍，改善民主品質、軍文 關係、治理能力，並促進安全部門專業化與落實職權分配以改善人權狀況。儘管 艾若育政府與艾奎諾三世政府先後推動的國防改革、國防能量重新安排、軍方所 謂的國防變遷或轉型，以及最終包含在國家發展政策中的安全體制革新，是一種 透過制度改革、軍隊專業化並國家化、重新分配部門資源與權責、鞏固民主，推 動DDR 政策解決內部安全問題以及重建外部國防力量的一連串嘗試，然而政治 化的軍方始終能保持相當大的政治影響力，尤其是安全政策的制定與執行、動亂 省分的地方治理與社會經濟發展等方面軍方享有較高的主導能力，加上軍方與其 他政治勢力可能的抵制，菲律賓的安全體制革新研究雖已行之有年，但落實的部 分非常有限。
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在安全體制革新的推行層面最重要的是改革的政策方向能夠延續，但在菲律 賓的環境與結構之中的改革之路仍有很長的距離要走。
伍、安全體制革新的理論檢證
安全體制革新的概念發源於冷戰結束、安全觀轉變於重視人類安全，以及新 興國家的充滿動亂需要體制重建與能力再造的背景。這個概念是由英國國際發展 部所創立，並由經濟暨合作發展組織以及聯合國維和行動等單位研究、採納與施 行。這種外援導向的安全體制革新是透過對在地國的研究、評估與規劃，在執行 過程讓在地國充分地參與主導以實行符合當地情狀的政策，用以在戰爭後或歷經 嚴重內部衝突後的國家，以符合民主體制、善治、有責性與民主控制等民主和平 核心要素的方式全面重建其國家體制與治理能力，並在這個基礎之上促進發展。
菲律賓的安全體制革新重點是進行國家能力建設以改善弱政府的特質；將軍 方團體去政治化以改善軍文關係並落實部門職權；進一步促進核心安全部門的專 業化並建立透明度與有責性，最終將核心安全部門作為完善發展環境與落實人類 安全的助力，推動國家的發展與進步。