原住民族特考制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 原住民族特考制度之研究 A Study of Special 政治Examination 大 for立 Indigenous Persons ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：林聿伶撰. 中華民國一百零四年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 0. i n U. v.

(3) 謝誌終於，走到謝誌這一步。就像是登山最後兩百公尺的距離，疲憊但內心充滿著喜悅，期待看見不同的風景。走著，走著，完成了。這才知道原來登上這座知識殿堂，重要的不是登頂後看見無與倫比的風景，是回首盼來那一步一腳印的過程，是行前地圖與實地勘察、反覆驗證的踏實感與成就感。首先，要謝謝指導教授莊國榮老師，他在我準備棄守下山時，耐心的陪伴我、鼓勵我；在我對人生充滿疑惑的時候，我們就繞著校園操場兒談話；在我求學、做事態度不佳時，嚴厲的指責我。他的博學多聞以及踏實的現實感，深刻影響著. 政治大再者，要感謝口試委員施能傑老師以及蔡秀涓老師的細心修正，給予許多的立. 我為人處世的基本功，謝謝他。. 建議並試著激發我不同的思維。在完成論文口試之際激發了更多有趣的議題與觀. ‧ 國. 學. 點，儘管本論文中仍無法有效回答這些問題，但那樣的論證過程培養了我另外一. ‧. 種思考模式，並抓穩自己的「定位」才不至於迷途。. 寫作過程中，還有一群陪伴著我也誘惑著我的朋友們。謝謝山隊、爬山的夥. y. Nat. sit. 伴，不時在我外出流汗登頂時，叮嚀寫論文要跟爬山攀岩一樣用心無所懼。在我. n. al. er. io. 反反覆覆為訂題目困擾時，告訴我這就像是山上的無數個假山頭，要克服它，擬. i n U. v. 定自己的真正目標。謝謝先知研究室的玟宜、靜吟、品豪，是口試過程中的定心. Ch. engchi. 丸、是彼此的資訊交流站。謝謝懿萱在我焦躁時，一步步陪著我用力呼吸、喘氣。得以登上知識殿堂、完成一本碩士論文，要謝謝強大的後勤補給。以往在東海大學一起唸書的學長姊、師長，還有默默支持我的家人、住在七星潭畔的姐姐，謝謝您們在我的生命經驗中給予我太多、太多。最後，謝謝陳家大院、怡靜的陪伴，不論高低起伏，她總是一次次叮嚀，要記得回家。聿伶謹誌於台北文山 2016.02. 0.


(5) 摘要 1989 年國際勞工組織大會考慮國際法律進展與世界部落民族的發展狀況，認識到各民族希望在所居住國家的結構內，得以自主管理本民族各類機構、生活方式和經濟發展。本研究目的基於上述的研究意識，探討台灣原住民族考試制度的設計是否積極改善過去體制對原住民的結構性錯誤與忽略？而透過考試制度篩選出的原住民公務人員是否即能更為敏銳地辦理原住民族公共事務？本研究首先釐清原住民族特考的相關爭議，以政策設計的觀點分析原住民族特考的政策問題、政策目標及政策工具，繼而探討原住民族特考執行後產生的問題。基於文獻分析與訪談結果，本研究發現原住民族特考制度原先要解決的政策. 政治大. 問題是原住民擔任公務人員的機會偏低，以及缺乏處理原住民政府事務的原住民. 立. 公務人員。而原住民族特考制度之法定立法目的為照顧原住民族就業權益，本研. ‧ 國. 學. 究認為尚有提升原住民族擔任公務人員的比例，以及由原住民辦理原住民公共事務等兩個政策目標。透過限制報考身分、統一分發並限制轉調機關、限制轉調年. ‧. 限此三種政策工具，原民特考達成目標的同時，也因為工具的設計不良，以及原住民族社會的變遷，產生了新的問題，新的問題包含：非都市地區原住民擔任公. y. Nat. sit. 務人員的機會較低、原民特考錄取的公務人員無法就近於居住地服務、原民特考. er. io. 錄取的公務人員不見得了解原住民族語言文化。上述問題將影響經由原住民族特. al. v. n. 考成為原住民公務人員的積極代表性，以及原住民族特考目前的設計無法達到適. i n C 才適用的原則，並且影響原住民族部落的生活方式。 hengchi U. 因此本研究提出三個政策建議以試圖解決問題，分別為分區考試分發並延長轉調年限、「文化及語言能力證明」權重加分制、以及依據原鄉國中小就讀年數作為分級加分因素之一。亦即原住民族特考作為一種矯正歧視優惠行動，該矯正歧視優惠行動的適用對象得以因應政策目的有所限縮。限縮適用對象，將資源比例調整到真正有需求的偏遠地區原住民，能強化矯正歧視優惠行動的正當性，將真正具有弱勢代表性的原住民菁英篩選至政府機關服務，為政府機關帶入多元的觀點與價值。關鍵字：原住民族特考、矯正歧視優惠行動、代表性官僚、積極代表性. 0.


(7) 目錄第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究背景與研究動機........................................................................ 1. 第二節. 研究目的與研究問題........................................................................ 3. 第三節. 個案背景............................................................................................ 4. 壹、. 原住民族國家考試制度的緣起與演變 ........................................... 4. 貳、. 現行原住民族特考制度 ................................................................... 8. 第二章文獻回顧...................................................................................................... 11. 壹、貳、. 第二節. 政策工具的討論與爭議 ................................................................. 14. 政策設計.......................................................................................... 16. ‧. 壹、. 學. 參、. 政治大原民特考的適用對象 ..................................................................... 11 立原住民身分界定 ............................................................................. 13. 原住民族特考的相關爭議.............................................................. 11. ‧ 國. 第一節. 政策問題 ......................................................................................... 18 政策目標 ......................................................................................... 19. 參、. 政策結果 ......................................................................................... 19. 肆、. 政策設計的邏輯結構 ..................................................................... 20. y. sit. n. al. er. io. 第三節. Nat. 貳、. Ch. i n U. v. 代表性官僚...................................................................................... 22. engchi. 壹、. 代表性官僚理論 ............................................................................. 22. 貳、. 代表性官僚實務 ............................................................................. 24. 第四節. 矯正歧視優惠行動.......................................................................... 25. 壹、. 矯正歧視優惠行動理論 ................................................................. 25. 貳、. 矯正歧視優惠行動的落實與演變 ................................................. 26. 第三章研究設計...................................................................................................... 29 第一節. 研究架構.......................................................................................... 29. 第二節. 研究方法.......................................................................................... 29. 壹、. 文件分析法 ..................................................................................... 30. 貳、. 深度訪談法 ..................................................................................... 30 I.

(8) 第三節. 研究流程.......................................................................................... 33. 第四章資料分析與討論.......................................................................................... 35 第一節壹、. 原住民族擔任公務人員的機會偏低 ............................................. 35. 貳、. 缺乏處理原住民政府事務的原住民公務人員 ............................. 39. 第二節. 政策目標.......................................................................................... 40. 壹、. 照顧原住民族的就業權益 ............................................................. 40. 貳、. 提升原住民族擔任公務人員的比例 ............................................. 42. 參、. 由原住民辦理原住民族公共事務 ................................................. 43. 肆、. 小結 ................................................................................................. 46. 第三節. 政治大. 政策工具.......................................................................................... 47. 立. 限制報考身分 ................................................................................. 47. 貳、. 統一分發並限制轉調機關 ............................................................. 55. ‧ 國. 小結 ................................................................................................. 64. 原住民族特考執行後產生的問題.................................................. 66. Nat. y. 第四節. 限制轉調年限 ................................................................................. 62. ‧. 肆、. 學. 壹、. 參、. 貳、. 原民特考錄取的公務人員無法就近於居住地服務 ..................... 73. er. sit. 非都市地區原住民擔任公務人員的機會較低 ............................. 66. io. 壹、. al. 第一節. n. v i n Ch 研究發現與政策建議.................................................................................. 79 engchi U 參、. 第五章. 政策問題.......................................................................................... 35. 原民特考錄取的公務人員不見得瞭解原住民族語言文化 ......... 76. 研究發現.......................................................................................... 79. 壹、. 原民特考制度完整的研究架構 ..................................................... 79. 貳、. 原民特考政策設計的邏輯架構 ..................................................... 81. 參、. 原民特考執行後的新問題 ............................................................. 82. 肆、. 從原民特考反思公務人員考試制度 ............................................. 82. 第二節. 政策建議.......................................................................................... 83. 壹、. 分區考試分發並延長轉調年限 ..................................................... 83. 貳、. 「文化及語言能力證明」權重加分制 ......................................... 85. 參、. 依據原鄉國中小就讀年數作為分級加分因素之一 ..................... 90. 肆、. 小結 ................................................................................................. 90 II.

