政策設計

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文學曾以代表性官僚的觀點切入，回答原民特考政策工具的選擇；筆者則試圖在 本論文釐清原民特考當中的價值衝突，並思考原民特考與原鄉發展間的關係。綜 上所述，本論文將從政策設計的觀點切入，首先界定政策問題，釐清原民特考制 度的政策目標，進而提出得以改善的政策工具以達成政策目標，盼能解決現有政 策問題。

第二節 政策設計

政策研究領域中，政策設計( policy design )的研究取向以對話理論及解釋學 為架構，欲回答的核心問題是人們如何理解問題與政策？政策如何分配權力？為 何如此？以及政策代表了誰的價值？政策如何在社會上建構特定的團體？政策 設計的研究並嘗試找出不同的政策故事與觀點有沒有共通的基礎，其通常透過質 性研究與文本分析方法作為回答研究問題的途徑（蘇偉業譯，2010：15-18）。政 策設計的過程可以透露為什麼特定利益結果會被達成或不被達成的訊息，亦即誰 有能力使其偏好獲得國家公權力的支持。

在政策分析的實務中，Bardach( 2012, xvi )發展政策分析的八層途徑，包含 界定問題、匯集證據、建構替代方案、挑選標準、推測結果、面對取捨、決定、

述說你的故事。Bardach 結構化途徑的主要效用是它可以提醒政策分析者重要的 任務和選擇，這些步驟不需要精確地以這種順序被採用，也不是在所有的問題上 都有顯著的必要性。然而，努力去定義問題通常是正確的開始，述說你的故事幾 乎是政策分析不可避免的結尾。建構替代方案並挑選標準去評估它們是走向過程 的開始，並且匯集證據用以貫穿所有的過程，證據的匯集對界定問題和推測替代 方案的結果提供更多考量。

Bardach( 2012,xix )再次闡明政策分析根源於政治活動，政策分析仍得在政治 活動上達成協議。其認為政治生活有兩個面向：作為衝突的管道以及建立社群。

作為衝突的管道，政策分析可以凸顯某些論點及其擁護者明顯優勝於他者。政策 分析也幫助那些具有潛在共同點的人建立社群，這些共同點是透過規則與理性論 述的條件來定義，反對者則利用分析過程來解決不同意見。至少當非常乏味的技 術性不同意見溢出，他們會發現不可妥協的價值衝突將可以重鑄，諸如對於舒緩 問題Ｐ，政策Ａ的可行性是否高於政策Ｂ的此類問題。

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可以說政策設計的研究取向，其源自於後實證主義的觀點，受到後現代主義 與批判理論啟發，欲補充理性主義及福利經濟學典範的不足。政策設計的觀點便 逐漸取代政策執行而成為當代的新興課題。

後實證典範的政策分析尤其適合分析隱含著價值衝突的公共政策。在政策設 計的觀點中，符號、價值與故事是鑲嵌在政策設計當中。民選政務官和政策制定 者利用政策設計來獲取或維護政治權力，民選政務官尤其會以符合其利益的方式 運用價值與符號，政策設計進而會影響標的群體的政策回應力。大部分政策設計 學者就政策設計的共同主觀性質與退化政治的潛在性皆為之贊同（蘇偉業譯，

2010：140-159）。亦即各標的群體所持有多元觀點的社會建構，會透過注入符 號與故事，將其價值灌注在政策設計當中；而充滿價值的政策設計將會再次影響 標的群體對政策的積極或消極回應力。政策設計分析即試圖在此過程釐清什麼價 值引導著政策過程，什麼需求是有正當性的。

Kevin B. Smith 與 Christopher W. Larimer 梳理政策設計理論，將此領域略分 為三類，價值派學者代表有 Edelman、Fischer、Forester、Anderson，政治學分類 派學者有 Stone、Ingram、Schneider，參與派學者有 deLeon、Ingram、Schneider

（蘇偉業譯，2010：156-159）。當中 Edelman 認為在政策設計的過程中，政府所 採取的方案及解釋是為了推動對其有利的措施，而非基於對社會問題的反映。政 策設計當中充滿價值與觀點的不同，而非從絕對客觀的社會問題來分析政策的解 決方案（蘇偉業譯，2010：140-143）。

政策設計的觀點，即是否定有線性、公認客觀的解決問題途徑，而是必須去 了解不同的觀點，以及為什麼這些觀點會導致衝突，這些觀點將如何以政府行動 或不行動的形式互相適應。尋求從不同觀點中「是什麼」的故事轉化為「應該是 什麼」的論據（蘇偉業譯，2010：92-96）。

因此本論文透過政策設計的理論觀點來釐清原民特考利用什麼符號形塑既 有的政策目標，而應有的相關政策目標背後帶有什麼樣的價值觀，其所設計的政 策工具是否有效達到政策目標，以及其是否能夠解決政策問題，釐清各方需求，

