行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
全球化、區域經濟與治理：從比較觀點看環渤海灣區的發
展--全球在地化與跨界治理-環渤海韓日商與長三角台商大
陸投資跨國比較(第 2 年)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 98-2410-H-004-037-MY2 執 行 期 間 ： 99 年 08 月 01 日至 100 年 09 月 30 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 ： 陳德昇 報 告 附 件 ： 國外研究心得報告 赴大陸地區研究心得報告 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢中 華 民 國 101 年 04 月 27 日
中 文 摘 要 ： 在經濟全球化背景下，外商投資群聚成因，及其所衍生之投 資環境治理、體制創新、國際接軌，皆與地方政府跨域治理 之運作相關。在投資行為運作過程中，不僅須考量區位選 擇、經貿環境與規範、全球生產網絡連結與產業競爭力維 持，且涉及與地方政府互動、對話與折衝，期能提升生產績 效，進而實現獲利之目標。 本文主要研究焦點議題包括：（一）中國大陸外資吸引不同 階段，台韓日商大陸投資區位選擇，以及參與跨域治理過程 影響與回應；（二）不同區位發展與外商跨域治理，對體制 創新與國際接軌之影響；（三）台韓日商「協會」之平台角 色與中介組織之互動治理關係（四）跨域治理與社會資本有 關信任建構運作和效應；（五）跨域治理結構穩定性與否， 與資本和產業流動關聯性。 基本而言，在中共威權政治體制下，外資吸引績效彰顯，但 蘇州昆山、青島城陽與大連金州跨域治理之運作，與西方民 主社會下多元參與和互動仍有本質性之差異。大陸地方政府 運作，更多體現在經濟現實需要與外資運作功能性考量。在 現階段中共政權體制下，跨域治理既有特殊性、功能性與階 段性之特質，並有廣度與深度的差異性和限制性。 中文關鍵詞： 台、韓、日商、全球生產網絡、制度創新、發展型國家、跨 域治理 英 文 摘 要 ： 英文關鍵詞：
跨域投資與治理： 台韓日商大陸投資跨國比較 陳德昇 (政治大學國際關係研究中心研究員) 摘要 在經濟全球化背景下，外商投資群聚成因，及其所衍生之投資環境治理、體 制創新、國際接軌，皆與地方政府跨域治理之運作相關。在投資行為運作過程中， 不僅須考量區位選擇、經貿環境與規範、全球生產網絡連結與產業競爭力維持， 且涉及與地方政府互動、對話與折衝，期能提升生產績效，進而實現獲利之目標。 本文主要研究焦點議題包括：（一）中國大陸外資吸引不同階段，台韓日商 大陸投資區位選擇，以及參與跨域治理過程影響與回應；（二）不同區位發展與 外商跨域治理，對體制創新與國際接軌之影響；（三）台韓日商「協會」之平台 角色與中介組織之互動治理關係（四）跨域治理與社會資本有關信任建構運作和 效應；（五）跨域治理結構穩定性與否，與資本和產業流動關聯性。 基本而言，在中共威權政治體制下，外資吸引績效彰顯，但蘇州昆山、青島 城陽與大連金州跨域治理之運作，與西方民主社會下多元參與和互動仍有本質性 之差異。大陸地方政府運作，更多體現在經濟現實需要與外資運作功能性考量。 在現階段中共政權體制下，跨域治理既有特殊性、功能性與階段性之特質，並有 廣度與深度的差異性和限制性。 關鍵字：跨域治理、全球生產網絡、制度創新、發展型國家、台韓日商
Cross-border Investment and Governance:
A Comparison of Taiwanese, Korean and Japanese Business Investment in China
Te-sheng Chen
（Research fellow, IIR, National Chengchi University）
Abstract
This paper is a comparative study of Taiwanese, Japanese and Korean business investments in China within the conceptual framework of cross-border investment and governance.
In the era of globalization, Taiwanese, Japanese and Korean business investments in Kunshan, Dalian and Chengyang aim to linkup with global production networks. The driving forces of investment includes lowering costs, creating a better investment environment, building up mutual trust and institutionalizing the process of exporting from these areas through negotiations with local governments. In general, if local governments are given cross-border governance with foreign investors, this will improve performance and help stabilize business ventures during periods of international economic challenges.
