中美南海議題之競合─
中國追求「新型大國關係」的挑戰
胡敏遠
（國防大學戰略與國際事務研究所助理教授）摘
要
中國欲與美國建立「新型大國關係」，是一種為了因應國際權力 重新分配的舉措。新權力結構一旦形成，中國在亞太地區的主導性將 不斷增大。在南海地區，中國持續擴張權勢，在占領的島礁上進行填 海造島及軍事部署，以改變原有態勢。面對聲索國的抗議，中國採取 威逼與利誘等手段，建構以中國為核心的區域強權。惟美國必然就此 採取制衡措施，以防止中國的壯大。故中、美權力競爭不可能創造出 和諧與共治的國際環境，而雙方在南海的競逐則仍無法跳脫權力平衡 的框架。 關鍵詞：南海、新型大國關係、反介入／區域拒止戰略、權力平衡、 新現實主義壹、前言
習近平自 2012 年掌權以來，不斷在國際場合上強調中國與美國可 以在太平洋地區建構「新型大國關係」(New Type of Great Power Re-lations)，以共同解決在亞太地區的重大國際事務。1習近平所指的新型大國關係，暗指在亞太地區已形成了兩個超級大國(G2)，可以共同處理 國際間的重大事務。2雖然，G2 在國際政治與經濟領域尚未形成機制， 但其意義與 G8 及 G20 有相同的意涵，屬大國之間處理國際重大事務的 一種機制，3因此，其經常被大國利用作為政治角力的政治工具（舞 臺）。4中國意圖與美國建構新型大國關係，實乃是其外交政策上欲達 到的目標，具體之意義仍在發展之中。 2017 年 3 月 17 日美國國務卿提勒森(Rex Tillerson)訪問中國時， 又再次回應習近平「新型大國關係」的理念，此種關係再次成為中、 美競合的重要議題。5中國追求新型大國關係的建構，實與習近平強調 加州陽光莊園(Sunnylands)舉行高峰會議，由習近平向歐巴馬提出，此一主 張遂成為中國與全球主要國家(the major countries)的新論述。請見 Kenneth G. Lieberthal, “U.S.-China Relations: The Obama-Xi California Summit,” June 3, 2013, Brookings Institution, <https://www.brookings.edu/blog/up-front/2013/06/03/u-s-china-relations-the-obama-xi-california-summit/>。 對中國而言，G2 的意涵雖有「全球治理」之意，強調全球秩序應該從全世 界的角度去維持，才能得到更好結果，但更聚焦在中、美共同處理國際事務 的新形式。請見蘇穩中，〈全球治理作為一種理念，該是新型態台美關係的 問 路 磚 〉，2016 年 5 月 24 日 ，《SOSreader》，<https://sosreader.com/ global_governance/>。 G8 為八大工業國的簡稱。G20 為全球二十大經濟國的元首會議。G20 峰會 的誕生是因 2008 年全球爆發世紀金融海嘯，全球主要機構如國際貨幣基金 組織(International Monetary Fund, IMF)及 G8 等全都束手無策，乃匆匆將 G20 財長峰會升格為 G20 峰會，之後每年例行性地在不同國家舉行峰會。請 見〈經濟／ G20 峰會 中美德大角力〉，《聯合新聞網》，2017 年 7 月 12 日，<https://udn.com/news/story/7338/2577949>。
Elizabeth C. Economy & Adam Segal, “The G-2 Mirage: Why the United States and China Are Not Ready to Upgrade Ties,” Foreign Affairs, Vol. 88, No. 3, May/June 2009, pp. 14-23.
Hannah Beech, “Rex Tillerson’s Deferential Visit to China,” March 21, 2017, The New Yorker,
<https://www.newyorker.com/news/news-desk/rex-的「強軍夢、強國夢」相互呼應。其實，此亦與美國總統川普(Donald Trump)的就職宣言「讓美國再次強大」6的概念，如出一轍。中國強調 新型大國關係的建立，是為了因應國際權力重新分配的舉措。美、日 為防止另外一個強權（中國）的崛起，早已有所警戒及防範措施。相 對地，中國為防止美、日對其主權與領土的干預，也為防止周邊國家 靠向美國並與中國對抗，故在政治與軍事上發展出一套反制辦法，美 國稱之為「反介入／區域拒止」(Anti-Access/Area Denial, A2/AD)戰 略。7抗拒強國的主要目的，一來可確保中國東海與南海地區的領土與 島礁安全；二來可實現與美國平起平坐的大國地位。然而，中、美權 力博弈的基本點為雙方軍事力量的展現，能否讓對方知難而退，關鍵 乃在於權力強弱的問題。此外，中國除須克服來自美國的壓力外，其 「新型大國關係」的建構過程，仍須獲得區域內多數國家支持，才能 克服其他外部因素的挑戰。然而，美國防範中國崛起的挑戰，仍是決 定著中國能否與美國建構出「新型大國關係」的關鍵因素。 本文運用國際關係古典現實主義(Classical Realism)及新現實主義 (Neorealism)8學說中的「權力平衡」(balance of power)觀點，研究中
tillersons-deferential-visit-to-china>.
Donald Trump, “The Full Text of Donald Trump’s Inauguration Speech,” The Guardian, January 20, 2017, <https://www.theguardian.com/world/2017/ jan/20/donald-trump-inauguration-speech-full-text>.
U.S. Department of Defense, Joint Operational Access Concept, Version 1.0 (Arlington: U.S. Department of Defense, 2012), p. 6, U.S. Department of Defense, <https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/JOAC_Jan %202012_Signed.pdf>.
新現實主義為基歐漢(Robert O. Keohane)所稱，阿什利(Richard K. Ashley) 稱之為結構現實主義。事實上，二者所表達的均為同一個主義，作者偏好使 用新現實主義。請見 Robert O. Keohane, “Realism, Neorealism and the Study of World Politics,” in Robert O. Keohane, ed., Neorealism and Its Critics (New York: Columbia University Press, 1986), pp. 16-17。
國在南海地區追求「新型大國關係」的舉措，以檢視中國追逐新權力 結構的意圖。因為新現實主義除繼承古典現實主義的權力平衡觀，且 運用了科學行為主義的研究方法，兩者並用較能掌握大國間的權力競 爭與區域的安全問題，亦有利於預測中國在南海擴張權勢，可能遭遇 來自美國的諸多挑戰。其次，本文的研究焦聚在中國建構新的權力結 構，其政治目的是為達到與美國共治的兩強權力平衡模式，還是建立 屬於區域強權的模式。此外，有關權力模式的研究，必然會涉及「霸 權穩定論」(Hegemony Stability Theory)的理則，本文也會一併探討。
貳、權力平衡的理論
一、新現實主義的權力觀
新現實主義在國際關係理論的爭辯，是經由國際關係理論第三次 的論戰－新自由主義與新現實主義的爭論，所產生出的新理論。第三 次國際關係理論辯論的議題，又較前次論戰更為廣闊，主要的議題是 以研究國際關係的本體(itself)為主，探究國際關係「知識」的理論。9 學界通常將現實主義區分為古典現實主義與新現實主義兩大學派，10 「權力平衡」理論則是兩者均極為重視的方法。兩者的差別在於古典 現實主義的傾向以軍事作為權力平衡的指標；新現實主義則以綜合國 力的大小作為尺規。但從權力本身與國際結構兩層次的互動關係來 看，新現實主義的權力觀已包含了古典現實主義的軍事項目。此外，Wayne S. Cox & Claire Turenne Sjolander, “Critical Reflections on International Relations,” in Claire Turenne Sjolander & Wayne S. Cox, eds., Beyond Positivism: Critical Reflections on International Relations (Boulder: Lynne Rienner Publisher, 1994), pp. 1-5.
Richard Little, “Structuralism and Neo-Realism,” in Margot Light & A. J. R. Groom, eds., International Relations: A Handbook of Current Theory (New York: Bloomsbury Publishing, 1985), p. 74.
它認為權力的本身又與國家安全緊緊相連，故運用新現實主義的權力 觀較易於了解大國追求權力的多重目標（非僅是軍事力量的強弱）。 (一) 體系結構理論 新現實主義學者華爾茲(Kenneth N. Waltz)認為國際體系包括兩個 變量，其一是結構，其二是單位。11結構是指諸多國家行為體以自身力 量的權力，決定在體系中的排列。在國際體系中，結構是由每個單元 （國家）所組成，形式上任何國家都具主權平等之權，也不需要服從 其他國家的安排，整個國際體系呈現分散和無政府的狀態，而在無政 府的國際體系中，結構是根據單元之間能力的分配來界定。國際體系 中權力分配決定了國際體系的結構，亦即不同國家實力的排列組合產 生了結構，排列的變化會導致結構的變化。12新現實主義認為，國際政 治結構實際上應該包含了兩個變量，即體系的深層結構（屬於國際無 政府狀態）和分布性結構（屬於國際權力分布狀況）。13 (二) 體系結構與行動體的互動關係 新現實主義理論中有關體系結構構成的三個要素，第一，國際體 系是無政府而非等級的；第二，國際體系是由功能相同的國家行為互 動體構成的；第三，國際體系的變化是由體系內力量分布不同引起 的。14該學派認為前兩項要素是不變的，而第三項要素則是處在變化的 狀態之中，因為在無政府的國際狀態中，國家不論大小為何，他們所 考量國家的功能都是以國家安全及絕對主權為主。15至於第三項，新現
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Boston: Addison-Wesley Publishing Company, 1979), p. 79.