(9) 第三節. 研究限制與後續研究建議.............................................................. 90. 參考文獻...................................................................................................................... 93 附錄一、訪談大綱...................................................................................................... 99 附錄二、山地、平地原住民及離島等偏遠地區一覽表........................................ 101 附錄三、各機關學校公教員工地域加給表............................................................ 103 附錄四、原民特考 2004-2014 年度各機關職缺未分配或無人選填情形一覽表 105. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 表次. 表 1 原住民族國家考試制度建置及其演進............................................................... 5 表 2 原民特考歷年到考人數與及格率....................................................................... 8 表 3 平等就業機會、矯正歧視優惠行動與工作人力多樣化之比較..................... 11 表 4 訪談名單............................................................................................................. 31 表 5 歷年台灣簡薦委任人員總數與總人口數......................................................... 36 表 6 全國原住民任公務人員人數............................................................................. 42 表 7 原民特考任職三至六年內得轉調之機關（構）列表..................................... 56 表 8 用人機關對原民特考限制轉調從嚴或放寬之統計......................................... 63. 政治大. 表 9 特考人員對原民特考限制轉調從嚴或放寬之統計......................................... 63. 立. 表 10 原民特考政策工具與目標之連結................................................................... 65. ‧ 國. 學. 表 11 原住民族之常住與戶籍人口分佈 ................................................................... 68 表 12 原住民族任公務人員概況.................................................................................... 71. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 圖次. 圖 1 原民特考考試等級政府機關歷年開缺比例....................................................... 9 圖 2 Schneider & Ingram 政策設計的結構圖 ........................................................... 21 圖 3 研究架構............................................................................................................. 29 圖 4 研究流程............................................................................................................. 34 圖 5 2002-2014 年原住民公務人員消極代表指數 .................................................. 37 圖 6 原民特考制度政策分析完整圖......................................................................... 80 圖 7 原民特考政策設計的邏輯結構圖..................................................................... 81 圖 8 原民特考的政策目標與政策問題..................................................................... 81. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 第一章緒論本章緒論中，首先介紹筆者對本論文產生興趣的研究動機，以及原住民族特考的相關背景。最後綜合上述內容，擬定本論文的研究問題。. 第一節研究背景與研究動機頭目說：「我要把我們祖先的傳統美德延續下去，向大眾展現他們的精神，讓我們時時刻刻以一種感恩的心情面對祖先。這是頭目的任務，我必須自己作出榜樣，喚起同胞對祖先的敬意。我所有的工作、所有的精神，都只有一個目標，. 政治大. 就是不忘自己的祖先，並讓他們得到應有的尊嚴。這就是我的任務。因為有這番體認，才有強烈的心情去做這樣的工作。」─《頭目哈古》。. 立. 一位擁有公權力的領袖或是公僕需要具備什麼特質？或者有哪些條件才是. ‧ 國. 學. 優秀的公務人員？筆者在求學過程中，最常被旁人問及的是要不要考公務人員，為什麼不？這個時代的公務人員與金飯碗畫上等號，窄門愈擠愈窄。公務生涯透. ‧. 過一次性的統一考試、分發、訓練，取得終身公務人員資格。政府機關利用國家. Nat. sit. y. 考試甄補公務人員，以求達到「公平競爭」的用人原則。政府機關的人力資源管. io. er. 理中，不僅僅以功績作為唯一考量，晚近更期望透過考試制度的設計即能達成代. al. 表性官僚的理想目標。那麼在現有的考選系統下討論原住民族特種考試，關鍵問. n. v i n 題是考試制度的設計是否積極改善過去體制對原住民的結構性錯誤與忽略？而 Ch engchi U 篩選出的原住民公務人員是否即能更為敏銳的辦理原住民族公共事務？ 1989 年國際勞工組織大會考慮到國際法律進展與世界部落民族的發展狀況，其修改自 1957 年《土著和部落人口公約》中「同化」的取向，1認識到這些民族希望在所居住國家的結構內，得自主管理本民族各類機構、生活方式和經濟發展，聯合國對原住民權利自此有不同以往的思考趨勢。台灣原住民族群於 1984 年成立台灣原住民族權利促進會，其順應黨外社會運動的潮流，爭取正名、土地權與 1. 1957 年通過“Convention Concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal. and Semi-Tribal Populations in Independent Countries” 法案，於 1989 年修正為 “Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries”，修正早期「整合」與「同化」原住民的觀念。 1.

(14) 自治權等相關權利。晚近根據 2000 年憲法增修條文第 10 條第 10 項：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同」，憲法增修條文自此將原住民的政治參與權列入具備憲法地位的基本國策。2 依民族意願保障原住民族的政治參與權，具體落實在原住民政務官與事務官之甄選及任用。台灣於 2002 年開始定期舉辦原住民族特考（以下簡稱原民特考），其立法目的為落實憲法所保障的原住民族就業權益，並因應特殊機關之需要，考用合一。. 政治大 2010 年第一次和行政院原住民委員會（以下簡稱原民會）召開原住民族考選業立. 2009 年考選部成立原民特考改進專案小組，針對五大議題進行討論，並於. ‧ 國. 學. 務座談，論及原民特考的重要措施與發展方向（林光基，2010：14）。眾多問題中尤以「擴大限制轉調機關、縮短轉調年限」、「錄取分發方式重新規劃」及「族. ‧. 語認證機制」三大議題存在重要爭議。. y. Nat. 此爭議反映與原民特考相關的公務人員關心任用服務所在地的選擇，並期望. sit. 調整特考特用的既有限制。一方面地方機關希望特考進用的公務人員得以穩定機. n. al. er. io. 關用人的流動性，進而讓在地青年有返鄉服務的就業機會；另一方面原民會希望. i n U. v. 從原民特考的管道培育原住民族處理公共事務的人才，注重原住民文官在政府機關的代表性。. Ch. engchi. 現行制度運作後所產生的爭議，以及爭議背後所代表的各方論點，更凸顯原民特考考試的政策目標尚未被充分討論，或者在政策工具的選擇上並未與時俱進。以致於原民特考定期舉辦餘 10 年後，其所任用、培訓的原住民公務人員似乎無法滿足原住民族社會的期待。. 2. 1994-1997 年爭取民族、自治、土地大遊行的原住民運動，得見原住民族立法委員居中協調的. 關鍵少數力量，原住民立委利用國民黨在第三屆立委選舉的席次實質未過半，以閣揆同意權交換國民黨政府在行政院成立原住民委員會。催生行政院原住民委員會運動，凸顯具備原住民身分的公務人員在國家體制內扮演溝通橋樑的角色，展現原住民族希望在國家體制內自主管理各族事務的積極行動。 2.

(15) 相關法律制定使原民特考制度取得法源的依據，然而我們不該忽略法律的制定，即便在憲法層次上仍是原運人士配合當下的社會氛圍與限制條件爭取而來。為了避免落入憲法保障原住民族工作權的泛泛之談，本論文首先界定原民特考的實施是為了解決什麼既有問題，再檢視原民特考的政策目標是什麼，釐清現今的政策目標將有助於說明原民特考的正當化來源。從而分析爭議最後所採取的政策工具能否達成政策目標或解決政策問題，並積極追求在多元社會裡讓原住民族依循自身的經驗服務於國家行政機關的民主價值。如同一般高普考，考生透過國家考試進入公務體系，大眾最常形容公務體系、「適才適用」，但是「一個蘿蔔一個坑」。人力資源管理的口號則說「用人唯才」. 治政大力，這個考試制度能夠解決什麼問題，卻鮮少有人討論。因此筆者雖為非具有原立住民身分的外部研究者，仍希望在探討原民特考政策設計的過程中，更能呈現出. 是利用考試制度篩選出具備什麼特質的人，或者國家期望這批人能夠具備什麼能. ‧ 國. 學. 原住民族內部較為多元的聲音。. ‧. 第二節研究目的與研究問題. sit. y. Nat. 根據原民會 2014 年 8 月統計，全台灣原住民族人口有 537,766 人。55.11% （原民的人口設籍原住民族地區，另有 44.89%設籍於非原住民族地區（都會區）. io. n. al. er. 會，2014a）。2013 年銓敘部統計年報統計概述說明，至 2013 年底原住民族擔任. i n U. v. 公務人員人數為 6,740 人，占全台灣原住民族人數的 1.26％，3為全台灣公務人員. Ch. engchi. 人數的 1.95％。此比例以全台灣原住民族公務人員之代表程度來說，看似已經達到消極代表性。然而此數據包含大量的基層警察人員，部分資位人員、醫事人員、民選機關首長、金融人員等；並且原住民公務人員偏向集中在原鄉地區之政府機關。針對原民特考，本論文所指稱原住民公務人員的討論對象限縮為簡薦委人員；因此若僅考慮簡薦委人員，或衡量各地原住民公務人員的代表性則有待商榷。 2013 年原民特考報考人數總計 4,170 人，實際到考人數有 2405 人，需用人數為 182 人。2013 年原民特考不足額錄取人數有 38 人，其中以土木工程、農業技術不足額錄取人數最多（董俞佳，2014）。4原民特考自 2002 年開始定期舉辦 3. 2013 年銓敘部統計年報統計全國原住民族人數為 533,601 人。. 4. 原民會表示土木工程缺額大部分是原鄉的基層公所，錄取不足額的問題原民會已於 2014 年與 3.