This study explores the following questions：1）What are the types, interactions and contents of cross-border governance and participation during different periods of FDI influx in Kunshan, Chengyang and Jinzhou？2）In different regions of economic development in China, what are the interaction of and impact on institutional innovation and international synchronization in operations involving cross-border governance？
Basically, the experiences of Kunshan, Chenyung and Jinzhou and their interaction with the local governments do not align with the concept of cross-border governance in Western democratic society. China’s local governments are still very authoritative, practical and changeable. The changeability of governance are only limited to the economy, market and international rules.
Keywords: cross-border governance, social capital, global production network, institution innovation, developmental state, Taiwan, Korean and Japanese businessmen
壹、前言
在經濟全球化背景下，外商進行跨域投資，中小型傳統產業主要是利用廉 價生產要素拓展外銷；跨國企業則多著眼於市場開拓。然而，在投資行為運作 過程中，不僅需考量區位選擇、僵化體制突破、產業政策偏好、區域經濟環境 規範，全球生產網路(global production network)連結與競爭力維持1，且涉及與中 國大陸地方政府互動、對話與折衝。作為外商組織「協會」網絡，亦具平台與 協調溝通角色（參見圖一），而透過地方政府、外商與協會互動協作，亦有助促 成體制創新和國際接軌。 圖一：昆山台商、全球生產網絡與地方政府互動 本文選擇蘇州昆山市、青島成陽區與大連金州新區作為研究比較主題，主因 是其作為近十餘年台韓日商群聚廠商較多，且具代表性之城市。 探討主軸包括： （一）中國外資吸引不同階段，台韓日商大陸投資區位選擇，以及參與跨域治理， 規模大小與產業別影響和回應；（二）不同區位發展與外商跨域治理，對體制創 新與國際接軌之影響；（三）台韓日商協會平台角色與中介組織之互動治理關係
1 Dieter Ernst, “Global Production Networks and the Changing Geography of Innovation System.
Implication for Developing Countries,” Journal of the Economics of Innovation and New Technologies, Vol.11, No.6(2002), pp.497~523. 台灣廠商 台灣 全球生產網絡 昆山台商/ 昆山台協(社群) 昆山 昆山政府 台商管理 台資服務 定期溝通 經驗移植 變革驅力 參與治理 跨域投資 全球化驅力 1 2 3 4 信任 合作 制度創新/ 國際接軌 出口加工區/ 投資環境改善/ 行政效率提升/ 政府職能轉變
（四）跨域治理與社會資本有關信任建構運作和效應；（五）跨域治理結構穩定 性與否，與資本和產業流動關聯性。
貳、基本概念與理論基礎
廠商跨域投資行為，主要有下列觀點探討：(一)無形資產說(intangible asset hypothesis)由 Stephen Hymer 倡議，並認為廠商對外投資，是因為它擁有一些無 形資產，例如專利、良好品牌形象、特殊生產方法等。由於這些無形資產赴海外 應用，邊際成本低，因而容易獲利；(二)產品循環說(product cycle hypothesis)則 由 Raymond Vernon 所倡議。他認為：許多產品在市場上均有明顯的生命週期， 由創新到成長，而後趨於成熟，最後完全標準化。由於產品在不同階段適合在不 同區域生產，因此擁有這種產品的技術或經銷通路之廠商，就會在不同階段把生 產基 地設 在不 同地 點 ，乃 造成 對外 投資 行 為； (三 ) 內部 化說 (internalization hypothesis)則由 William Buckley 和 Carol Casson 倡導。他們認為：多國籍公司是 一種跨國交易行為的內部化。亦即多國籍企業在海外設立生產、銷售和服務據點，
直接在海外進行生產、銷售活動或提供服務，把市場交易變成內部交易。2
John Dunning 則提出綜合上述三大觀點之綜合理論(eclectic theory)。他認為： 無 形 資 產 所 描 述 的 是 ， 一 個 廠 商 對 外 投 資 必 須 擁 有 一 種 自 身 專 屬 的 優 勢 (ownership advantage)；產品循環說則描述的是一種區域性的生產優勢(location advantage)；而內部化則是內部化的優勢(internalization advantage)。Dunning 認為： 對外投資其實是因這三種優勢結合而生的行為。當廠商的專屬優勢必須與某地區 的優勢結合才能有所發揮，而且必須以內部化的方式呈現，不能訴諸市場交易， 即形成對外投資景象。由於此一論點涵蓋廠商專屬優勢，區位性優勢及內部化優 勢，而稱之為 OLI 理論。3 企業投資跨國行為，多數是以鄰近國家為起點。主因在於：廠商必須循序漸 進，以累積其國際化的資源與經驗，當資源及經驗均不足時，只能由風險最小的 投資地開始。而投資風險的大小和投資當地的語言文化、商業習慣等有密切關聯。 語言文化相近、商業習慣相同的地區，投資風險較小，反之則可能影響跨域投資 之廠商獲利和經營風險。此可視為跨域投資廠商區位選擇之社會文化「心理因素」 。此外，跨域投資之廠商與國內生產網絡保持聯鎖關係，是其維持競爭力和生存 之主要憑藉。4吾人可視為廠商跨域投資之「網路因素」。5 跨域治理(cross-border governance)是指：針對兩個或兩個以上的不同部門、 團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊。其結果 導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時，藉由公部門、私部門與非營利 2劉碧珍、陳添枝、翁永和著，國貿貿易導論，修訂版 (台北：雙葉書廊有限公司，2010 年 10 月)，頁 201~203。 3同前註。 4
Ying-Hua Ku, “Economic Effects od Taiwanese FDI on Host Countries,” in Tian-Jy Chen (ed.) Taiwanese Firms in Southeast Asia (Chelterham, UK: Edward Elgar, 1999).