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, p. 80.
Barry Buzan, Charles Jones, & Richard Little, The Logic of Anarchy: Neorealism to Structural Realism (New York: Columbia University Press, 1993), pp. 51-54.
Kenneth N. Waltz 著，胡祖慶譯，《國際政治體系理論解析》(Theory of International Politics)（臺北：五南，1997 年），頁 112、118、121。
實主義認為結構應當從三方面加以界定，首先，結構應根據體系構成 單元的排列原則來界定，而這種排列原則只有兩種，即等級制原則和 無政府原則；其次，結構應根據體系構成單元功能上的差異來界定； 最後，結構應根據體系構成單元間的權勢分布狀況來界定。16等級制體 系中的單元間，本質上是一種權威關係，無政府體系中的單元間，本 質上是一種實力關係。17所以，體系結構並非是一個靜態的結構，而是 動態的，結構可以改變行為體的行為，並且可以改變行為體間的互動 結果。另外，體系層次因素和單元層次因素是相互作用的，並且對國 際政治現實都會產生影響，因此對國際政治的研究必須同時兼顧兩種 因素的作用。18 (三) 權力與安全觀 古典現實主義與新現實主義最不同的是，他們對權力與安全的界 定不同。古典現實主義將國家追求權力視為國際社會成員欲追求的目 的；19新現實主義學者則認為國家最終目的是要藉權力以獲得安全，權 力僅是實現安全目的的一種手段。新現實主義學派提出了不同於古典 現實主義的權力觀，他們賦予權力新的概念和功能。他們認為權力在 體系中大小排列形成結構，權力的變化引起結構的變化，權力在國家 間的分配及分配的變化有助於結構的形成和結構的改變。20 倪世雄等著，《當代西方國際關係理論》（上海：復旦大學出版社，2001 年），頁 139。
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, pp. 79, 81, 101. Helen Milner, “The Assumption of Anarchy in International Relations Theory: A Critique,” Review of International Studies, Vol. 17, No. 1, January 1991, p. 76.
Kenneth N. Waltz, “Realist Thought and Neorealist Theory,” Journal of International Affairs, Vol. 44, No. 1, Spring/Summer 1990, p. 34.
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, p. 8.
(四) 權力均勢論 古典現實主義追求的均勢與新現實主義的主張有些不同。古典現 實主義是以實力作為均勢的基礎。季辛吉(Henry Kissenger)認為美國 應以實力和均勢作為美國外交政策的依據，才能維持國際體系的穩 定。21質言之，古典現實主義的均勢論是大國權力運作的方法，是為大 國外交政策而服務。華爾茲認為「權力均勢」理論是新現實主義重要 組成部分之一，他認為兩極體系下的權力分配，最有助於國際體系的 平衡與穩定。22其亦認為在無政府的國際體系中，國家不是謀求權力最 大化，而是尋求權力的平衡分配，而權力僅是一種手段，不是目的。 所以，新現實主義的「均勢」論，究其實質意義實為大國之間權力平 衡的分配關係。
二、「霸權穩定論」的權力論
西方國家對霸權(Hegemony)解釋的意涵與中文對其字的看法有些 不同，它並非完全是「欺凌」他國之意，而是指一個國家對其他國家 的領導權。霸權穩定論最早是由美國經濟學家金德柏格(Charles P. Kindleberger)所提出的政治經濟學理論，至 70 年代後期才將該理論推 廣至軍事、安全等領域。該理論的特色強調國際體系中必須存在一個 性質為「善」的霸權國家。因為霸權國家的存在，能夠穩定國際政治 與經濟秩序，而霸權國家的實力愈強，國際社會在政治和經濟層面會 愈穩定。23Henry A. Kissinger, American Foreign Policy (New York: W. W. Norton & Company, Inc., 1974), pp. 56-58.
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, pp. 117, 161-170. Robert O. Keohane, “The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic Regimes, 1967-1977,” in Ole R. Holsti, Randolph Siverson, & Alexander L. George, eds., Changes in the International System (Northampton: Edward Elgar Publishing Company, 1993), pp. 161-162.
吉爾平(Robert Gilpin)認為霸權體系是一種穩定系統內部秩序的權 力系統，霸權國的實力為系統穩定提供了保證，並且為弱小國家提供 了安全和財產的保護，霸權的成功一部分在於霸權國能夠提供充分的 「公共財」，弱小國家在大國領導下除了享受「搭便車」的好處外， 也讓整個國際社會獲得有秩序的控制。因而在霸權體系下，弱小國家 必須服從霸權國家的領導。24 從國際機制的觀點來看，霸權國地位的維護除了依靠本身的實力 外，也須搭配國際規則、機制與條約，霸權體系才能順利運轉。霸權 國運用其所擁有的資源及權力優勢，組建符合其利益的國際制度暨規 範，提供包括國際建制、穩定的國際通貨及包含國際安全在內的國際 公共財，基歐漢(Robert O. Keohane)將上述能力界定為基本能力模式 (basic force model)。25國際規則實際上是各國政府在各項國際會議中
達成的共識與統一的過程，霸權國家在上述過程中扮演了制訂與規範 的功能。作為領導區域或全球的霸權，主要依靠的就是實力，包括了 政治、軍事、經濟等三方面，其中經濟力量更是小國願意跟從霸權國 的主要因素。
吉爾平在 War and Change of World Politics 一書中，認為世界 歷史是一個永無休止的輪動周期，一個強權戰爭的結束是另一個霸權 周期成長、擴展及最終衰退的開始。26吉爾平認為強權國際體系的變化
會經過不同的體系階段，如果國際體系無法獲得均衡，體系就會發生 變化，標誌著將會重新分配權力。27學者塔門(Ronald L. Tammen)認
Robert Gilpin, War and Change in World Politics (New York: Cambridge University Press, 1981), p. 144.
Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984), p. 34.
Robert Gilpin, War and Change in World Politics, p. 210. Robert Gilpin, War and Change in World Politics, pp. 52-105.
為，國際體系與國內體系的權力結構完全相同，均是屬於層級體系(hi-erarchical system)，因為國際體系與國內體系的權力分配是均等的，而 且權力集中於少數國家之手。國家間權力分配的差距，造成了國際體 系的層級現象。28霸權國的爭奪經常會使國際體系從均衡狀態發展到不 均衡狀態，歷史會一直在這樣的周期變化中前進。而解決國際體系結 構與力量重新分配之間的不均衡，重要的手段就是依靠戰爭，亦可稱 之為霸權戰爭。29
參、「新型大國關係」學說的實踐及中國的挑戰
如同前述，G2 為大國之間處理國際重大事務的一種機制，新型大 國關係則是中國外交政策上追求的國家目標，兩者之間雖有定義不 同，中國卻將其視為不同面向的同一目的。學者江憶恩(Alistair Iain Johnston)認為中國外交政策夾雜在現實政治(realpolitik)與理想政治 (idealpolitik)之間，兩者存在著緊張關係。30由於 G2 為雙（多）邊主 義的國際機制，中國已為貿易大國，當然會鼓勵自由貿易和國際商務 的機制建立。但中國在實踐其國家安全的過程中，多會採取保守政 策，以阻止其他外來勢力（主要指美國）對其領土、主權的干涉。沈 大偉(David Shambaugh)認為中國外交作為仍然明顯地規避風險，以及 固守狹隘的國家利益。31依據江憶恩、沈大偉對中國外交政策的認知，Ronald L. Tammen, et al., Power Transitions: Strategies for the 21stCentury (New York: Chatham House, 2000), p. 6.
倪世雄等著，《當代西方國際關係理論》，頁 145。
江憶恩認為多邊主義雖已成為中國外交政策的概念，但其背後仍然存在著保 守現實主義的力量，防範列強干涉其領土與主權的行使。請見 Alistair Iain Johnston, Social States: China in International Institutions, 1980-2000 (Princeton: Princeton University Press, 2007), p. xxvii.
David Shambaugh, China Goes Global: The Partial Power (Oxford: Oxford University Press, 2013), p. 9.