(16) 考試，至 2013 年總計舉辦過 12 次，合計報名人數 53,816 人，到考人數有 33,817 人，錄取 1,899 人，平均錄取率為 5.77%（考選部考選統計，2013a：179），原民特考已是台灣原住民族公務人員最重要的甄補來源。原民特考施行、修正公布至今，仍有「擴大限制轉調機關、縮短轉調年限」、「錄取分發方式重新規劃」及「族語認證機制」三大議題存在重大爭議。政策過程的重大爭議通常隱含各種價值與符號的拉扯，因此本論文首先界定原民特考要處理的政策問題是什麼？依序分析原民特考制度所宣稱的政策目標及其應有的政策目標是什麼，現行的政策工具能否有效達到政策目標，以及什麼樣的政策工具得以解決現存的政策問題，達成政策目標。具體而言，本論文的研究問題如下：. 政治大二、釐清原住民族特考的政策目標有哪些？立一、界定原住民族特考的政策問題是什麼？. ‧ 國. 標？. 學. 三、檢討原住民族特考用了什麼政策工具？現行的政策工具能否達成政策目. ‧. 四、說明原住民族特考執行後產生什麼問題？. sit. y. Nat. 第三節個案背景. n. al. 現行原住民族特考制度的相關法規與實務。. Ch. engchi. 壹、原住民族國家考試制度的緣起與演變. er. io. 此節分為兩部分，首先說明原住民族國家考試制度的緣起與演變，其次敘述. i n U. v. 國民政府於 1946 年根據日治時期劃分的理蕃區域建置山地行政體系，其中山地鄉的鄉長必須具備原住民身分（陳文學，2013a：73）。早期由於漢人行政人員較不適應山地氣候、交通與醫療衛生，儘管政府對進入山地的行政人員給予優渥待遇，仍無法解決山地鄉公所人力不穩定的問題，因此政府機關的人事進用逐漸朝向「在地用人」的方向。1954 年《公務人員任用法》修正公布施行後，規定非經銓敘或考試及格者不得任公務人員，故擬定「特種考試台灣省山地行政人花蓮大漢技術學院合作，開設原住民土木工程類科考前密集訓練班。另外提出與宜蘭大學合作，將於 2015 年開設 4 年制的原住民族土木工程專班（董俞佳，2014 年 7 月 13 日），因此本論文暫不討論此問題。 4.

(17) 員考試規則」草案，並於 1956 年首次開辦山地行政特考，原則上優先任用山地特考及格人員。特考制度不僅僅是單純的人力甄補，目的也在促使原住民族融入國家體制當中（陳文學，2013a：75-77）。以下表 1 為台灣原住民族特考制度發展過程簡表：表 1 原住民族國家考試制度建置及其演進時期. 時間（西元）說明. 台灣省山地人民應山地行政人員特考時期. 1956-1969. 鼓勵山地人民從事山地行政工作，考試等級為低於普考之特種考試. 台灣省山地行政人員特考時期. 1970-1973. 政治大. 台灣省山地行政及經濟建設人員特考時期. 山地鄉村人員出缺. 77 年台灣省山地行政及技術人員特考時期. 1988. 考用合一. 80 年台灣省山胞行政暨技術人員特考時期. 1991. 涵蓋山地鄉與平地山胞. 1993. 1.分區報名、分區錄取、分區分發，. ‧ 國. 立. 82 年山胞行政暨技術人員特考時期. 分為一般錄取分發區及蘭嶼分發區. ‧. 2.訓練及格人員，正式任用後非經再. Nat. 用機關以外之職務. al. n. 1996-2000. Ch. 2002-2003. engchi. er. io. sit. y. 服務一年，不得調任原分發佔缺任. 原住民行政暨技術人員特考時期原住民特考時期. 學. 1974-1976. v i n 1.增列五等考試 U 2.應考年齡放寬至 18-55 歲 3.本考試配合任用需求，擇優錄取. 原住民族特考時期. 2004-. 1.增列一、二等考試 2.原住民地區之各級機關、學校應進用一定員額比例之原住民（原住民族工作權保障法）. 2010-. 修正蘭嶼分發區應考資格. 資料來源：筆者補充整理自“原住民族國家考試內涵發展探討”，林光基，2010，國家考試與原住民族知識學術研討會，22-26。. 5.

(18) 表 1 說明原住民族國家考試制度的緣起，其實與國民政府為了落實山地平地化的政策方針有關。1951 年台灣省政府頒布《山地施政基本要點》，以及 1953 年的《山地行政建設計畫》，促使各山地行政機關擴大用人需求。當時《特種考試台灣省山地人民應山地行政人員考試規則》的立法目的，表面上是鼓勵山地人民從事山地行政工作、促進山地自治與經濟建設；立法目的看似保障山地人民與漢人條件不一，所給予山地人民的優惠考試政策，實際上此時期的山地政策亦使得原住民族內部自主控制的規範機制逐漸喪失（陳文學，2011：72）。台灣省山地行政及經濟建設人員特考時期則鑑於經濟建設人員受資格限制，以及平地人民不願前往山地區域服務，特別頒佈並增列山地經濟建設人員類別。. 治政大台灣省山地行政及技術人員考試規則》。該考試冠上年度是因為考試院審查認為立山地行政及技術人員原本即屬於基層公務人員範疇，有違簡化特考的政策方向，. 因此冠上年度，待考試舉辦後，視其成效檢討。. 學. ‧ 國. 1988 年為配合新制公務人員考試法公布施行，考試院訂定發布《77 年特種考試. ‧. 有鑑於「山地」不能涵蓋山地鄉以外的平地山胞，考試院於 1991 年訂定發布《80 年特種考試台灣省山胞行政暨技術人員考試規則》。1993 年訂定《82 年. Nat. sit. y. 特種考試山胞行政暨技術人員考試規則》暨錄取人員訓練及學習辦法。該考試不. al. er. io. 同以往而採分區報名、錄取、及分發方式，錄取分發區分為一般錄取分發區與蘭嶼錄取分發區。蘭嶼錄取分發區的應考資格為設籍台東縣蘭嶼鄉或設籍該鄉滿 5. n. v i n Ch 年以上，具有山胞身分者為限。該考試錄取人員經訓練及格後，正式任用非經再 engchi U 服務 1 年，不得調任原分發佔缺任用機關以外的職務；5 年內不得調任中央及台灣省、台北市、高雄市所屬各級機關山胞行政暨相關單位以外的職務。考試院於 1995 年遂發布常態性的《特種考試原住民行政暨技術人員考試規則》暨錄取人員訓練辦法。 2001 年修正《公務人員考試法》第 3 條第 2 項：「為因應特殊性質機關之需. 要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得比照前項考試之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試，除本法另有規定者外，及格人員於六年內不得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職。」5此規定為因應特殊機關. 5. 2014 年修正後，目前相關規定在《公務人員考試法》第 6 條。 6.