5 陳添枝、顧瑩華，「全球化下台商對大陸投資策略」，陳德昇主編，經濟全球化與台商大陸投資，
組織的結合，透過協力（collaboration）、社區參與、公私合夥或契約等聯合方式， 以解決棘手難以處理的問題。其運作主要將行政部門、私人企業、利益團體、社 區組織及非營利組織，納入跨域治理的互動機制。因此，職司者必須結合公部門、 私部門和志願團體，在各方都能接受的遊戲規則中，依靠參與者所提供的資源， 進行協商與交換，以達成共同的目標。6 跨域治理理論分析主要包括：政策網絡(policy network)、新管理體制(new managerial regime)，以及協力關係三部份。7
政策網絡理論是以政策社群(policy community)和議題網絡(issue network)作 為論述基礎，進而指出政府機關與各種不同的政策社群，對某些特定的政策議題 形成不同的政策領域(domains)間的互動關係。事實上，政府部門、各個政策社群 皆會形成不同之政策網絡。其規則是建立在信任、溝通與降低不確定性，以及非 科層性協調的基礎上。8尤其是透過不同群體納入跨域治理的互動機制，針對公 共議題擬出一套彼此均能接受的遊戲規則，並在政策網絡場域(arena)討論意見與 資源交換，以便形成共同努力之目標。9 新管理體制理論形成背景，主要由於組織的複雜性與分散性，局限國家機關 的權力和控制能力，加之必須回應社會變遷和衝突所需，於是孕育管理體制產生 的系絡。在此一運作體系中，任何組織皆無法實現其強勢控制作用，反而需與其 它組織行動者取得一種合作性努力關係，以成就彼此的利益。10而此種合作努力 關係之建立對話，是基於行動者之間的忠誠對待、彼此信任和相互支持等條件， 而不是經由層級控制或協商交易來達成。這種權力關係主要目的在社會生產 (social production)，而非社會控制(social control)。而所謂「社會生產」主要指權 力要被賦予，各行動主體可以在非零和賽局中，讓參與者創造更多權力，從而共 同合作來達成集體目標。11
協力關係的觀點，主要是指涉協力是一種過程，由具自主性的參與者，彼此 透過正式與非正式協商管道互動，共同創造出規則（jointly creating rules），促使
參與者在議題處理中共同決定和執行。12形成協商關係的成因，主要是因為公共 議題涉及層面廣、棘手複雜且不易處理，常需跨越不同部門。因此，要促成協力 關係的有效運作是以夥伴（partnership）為前提，並以更對等之方式進行對話與 合作。13 跨域治理指涉政府透過和跨界的、不同的利益主體行動者互動協商，形成一 6 林水波、李長晏，跨域治理 (台北：五南圖書出版公司，2005），頁 3~4。 7 同前註，頁 8。
8 R. A. W. Rhodes, “ Governancd and Public Administration,” Jon Pierre ed, Debating Governance:
Authority, Steering, and Democracy(New York: Oxford University Press, 2000), p.63.