結合近期中國在南海的擴權行為，北京政府在南海的外交政策是採取 「雙軌思路」，即領土主權爭議由當事國進行雙邊協商，區域性問題 則由中國與東協國家共同處理，目的是要排除區域外國家的介入。32 「雙軌思路」為中國外交策略的手段，藉此可對抗來自美、日的介入 與挑戰。若從國際政治的權力本質來看，中國不僅展現出其為渴求權 力的威權大國，又想要在周邊地區建立民主的國際機制，由此可知， G2 是中國要形塑能與美國共同處理國際事務的大國機制，它屬雙 （多）邊主義，為道德層面的訴求。操作上，中國又以「新型大國關 係」的建構，作為與美國維持權力平衡的槓桿。故中國是以建構 G2 的 國際機制為目的，過程中是運用「新型大國關係」為手段，以重建國 際體系的新權力結構為最終目標。 中國最早提出「新型大國關係」一詞是在 2010 年第二輪「中美戰 略與經濟對話」中提出。中國認為傳統的新興大國和原有大國間的猜 疑、對抗、衝突關係顯然不適合美中關係，兩國應走出一條新型的合 作關係。33 2012 年 2 月，時任國家副主席的習近平訪美，再次提出推 動中美合作夥伴關係，努力塑造 21 世紀的新型大國關係。34 2012 年 11 月，習近平在中共十八大報告指出：「我們將改善和發展同已開發 國家關係，拓寬合作領域，妥善處理分歧，推動建立長期穩定健康發 展的新型大國關係。」35新型大國關係自此成為中國外交戰略的重要內 王毅，〈「雙軌思路」是解決南海問題最為現實可行的辦法〉，2016 年 4 月 21 日，《中華人民共和國外交部》，<http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/ t1357479.shtml>。
U.S. Department of State, “U.S.-China Strategic and Economic Dialogue 2010 Outcomes of the Strategic Track,” May 25, 2010, U.S. Department of State, <https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/05/142180.htm>. 林文程，〈美國與中國的競合關係─對習近平、歐巴馬高峰會之觀察〉， 《新世紀智庫論壇》，第 62 期，2013 年 6 月，頁 101-102。
容。 2013 年初，習近平在北京會見美國前國務卿凱瑞(John Kerry)時表 示，「希望雙方不斷充實合作夥伴關係的戰略內涵，走出一條平等互 信、包容互鑒、合作共贏的新型大國關係之路。」362013 年 6 月，在 習近平與歐巴馬(Barack Obama)在美國陽光山莊的會晤上，習近平再 次提出希望與美國建立新型大國關係。但是，歐巴馬提出了中美「新 型合作模式」的說法，意圖模糊習近平所強調的新型大國關係。37 2013 年 5 月初，中國駐美大使崔天凱接受美國《外交事務》(For-eign Affairs)雜誌專訪時表示，「從歷史上看，當一個國家快速發展並 獲得國際影響力，它與其他大國往往是一種『零和』關係。這種關係 常常導致衝突甚至戰爭。現在中美兩國都有決心避免歷史重演，一致 同意探索構建一種相互合作而非對抗的新型大國關係。」38中國界定新 型大國關係的內容是為建立中、美之間新的國際關係，以維護世界和 平、促進共同發展。此後，中國正式定調此種關係是中國維護其根本 利益所作出的戰略選擇。 2015 年 3 月 23 日，中國外交部長王毅在中國發展高層論壇午餐會 上發表演講〈構建以合作共贏為核心的新型國際關係〉，其中提到： 月 9 日，<http://hk.crntt.com/doc/1022/9/7/7/102297778.html?coluid=198& kindid=8826&docid=102297778&mdate=1109103547>。 〈習近平：中美致力亞太良性互動〉，《台灣英文新聞》，2013 年 4 月 13 日，<https://www.taiwannews.com.tw/ch/news/2195519>。
The White House, “President Obama’s Bilateral Meeting with President Xi Jinping of China,” June 8, 2013, Youtube, <https://www.youtube.com/ watch?v=p3C1jLPIb_w>.
“Beijing’s Brand Ambassador: A Conversation With Cui Tiankai,” Foreign Affairs, Vol. 92, No. 4, July/August 2013, Foreign Affairs, <https://www. foreignaffairs.com/interviews/2013-05-15/beijings-brand-ambassador>.
近年來，有人提出「霸權穩定論」，主張打造一個無所不能 的超級大國來統領國際事務；有人提出「全球治理論」，主張各 國弱化主權，制定共同的規則來管理世界；有人提出「普世價值 論」，主張推廣某一種自認為「先進」的價值觀和社會制度來一 統天下。 中國的方案是：構建以合作共贏為核心的新型國際關係。這 是習近平主席總攬世界大勢提出的一個重要理念，既是對聯合國 憲章宗旨原則的繼承和弘揚，也是對傳統國際關係理論的超越和 創新，必將對未來國際關係的發展產生重要和深遠的影響。39 2016 年 1 月，凱瑞訪問中國時表示：「習近平主席提到新型大國 關係。我認為，新型大國關係需要在不同領域進行對話，兩國也需要 更多方面的合作。」40由此得知，美方認知中國對於大國關係的期盼。 相對地，美國希望在國際責任方面，中國須再提供更多的力量，才夠 資格與美國建立新型大國關係。 從發展過程分析，中國雖然提出以合作共贏為基礎的新型國際關 係，仍無法清楚告知，是由誰來負責（主導）以實現共同合作的方 案。中國對新型大國關係的論述相當模糊，甚至可視為欲提升自己地 位的一套權力論述。 川普上臺以來，美軍對南海政策的貫徹並未像歐巴馬一樣與中國 針鋒相對。其中由於受到北韓的軍事挑釁，美國欲以武力嚇阻北韓， 但在實際執行層面上，仍需要中國的合作才能見效。此可從 2017 年 3 王毅，〈構建以合作共贏為核心的新型國際關係〉，2015 年 3 月 23 日， 《中華人民共和國外交部》，<http://www.fmprc.gov.cn/ce/cgct/chn/zgyw/ t1247689.htm>。
Kerry Brown, “Kerry in Beijing: Little evidence of ‘a new model’ of great-power relations,” February 1, 2016, The Interpreter, <https://www. lowyinstitute.org/the-interpreter/kerry-beijing-little-evidence-new-model-great-power-relations>.
月 17 日美國務卿提勒森提出與中國發展「新型大國關係」的談話，41 得知其中的變化。川普政府是將與中國建立「新型大國關係」視為交 換其他利益的籌碼，而非真正要與中國建立 G2（國際機制）的型態。 再者，川普對中國的競爭焦點是置於經貿問題，南海安全議題並非其 重點。例如 2017 年 12 月，美國利用經貿重啟談判，脅迫中國必須與 美國合作，中國對北韓必須採取更為嚴格的經濟制裁。42嗣後發現中國 仍對北韓暗自偷運能源與重要工業物資，川普政府再度以貿易保護措 施的規定，對中國諸項產品重啟調查，43警告中國的意味濃厚。中、美 之間的政治目的與經貿利益糾纏不清，中國追求「新型大國關係」可 視之為兩國的博弈關係，勝敗仍須視可否達成雙方利益的滿足點而 定。 再從亞太地區的權力結構來看，美國是既有國際秩序的領導者， 大體上中國希望獲得與美國相等的地位。為達上述目標，中國必須在 產業競爭力及科技創造力能與美國並駕齊驅，而在國際事務上亦必須 擴大自身權力，並改變國際政治體制的現有架構。中國一旦要在結構 層面上有所轉變，勢將挑戰美國在此地區的特權，此種觀點符合攻勢 現實主義關於修正主義國家的概念。 由於中國建構「新型大國關係」的目標是為營造大國地位，形塑 在周邊地區的霸權地位，如此原霸權國（美國）必然會干涉中國的擴 權作為。情勢發展會如同米爾斯海默(John J. Mearsheimer)所言：「中 Gordon G. Chang, “Tillerson’s Deference to Beijing or Unfortunate Rookie Mistake?” March 21, 2017, World Affairs, <http://www.worldaffairsjournal. org/blog/gordon-g-chang/tillersons-deference-beijing-or-unfortunate-rookie-mistake>. 〈制裁北韓 美再提更嚴草案盼陸配合〉，《中央通訊社》，2017 年 12 月 20 日，<http://www.cna.com.tw/news/aopl/201712200172-1.aspx>。 易起宇，〈美國對中國實施貿易制裁？傳川普月底決定〉，《聯合新聞 網》，2018 年 1 月 10 日，<https://udn.com/news/story/6811/2921532>。
國變得更加強大之後，可預期會設法將美國逼出亞太區域，就像 19 世 紀時美國將歐洲列強勢力逼出西半球一樣。」44由此推論，像中國這樣 的修正主義國家必須改變國際秩序，以建構新型大國關係作為形塑全 球 G2 的新國際機制。目前的情勢發展對美國形成嚴峻挑戰，中、美對 抗勢所難免，美國也將成為中國追求「新型大國關係」的最大挑戰。
肆、南海爭端與中國的擴權
一、南海的國際爭端
亞太地區為國際爭端最為頻繁的區域，南海地區不僅為熱點又是 強權國家與聲索國家之間權力競爭的場域。美國在這個世紀初才認知 到亞洲地區安全情勢對其權力的影響，漸漸地將其戰略重心轉移至 此。45 從地理疆界來看，南海是一個半封閉的海域，海域中包括了數百 個大小不同的島礁。南海四個群島中的中沙群島，多為沒有露出水面 的珊瑚礁石淺灘，鄰近海域航行困難，沒有常住居民。中國於 2012 年 起實際控制中沙群島唯一露出水面的民主礁，但中華民國、菲律賓都 宣稱擁有中沙群島的主權。中沙群島中的黃岩島(Scarborough Shoal)海 域目前被中國控制，中、菲間的領海與主權之爭仍在爭執中。東沙群 島目前由我國占有並將其納入高雄市的轄區。西沙群島為中國控制， 中國與越南對部分海域存有爭執。南沙群島中許多島礁的領土與經濟 海域的爭執，牽涉到中國、菲律賓、越南、臺灣、汶萊與馬來西亞等 John J. Mearsheimer, “The Gathering Storm: China’s Challenge to US Power in Asia,” The Chinese Journal of International Politics, Vol. 3, Issue 4, December 2010, pp. 383-384.U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense (Arlington: U.S. Department of Defense, 2012), pp. 1-2, U.S. Department of Defense, <http://www.defense.gov/news/Defense_ Strategic_Guidance.pdf>.