(19) 之需要，照顧原住民族的就業權益，得舉辦封閉性的原民特考。同年並制定《原住民族工作權保障法》，規定原住民族地區的各級機關、學校應進用一定員額比例之原住民以保障原住民族的就業權益。2001 年考試院修正公布《公務人員特種考試原住民考試規則》，主要參考其他公務人員特考，並與專技人員特考區分。條文修正要點包含為配合用人機關業務需求，增列五等考試；應考年齡放寬至 18 歲以上，55 歲以下；明訂本考試配合任用需求，擇優錄取。考試院於 2003 年至 2004 年間舉辦過四次的原住民族文官考銓問題研討會及座談會，2004 年修正公布《公務人員特種考試原住民族考試規則》。此考試規則名稱的修正，乃是配合憲法增修條文第 10 條第 12 項及《原住民族工作權保障法》. 治政大作權保障法，原住民族地區各級機關、學校應進用一定員額比例之原住民，爰規立定本考試錄取人員依次分配至原住民族地區或辦理原住民事務之中央及地方所中「原住民族」的用語。條文修正要點包含增列一等及二等考試；依原住民族工. ‧ 國. 學. 屬機關（構）、學校訓練。2010 年主要修正蘭嶼分發區的問題，為減少錄取不足額的問題，適度擴大應考人的來源，遂放寬應考資格以達悟族或現設臺東縣籍或. ‧. 曾設籍臺東縣連續滿 5 年為應考資格。6考選部近幾年持續研議採行族語認證機. io. al. er. 2010：29-35），這些重要爭議目前仍無最佳替選方案。. sit. y. Nat. 制、按族別錄取及分發方式、縮短考試及格人員限制轉調年限之合宜性（林光基，. n. 原住民族國家考試制度的演變可歸納出下列幾項特點： 1.. Ch. engchi. i n U. v. 考試制度的最初目標是為了協助山地行政機關進行人力甄補，解決山地. 行政人力不穩定的問題，並促使原住民族融入國家體制當中。漸進修正「原住民」需涵蓋山地原住民與平地原住民，原住民族國家考試制度從原本的區域進用發展到以原住民身分為主軸的國家考試。近來年原住民族特考更轉變為只要與原住民族事務相關的職務出缺，皆可以透過原住民族特考進行甄補，列缺機關不再侷限於原住民地區的機關。這樣的轉變回應世界原住民權利運動的興起，惟地方政府仍有原鄉行政人力不穩定的問題，因此在 1991-1993 時期原住民族果家考試制度亦同時增加轉調年限的限制。. 6. 原本僅限在台東蘭嶼鄉籍或設籍該鄉滿 5 年者，此次修正放寬蘭嶼分發區的應考資格。 7.

(20) 2.. 提升考試等級與增加考試類別。最初考試目標是為了增補基層公務人員，. 考試的等級提升與類別增加，使原住民族公務人力的專長愈趨多元。 3.. 轉調機關範圍擴大，同時再增加轉調年限的限制。原住民族國家考試制. 度限制原民特考及格者在原分發機關任職滿 3 年後得轉調其他機關，但轉調職務仍應與原住民族事務相關。貳、現行原住民族特考制度依考試院於 2015 年 3 月 4 日修正公布的《公務人員特種考試原住民族考試規則》規定，現行原民特考採集中報名、分區錄取、統一分發的方式辦理。錄取分發區分為一般錄取分發區及蘭嶼錄取分發區。應考基本資格為中華民國國民具. 政治大. 有原住民身分，7年滿 18 歲者。原民特考三、四、五等考試以筆試成績為考試總. 立. 成績，二等筆試成績占 80%、口試成績占 20%，8一等筆試成績占 40%、著作或. ‧ 國. 學. 發明成績占 35%、口試成績占 25%。考試經訓練及格者由原民會予以分發任用，考試規則第 11 條規定，訓練期滿翌日起服務 3 年內，不得轉調原分發占缺任用. ‧. 以外之機關（構）、學校；實際任職 6 年內並不得轉調原住民地區或辦理原住民. sit. y. Nat. 族事務之中央及地方所屬機關（構）、學校以外之職務。. io. er. 檢視原民特考的相關資料，下表 2 為原民特考施行後，歷年到考人數、需用人數與該年及格率簡表：. n. al. Ch. 表 2 原民特考歷年到考人數與及格率. engchi. i n U. v. 年份（西元）. 到考人數. 需用人數. 錄取及格人數. 及格率（％）. 2013. 2405. 182. 182. 7.57. 2012. 2942. 200. 178. 6.05. 2011. 3182. 162. 139. 4.37. 2010. 3605. 145. 136. 3.77. 2009. 3385. 195. 175. 5.17. 7. 可參看《原住民身分法》認定資格等相關規定。. 8. 2008 年考試院舉行二等原民特考，考委被質疑未依照口試規則進行迴避。其回應除非是應考. 人直屬長官或論文指導教授才需要利益迴避，且該考生筆試成績優異，口試僅占 20%，影響不大。惟因錄取者是原民會職員，才啟人疑竇（自由時報，2008 年 2 月 4 日：爆料新聞）。 8.

(21) 年份（西元）. 到考人數. 需用人數. 錄取及格人數. 及格率（％）. 2008. 3002. 216. 171. 5.70. 2007. 2604. 175. 151. 5.80. 2006. 2809. 190. 134. 4.77. 2005. 2251. 219. 173. 7.69. 2004. 2406. 227. 158. 6.57. 資料來源：筆者整理自中華民國考選部 2004-2013 年公務人員特種考試原住民族考試統計，2014 年 3 月 21 日取自： http://wwwc.moex.gov.tw/main/ExamReport/wFrmExamStatistics.aspx?menu_id=158. 政治大原民特考及格率介於 3.77%至 7.69%之間。下圖 1 為原民特考歷年三、四、五等立考試政府機關開缺比例：. 表 2 說明政府機關歷年透過原民特考開出需用職缺，平均每年約為 190 人數。. 2014 2013 2012 2011 2010 2008. n. al. Ch. engchi. y. 5等原民特考. sit. io. 0%. 4等原民特考. er. 20%. 3等原民特考. Nat. 40%. ‧ 國. 60%. ‧. 80%. 學. 100%. i n U. v. 資料來源：筆者整理自原民會的「原民特考正額錄取人員分配訓練機關名冊」2008-2014。圖 1 原民特考考試等級政府機關歷年開缺比例. 上圖 1 可看出近年來政府機關所開出的原民特考職缺以 3 等特考為大宗，其應考基本資格為獨立學院以上之學歷，或經普考及相當於普考之特種考試及格滿 3 年者。參看本論文整理原民特考 2004-2014 年度各機關職缺未分配或無人選填情形一覽表（附錄四），得歸納原民特考時期由 2004 年施行至今，一般行政、地政之職系較少出現無人選填的情形；一般民政職系以新竹縣五峰鄉、尖石鄉公所無人選填為多。土木工程職系以台東縣台東市公所、新竹縣尖石鄉公所、台東縣達仁 9.

(22) 鄉公所、新竹縣五峰鄉公所、南投縣信義鄉公所無人選填為多，並以三等特考尤甚。農業技術職系以台東長濱鄉公所，花蓮卓溪鄉公所、玉里鎮公所、秀林鄉公所無人選填為多。現行原民特考制度係由考試院依據《公務人員特種考試原住民族考試規則》，考選具有原住民身分的公務人員，再經原民會分配訓練機關及格者予以分發任用。然而，原民特考分發機關的範圍擴大、職缺增多乃是配合《原住民族工作權保障法》第 4 條及第 5 條的具體規定，其規定各級公營機構與原住民地區（參看本論文附件二：山地、平地原住民及離島等偏鄉地區一覽表）公營機構的進用比例；第 10 條並規定未達進用比例者，應每月繳納代金等相關罰則。. 政治大原住民公務人員。因此，原民特考人數與考試等別的提升，皆與政府機關須遵守立原民特考係依據政府機關每年所開職缺的需求人數，擇優錄取該年度及格之. ‧ 國. 學. 比例進用的規則息息相關。行政院為使政府機關對原住民的進用作業有所依循，特訂定《進用原住民作業要點》以落實原住民族工作權保障法比例進用原則的規. ‧. 定。當中第 4 條規定原住民地區於有適當職缺時，優先任用具有公務人員資格者；未足額進用之機關暫緩進用其他人員，但已列報原民特考用人計畫之職缺、職務. Nat. sit. y. 臨時出缺、依規定進用身心障礙人員得再進用其他人員；未足額進用無須具備公. al. er. io. 務人員任用資格原住民之機關，得分別以聘用、約僱進用。《進用原住民作業要. n. 點》第 9 條與第 10 條並明定各機關進用原住民人員之獎勵與懲戒。. Ch. engchi. i n U. v. 因此依目前各政府機關進用原住民公務人員的情況，若該機關所提列的原民特考職缺，經原民會分發，但無人選填得以任用者；各地方機關亦會選擇以約聘雇臨時人員的方式，聘用在地原住民以穩定機關用人。然而，就長期發展來看，該種方式將不利原住民公務人力的專業發展，且恐淪為各鄉鎮公所的人事酬庸。. 10.