9 同註 6，頁 11。 10 同註 6，頁 12。 11 同註 6，頁 14。
12 Ann Marie Thomson, “Collaboration:Meaning and Meeasurement,” Tharsi Taillieu ed ,
Collaborative Strategies and Multi-organizational Partnerships(Lenven: Garant Publishers, 2001),
p.271.
組制度和規範，以利跨界生產體系之運作。跨域治理之目的，亦是為解決因經濟 與現代科技社會發展，使得原有區域空間型態與規模發生重組與變化。地方基礎 設施規模和社區結構發生重大轉型，進而對原有地方行政管理模式提出新要求與 挑戰的回應。此種回應，凸顯當今面對公共政策上棘手困難問題和跨越部門議題 時，跨域治理理念與機制建立之功能性與必要性。14此外，在全球化與經濟變革 的背景下，政府職能由管理和規劃發展，以及彌補市場失靈的角色，變成積極的 推動者，進而促成中央政府放權予地方，地方政府亦須加速變革，以使自身更為 開放靈活。因此，地方政府要讓各利益集團參與決策，建立夥伴型公私關係；強 調地方政府在經濟事務中的協調和組織角色。
外商跨域投資，跨域治理運作之行動者，主要包括：外資企業、地方政府與 外商服務組織。而外資企業與社群，以及投資地地方政府建構互惠、適應、學習 與體制創新之運作平台，是跨域投資成功的前提要件。基本而言，外商跨域投資 不僅涉及語言、文化與在地調適，也攸關官商互動、信任厚植與網絡連結。上述 生產要素與產業鏈之結合，將較易形成穩固之治理機制。反之，外在變數或衝擊 擴大，則企業與產業發展易陷於離散或潰敗之困局。 參、相關文獻 以跨界生產網絡的在地聚集與組織治理模式，分析蘇州台商電子業之分析顯 示：(一)台商電子業的跨界投資，為外商大廠所驅動，跨界投資的過程基本上強 化台灣代工廠商與品牌大廠間策略性合作；(二)台商生產網絡的跨界拓展，也交 織著企業組織間的權力運作，導致生產網絡之治理模式發生改變，並形構空間聚 集的動力；(三)就開發中國家由全球生產網絡之跨界轉移，「經濟地理學」所強 調的廠商具有地理鄰近「互賴性」，並不能脫離「全球商品鏈」(global commodity chains)所內涵的不對稱權力關係；(四)大蘇州地區台商投資與經營環境之營造， 當地政府角色積極，使得台商產業鏈漸趨完整，並改變產業區位之空間分工。15 以跨界資本生產網絡與生產環境為重點之文獻─「全球經濟中之跨界資本— 台灣電子工業生產網絡」指陳：（一）台商跨界投資實為全球經濟跨界的國際化 生產網絡之延伸。進入中國大陸實際上是全球生產網絡之區段(segments of international production networks)，也是資訊技術選擇性的全球化的一部分。台灣 跨界企業隱藏之美國-台灣-中國大陸的複雜關係與互動網路，即生產國際化與國 際貿易轉化；（二）台灣企業優勢在於仰賴多重性、互動與有學習能力的生產網 絡，在全球角度下關係網絡之連結性，結構了全球佈局，亦即美國作為核心，台 灣是全球經濟中製造業節點(nodes)，中國大陸則是有自主性潛力的大市場；（三） 台灣作為全球網絡的虛擬橋樑，台商進入中國大陸市場，避免喪失全球資訊工業 之競爭優勢，也必須為大企業尋覓足以支撐其規模的市場，台灣與大陸經濟勢必 14 同註 6，頁 2。 15 楊友仁、夏鑄九，「跨界生產網絡的在地化聚集與組織治理模式：以大蘇州地區資訊電子業台 商為例」，地理學報，第 36 期(2004 年)，第 23~54 頁。