六國的主權之爭，是當前南海局勢中，最複雜且不易解決的衝突。46 除主權之爭外，引發南海國際爭端的因素，主因為該海域擁有豐 富石油與天然氣，也蘊藏了錳、銅、鎳、鈷、鈦、錫、鑽石等礦物， 南海海域也是世界上豐富漁場之一。而海洋資源與海底礦物能源的擁 有，則與各個國家領有的經濟海域範圍有關。47 美國在南海的訴求為維持美軍在公海航行的自由權。美軍認為各 國應遵守國際秩序，維護國際海洋公約中的權利。由於南海聲索國為 爭取經濟海域，經常性地與中國宣稱的「既有疆界」發生經濟海域的 爭奪，導致中國與各聲索國之間的軍事衝突不斷發生。在爭執中，中 國運用了中國歷史留下的「九段線」48為藉口，強制驅離其他聲索國的 船隻。南海聲索國為爭取應得的權利，遂靠向美國並尋求援助與伸張 正義，中、美在南海的軍事競賽也因此高漲。隨著兩國的優劣形勢與 動態發展，不斷引導區域各國政治動向的變動。49由此中、美博弈的起 伏，便成為南海權力結構變動的重要指標。 沈克勤，《南海諸島主權爭議述評》（臺北：台灣學生書局，2009 年）， 頁 20-25。 陳鴻瑜，《南海諸島主權與國際衝突》（臺北：幼獅文化，1987 年），頁 10。 中國強調的「九段線」與我國在民國 36 年繪製的「十一段線」主張一致。 此區域包含了西沙群島、中沙群島、南沙群島的海域與島礁。請見李大中， 〈美國歐巴馬政府時期的南海政策〉，《遠景基金會季刊》，第 18 卷第 3 期，2017 年 7 月，頁 60。 Robert Haddick 著，童光復譯，《海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來》 (Fire on The Water: China, America, and the Future of the Pacific)（臺 北：國防部政務辦公室史政編譯處，2017 年），頁 314-315。
二、近期南海地區的國際爭端與中美權力博弈
(一) 黃岩島事件及中菲關係的演進 2012 年 4 月 10 日，12 艘中國漁船在黃岩島潟湖內作業時，被一 艘菲律賓軍艦制止，菲軍艦一度企圖抓扣被其堵在潟湖內的中國漁 民。中國兩艘漁政船受中國漁民通知後趕來，驅趕走菲律賓海岸巡防 隊船。隨後，中國漁政船與菲方的艦船持續對峙。最後，菲律賓海岸 防衛隊撤回艦艇，中國船艦則從此駐守該島礁。50 2013 年以後，中國 宣布派遣公安船隻在黃岩島海域執行公務，對其認為非法進入其領海 的船隻進行登船臨檢。51 中國持續不斷地威脅黃岩島周邊和其他菲律賓主張與占領的岩礁 及淺灘，打算將黃岩島納入到三沙市轄管的範圍，並有意在該島填海 造島，使其能派駐永久性的守備部隊。52如此導致中、菲關係的緊張， 亦促使菲國更加依賴美國，故在菲律賓前總統艾奎諾三世(Benigno Simeon Cojuangco Aquino III)任職期間(2010-2016)，美菲關係緊密。 2011 年美國企圖以「公海」之名，為多數有爭議的島礁找出解決之 道，美國依據國際海洋的解釋，提出南海為公海論述，並要求任何聲 索國視南海海域為公海的訴求。但從中國的觀點而言，美國對國際海 洋法的詮釋極具爭議，美國詭詐地認定專屬經濟海洋應對所有外國海 Office of the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013,” pp. 3-4, May 2013, U.S. Department of Defense, <http://archive.defense. gov/pubs/2013_China_Report_Final.pdf>.Ben Blanchard & Manuel Mogato, “Chinese Police Plan to Board Vessels in Disputed Seas,” Reuters, November 29, 2012, <https://www.reuters.com/ article/us-china-seas/chinese-police-plan-to-board-vessels-in-disputed-seas-idUSBRE8AS05E20121129>.
“China Approves Military Garrison for Disputed Islands,” BBC News, July 23, 2012, <http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-china-18949941>.
軍開放，並推動國際仲裁尋求將中國逼入牆角。53菲國遂於 2013 年 1
月運用《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law
of the Sea)第 287 條，向臨時仲裁庭提出告訴，54希能由此解決中、菲 在黃岩島海域的紛爭。 然而，自 2016 年 6 月菲國總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)上臺以來， 菲國採取「親中疏美」策略後，中、菲關係重獲熱絡。反之，美、菲 關係漸漸疏遠。中、菲間的權力衝突在中國刻意施放經濟利益的條件 下，其與菲律賓的緊張關係獲得改善。連帶地，其他聲索國的反對聲 浪也變得較為平靜。 (二) 中國填海造島對區域安全的威脅
根據美國《2016 年中國軍力報告書》(Military and Security
De-velopments Involving the People’s Republic of China 2016)指出，中
國自 2010 年起，在南沙群島占領的七個島礁，進行大規模填海造陸工 程，擴大所擁有的陸地面積。55中國除在南沙建島之外，也在西沙群島
Jonathan Holslag 著，黃文啟譯，《中共崛起：亞洲的和戰難局》(China’s Coming War with Asia)（臺北：國防部政務辦公室史政編譯處，2017 年）， 頁 160。
《聯合國海洋法公約》第 287 條是關於爭端解決之程序選擇，菲律賓提出的 南海仲裁案係依據《聯合國海洋法公約》附件七，〈關於仲裁的規範〉，因 此，此仲裁機關屬於臨時性質的仲裁庭。南海仲裁案之成立，係將其相關的 仲裁行政工作委託予常設仲裁法庭(Permanent Court of Arbitration, PCA) 負責執行。請見王冠雄，〈對南海仲裁案裁決書的幾點認知〉，劉復國、甘 逸驊主編，《南海仲裁案裁決後我國的因應之道》（臺北：政治大學臺灣安 全研究中心，2017 年），頁 35-36。 2016 年 1 月底以前，中國在南沙群島人工造島的狀況為：(1)美濟礁(Mischief Reef)峻工後的面積達 5.52 平方公里，成為南海的第一大島。島上興建一條 約 3,000 公尺的機場跑道，完工後可供客機、戰鬥機起降，島上還建有八座 燈塔等設施；(2)渚碧礁造島後的面積達 4.3 平方公里，島上建有機場、燈塔 及兵力部署；(3)永暑礁擴建後面積達 2.8 平方公里，成為南沙群島的第三大
的七連嶼及琛航島持續填海造陸。56南沙群島的總面積約為 16.686 平 方公里，中國在其中控制共七島，造島總面積為 13.827 平方公里以 上，占南沙陸地面積 82.8%。其所建造的人工島礁，面積都超過我國自 然形成的太平島。57 2016 年 1 月，中國首度在永暑礁上的機場跑道進行民航機試飛， 此舉引發南海周遭國家之抗議。尤其，中國積極填海造陸主要目標是 「小島堡壘化」和「大島陣地化」，並在島上興建軍事設施，以作為 在南海的戰略據點，58使其更能有效掌控南海地區的海空域。合理推 人工島，島上設立了南沙人民武裝部隊指揮所；(4)華陽礁擴建後面積達 0.28 平方公里，其面積在南沙群島內排行第七位，島上擁有兩座 50 米高的燈塔； (5)南薰礁造島後面積達到 0.18 平方公里；(6)東門礁造島的面積達 0.75 平方 公里並修建燈塔；(7)赤瓜礁擴建後面積達 0.102 平方公里。島上建有太陽能 發電場、直升機停機坪及兩座 50 米高燈塔。請見王高成，〈大陸擴建南沙 島 礁 的 意 涵 分 析 〉， 頁 2-3，2014 年 11 月 ，《 大 陸 與 兩 岸 情 勢 簡 報》，<http://www.mac.gov.tw/public/Attachment/412121732332.pdf>；Office of the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2016,” pp. 13-21, April 26, 2016, U.S. Department of Defense, <https://www. defense.gov/Porta ls/1/Documents/pubs/2016%20China%20Military%20Power %20Report.pdf>。 西沙群島主體由永樂環礁和宣德環礁組成，劃歸由海南省三沙市管轄。宣 德環礁主要由趙述島、北島、中島、南島、永興島與石島所組成；永樂環 礁主要由珊瑚島、甘泉島、金銀島、琛航島、廣金島，以及晉卿島所組 成。請見〈西沙七連嶼造陸將連成片 不毛之地變綠洲〉，《大公網》， 2016 年 3 月 7 日，<http://news.takungpao.com.hk/mainland/focus/2016-03/ 3289396.html>。
Office of the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2016,” pp. 13-21.
