第四章 資料分析與討論
第一節 政策問題
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第四章 資料分析與討論
本章第一節將界定台灣原民特考制度的政策問題以回答本論文研究問題一。
第二節繼而釐清原民特考的政策目標有哪些，在政策設計的過程中為什麼選定這 些政策目標以回答研究問題二。第三節檢討原民特考用了什麼政策工具，現行的 政策工具能否有助於達成政策目標並解決政策問題， 用以回答研究問題三。第 四節說明原民特考執行後所產生的問題以回答研究問題四。
第一節 政策問題
根據《公務人員任用法》第 9 條規定，公務人員任用資格的取得，有依法考 試及格、依法銓敘合格以及依法升等合格三種情形；若為特殊性質職務人員的任 用，法律有另訂其他特別遴用規定者，應從其規定。《憲法》第 85 條規定「公務 人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度…非經考試及格者，不得任用。」因此，
除特殊領域人員聘用之外，考試為台灣取得公務人員任用資格的主要法定途徑。
台灣早期為鼓勵山地人民從事山地行政工作，解決山地鄉公所人力不穩定的 問題，遂擬定原住民族國家考試制度。本論文所稱之原民特考制度，係指 2002 年以來定期舉辦的「公務人員特種考試原住民考試」，於 2004 年修正名稱為「公 務人員特種考試原住民族考試」。原民特考制度之設計與調整係為了解決原住民 族整體在公務體系代表性不足（underrepresentation）的問題；以及當時原住民族 在公務體系內多為基層公務人員，而欲培養原住民處理公共事務的多元人才。在 台灣，矯正歧視優惠行動（affirmative action, AA）透過原民特考國家考試的制度 設計，配合公家機關比例進用之規定，以增加原住民族整體擔任公務人員的機會。
因此本章第一節界定原民特考制度的政策設計之政策問題，乃為原住民族擔任公 務人員的機會偏低，及其缺乏處理原住民政府事務的原住民公務人員。
壹、 原住民族擔任公務人員的機會偏低
在台灣，陳文學（2008）首先運用代表指數法（Representation Index, RI），
衡量 2002-2006 年間台灣原住民族公務人員的消極代表程度，當時台灣原住民族 公務人員僅占全體公務人員的 1.7%至 2%之間，低於當時台灣原住民族總人數佔
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資料來源：筆者整理。原住民與全國簡薦委任人口總數，係參照銓敘部網站公務人員概況統計資 料；原住民人口總數，係參照原民會網站各年度 12 月份原住民人口數統計表；全國人口總數，
係參照內政部戶政司網站人口資料庫。
資料來源：筆者整理
圖 5 2002-2014 年原住民公務人員消極代表指數
上圖 5 中，Y 軸表示公務人員消極代表指數（RI），RI 為 0 表示消極代表程 度最差，1 表示消極代表程度最佳。原住民消極代表程度約在 0.643 至 0.722 之 間，相對於漢人的消極代表程度維持在 1.006 至 1.007 之間，原住民消極代表性 呈現微幅增加，但幅度並不明顯。全台灣原住民公務人員消極代表性，呈現中度 的代表性不足。然而，若考慮各地方原住民人口與政府進用原住民的比例，則會 發現多數具有原住民鄉（鎮、市）的縣市呈現過度代表的現象（陳文學，2008：
122-126）。
這種現象可以解釋為地方政府是依循比例進用的法條規定，積極進用原住民 公務人員。然而就消極代表程度看來，原住民族擔任公務人員的代表性比例指數 低於其他非原住民族群，且服務地區多限縮集中於原鄉之政府機關。
為什麼原住民擔任公務人員的機會偏低，以致需要修正或頒布相關法令制度，
提升整體原住民族公務人員的數量？生長於彰化縣的布農族考生說：「我認為政 府給原住民特考或是一些優惠，除了要保護一些原住民傳統之外…我不知道是不 是因為原住民本身就住台灣的緣故啦，我們祖先可能就是在文化上面，因為文化 比較低落，所以在經濟方面就比較不行…（B01-4-11：6）」
0.0000 0.2000 0.4000 0.6000 0.8000 1.0000 1.2000
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
原住民代表指數 漢人代表指數
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生長於花蓮縣秀林鄉的原住民公務人員說：「我覺得從知識水準方面來看，