進一步整合（四）台灣跨界於中國大陸投資之公司，都充分知曉其文化與語言相 近性，台商之性格是符合懂得入境問俗之多國籍公司(multinational corporations)， 具有多重的國家認同，不是對國族性漠不關心，也不是對地方文化視而不見。16 台商跨界投資之生產網絡與地方政府的互動、協作機制為探討主題之文獻─ 「跨國界區域經濟形成的統理機制:以台灣資本外移南中國為例」，透過制度學派 和調解理論對統理機制觀點分析。文獻指出：台灣企業的網絡關係，中國大陸的 地方政府，以及台灣企業與大陸地方政府官員的網絡彈性作法，是這個區域經濟 形成的主要機制；所謂的統理機制在此是指主導(govern)和協調經濟體系內法人 機構的經濟活動，以面對資源稀有性和資訊複雜性的問題，使市場活動產生秩序 和效率的各項制度而言。因此，從統理機制的角度，台商赴南中國投資，企業之 間的協力關係網絡和上下游之間的供需網絡扮演著重要角色。最後則帶動中大型 企業的外移，以及在大陸建立類似台灣的協力廠商組合。中國大陸的地方政府同 時扮演重大吸引投資的角色。該文亦指出:台商大多能與當地官僚建立關係，在 非正式場合解決問題，並不是西方或其他地方跨國公司以正式管道，走理性行政 程序的方式在效率上能夠相提並論。因此，從八○年代末期以來一個強固的公— 私合作關係已經在中國形成，導致企業與地方官員之間的一個共生關係。這樣的 公—私合作關係，稱之為「發展型的地方主義」。17 透過「資源動員」、「信任結構」與「關係強弱」之觀點，亦有助解讀台商透 過台商協會與政府互動之協力網絡。「制度環境與協會效能：大陸台商協會的個 案研究」文獻指出：社會資本乃個人基於其網絡或協會等的成員身分，所相應擁 有的社會資源；（一）協會成員的身分，可以發展出強勢/親密網絡（strong ties）。 在華人社會中，強勢/親密網絡往往具備彼此動員的能力；（二）台商協會的成員 身分，適足為互惠、信任的依據，發展出相互支持、高效交易的成果；（二）在 此客觀需求的驅使下，台協因而不難吸引台商投入與付出，發展出強而有力的組 織；（三）唯有「強關係」才能產生「強動員」與「高信任」，並收資源互通與降 低交易成本之效；（四）「強關係」一旦締結成功，往往就不必再附著於台商協會， 反另行發展出更適應於網絡成員的互動形式與載體；（五）台商進入台協後極為 普遍的「關係提升」傾向，說明僅憑協會成員身份帶來的社會資本，並無法滿足 台商事業經營的需要。18 台商跨域投資協力網絡建構、互動之分析，在「揮別發展型國家？昆山地方 政府治理模式的轉型」文獻中指出，從政府治理觀點考察蘇州昆山的政企關係， 強調（一）在中國經濟改革過程中，因為中央政府實施放權讓利的政策，昆山地 方政府得以扮演地方社會發展的主要舵手，並於 1997-2000 年建立親商機制及制 度期間，與台商維持著一種合作的對等關係，採取集體協商、談判、議價等互動 16 夏鑄九，「全球經濟中之跨界資本—台灣電子工業之生產網路」，城市與設計學報，第 11/12 期 (2001 年 3 月)，頁 1~37。 17 王振寰，「跨國界區域經濟形成的統理機制：以台灣資本外移南中國為例」，台灣社會研究季 刊，第 27 期（1997 年 9 月），頁 1~36。 18 耿曙、林瑞華，「制度環境與協會效能：大陸台商協會的個案研究」，台灣政治學刊（台北）， 第 11 卷第 2 期（2007 年 12 月），頁 93~171。
的方式；（二）對於昆山地方政府與其外資大宗—台資企業—間的互動模式，顯 示地方政府與企業攜手爭取地方保持經濟競爭力的合作，符合新型態地方治理模 式中，強調地方政府與政策參與者間的「合作夥伴關係」（synergy-companionate relation）；（三）近年昆山地方政府因為經濟實力提升，已經出現主動引領、決策 貫徹的「發展型國家」特徵。儘管如此，台資企業依然是昆山經濟發展不可或缺 的主力，地方政府或有些在政策制訂或執行上的強勢舉措，但仍與台商維繫合作 的夥伴關係。19 跨界治理論述昆山台資企業發展之文獻「跨界治理:台資參與昆山制度創新 的個案研究」，分析台商昆山投資對地方政府制度創新之影響。