論，中國填海造島的作為是在形成國際事實，以逼迫國際社會不得不 承認中國在南沙群島的地理疆界，與其宣稱「九段線」的歷史緣由。 美國及南海聲索國對於中國在南海的軍事擴張，除了尋求與美國 的安全合作外，也在國際會議上力求各大國進行干預，例如 2016 年 5 月美國前國防部長卡特(Ashton Carter)於新加坡舉行的「香格里拉對 話」(Shangri-La Dialogue)中，呼籲中國立即停止南海造島計畫。他表 示，關於南海議題，中國方面的行為態度顯然與國際間規範有所出 入 。 他 認 為 要 有 效 且 和 平 地 解 決 南 海 爭 議 ， 各 聲 索 國 （ 主 要 指 中 國），須停止在南海填海造陸，以避免與主權相關的島礁有進一步軍 事化的可能。59再者，國際間對於中國所提出的「九段線」的歷史與地 理疆界線的劃定，引起國際法及國際法學者的廣泛討論。60這些爭論會 隨著中、美權力競爭的起伏，持續受到國際輿論的關注，也會不斷凸 顯中國追求權力的合法性爭議。 (三) 南海仲裁法庭裁決與中國的反應 2013 年 1 月 22 日菲律賓向國際法院仲裁庭所提的南海仲裁案，經 過三年多的調查與審理，於 2016 年 7 月 12 日作出裁決，菲律賓獲得完 全勝利。61然而，對於九段線的緣由十一段線，在 1947 年劃定時係依
Sea,” The Diplomat, January 6, 2016, <http://thediplomat.com/2016/01/china-defends-airstrip-construction-in-the-south-china-sea/>.
Gregory Poling, “Carter on the South China Sea: Committed and (mostly) clear,” June 3, 2015, Asia Maritime Transparency Initiative, <https://amti. csis.org/carter-on-the-south-china-sea-committed-and-mostly-clear/>.
Chris Whomersley, “International Legal Perspectives on the South China Sea Dispute after the Tribunal’s Award on the Merits,” in Fu-Kuo Liu, Keyuan Zou, Shicun Wu, & Jonathan Spangler, eds., South China Sea Lawfare: Post-Arbitration Policy Options and Future Prospects (Taipei: South China Sea Think Tank, 2017), p. 223.
據傳統國際法、習慣國際法的基礎，是否連結到歷史性權利的主張？ 應該如何適用《聯合國海洋法公約》？仲裁庭對這些問題則未作交 代。62 中國對國際仲裁法院的判決完全不予承認，甚至在仲裁完畢後加 速其在南海的軍事化作為，俾於實現既成事實的現況。2016 年初，中 國又在西沙的永興島(Woody Island)部署紅旗 9 型防空防禦系統、增派 軍隊、建置雷達等作為，不斷強化在南海的作戰能力。63中國不斷加派 駐軍部隊、部署海、空軍武力，將南海島嶼作為不沉的航母，進而強 化對南沙群島的控制權，以便於掌控海上交通線及掌控中國所宣稱的 「九段線」，建立海上防線作為中國的「海上多層縱深防禦」。64由此 可知，國際仲裁庭的裁決不僅無法約束中國，反而讓中國更感不安而 中分成五大類說明其結果與依據，內容包括：歷史性權利和九段線、島礁的 地位、中國在九段線內執法行為的合法性、對海洋環境的損害和爭端的加 劇。裁決結果認為，中國長久以來主張九段線內海洋區域的主張與歷史性權 利，沒有法律依據。同時以是否能夠維持穩定的人類社群活動，或不依賴於 外來資源，抑或屬於純粹的採掘式經濟活動為標準，裁定我國的太平島屬於 「岩礁」。請見林行健，〈菲律賓提南海仲裁案 簡要時間表回顧〉，《中 央通訊社》，2016 年 7 月 12 日，<http://www.cna.com.tw/news/firstnews/ 201607120178-1.aspx>。 劉復國，〈南海仲裁案裁決的影響及臺灣的因應作為〉，劉復國、甘逸驊主 編《南海仲裁案裁決後我國的因應之道》（臺北：政治大學臺灣安全研究中 心，2017 年），頁 25。 蕭爾，〈美國智庫：中國或在南沙華陽礁建雷達設施〉，《BBC 中文網》， 2016 年 2 月 23 日，<http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2016/02/160223_ south_china_sea_radar_us_china>。
Jane Perlez, “China Building Airstrip on 3rd Artificial Island, Images Show,” The New York Times, September 15, 2015, <https://www.nytimes. com/2015/09/16/world/asia/china-building-airstrip-on-3rd-artificial-island-images-show.html>.
加速軍事部署。
三、中國軟硬並用戰略的實踐：漸次轉變南海的權力結構
中國不斷在南海地區增強軍事打擊手段，阻止美國在南海地區對 中國權力的限制，間接地讓中國在此地區的權力不斷擴張。中國拒止 外軍干預其領土與主權的作法，是不斷地運用「切香腸」65的手段，漸 次地蠶食各聲索國在南海的權利，以營造為此地區霸權國的地位。它 是運用「戰爭邊緣」策略，以造成「既定的事實」，再強逼聲索國承 認現況。相對地，南海聲索國若抗議中國在軍事上的霸權作風，中國 會 施 以 經 濟 利 益 軟 化 其 抗 爭 的 態 度 。 中 國 軟 硬 並 用 策 略 ， 分 述 如 後。 (一) 拒止外軍介入以擴大軍事權力 中國阻止外軍介入中國事務的目標，主在防止美國（或日本）的 政治干預。美軍在亞太地區最重要的任務，乃是維護公共領域的航行 自由(freedom of navigation)，特別是在東海及南海地區。美國海軍認 為，在上述海域與中國海軍相遇，中國海軍至少在 2030 年代以前，都 無法與美國海軍抗衡，66因為中國傳統兵力不是美國對手，國防預算也 「切香腸」戰術就是緩慢累積歷次的小量利益，以達到事實的變化，每次單 獨的小量利益的變化，不至於成為對手或國際強權發動戰爭或軍事衝突的藉 口，但是隨著時間的累積，將獲得重大利益的改變，例如 1974 年中國從即 將滅亡的越南政府手中奪取了西沙群島的永興島，自此越南不斷抗議；又如 1995 年中國在菲律賓政府的抗議中，占領了南沙群島的美濟礁。請見 Office of the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2011,” p. 15, March 31, 2011, U.S. Department of Defense, <https://www.defense. gov/Portals/1/Documents/pubs/2011_CMPR_Final.pdf>。美國前國防部長蓋茲(Robert M. Gates)認為，在未來 10-20 年內，中國無法 與美國軍力進行「機對機」與「艦對艦」的對稱性抗衡。請見 Eric Sayers
僅約美國的 1/3。但是，中國反制美軍的手段是採取「非對稱」的戰 法，運用陸基飛彈及潛射導彈拒止敵軍，而非運用傳統海上兵力。67 依目前中國導彈的威嚇能力估算，可威脅距離中國大陸 2,000 公里 範圍內的水面目標。美國海、空軍若要在上述海域與中國作戰，先天 性的劣勢即是後勤支援將難以為繼。美國海軍在攻陸戰斧巡弋飛彈數 量有限的限制下，無法替代執行航艦不能達成的任務。68中國在南海 「非對稱作戰」力量的發展，對美軍形成巨大威脅。未來，美軍若無 法嚇阻中國，且被迫撤出南海海域，中國將可依 2009 年向聯合國提出 的南海地圖「九段線」領海地圖的歷史緣由，將南海視為無可爭辯的 主權，69南海聲索國將無力對中國的軍事行動進行任何反制。 (二) 運用「戰爭邊緣」策略蠶食聲索國的政經權利 中國在南海的每一個行動都經過精密細算，且規模都小到不足以 成為一個戰爭的藉口，此種「戰爭邊緣」行動隨著時間的推移，易於 達成中國所主張的「歷史事實」。中國早在 2013 年仲裁法院尚未受理 裁決案之前，已在南海諸島進行填海造島，並且又漸次地將漁民遷入 並部署軍事設施。這些都是運用「戰爭邊緣」策略，不斷地蠶食南海 著，劉慶順譯，〈軍事勸阻：影響中共軍購的利器〉(Military Dissuasion: A Framework for Influencing PLA Procurement Trends)，《國防譯粹》， 第 38 卷 5 期，2011 年 5 月，頁 76-77。
蓋茲針對美國海軍的缺點及中國不對稱的威脅，要求軍方必須重新規畫與中 國在太平洋遭遇時的計畫假定。請見 Robert M. Gates, “Secretary of Defense Speech,” May 3, 2010, U.S. Department of Defense, <http://www.defense. gov/speeches/speech.aspx?speechid=1460>。
Robert Haddick 著，童光復譯，《海上交鋒：中共、美國與太平洋的未 來》，頁 278-279。
“Chinese Note Verbale CML/18/2009 to the United Nations,” May 7, 2009, The United Nations, <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_ files/vnm37_09/chn_2009re_vnm.pdf>.