(23) 第二章文獻回顧本論文欲從政策設計的觀點分析原民特考制度，此部分首先梳理原民特考的相關爭議，針對政策設計、代表性官僚、矯正歧視優惠行動進行文獻回顧，進而形成本論文的研究架構。. 第一節原住民族特考的相關爭議本節首先梳理原民特考制度在公共人力資源管理中的理論基礎，進而整理台灣學者與政府機關的相關研究報告，當中多聚焦於原住民身分界定以及政策工具的討論與爭議。. 立. 壹、原民特考的適用對象. 政治大. ‧ 國. 學. 原民特考適用對象的理論基礎有平等就業機會 ( equal employment opportunity, EEO )、矯正歧視優惠行動( affirmative action, AA )與工作人力多樣化. 目的. 保障個人權利。組織為避免. 對象. 特定屬性者的就業權. 範圍. 定位 9. 矯正歧視優惠行動. al. n. 違反平等法律權利. sit. 平等就業機會. io. 理論. 工作人力多樣化. 社會平等。組織為達到所選. Ch. 擇團體的比例代表性. engchi. er. Nat. 表 3 平等就業機會、矯正歧視優惠行動與工作人力多樣化之比較. y. ‧. ( workforce diversification )。9以下表格將呈現此三種理論基礎之比較，如下表 3：. 管理者欲增加. v i 生產力和效能 n U. 特定屬性者的就業權. 所有員工. 強調甄補、任用. 強調甄補、任用. 包含所有與組織效能. 與部分升遷活動. 與部分升遷活動. 有關的人力功能. 遵循外部主管機關的要求. 遵循外部主管機關的要求. 管理需要擴增生產力、效能. 東吳大學盧正春建議 Affirmative Action Program 譯為「肯定弱勢行動方案」（李安妮、戴肇洋、. 林怡君、宋毓娸，2008：164）。顧慕晴、盧姵緁在期刊中則譯為「平權法案」（顧慕晴、盧姵緁， 2008：21）。施正鋒則譯為「積極行動」（施正鋒，2005：212）。江大樹、呂育誠、陳志瑋（2005）於《公共人力資源管理》一書中，翻譯為「積極保障弱勢行動」。施能傑（1999）於《美國政府人事管理》一書中，翻譯為「矯正歧視優惠行動」。在人力資源管理的脈絡裡面，EEO 是為了要矯正歧視、追求平等，但 EEO 在形式上是不足的，而 AA 即為一種矯正歧視的積極行動。因此本論文採行施能傑的翻譯，將 AA 譯為「矯正歧視優惠行動」。 11.

(24) 理論. 平等就業機會. 矯正歧視優惠行動. 工作人力多樣化. 效果. 達到要求（─）. 達到要求（─）. 解決問題（┼）. ，Donald E. Klingner & John Nalbandian，2004，資料來源：筆者整理自公共人力資源管理（221-223）台北：韋伯文化國際。. 根據上表 3，平等就業機會( EEO )的設計，是要保障個人權利並促進就業過程與決策上的就業機會及公平性。矯正歧視優惠行動( AA )則較多以社會平等的價值為取向，設計上傾向於結果的導向，藉以促進更多樣化、人口特質更具有代表性的工作人力。工作人力多樣化來自於優秀企業所感受到的基本前提，即企業員工若和客戶「說出同樣的語言」，將比做不到的企業更加成功；當中代表性與. 治政大響公共契約的行政人員之職位。立. 平等的價值，會因為甄選少數團體成員的需要而被表達出來，特別是那些可以影. ‧ 國. 學. 上述公共人力資源管理的衝突集中在四種價值之上，包含：政治回應 ( political responsiveness ) 、組織效率與效能 ( organizational efficiency and. ‧. effectiveness )、個人權利( individual right )以及社會平等( social equity )。政治回應是政府針對人民透過民選官員所表達出的意願，為了促進具有回應性的政府，. Nat. sit. y. 一些公務職位的任用經常會成為民選官員的特權。組織效率則反映管理過程中，. er. io. 所希望達到的輸入與產出比率之極大化，這意味著要根據應徵者與職員的知識、. al. v i n Ch 的不公平對待，其藉由工作保障與正當程序，使公務人員的權利獲得保護。社會 engchi U 平等則是一種信念，關注於團體導向的社會面，避免因為市場所產生的差別待遇， n. 技術與能力來決定功績。個人權利強調個別公民會受到保護，以免遭受政府官員. 使其處於不利的地位（江大樹，呂育誠、陳志瑋譯，2004：207-223）。公共人力資源管理價值的張力，呈現在矯正歧視優惠行動( AA )的人力甄補。此矯正歧視優惠行動是自發性的或法院命令的甄補及任用行為，此源於社會平等的價值觀。根據這個信念，代表性官僚體系乃是政府能夠發揮民主政治功能的要素。因為既有的恩寵制是立基於私人與政治的忠誠度，而文官體制則偏好學歷與經驗，所以公共人力資源管理冀望得以透過矯正歧視優惠行動這套制度降低不平等的現象。. 12.

(25) 然而，原民特考適用對象所並行的理論基礎中必須加以釐清，平等就業機會 ( EEO )與矯正歧視優惠行動( AA )間的目標不盡相同，其所採取的政策策略某種程度上可能會產生衝突。平等就業機會偏向保障個人權利，而矯正歧視優惠行動則較以社會平等的價值為取向。因此偏重在矯正歧視優惠行動的目標上，其解決方案是要達到弱勢族群的比例相等；若偏向平等就業機會的目標，基於對每位應徵者權益保障的關注，則會避免配額制的產生。理想上，工作人力多樣化是培養有效利用人力資源的最佳方式；然而在本論文中亦可檢視工作人力多樣化與當今台灣公務體系是否存在潛在的衝突。根據公共人力資源管理理論的基礎，原民特考的適用對象廣義說來為台灣具. 治政大歧視優惠行動則更積極解決長久處於不利地位團體之發展機會。因此從矯正歧視立優惠行動的理論基礎，論述原民特考狹義的適用對象是否應有所限縮，以達到代有原住民身分者。平等就業機會主張不應受工作以外因素影響就業機會，而矯正. ‧ 國. 學. 表性官僚理論中的積極代表性；矯正歧視優惠行動與積極代表性之間的關聯，亦為本論文所欲探討的問題之一。. ‧. 貳、原住民身分界定. y. Nat. sit. 原住民身分應該要有自我認定的權利，台灣早期的各種行政命令、台灣省山. n. al. er. io. 胞認定標準、原住民身分認定標準，皆規定台灣人民必須在日治時期的戶政資料. i n U. v. 上，本身或直系尊親具有原住民的記載。近年來原住民身分標準放寬，基本上只. Ch. engchi. 要具備 50%的血統就能取得原住民身分。施正鋒（2005：116）解釋這種客觀認定的作法，是違背國際勞工組織 169 號公約揭櫫的「主觀定義認同」原則。傳統血緣主義的作法，本質上是將種族式的定義加以制度化，且帶有強烈同化主義的色彩，具體說來台灣平埔族即是這種原則的受害者。 2011 年原住民立委廖國棟發現中央部會有 9 個人在取得公務人員資格後，即登記放棄原住民身分。10尤天鳴（2009）在相關研究中提出恢復原住民身分及. 10. 2013 年 1 月立法院已三讀通過修正《公務人員任用法》第 28 條，規定「經原住民族特種考試. 及格，而未具或喪失原住民身分，不得任用為公務人員」，未來經原民特考及格後，未具或喪失原住民身分者，不得任用為公務人員，應予免職；於任用後發現其於任用時未具或喪失原住民身分者，應撤銷任用（何國豐，2013）。 13.