並討論什麼樣的需求與目標或手段是具有正當性的。以下將分段說明政策設計分 析中的幾個重要步驟，包含界定政策問題、釐清政策目標，並檢視政策結果。

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壹、 政策問題

界定政策問題( problem )是政策分析中一個關鍵的步驟，界定政策問題會給 政策分析者一個做完一切必要的工作以完成計畫的理由，亦賦予政策分析者蒐集 證據的方向；且在政策分析最後的階段，界定問題將幫助政策分析者述說完整的 故事( Bardach,2012:1 )。界定問題通常意謂著政策分析者將去思考社會有某些問 題，但須注意「錯」( wrong )是一個非常有爭議性的詞。並非每個人都會同意界 定問題的事實真的能夠構成一個問題，每個人也許對這些事實將提出不同的評估 框架。

一個常見的哲學及實務上的問題是：甚麼樣的私人問題會被界定為公共問題，

進而合法地透過公共資源提出改善的要求？透過市場失靈的濾鏡來檢視情況通 常會非常有用。除了市場失靈之外，私人問題可以被授權定義成公共問題的主要 的情況有下列這些：1.系統的崩潰，如大部分發生在市場之外的家庭關係；2.因 為市場運作良好且對個人不會慷慨地獎賞，而產生的低生活水平；3.對種族及其 他少數民族歧視的存在；4.政府在傳統上被期待能採取有效行動之領域中，未能 良好運作，如提供公立學校( Bardach,2012:2-3 )。

政策分析者將意識到所有的「政策問題」是一種再現( representation )，不同 背景脈絡、價值系統的人會採取不同的角度「問題化」同一件事務。後實證典範 政策分析的觀點認為，對於具有價值爭議性的政策議題，其共同特性是與政策相 關的標的群體對於問題的認知有所衝突，而當中至少有一方認為該議題足以威脅 其最高原則。因此政策分析者的任務不再只是找出解決問題的答案，其應該先行 說明「政策問題」是由誰所定義？誰因為某種問題化的方式而得利？誰又因此遭 到排除或宰制（彭渰雯，2006：51-53）？

Deborah Stone 在《政策弔詭》一書中，各章討論界定政策問題的語言，包 含：符號、數字、原因、利益及決策作為創造故事的元素。符號與數字在界定政 策問題架構中是不可或缺的，政策問題的起源故事恰恰會隱含著一個解決方案，

而故事中正反方的張力必然包含實際利益的較量。最後在估算各個替代方案時，

述說者明顯會以數字走出混亂，將問題塑造成理性決策，其等於描述了此政策問 題必然導致唯一的最佳選擇。熟悉這些語言將可以幫助政策分析者去辨認政治界

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定中，通常不明言關於事實和價值觀兩者間的假設。從多重觀點看政治問題，會 使政策分析者對實際問題的理解更為全面並且更為自覺（朱道凱譯，2007：

188-190）。

貳、 政策目標

Frank Fisher 倡議「政策審議的邏輯」，反映後實證典範的政策分析觀點依 然強調「理性」的重要。其邏輯架構可分為兩大層次、四個階段，第一個層次屬 於經驗資料的評估，包括計畫成果驗證和情境指標確認兩階段；第二層次則針對 該政策目標( policy goals )的規範性價值，乃至於其所奠基的意識形態進行評估，

可分為目的辯護和價值選擇兩階段（彭渰雯，2006：56）。本論文聚焦於第二層 次政策目標的辯護與分析，其間引導性的問題可包括：1.此政策對社會整體是否 具有工具價值或構成價值？亦即政策目標本身是不是一個有價值的目標。2.政策 目標及其規範性的預設是否會造成預期外嚴重的社會後果？3.對於此政策目標 的擁護會不會造成社會結果分配不均（轉引自彭渰雯，2006：59、Fischer，1995：

111）？Fischer 建議應先釐清該政策意圖影響社會的目的、價值和制度是什麼；

其次分析現行政策能否達到它宣稱要達到的目標；接著再比較或討論其他政策立 場是否更能貢獻於這套系統。根據以上所述，本論文擬定研究問題。更重要的是 後實證典範政策分析的觀點明確指出政策分析者本身也具有既定立場，沒有所謂 絕對正確的政策分析，其是透過辯證的過程，欲得出相對較好的分析（彭渰雯，

2006：61）。

Deborah Stone 提醒看似多數人皆贊同的政策目標，如公平、效率、安全、

自由、福利也會存在競爭性的觀點。因為在政策目標的設定上，通常會以簡單、

普通常識的定義來喚起一個共同的目標。政策制定者會避免設定過於精確的目標，

以免減損各標的群體的共同性( commonality )。因此，政策目標即以一種弔詭的 方式呈現，其一方面團結公民，同時因其內容的曖昧和詮釋問題而造成分裂（朱 道凱譯，2007：73-75）。

參、 政策結果

解決政策問題的方法稱作政策工具( policy instrument )或政策答案( policy solution )，其並非類似機械工具得以一勞永逸的解決問題，而是一種延續不斷的

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策略，用來建構關係以及協調政策行動（朱道凱譯，2007：338-341）。政策工

策略，用來建構關係以及協調政策行動（朱道凱譯，2007：338-341）。政策工