地區其他國家的經濟海域。70
中國另一項「戰爭邊緣」策略，是在爭奪海上能源的策略與作 為。2012 年 6 月，中國國營的石油開發集團「中國海洋石油總公司」 (China National Offshore Oil Corporation, CNOOC)，邀請外國石油 開採商在越南專屬經濟海域內的區塊進行投標。在此之前，越南早已 將其中一些區塊公告出租了，71致使中、越石油開採競爭變得白熱化。 同樣地，中國和菲律賓在禮樂灘(Reed Bank)附近海域，也有石油及天 然氣開採權的領海衝突。由於中國擁有強大的海底探勘能力及技術， 能源爭奪會一步一步地逼退菲律賓所宣稱的「領海」。 (三) 提供經濟利益軟化聲索國的抗議 從政治─經濟層面分析，中國改革開放以來獲得驚人的經濟成 長，讓中國的國際地位大幅提高。在經濟合作上，中國運用其經濟潛 力，以及其與東協國家簽訂的「自由貿易協定」為舞臺，強化了其作 為東協國家領頭羊的角色。2014 年中國提出「一帶一路」經濟大戰略 的構想，其中的「21 世紀海上絲綢之路」的經濟計畫，為東南亞地區 提供 200 億美元的建設與經濟發展基金。藉提供各項誘因給東協國家， 降低了渠等國家對中國在南海的霸權作風的反感。中國的努力也漸漸 形塑中國在此地區的領導地位，此舉讓多數東協國家更傾向中國。 為降低南海聲索國對中國擴權行為的抵制，中國施放更多的經濟 利益給一些強力反抗的國家，例如 2015 年習近平訪問印尼、馬來西亞 時，與兩國分別簽署了經貿合作五年規畫，確定了新的合作目標和重 Elbridge Colby, Ely Ratner, Patrick M. Cronin, & Zachary Hosford, “Tailored Coercion: Competition and Risk in Maritime Asia,” March 21, 2014, Center for a New American Security, <https://www.cnas.org/publications/reports/ tailored-coercion-competition-and-risk-in-maritime-asia>.
Randy Fabi & Chen Aizhu, “Analysis: China Unveils Oil Offensive in South China Sea Squabble,” Reuters, August 2, 2012, <http://www.reuters. com/article/2012/08/01/us-southchinasea-china-idUSBRE8701LM20120801>.
點領域。中、印（尼）兩國並將加強航太與海洋產業之合作，並在 2015 年達到 800 億美元的貿易額度。中、馬兩國則是希望共同將其欽 州、關丹兩地打造成雙方投資合作的「兩國雙園」旗艦型產業園區， 同時保持並擴大雙邊貨幣互換規模，希望能在 2017 年使貿易額達到 1,600 億美元。72 尤值一提地是，菲律賓原本因黃岩島事件與中國對簿公堂，而在 2016 年 10 月杜特蒂總統訪中以後，雙邊簽訂龐大的經貿交易後，菲國 在南海的強硬立場也跟著鬆動，中、菲關係隨之變得緊密。73其他東協 國家為獲得更多中國的經濟援助，當面對南海的主權爭議時，立場逐 漸地偏向中性且不與中國正面對抗。中國強化與東協國家的經濟聯 繫，主要是為弱化美國力量、降低日本影響力，從而建立以中國為主 的中心位置。74 中國在南海的經濟策略正不斷向其他領域發揮擴溢效用，例如 2017 年 5 月 2 日，杜特蒂總統登上了來菲訪問的中國軍艦，並表示中 國軍艦的訪問是中、菲關係建立信心的一部分，中、菲不僅可在經濟 方面合作，未來也有可能在蘇祿海(Sulu Sea)舉行聯合演習。75簡言 陳華昇，〈中國大陸強化東協外交之戰略意涵：習近平與李克強出訪東南亞 之評析〉，2013 年 11 月 27 日，《國家政策研究基金會》，<http://www.npf. org.tw/2/12962>。
“Joint Statement of the Republic of the Philippines and the People’s Republic of China,” October 21, 2016, South China Sea Research, <https:// seasresearch.wordpress.com/2016/10/21/joint-statement-of-the-republic-of-the-philippines-and-the-peoples-republic-of-china/>.
陳華昇，〈中國大陸強化東協外交之戰略意涵：習近平與李克強出訪東南亞 之評析〉。
“Duterte Visits Chinese Warships in Hometown Davao in First Philippines Port Call Since 2010,” South China Morning Post, May 1, 2017, <http:// www.scmp.com/news/asia/diplomacy/article/2092036/duterte-visits-chinese-warships-hometown-davao-first-philippines>.
之，中國的政治、軍事、經濟等領域的權力擴張，正不斷在東協國家 中發酵，中、美之間的權力結構也逐漸地出現消長現象。
由以上分析得知，中國正逐步改變南海的國際秩序與規則。2017 年 11 月在菲律賓召開的「東亞峰會」，期間中國與東協各國外長達成 了「南海行為準則」(Code of Conduct on the South China Sea)的協 商，會中特別提到南海共同行為準則的制定，將由所有南海聲索國共 同協商而訂定。76明顯地，中、美在國際的輿論戰及法律戰隨著雙邊的 政、經、軍的角力，也跟著愈演愈烈。一旦區域國家明顯地倒向中 國，中國將成為南海賽局的贏家，並將逐漸地改變地區的秩序與規 則。
伍、美國反制中國擴權的作為與效果
一、軍事性嚇阻的成效
歐巴馬政府時期，美軍曾企圖使用「空海整體戰」(Air-Sea Battle) 的作戰構想，以海上及空中武力，反制中國的軍事擴張。然而「空海 整體戰」的最大困境莫過於預算問題，美軍如欲在太平洋上反制中國 軍事現代化，須投入更大的軍事投資，尤其是大型的驅逐艦及隱形戰 機（F-22、F-35 等），例如美軍若打算在東亞地區部署兩個 F-22 戰鬥 中隊，以及在航艦上建置 24 架 F-35C 戰機，總價超過 33 億美元。77若Lee YingHui, “A South China Sea Code of Conduct: Is Real Progress Possible?” The Diplomat, November 18, 2017, <https://thediplomat.com/2017/11/ a-south-china-sea-code-of-conduct-is-real-progress-possible/>.