原住民真的是需要有一些補助性的法規。你可以看客家與原住民彼此對談跟交集 跟知識水準，（原住民）相對比較低，所以就需要保障原住民在就業權方面的，
我猜應該是這樣（A02-4-12：8）。」
在原民會服務的公務人員說：「因為我之前有看一下會裡面原住民的就業狀 況調查，我發現說好像從事公務人員這種工作的人，其實算是他們族群裡面比較 稀少的…對他們來說這算是裡面層級比較高的工作啦。就是像他們以前可能會覺 得從事警察工作算是比較神聖的阿，不然其實他們一般的工作可能會比較低，在 社會低階層的工作性質（I01-1-11：1）。」
小時候搬遷至新莊的布農族公務人員說：「像我很多親戚可能大部分都是在 做…要嘛廚師、要嘛開砂石車、要嘛軍人，我是說比較不會考試的人，我很多親 戚都是這樣。那今天如果沒有特考的話，你要造成社會流動，就是一些階級的流 動，或者是弱勢族群的提升機會，就會變得沒有那麼高。……某種程度上，高普 考如果是可以讓漢人族群的階級流動，那你原住民原特等於是針對族群，去讓原 住民的生活環境和他的教育條件可以更接近、跟漢人社會可以更接近（I02-1-12、
42：2）。」
上述訪談呈現出長期以來原住民擔任公務人員機會較低的現象及成因。原住 民公務人員消極代表性不足的問題多歸因於過去與持續性的歧視，而造成當下經 濟上的實質弱勢，以及文化上的差異，致使其在既有制度上缺乏均等的競爭機會。
因此矯正歧視優惠行動（AA）即在解決缺乏均等競爭機會的政策問題，矯正歧 視優惠行動要找出因少數族群身分而居於劣勢者，透過制度的設計，使劣勢者相 對於優勢者更有機會取得任職的資格。
綜上所述、宏觀而言，原民特考制度即是希望透過制度的設計，使原住民族 整體更有機會擔任公務人員；以解決原住民族相對於漢人，擔任公務人員機會偏 低的政策問題。
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貳、 缺乏處理原住民政府事務的原住民公務人員
1996 年台北市原住民族事務委員會成立，係台灣第一個成立處理原住民族 事務的一級機關。隨後行政院於 1996 年底相繼成立原民會，中央原民會組織層 級與編制員額的擴大，使得原住民菁英在政策規劃、制定與執行上終於有機會成 為政策的決策者，並且拔擢更多的原住民投入原住民行政事務。
積極地說，部分原住民菁英期望透過培育原住民行政人才，滿足原住民族行 政體系的自治需求。當中自治的含意並非脫離國家領域，另立主權獨立的政治體；
而是滿足原住民族在國家體制內擁有一定的區域和空間，決定族人的公共事務
（孔文吉，2000：16-17）。因此在政府體制內，即需要更多的原住民來處理原住 民政府事務。
原住民學者說明：「更高階一點來看的話，原住民族特考的存在當然是彰顯 了憲法裡面、憲法增修條文裡面對原住民族事務的自覺、自主性，希望說考用了 這批人進來之後，他們這批人就能夠在整個政府、所謂政策的擬定過程有原住民 的聲音在這裡面。當然除了民意代表以外，有文官的這個部分（D01-1-07：4）。」
戶籍地在花蓮縣卓溪鄉的公務人員即說：「大部分原住民特考的受訓初衷主 要是為了原鄉，希望為自己的部落去做一些事情…像我們部落會有一些部落回應 計畫、部落營造，就是沒有我們部落的族人在鄉公所或是縣政府或是更大的原民 會就職，我覺得我們要提什麼計劃就是沒有辦法很順利啦。…如果要讓那個部落 更好的話，如果說我們在縣政府或在原民會有認識的人，他會教你要怎麼做才會 把計畫寫得好，你就可能有機會去得到這個補助。…如果部落愈少這樣的人，可 能部落很多就會外移，就沒有青年在部落（A03-3-21.22.23：11）。」
綜上所述，原住民政府事務可再區分為中央機關與地方機關兩個系統。以往 原住民族國家考試多是補充地方機關的原住民公務人員，以解決偏鄉地區人力不 穩定的問題，並且運用在地人才的在地知識及共同語言，讓原住民公務人員成為 居民與政府之間的溝通橋樑，協助原鄉地區發展。另一方面在中央原民會成立之 後，其下設 6 個業務單位，包含綜合規劃處、教育文化處、社會福利處、經濟發 展處、公共建設處、土地管理處，只要與原住民相關的公共事務皆涵括在原民會 的業務裡面。透過原民會中央機關的成立，期望能對原住民族政策的釐定和推展
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更具一致性，並發揮整體規劃的功能。因此，原民會除了法律規定其委員人數一 半以上需具有原住民身分以外，原民會公務人員任用的目標，亦希望具有原住民 身分的公務人員比例能達到六成以上。並且在六都升格後，各直轄市原民會、原 民局亦需要更多處理原住民政府事務的原住民公務人員。