(26) 都市原住民子女應考的議題，他質疑現行制度不論應考者是否具備族語能力、民族文化認知，或部落經驗，即以原住民血緣認定作為應考資格，此身分背後是否具有正當性？林書弘（2012：105-106）以深度訪談研究原民特考三等原住民行政類科提出相似的研究建議，認為台灣社會環境已不像以前明顯區分出漢人與原住民的差異，現行原住民身分法規定寬鬆，會壓縮真正需求者的資源。11因此林書弘認為若考選制度仍沿用筆試遴選，平地原住民會比偏遠山區原住民更具有優勢，而壓縮偏遠山區原住民的錄取名額；其建議原民特考的應考資格應做限縮解釋，區分平地原住民與山地原住民。伊萬納威（2014）透過職場實務經驗的參與觀察與文件分析，輔以深度訪談探討原住民身分認定的意義與問題。伊萬納威論述原住民身分認定的意義在於其牽涉到政策資源的分配，直接影響原住民的生計. 政治大. 問題；為避免身分邊界愈趨混淆，語言是維繫民族身分邊界的重要條件。. 立. 上述文獻皆對泛原住民身分的人可享矯正歧視優惠行動表示不認同，這樣的. ‧ 國. 學. 不認同可基於兩條論述，第一是廣義的原住民界定會剝奪真正需要資源的原住民權利，第二即矯正歧視優惠行動應限縮在狹義原住民的認定上，其個人必須凸顯. ‧. 該弱勢族群的代表性。然而上述文獻對於原住民身分要如何分類，是以行政區域. y. Nat. 劃分平地∕山地、都市∕原鄉，再輔以戶籍地做為認定依準；或者對原住民族語. io. sit. 言文化做證照的認可有不同意見。在政策執行與資源的分配上，「原住民」該如. n. al. er. 何有效的分類，本論文暫不討論。因為《公務人員任用法》第 28 條之修正，已. i n U. v. 試圖從法律層次解決身分任用的問題，再者本論文試圖從現行的政策目標中去凸. Ch. engchi. 顯適任的原住民公務人員，跳脫血緣與家族的框架。參、政策工具的討論與爭議. 原民特考制度施行後，台灣相關學者多聚焦於考銓制度的變革並提出各自的實務建議（施正鋒，2004、2010；林書弘，2012；蔡良文，2004；伊凡諾幹，2004），或從政府機關的角度分析特考進用的議題（陳文學，2011；顏惠玲，2010；王成基、李震洲，2006；姚嘉文，2006）。考試院針對原民特考委託國立東華大學原 11. 彙整台灣各時期原住民族身分認定，其依循「家族主義」與「血緣主義」原則認定。《原住民. 身分法》的制定過程，原民會本依循過去身分認定政策依「家族主義」概念，採取父母雙系認定，叢聚原住民身分父或母姓一脈相承；然而原住民立委則認為只要有一半原住民血緣即可取得原住民身分（伊萬納威，2014）。 14.

(27) 住民民族學院（2004）進行考試方式的評估報告，當時期望原民特考的考試辦法能「契合原住民族行政轄區內之需要：有能力以族語服務鄉民、參與鄉土文化的發展、發揮原住民人文精神、落實公務人員在地服務之直接效應等需求。」此評估報告以通信問卷調查蒐集評估資料。12針對分區分族考試與族語認證等政策工具是否能滿足原住民族公務人員在地服務提出建議。此文獻可明顯看出受訪者對政策目標的定義分歧，導致各方對原民特考可利用的政策工具存有不同意見。考選部於 2007 年編印原住民族考試制度白皮書，整列未來可努力的 5 點方向。相對說來，行政院人事行政局委託財團法人台灣綜合研究院，研究政府機關進用原住民人員考用情形的報告極具參考價值。其率先介紹加拿大、澳洲、紐西. 治政大原住民族考用制度提出建議。該研究目的乃因於要解決各政府機關（構）將面臨立大幅進用原住民的壓力，於是藉由研究報告了解各政府機關及原住民人員的實際. 蘭公部門進用原住民制度的概況，運用問卷調查統計分析與焦點訪談內容分析對. ‧ 國. 學. 需求，進而規劃具體解決方案。. ‧. 陳文學（2011）則藉由深度訪談法，訪談近年來在原民特考列缺的政府機關，包含中央一級機關、縣市政府一級機關與鄉鎮市公所，當中陳文學尤其注意到非. Nat. sit. y. 原住民地區但有提缺的政府機關。分析政府機關提列原住民族公務人員職缺的實. al. er. io. 務考量，並反駁姚婉麗（2005）與原住民立委孔文吉（2010）認為應縮短年限以. n. 利提早返鄉服務的觀點。. Ch. engchi. i n U. v. 綜合以上文獻，筆者發現眾多研究對於政策工具存有不同見解，比方說族語認證的採行與限制轉調年限的調整。但是在文獻中較少直接談及設計原民特考的政策目標是什麼，而多從保障原住民族就業權益的立場開始論述，研究者多直接彙整原住民公務人員、用人機關、專家學者等標的團體的意見。文獻中隱而未談的是對於政策工具的不同建議，其實已經凸顯原民特考的政策設計過程，包含了各種價值的衝突以及目標的不一致性。綜合上述原民特考相關的文獻回顧，現有文獻仍未解決原民特考公務人員於服務年限屆滿後即轉調其他機關，以及是否採行族語認證等政策工具的爭議。陳. 12. 問卷調查對象包括原住民族行政相關單位單位主管、原住民籍公務人員及原住民民意代表，問. 卷寄發份數總共 580 份，回收份數 357 份，有效問卷 357 份。 15.

(28) 文學曾以代表性官僚的觀點切入，回答原民特考政策工具的選擇；筆者則試圖在本論文釐清原民特考當中的價值衝突，並思考原民特考與原鄉發展間的關係。綜上所述，本論文將從政策設計的觀點切入，首先界定政策問題，釐清原民特考制度的政策目標，進而提出得以改善的政策工具以達成政策目標，盼能解決現有政策問題。. 第二節政策設計政策研究領域中，政策設計( policy design )的研究取向以對話理論及解釋學為架構，欲回答的核心問題是人們如何理解問題與政策？政策如何分配權力？為. 治政設計的研究並嘗試找出不同的政策故事與觀點有沒有共通的基礎，其通常透過質大立性研究與文本分析方法作為回答研究問題的途徑（蘇偉業譯，2010：15-18）。政. 何如此？以及政策代表了誰的價值？政策如何在社會上建構特定的團體？政策. ‧ 國. 學. 策設計的過程可以透露為什麼特定利益結果會被達成或不被達成的訊息，亦即誰有能力使其偏好獲得國家公權力的支持。. ‧. 在政策分析的實務中，Bardach( 2012, xvi )發展政策分析的八層途徑，包含. Nat. sit. y. 界定問題、匯集證據、建構替代方案、挑選標準、推測結果、面對取捨、決定、. er. io. 述說你的故事。Bardach 結構化途徑的主要效用是它可以提醒政策分析者重要的. al. 任務和選擇，這些步驟不需要精確地以這種順序被採用，也不是在所有的問題上. n. v i n Ch 都有顯著的必要性。然而，努力去定義問題通常是正確的開始，述說你的故事幾 engchi U 乎是政策分析不可避免的結尾。建構替代方案並挑選標準去評估它們是走向過程的開始，並且匯集證據用以貫穿所有的過程，證據的匯集對界定問題和推測替代方案的結果提供更多考量。 Bardach( 2012,xix )再次闡明政策分析根源於政治活動，政策分析仍得在政治活動上達成協議。其認為政治生活有兩個面向：作為衝突的管道以及建立社群。作為衝突的管道，政策分析可以凸顯某些論點及其擁護者明顯優勝於他者。政策分析也幫助那些具有潛在共同點的人建立社群，這些共同點是透過規則與理性論述的條件來定義，反對者則利用分析過程來解決不同意見。至少當非常乏味的技術性不同意見溢出，他們會發現不可妥協的價值衝突將可以重鑄，諸如對於舒緩問題Ｐ，政策Ａ的可行性是否高於政策Ｂ的此類問題。 16.

(29) 可以說政策設計的研究取向，其源自於後實證主義的觀點，受到後現代主義與批判理論啟發，欲補充理性主義及福利經濟學典範的不足。政策設計的觀點便逐漸取代政策執行而成為當代的新興課題。後實證典範的政策分析尤其適合分析隱含著價值衝突的公共政策。在政策設計的觀點中，符號、價值與故事是鑲嵌在政策設計當中。民選政務官和政策制定者利用政策設計來獲取或維護政治權力，民選政務官尤其會以符合其利益的方式運用價值與符號，政策設計進而會影響標的群體的政策回應力。大部分政策設計學者就政策設計的共同主觀性質與退化政治的潛在性皆為之贊同（蘇偉業譯， 2010：140-159）。亦即各標的群體所持有多元觀點的社會建構，會透過注入符. 治政大標的群體對政策的積極或消極回應力。政策設計分析即試圖在此過程釐清什麼價立值引導著政策過程，什麼需求是有正當性的。號與故事，將其價值灌注在政策設計當中；而充滿價值的政策設計將會再次影響. ‧ 國. 學. Kevin B. Smith 與 Christopher W. Larimer 梳理政策設計理論，將此領域略分. ‧. 為三類，價值派學者代表有 Edelman、Fischer、Forester、Anderson，政治學分類派學者有 Stone、Ingram、Schneider，參與派學者有 deLeon、Ingram、Schneider. Nat. sit. y. （蘇偉業譯，2010：156-159）。當中 Edelman 認為在政策設計的過程中，政府所. al. er. io. 採取的方案及解釋是為了推動對其有利的措施，而非基於對社會問題的反映。政. n. 策設計當中充滿價值與觀點的不同，而非從絕對客觀的社會問題來分析政策的解. Ch. 決方案（蘇偉業譯，2010：140-143）。. engchi. i n U. v. 政策設計的觀點，即是否定有線性、公認客觀的解決問題途徑，而是必須去了解不同的觀點，以及為什麼這些觀點會導致衝突，這些觀點將如何以政府行動或不行動的形式互相適應。尋求從不同觀點中「是什麼」的故事轉化為「應該是什麼」的論據（蘇偉業譯，2010：92-96）。因此本論文透過政策設計的理論觀點來釐清原民特考利用什麼符號形塑既有的政策目標，而應有的相關政策目標背後帶有什麼樣的價值觀，其所設計的政策工具是否有效達到政策目標，以及其是否能夠解決政策問題，釐清各方需求，並討論什麼樣的需求與目標或手段是具有正當性的。以下將分段說明政策設計分析中的幾個重要步驟，包含界定政策問題、釐清政策目標，並檢視政策結果。 17.