有關美空軍 F-22 隱形戰機，請見 Robert Haddick 著，童光復譯，《海上交 鋒：中共、美國與太平洋的未來》，頁 108-109。建構 F-35 戰機的部署及預 算編列，一架 F-35 單位成本為 1 億 3,680 萬美元，一個中隊 24 架總計約 33 億美元。請見 U.S. Government Accountability Office, “Defense Acquisitions: Assessment of Selected Weapon Programs,” p. 95, March 2013, U.S. Government Accountability Office, <http://www.gao.gov/assets/660/653379.pdf>。
再加上其他海軍大型艦隊的投資，實際上已超出美國可以應用的國防 預算。
美軍「海空整體作戰構想」因國防預算無法有效支應的窘境下， 不得不在 2013 年提出「聯戰進軍作戰思想」(Joint Operational Access Concept, JOAC)，企圖聯合各國的三軍兵力，共同對付中國在西太平 洋的軍事擴張。從聯戰進軍作戰構想的假定觀察，它是將中國定位在 公共海域地區能與美軍相互角力的軍事強權，美國儼然承認雙方已趨 向勢均力敵之勢。78 相對地，中國不斷強化其陸基制海飛彈戰力的精進，尤其是以陸 基飛彈及潛艦制海的作戰能力，拒止美軍海上的作戰能力，對美海、 空軍造成巨大威脅。依據美國「海軍情報處」(Office of Naval Intelli-gence)預測，到了 2020 年以後，中國將擁有大約 72 艘攻擊潛艦，尤其 中國的柴油潛艦雖活動範圍較短，但其靜音效果較佳，對美軍的航母 艦隊或菲律賓外圍的美航艦打擊支隊，威脅極大。79美國海軍的水下作 戰能力雖較中國具有相對優勢，但中國大陸海岸附近的海域較淺，將 限制美軍潛艦在這些水域的作戰。80中國若以潛艦或可成功地攻擊美航 艦打擊支隊，或是以潛射巡弋飛彈壓制美國在太平洋的主要海空軍基 James R. Holmes，童光復譯，〈反介入的世界：美國不容迴避的挑戰〉 (U.S. Confronts an Anti-Access World)，《國防譯粹》，第 39 卷 9 期， 2012 年 9 月，頁 51。
Ronald O’Rourke, “China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities － Background and Issues for Congress,” p. 41, December 13, 2017, Federation of American Scientists, <http://www.fas.org/sgp/crs/row/ RL33153.pdf>.
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地，亦能重挫美軍或其聯盟（日本）的戰爭作為。 中國在南海地區軍事基地的擴建與軍事現代化的發展，是以「重 飛彈、重潛艦、輕飛機」的策略。中國的陸基、反海飛彈已能投射至 更遠的海域，美軍要想運用其海、空優勢，干預中國在南海海域的軍 力擴張，已愈來愈困難。相對地，美軍想在南海海域確保全球公域 (global commons)暢通無阻的能力，難度將愈來愈高。中國運用拒止戰 略抗衡美軍，已愈見成效。
二、採取聯盟、抗衡與「再平衡」的勸阻戰略
美國欲維護全球公域的權利，確保美國的航行自由權暢通無阻， 特別是南海地區。然而南海地區的海域主權與島礁領土的維護，卻是 中國「核心利益」之所在，81因此兩國對抗之勢，在所難免。長久以 來，美國在亞太地區與中國競爭的策略，是應用「離岸平衡者」(off-shore balancers)策略，培養其盟邦（日本、澳洲、菲律賓、越南）， 以遏制區域內潛在的霸權國（蘇聯、中國）。82此舉一方面可強制要求 其他盟邦國家須自力更生，亦可降低美軍的犧牲與過度的投資。83然 而，在南海地區的美國盟邦，菲律賓及越南在軍事及經濟能力上，無 法擔任美國在此區的「離岸平衡者」角色，讓美國在此地區的權力鞏“Senkakus a ‘Core Interest,’ Chinese Military Scholar Tells Japan,” The Japan Times, August 20, 2013, <https://www.japantimes.co.jp/news/2013/08/20/ national/politics-diplomacy/senkakus-a-core-interest-chinese-military-scholar-tells-japan/>.
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固備受挑戰。 美軍在太平洋建軍的投資雖可阻擋中國海上的部分兵力，卻無法 阻擋住中國的陸基型與反海導彈的部署。美國在第一島鏈的海空軍兵 力對於美國盟邦國家的基地、港口與機場的依賴性極高，盟邦國家是 否願意無償為美國付出，無形中都會升高美國的國防支出。由於美國 大多數盟邦國家（日本、南韓、澳洲）已幫美國在當地駐軍付出一部 分的軍事分攤費。川普上臺以來，不斷地要求日本與南韓增加分攤軍 費支出。美國與盟邦國家在軍費分攤上出現的磨擦，間接地影響了南 海聲索國對美國的信賴度。近期，美國不斷強化與印度的夥伴關係， 國務卿提勒森訪印時，為拉攏印度的合作關係，甚至公開批評中國， 他說：「中國在南海挑釁性的行動直接挑戰美國和印度支持的國際法 和規範」。84 美國在南海問題最為關心的是，中國在此地區的海空軍兵力會否 挑釁美軍，會不會對美國或其他盟邦進行武力干預（例如海上檢查） 的行為。美國強調的仍是海上航行自由，中國填海造島的行為等於縮 小美國航行自由的範圍，也擠壓了美國在東協區域的影響力，在心理 上也已構成對美國霸權地位的威脅。而白宮更為關心的問題，是如何 在南海國際舞臺上展示自己的能力可以壓制住中國。目前，華府的策 略是增加亞太地區的兵力部署與在南海海軍巡航的能量，以及提升艦 艇的性能等。85美國防範中國的策略仍側重在測試其軍事意圖，並了解
Rex Tillerson, “Defining Our Relationship with India for the Next Century: An Address by U.S. Secretary of State Rex Tillerson,” October 18, 2017, CSIS, <https://www.csis.org/events/defining-our-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson/?block2>.
Raul Pete Pedrozo, “United States’ Policy Options and Future Prospects,” in Fu-Kuo Liu, Keyuan Zou, Shicun Wu, & Jonathan Spengler, eds., South China Sea Lawfare: Post-Arbitration Policy Options and Future Prospects (Taipei: South China Sea Think Tank, 2017), pp. 217-218.
其是否有能力挑戰美國霸主的地位。
陸、中國在南海擴張的挑戰
中國在南海地區「新型大國關係」的實踐，主要的挑戰來自美國的 限制。中國主要運用軍事及經濟的擴權手段，逐步逼迫美國在此地區的 各項影響力。若以新現實主義作為檢驗依據，中國將面臨以下挑戰。一、如何與美國建構出「平等與互信」的權力結構
傳統現實主義「權力平衡」理論認為，強權國家追求的目標就是 在國際體系中能夠永續經營的王國事業。極大化地追求權力與國家安 全，正是強國追求霸權地位的必要之道。86質言之，強國追求霸權事業 的永續經營，等同於追求權力的極大化，也等同於追求軍事實力的極 大化。新現實主義的權力平衡與古典現實主義最大不同之處，在於對 權力獲得的目的不同：現實主義視權力獲得為國家的最終目的，新現 實主義則認為為權力僅是為達成國家安全的手段。87目的為安全屬於保 守性質，擴權為獲利則屬攻勢作為，兩者之間很難平衡。 近一個世紀以來，美國的全球大戰略是運用古典現實主義，甚至 是以攻勢現實主義的離岸平衡者政策，維護了可強化美國安全的全球 權力平衡。88從「霸權穩定論」的理則分析，中國的崛起之所以會讓美 國焦慮不安，主因為其經濟力量與國際影響力正逼近美國，中國未來 必然會挑戰和損害美國在全球和亞太國際體系的霸權地位。89為確保美 國的龍頭地位，美國對中國將保持強大壓力，以確保中國在此地區的 Robert Gilpin, War and Change in World Politics, pp. 31-34.Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, pp. 8, 123-128. John J. Mearsheimer & Stephen M. Walt, “The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S. Grand Strategy.”
Aaron L. Friedberg, “Ripe for Rivalry: Prospects for Peace in a Multipolar Asia,” International Security, Vol. 18, No. 3, Winter 1993-1994, pp. 31-32.
權力擴張受到限制。如同美國眾議院國防委員會(Armed Service Com-mite)針對海權和投射武力等問題，討論到美國在南海地區所面對的威 脅時，尤其對中國「填海造礁」的軍事作為時，美軍應採取強勢反應 的建議。90 中國在南海擴權的目標，主在形塑新型的權力結構，此權力結構 無論是物質（權力利益）結構，或者國際認同（觀念利益）的結構 上，企圖讓所有國家承認當前國際上中、美兩大超強的外在事實。其 所提的「新型大國關係」僅是一個含有道德價值觀的權力操作手段， 實質上仍是新現實主義的權力觀。中國希望建立 G2 的國際機制，目標 希望能在亞太地區獲得像美國一樣大的影響力，這才是習近平「中國 夢」的遠程目標。 然而，當中國逐步形塑國際權力結構的兩強模式之際，它如何在 現今「鬥而不破」的國際環境中，追求權力的最大化，又能與美國建 立平等與互信的權力關係。兩國的博弈仍聚焦在能否讓對方知難而 退，雙方的權力競逐仍會陷在安全兩難(security of dilemma)的困境中。
二、如何與美國在南海地區形成「共同治理」的條件
新現實主義的權力觀認為，在體系中大小排列形成結構，權力的 變化引起結構的變化，國家間權力的分配及分配的變化，有助於新結 構的形成。91攻勢現實主義學者米爾斯海默強調國際的結構雖是由大國 的力量分配而形成，但力量的分配則由大國的意圖來決定，92而新現實 主義則認為結構可以在國際體系中可產生出巨大的分配力量。米爾斯 海默認為，國際體系的結構會迫使國家去作進攻性思考，有時則是採 “Seapower and Projection Forces in the South China Sea,” September 21, 2016, Committee on Armed Service, <https://armedservices.house.gov/ legislation/hearings/seapower-and-projection-forces-south-china-sea>.Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, p. 80.
