代表性官僚

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圖 2 中 G&P 為政策目標與將被解決政策問題之間的連結，亦即政策設計邏 輯結構中的結果(O)。而法令(S)作為政策設計的基礎，若要完整呈現，筆者將其 擺放於圖 2 的首要位置。此即為本論文政策設計觀點下的邏輯結構圖。

第三節 代表性官僚

本節首先梳理代表性官僚理論的相關文獻，文獻脈絡將呈現代表性官僚在公 務體系中的價值；其次整理與原民特考相關的現有文獻，了解現有文獻如何以代 表性官僚理論分析原民特考，及其面對的研究限制，或對原民特考代表性官僚的 質疑。

壹、 代表性官僚理論

Kingsley( 1944 )提出「代表性官僚」( representative bureaucracy )概念：即科 層體系要能反映社會人口特質的組成與態度，塑造一個具有代表性的民主政府。

代表性官僚理論主張，若政府要促進民主行政，使公共政策更具有回應性與效能，

必須從文官體制本身進行改革，政府機關要匯集不同經驗的群體，以具備民眾代 表的特質來形塑具有代表性的民主政府。

這當中即包含代表性官僚的兩個主軸：消極代表性與積極代表性。消極代表 性僅要求在人口組成上應符合代表性比例指數；而積極代表性則去檢視代表性官 僚在公共政策決策與服務過程是否表現出嘉惠於所屬族群的態度。Mosher(1982) 區 分 消 極 代 表 性 （ passive representativeness ） 與 積 極 代 表 性 （ active representativeness），前者指稱文官人口的特質組成要反映社會間的關係；而積 極代表性是某一人口特質的文官能否在服務或決策過程中，真正嘉惠於與自己特 質相同的民眾。但 Mosher 認為假使積極代表運作過度猖獗，代表性官僚只替與 自己特質相同的團體謀福利，對內可能與強調效率和技術導向的功績制產生扞格，

造成行政決策的衝突（陳文學，2013b：133-136）。

Adam W. Herbert 在 1974 年提出美國代表性官僚實務上所遇到的挑戰，描述 影響代表性官僚的積極代表行為有主要 6 個支配力。Herbert( 1974:562 )認為假使 政府希望公共政策更具有回應性與效能的話，政策制定者在面對公共問題與執行 時，應該要有少數弱勢的觀點。因此 Herbert 從各個角度敘述為什麼代表性官僚

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沒辦法達到原先設立的期待，Herbert 發現代表性官僚的知識與技術在公共服務 上的貢獻有限，實務上僅僅是為了在機構結構中看出代表性。

然而 20 年後 Murray& Terry &Washington &Keller( 1994：415-416 )對美國實 證研究結論修正 Herbert 的觀點，認為代表性官僚至今並非僅僅是照顧弱勢、為 少數群體發聲的功能。更重要的是隨著時代演進，代表性官僚漸漸的位居要職，

此現象暗示代表性官僚在公共事務的服務上亦有專業與技術的發展，不再只是安 插於政府機關結構中的少數代表。代表性官僚會站在更主動的立場去處理衝突暴 力，代表性官僚被組織對其的要求漸漸取代，不能單純僅為所代表的群體發聲。

以行政學的角度來看原民特考，如果公務人員的組成過於同質化，公務人員 多來自於相同階層、族群、性別或政黨，難免會受到共同利益與價值觀的牽絆，

進而影響人員的任用升遷，乃至於政策的制定與執行（施正鋒，2005：208-213）。

代表性官僚理論即試圖矯正這種落差，確保公務體系的回應性，達成民主價值。

提高其他族群的代表性對於政府機關來說，具有實踐多元表現的民主意涵；而對 於弱勢群體來說，這些代表成員還提供族人效仿的楷模，並且得以提高該族群集 體的社會經濟地位（施正鋒，2005：213-216）。

代表性官僚理論當中尤以弱勢者的代表性更是不可忽視的議題。台灣早期普 遍認為原住民族整體擔任公務人員的機會偏低，即便給予相等程度的考試機會，

用「均等」的考試機會禁止求職過程的歧視；但礙於經濟與文化上的差異而使得 原住民族仍無法達到平等就業機會的均等，因此為了補償過去歧視所造成立足點 的不平等，才對弱勢群體採取矯正歧視優惠行動，以提高原住民族整體擔任公務 人員的機會。

總結上述理論的討論，得以了解代表性官僚的正當化來源源自於矯正歧視優 惠行動，政府機關得給予相關矯正歧視優惠行動招攬代表性官僚，達成消極代表 性比例指數的目標。然而政府機關會不會因此在公共政策的制定上更具有回應性，

以達成積極代表性所追求之民主政府的價值，在實務上仍有辯論的空間。

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貳、 代表性官僚實務

與原民特考相關的現有文獻，多從消極代表性與積極代表性做台灣原住民族 公務人員的實證分析（翁興利、陳文學，2008；陳文學，2012、2013a、2013b；

巴蘇亞‧博伊哲努，2012；劉湘琦，2011）。其研究領域首先藉由政府統計資料 與問卷調查的結果，探析台灣政府機關的原住民族消極代表性，以及影響消極代 表程度的因素；進一步運用多變量統計方法，研究原住民族公務人員在行政表現 上是否會愈重視原住民相關議題並採取積極行動（陳文學，2013b），陳文學與 劉湘琦的研究皆提出類似結論，亦即有利於原住民的政策環境與社會氛圍，更是 會連帶影響到政府官僚作為的重要因素。

具有原住民身分的研究者會從原住民擔任公務人員的管道、人數變化、性別 差異、學歷區隔與官等分布、擔任公職的屬性、族群人數落差的結構現象，去反 思原住民族教育水準與主流社會的差異，並從族群文化層次解釋原住民公務人員 的結構及其在政府機關的表現（巴蘇亞‧博伊哲努，2012）。研究者亦提出在面 對原住民族社會的快速變遷，應反思都市原住民、以及因為原住民身分法取得考 試資格的人，是否能於公共政策的眾多議題中落實其積極代表性，以幫助原住民 族公共事務的發展（尤天鳴，2009）。

在台灣，原住民代表性官僚實務的相關研究，可透過量化與統計資料客觀討 論原住民公務人員的消極代表程度。然而對於積極代表程度仍有測量上的困難，

以陳文學的研究為例，他的研究限制亦說明研究測量的結果中，缺乏原住民公務 人員所服務對象的意見。而原住民內部的討論核心，實質聚焦於原住民公務人員 是否能以其專業水準幫助原住民公共事務的推展，較少測量原住民公務人員的積 極代表程度。

綜合本節文獻回顧，代表性官僚的相關研究或許已經回答原住民公務人員在 政府機關的消極代表程度，但在積極代表性的實證上仍有測量上的困難。亦即呼 應原民特考所面臨的相關爭議中，原住民公務人員在公務體系內的價值是什麼，

原民特考是為了達到什麼政策目標、解決什麼政策問題應當釐清。

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