(30) 壹、政策問題界定政策問題( problem )是政策分析中一個關鍵的步驟，界定政策問題會給政策分析者一個做完一切必要的工作以完成計畫的理由，亦賦予政策分析者蒐集證據的方向；且在政策分析最後的階段，界定問題將幫助政策分析者述說完整的故事( Bardach,2012:1 )。界定問題通常意謂著政策分析者將去思考社會有某些問題，但須注意「錯」( wrong )是一個非常有爭議性的詞。並非每個人都會同意界定問題的事實真的能夠構成一個問題，每個人也許對這些事實將提出不同的評估框架。一個常見的哲學及實務上的問題是：甚麼樣的私人問題會被界定為公共問題，. 政治大常會非常有用。除了市場失靈之外，私人問題可以被授權定義成公共問題的主要立. 進而合法地透過公共資源提出改善的要求？透過市場失靈的濾鏡來檢視情況通. ‧ 國. 學. 的情況有下列這些：1.系統的崩潰，如大部分發生在市場之外的家庭關係；2.因. 為市場運作良好且對個人不會慷慨地獎賞，而產生的低生活水平；3.對種族及其. ‧. 他少數民族歧視的存在；4.政府在傳統上被期待能採取有效行動之領域中，未能良好運作，如提供公立學校( Bardach,2012:2-3 )。. y. Nat. sit. 政策分析者將意識到所有的「政策問題」是一種再現( representation )，不同. n. al. er. io. 背景脈絡、價值系統的人會採取不同的角度「問題化」同一件事務。後實證典範. i n U. v. 政策分析的觀點認為，對於具有價值爭議性的政策議題，其共同特性是與政策相. Ch. engchi. 關的標的群體對於問題的認知有所衝突，而當中至少有一方認為該議題足以威脅其最高原則。因此政策分析者的任務不再只是找出解決問題的答案，其應該先行說明「政策問題」是由誰所定義？誰因為某種問題化的方式而得利？誰又因此遭到排除或宰制（彭渰雯，2006：51-53）？ Deborah Stone 在《政策弔詭》一書中，各章討論界定政策問題的語言，包含：符號、數字、原因、利益及決策作為創造故事的元素。符號與數字在界定政策問題架構中是不可或缺的，政策問題的起源故事恰恰會隱含著一個解決方案，而故事中正反方的張力必然包含實際利益的較量。最後在估算各個替代方案時，述說者明顯會以數字走出混亂，將問題塑造成理性決策，其等於描述了此政策問題必然導致唯一的最佳選擇。熟悉這些語言將可以幫助政策分析者去辨認政治界 18.

(31) 定中，通常不明言關於事實和價值觀兩者間的假設。從多重觀點看政治問題，會使政策分析者對實際問題的理解更為全面並且更為自覺（朱道凱譯，2007： 188-190）。貳、政策目標 Frank Fisher 倡議「政策審議的邏輯」，反映後實證典範的政策分析觀點依然強調「理性」的重要。其邏輯架構可分為兩大層次、四個階段，第一個層次屬於經驗資料的評估，包括計畫成果驗證和情境指標確認兩階段；第二層次則針對該政策目標( policy goals )的規範性價值，乃至於其所奠基的意識形態進行評估，可分為目的辯護和價值選擇兩階段（彭渰雯，2006：56）。本論文聚焦於第二層. 政治大具有工具價值或構成價值？亦即政策目標本身是不是一個有價值的目標。2.政策立次政策目標的辯護與分析，其間引導性的問題可包括：1.此政策對社會整體是否. ‧ 國. 學. 目標及其規範性的預設是否會造成預期外嚴重的社會後果？3.對於此政策目標. 的擁護會不會造成社會結果分配不均（轉引自彭渰雯，2006：59、Fischer，1995：. ‧. 111）？Fischer 建議應先釐清該政策意圖影響社會的目的、價值和制度是什麼；其次分析現行政策能否達到它宣稱要達到的目標；接著再比較或討論其他政策立. Nat. sit. y. 場是否更能貢獻於這套系統。根據以上所述，本論文擬定研究問題。更重要的是. al. er. io. 後實證典範政策分析的觀點明確指出政策分析者本身也具有既定立場，沒有所謂. n. 絕對正確的政策分析，其是透過辯證的過程，欲得出相對較好的分析（彭渰雯， 2006：61）。. Ch. engchi. i n U. v. Deborah Stone 提醒看似多數人皆贊同的政策目標，如公平、效率、安全、自由、福利也會存在競爭性的觀點。因為在政策目標的設定上，通常會以簡單、普通常識的定義來喚起一個共同的目標。政策制定者會避免設定過於精確的目標，以免減損各標的群體的共同性( commonality )。因此，政策目標即以一種弔詭的方式呈現，其一方面團結公民，同時因其內容的曖昧和詮釋問題而造成分裂（朱道凱譯，2007：73-75）。參、政策結果解決政策問題的方法稱作政策工具( policy instrument )或政策答案( policy solution )，其並非類似機械工具得以一勞永逸的解決問題，而是一種延續不斷的 19.

(32) 策略，用來建構關係以及協調政策行動（朱道凱譯，2007：338-341）。政策工具是將政策目標轉化為具體政策行動的機制作用，其所關心的是政府會如何執行工具？將會產生什麼效果？政策工具是政策設計與政策執行間的連鎖，其並非是一種嘗試錯誤的過程，而是要經過系統思考的行為，是一種有目的的行動。且政策工具需透過標的團體來完成，標的團體的意見、觀點與態度是政策工具能否推動成功的關鍵因素（丘昌泰，2004：365-367）。 Anne L. Schneider 與 Helen M. Ingram 在政策設計的研究中，第一階段如同所有政策設計的學者，討論群體如何被社會建構，最終而影響政策設計。在第二階段 Schneider 與 Ingram 則將政策設計從依變項轉為自變項，試驗政策設計的結. 治政大他們的假定，亦即政策設計過程中的依附者和偏離者對政治體系的負面看法，會立造成該群體對政治冷感與低度的政治參與。政治菁英順此強化權力關係，繼而形. 果對各標的群體的身分及民主效力認知產生什麼結果。Joe Soss 的研究結果證明. ‧ 國. 學. 塑政治參與，這即是政策設計觀點中的「退化政治」( degenerative )（蘇偉業譯， 2010：151；Schneider and Ingram,1997:74-103; Soss,2005:293-296,321-326）。. ‧. 肆、政策設計的邏輯結構. y. Nat. sit. 根據上述政策設計的幾個重要步驟，可以明確描繪出政策設計的邏輯結構。. n. al. er. io. 政策設計必須以標的團體的需求為基本的邏輯結構，並且進行政策方案的設計，. i n U. v. 才能達到實質解決問題的效果。政策設計( PD )的邏輯結構可以用簡單的數學公. Ch. engchi. 式加以表達如下（丘昌泰，2004：374-378）： PD=E( O,T,A,S )+L( t, r, a ). E 代表政策設計的要素( elements )，當中包含結果(O)、標的團體(T)、執行機構(A)、與法令(S)；L 則代表三種不同的連鎖( linkages )，該連鎖包括工具(t)、規則(r)、假設(a)，茲分別說明如下： 1.. 結果( Outcome )：就政策設計者來說，設計政策所預期發生的效果，與政策本身實際所產生的結果，差距愈小愈好；亦即要端視政策目標是否解決了政策問題。通常政策環境的高度不確定性，會加劇預期與實際結果間的距離。. 20.