取進攻性的行動。93川普政府目前對中國的態度，較為符合攻勢現實主
義，例如提勒森在 2017 年 10 月 18 日參加由戰略暨國際研究中心(The Center for Strategic and International Studies, CSIS)舉辦的學術研討 會時表示：「美國尋求與中國的建設性關係，但面對中國挑戰以現行 國際規範為基礎的秩序，以及破壞鄰國主權且不利美國和我方盟友的 話，我們不會退縮。」9410 月 25 日，提勒森訪問印度時，提出美國亞 太戰略的雛形：「印－太戰略」(Indo-Pacific Strategy)。美國將強化與 印度、日本、澳洲之關係，以共同對抗中國在南海地區勢力的擴張。 美國助理國務卿威爾斯(Alice G. Wells)也隨之表示，美國近期正在準 備「工作級的四邊會議」，美國將與具有相同價值觀的國家印度、日 本及澳洲聚集在一起，以鞏固全球架構。95美國的「印－太戰略」已逐 漸呈現新的輪廓，其實質內容即是聯合日、印、澳等盟邦國家，以遏 制中國在南海及印度洋的勢力擴展。「印－太戰略」的設計一如美國 既往的亞太戰略：聯合地區的盟邦國家，抗衡中國。相對地，中國的 目標則是要排除美國與其他非本地區的國家，共同管理南海地區內的 國際事務，因此中、美仍處在「權力平衡」的競爭中。 再從南海的地緣戰略分析，中、美都積極地拉攏東協成員國，且 具體反映到東協內部的立場對立，96例如杜特蒂就任總統以來，在南海
John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” In-ternational Security, Vol. 19, No. 3, Winter 1994-1995, pp. 32-35.
Rex Tillerson, “Defining Our Relationship with India for the Next Century: An Address by U.S. Secretary of State Rex Tillerson.”
Alice G. Wells, “Briefing by Acting Assistant Secretary for South and Central Asian Affairs and Acting Special Representative for Afghanistan and Pakistan Alice G. Wells,” October 27, 2017, U.S. Department of States, <https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/10/275157.htm>.
劉復國，〈菲律賓外交政策變化對南海形勢的影響〉，劉復國、甘逸驊主 編，《南海仲裁案裁決後我國的因應之道》（臺北：政治大學臺灣安全研究
爭端上強調願以擱置仲裁裁決的實質作法，換取中、菲經貿合作上的 利益。97杜特蒂外交轉向為菲律賓的經濟獲得實質利益，其他東協國家 也起而效尤，與北京的互動更加密切，中、美權力競爭的天秤，一時 之間又擺向中國。 美國在亞太的戰略主軸，主要是與地區的盟邦發展出一套遏阻中 國的手段，以便中國在軍事戰略欲求擴張時，能讓其所付出的軍事投 資無用武之地。98對新現實主義的國際秩序觀而言，他們認為不存在獨 立於各行為體（國家）之外的任何規則、規範或實踐的原則，所有規 則都在相互調整與毀滅的過程中演變而成。在權力競爭的過程中，國 家行為者的權力和利益是一致的。換言之，一個強國與另一個新起的 強權，共同治理的權力觀終將形成一個權力失序的國際社會。99中國 「新型大國關係」在南海地區的實踐，並非如其論述，欲達到與美國 共治的目標，與此相反，其意圖仍在於降低美國的影響力。
三、擴張權力與降低「中國威脅論」的矛盾
在國際體系中，新現實主義把國際體系定義為具有單一無政府邏 輯的自助體系，體系結構的變化實際上只是體系內「極」的多與少的 變化而已。100中國追求在東南亞國際體系權力的極大化，易於創造出 「單極」或「雙極」的權力結構。然而，新現實主義是將權力視為物 質的利益：以國家軍事或經濟實力為權力大小的評定標準，疏忽了體 系內國家的認知、認同與觀念的差異。區域國家無法運用物質權力的 中心，2017 年），頁 83。 〈菲律賓總統杜特蒂：與美國關係說再見〉，《中央通訊社》，2016 年 10 月 20 日，<http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201610200010-1.aspx>。 Robert Haddick 著，《海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來》，頁 315。 Richard Ashley，〈新現實主義的貧困〉，秦亞青主編，《西方國際關係理 論經典導讀》（北京：北京大學出版社，2009 年），頁 326。等量標準，看待一個崛起的強權。中國的崛起伴隨著「中國威脅論」 而來，如同追求權力的最大化必然會帶來區域國家對中國威脅的恐 懼。 尤其，南海主權爭端是中國與東協國家合作領域中最脆弱的一 環。東協國家期盼擁有一個穩定的區域安全與有秩序的東協國際社 會，因而對美國可提供的安全信賴甚高。中國深知美國正運用南海 「自由航行權」為議題，作為與東協國家建立安全合作的立基點，這 些作法都是為了遏制「中國威脅論」的最好理由。尤其，中美的戰略 認知又常常發生誤判，衝突機率升高在所難免。如同國際關係學者奈 伊(Joseph Nye)所說：「堅持說肯定會有一場戰爭，就是最終邁向戰爭 的主要理由。由於兩方面都相信衝突最終要用戰爭手段來解決，雙方 只會著手進行合理的戰爭準備。在對方的心目中，這只會證實他們的 憂慮。」101「中國崛起」可否獲得南海國家認同，仰或是成為另一種 威脅感的增加，都視中國在南海的主權是否獲得伸張與鞏固而定。 一般咸認，中國在南海仍有進一步的擴張意圖。中國的意圖仍將 是美國訂定「中國政策」的思考核心。國家的對外行為是由威脅法則 所決定，對於追求國家的生存方式也從此孕育而生。102基此，「中國 威脅論」無論是現在或未來，都是影響中國權力擴張的絆腳石。「中 國崛起」與「權力擴張」，兩者之間不容易找到平衡點。
四、「新型大國關係」與「雙霸權」模式的差異
新型大國關係類似兩極模式，霸權穩定論則類似單極的權力結 構，兩者之間不宜混為一談。新型大國關係能否達到國際體系的穩 101. Joseph Nye，〈白宮熱談中國威脅論 美國如何看待中國崛起〉，《商務週 刊》（廈門），2005 年第 8 期，2005 年 4 月，頁 15-27。 102. 朱雲漢、黃旻華，〈探討中國崛起的理論意涵：批判既有國關理論的看 法〉，朱雲漢、賈慶國主編，《從國際關係理論看中國崛起》（臺北：五 南，2007 年），頁 28。定，關鍵在美國能否有把握包容中國不斷的擴權？在政治、經濟、外 交與軍事等領域，中、美都是全球的強權國家，原霸權（美國）能否 容納次霸權（中國），並與其平起平坐，此恐非美國願意之事。澳大 利亞國立大學(Australia National University)教授懷特(Hugh White)在 其 The China Choice: Why America Should Share Power 一書中認 為，中國為確保其領土與主權的權益，其擴權手段將會令美國及其在 亞太地區的盟友難以維持，美國最後不得不有所退讓。103懷特認為， 美國無法再以單極方式穩定亞太地區，他必須與其他強權共同分享區 域的權力。然而此舉對美國政治制度而言，將是極度地難以釋懷，104 因此在領土、主權、安全利益方面，中、美之間的對抗與衝突將會繼 續上演。 霸權穩定論是從經濟學的觀點，探討在政治領域中的領導效能， 基歐漢認為國家權力的改變就會導致國際體制(International Regime)的 改變。單一強國主導的霸權體系最有利於國際體制的穩定，105單極霸 權愈是強大，國際機制建立的機率就愈高；反之，兩極或多極的國際 社會，國際機制的建構較為困難。因為在國際權力的競爭中，霸權國 不會甘於被他國控制，或接受多元制度的約束，106例如「南海行為準 則」雖在美國及各聲索國的敦促下，仍難訂定，107即為明證。
103. Huge White, The China Choice: Why America Should Share Power (Oxford: Oxford University Press, 2012), pp. 5-7, 111-112.
104. Hugh White, “The China Choice: A Bold Vision for U.S-China Relations,” The Diplomat, August 17, 2012, <http://thediplomat.com/2012/08/17/the-china-choice-a-bold-vision-for-u-s-china-relations/>.
105. Robert O. Keohane, “The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic Regimes, 1967-1977,” pp. 140-146.
106. Miles Kahler, “Multilateralism with Small and Large Numbers,” International Organization, Vol. 46, No. 3, Summer 1992, p. 682.