(33) 標的團體( Target groups )：某團體或個人的決定與行為，將會直接或間接影. 2.. 響政策目標的這群人，稱為標的團體。標的團體是否遵從政策或法令的規定，對於政策或法令的成敗影響極大。執行機構( Agency )：指負責執行政策法令相關的政府單位。其需考量執行. 3.. 機關的政策資源（包含人力、設備與專業知識）是否充足，組織架構是否健全，以及執行者本身的態度是否積極、溝通是否順暢等。 4.. 法令( Statute )：任何的政策設計都必須有堅強的法令基礎，避免遭受質疑。. 5.. 工具( tools )：指將政策目標轉化為具體政策行動的工具或機制作用，促使政府官員或標的團體遵從政策行動的工具。. 政治大規則( regulation )：政策制定者、執行者與標的團體間必須遵行的遊戲規則。立政策設計所必須遵行的規則，通常是議會所通過的法律，或是行政命令，以. 學. ‧ 國. 6.. 避免非正當程序使公共政策成為競逐私人利益的手段。. ‧. 假設( assumption )：意指對於政策因果關係的陳述，這種陳述通常包含技術. 7.. 的、行為的與規範性的假設。欲使政策發生效果的假設陳述，技術性假設討. y. Nat. sit. 論政策應該運用何種科學技術，行為假設著重政策應該敦促標的團體採取何. n. al. er. io. 種行為，規範假設則聚焦於政策應該運用何種法律規範。. i n U. v. 綜合上述因素與連鎖，Schneider 與 Ingram( 1997:81-101 )的政策設計結構圖. Ch. engchi. 更能凸顯當中的動態關係，如下圖 2：. S. t, r, a. A. t, r, a. T. t, r, a. G&P. 資料來源：本論文修改自 Policy design for democracy (p.83), by Anne L. Schneider & Helen M. Ingram,1997, Lawrence, KS: University of Kansas Press. 圖 2 Schneider & Ingram 政策設計的結構圖. 21.

(34) 圖 2 中 G&P 為政策目標與將被解決政策問題之間的連結，亦即政策設計邏輯結構中的結果(O)。而法令(S)作為政策設計的基礎，若要完整呈現，筆者將其擺放於圖 2 的首要位置。此即為本論文政策設計觀點下的邏輯結構圖。. 第三節代表性官僚本節首先梳理代表性官僚理論的相關文獻，文獻脈絡將呈現代表性官僚在公務體系中的價值；其次整理與原民特考相關的現有文獻，了解現有文獻如何以代表性官僚理論分析原民特考，及其面對的研究限制，或對原民特考代表性官僚的質疑。壹、代表性官僚理論. 立. 政治大. Kingsley( 1944 )提出「代表性官僚」( representative bureaucracy )概念：即科. ‧ 國. 學. 層體系要能反映社會人口特質的組成與態度，塑造一個具有代表性的民主政府。代表性官僚理論主張，若政府要促進民主行政，使公共政策更具有回應性與效能，. ‧. 必須從文官體制本身進行改革，政府機關要匯集不同經驗的群體，以具備民眾代表的特質來形塑具有代表性的民主政府。. sit. y. Nat. io. er. 這當中即包含代表性官僚的兩個主軸：消極代表性與積極代表性。消極代表性僅要求在人口組成上應符合代表性比例指數；而積極代表性則去檢視代表性官. n. al. Ch. i n U. v. 僚在公共政策決策與服務過程是否表現出嘉惠於所屬族群的態度。Mosher(1982). engchi. 區分消極代表性（ passive representativeness ）與積極代表性（ active representativeness），前者指稱文官人口的特質組成要反映社會間的關係；而積極代表性是某一人口特質的文官能否在服務或決策過程中，真正嘉惠於與自己特質相同的民眾。但 Mosher 認為假使積極代表運作過度猖獗，代表性官僚只替與自己特質相同的團體謀福利，對內可能與強調效率和技術導向的功績制產生扞格，造成行政決策的衝突（陳文學，2013b：133-136）。 Adam W. Herbert 在 1974 年提出美國代表性官僚實務上所遇到的挑戰，描述影響代表性官僚的積極代表行為有主要 6 個支配力。Herbert( 1974:562 )認為假使政府希望公共政策更具有回應性與效能的話，政策制定者在面對公共問題與執行時，應該要有少數弱勢的觀點。因此 Herbert 從各個角度敘述為什麼代表性官僚 22.

(35) 沒辦法達到原先設立的期待，Herbert 發現代表性官僚的知識與技術在公共服務上的貢獻有限，實務上僅僅是為了在機構結構中看出代表性。然而 20 年後 Murray& Terry &Washington &Keller( 1994：415-416 )對美國實證研究結論修正 Herbert 的觀點，認為代表性官僚至今並非僅僅是照顧弱勢、為少數群體發聲的功能。更重要的是隨著時代演進，代表性官僚漸漸的位居要職，此現象暗示代表性官僚在公共事務的服務上亦有專業與技術的發展，不再只是安插於政府機關結構中的少數代表。代表性官僚會站在更主動的立場去處理衝突暴力，代表性官僚被組織對其的要求漸漸取代，不能單純僅為所代表的群體發聲。以行政學的角度來看原民特考，如果公務人員的組成過於同質化，公務人員. 政治大進而影響人員的任用升遷，乃至於政策的制定與執行（施正鋒，2005：208-213）。立多來自於相同階層、族群、性別或政黨，難免會受到共同利益與價值觀的牽絆，. ‧ 國. 學. 代表性官僚理論即試圖矯正這種落差，確保公務體系的回應性，達成民主價值。提高其他族群的代表性對於政府機關來說，具有實踐多元表現的民主意涵；而對. ‧. 於弱勢群體來說，這些代表成員還提供族人效仿的楷模，並且得以提高該族群集體的社會經濟地位（施正鋒，2005：213-216）。. y. Nat. sit. 代表性官僚理論當中尤以弱勢者的代表性更是不可忽視的議題。台灣早期普. n. al. er. io. 遍認為原住民族整體擔任公務人員的機會偏低，即便給予相等程度的考試機會，. i n U. v. 用「均等」的考試機會禁止求職過程的歧視；但礙於經濟與文化上的差異而使得. Ch. engchi. 原住民族仍無法達到平等就業機會的均等，因此為了補償過去歧視所造成立足點的不平等，才對弱勢群體採取矯正歧視優惠行動，以提高原住民族整體擔任公務人員的機會。總結上述理論的討論，得以了解代表性官僚的正當化來源源自於矯正歧視優惠行動，政府機關得給予相關矯正歧視優惠行動招攬代表性官僚，達成消極代表性比例指數的目標。然而政府機關會不會因此在公共政策的制定上更具有回應性，以達成積極代表性所追求之民主政府的價值，在實務上仍有辯論的空間。. 23.

(36) 貳、代表性官僚實務與原民特考相關的現有文獻，多從消極代表性與積極代表性做台灣原住民族公務人員的實證分析（翁興利、陳文學，2008；陳文學，2012、2013a、2013b；巴蘇亞‧博伊哲努，2012；劉湘琦，2011）。其研究領域首先藉由政府統計資料與問卷調查的結果，探析台灣政府機關的原住民族消極代表性，以及影響消極代表程度的因素；進一步運用多變量統計方法，研究原住民族公務人員在行政表現上是否會愈重視原住民相關議題並採取積極行動（陳文學，2013b），陳文學與劉湘琦的研究皆提出類似結論，亦即有利於原住民的政策環境與社會氛圍，更是會連帶影響到政府官僚作為的重要因素。. 政治大差異、學歷區隔與官等分布、擔任公職的屬性、族群人數落差的結構現象，去反立. 具有原住民身分的研究者會從原住民擔任公務人員的管道、人數變化、性別. ‧ 國. 學. 思原住民族教育水準與主流社會的差異，並從族群文化層次解釋原住民公務人員的結構及其在政府機關的表現（巴蘇亞‧博伊哲努，2012）。研究者亦提出在面. ‧. 對原住民族社會的快速變遷，應反思都市原住民、以及因為原住民身分法取得考試資格的人，是否能於公共政策的眾多議題中落實其積極代表性，以幫助原住民. Nat. sit. y. 族公共事務的發展（尤天鳴，2009）。. n. al. er. io. 在台灣，原住民代表性官僚實務的相關研究，可透過量化與統計資料客觀討. i n U. v. 論原住民公務人員的消極代表程度。然而對於積極代表程度仍有測量上的困難，. Ch. engchi. 以陳文學的研究為例，他的研究限制亦說明研究測量的結果中，缺乏原住民公務人員所服務對象的意見。而原住民內部的討論核心，實質聚焦於原住民公務人員是否能以其專業水準幫助原住民公共事務的推展，較少測量原住民公務人員的積極代表程度。綜合本節文獻回顧，代表性官僚的相關研究或許已經回答原住民公務人員在政府機關的消極代表程度，但在積極代表性的實證上仍有測量上的困難。亦即呼應原民特考所面臨的相關爭議中，原住民公務人員在公務體系內的價值是什麼，原民特考是為了達到什麼政策目標、解決什麼政策問題應當釐清。. 24.