其主要觀點包括: （一）台商與大陸地方政府之間，為解決利益糾結各種矛盾，在一個歷史過程中 逐步摸索，建立一個跨界治理系統來支援全球化脈絡的跨界生產；（二）地方政 府讓外商與台商參與地方政府監督，營造最低交易成本之投資環境，增加地方政 府運作行政透明度，並進一步與投資者建立信任與合作關係；（三）台商協會透 過集體力量與直接和持續之官方對話，排除投資障礙與行政效率提升；（四）為 回應全球生產網絡產品與競爭要求，地方政府透過台灣加工出口區經驗移植與學 習、台商政策建議與行政職能調整，促成昆山成為中國第一個「出口加工區」；（四） 台商跨界治理主要表現在，對外資吸引、投資環境改善與制度創新的參與，以及 全方位之跨界互動。台商已從跨界資本的載體到流動的行動者，並進而落地生根 的社會鑲嵌；（五）台商從外資的身分到進入地方決策、制度創新與社會生活， 伴隨著是一個培育和累積社會資本的過程。而在全球化年代，社會資本不是凝固 的，無法單是從傳統中尋找，而必須在一個動態的過程中培育、結構和再結構。 20 韓資跨域投資、經營協力網絡與地方政府之互動，「韓資企業與中國山東地 方政府間的關係」文獻，主要採用田野調查方法分析韓資企業與山東地方政府之 互動。其重點主要包括:(一)由於法制規範不明確，增強地方政府與中央議價空間， 以及外資干預範圍；(二)由於文化差異與瞭解不足，導致投資運作過程認知差距 擴大；(三)外商、地方組織與中介組織(主要指青島「貿促會」)三者聯盟關係， 其中政府之角色仍具管制性與影響力，「貿促會」則扮演「參與式投資」服務、 公關平台與牟利者之角色；（四）地方政府自主性與資源日增，山東地方政府性 格上較屬於「發展型國家」。雖然其不積極介入外資決策，但是在發展地方經濟 與外資形成某種形式的聯盟，卻不顧中央政策而圖短期行為。21 透過文化與社會資本分析台日韓商跨界投資與社會調適之「跨界投資與中國 及社會適應-台商、日商與韓商比較」文獻顯示：(一)外派經理人越積極與地方雇 19 耿曙、陳振偉，「揮別發展型國家？昆山地方政府治理模式的轉型」，發表於中國經濟轉型與 地方治理學術研討會研討會，(台北：政治大學國際關係研究所第四所、台北市兩岸經貿文教交 流協會主辦，2005 年 4 月 24 日)。 20 柏蘭之、潘毅，「跨界治理：台資參與昆山制度創新的個案研究」，城市與設計學報(北京)，第 15/16 期(2003 年 9 月)，頁 65。 21 金潤泰，「韓資企業與中國山東地方政府間的關係」，中國研究，第 22 卷，頁 151~167。
員互動，就越認知到人際關係在中國社會的重要性；(二)外派經理人擁有越強的 社會關係，就越強烈認識到在中國做生意，有必要與地方官員打交道；(三)外派 經理人文化資本對其社會資本的建構有顯著的影響；外派經理人有較強之語文能 力，則較有興趣與他人互動，並建立其社會關係。亦即外派人員中文能力，將影 響其社會鑲嵌和在地化意願程度；(四)就比較觀點而論，台韓商熟悉語言文化， 因而能有較佳的社會網絡與資本之連結與互動，韓商學習語文意願相對較強，期 能強化社會互動與管理；日商學習語言意願較低，在地化程度亦顯不足。22 台韓商大陸投資社會網絡和環境應對能力，涉及市場環境和政府關係調適。 在「港、韓、台商大陸投資之比較」之文獻顯示：(一)涉及市場經濟條件，不成 熟的行政干預和障礙短期克服不易；(二)台商以同文同種之便和中央各種官僚系 統建立「關係」，也減低部分外部性問題；(三)台商之所以比其他外商成功的原 因，主要在於：文化、語言及官場習性之類似，此將減少內部管理及外部環境的 適應成本；(四)韓商大陸投資缺乏對大陸企業管理體制之瞭解，產生巨額的學習 調適成本，其中包括官僚體系與互動難度高、政府系統的介入與攤派行為的挑戰 等。23 上述文獻是由經濟全球化觀點闡述台商跨域投資，並透過全球生產網絡連結 從事跨界生產。尤其是蘇州昆山台商投資，在回應全球市場競爭下，與地方政府 互動產生之制度創新和多元協作內涵。不過，上述文獻多僅及於單一台商或雙邊 投資之研究，並未擴及跨域治理之台韓日跨國研究與比較。24事實上，近二十年 來，與大陸鄰近之韓日商，在全球化趨力與市場誘因下赴大陸投資，並集中於山 東青島城陽區與大連金州區。其所顯現之跨域投資與治理議題值得做深入分析。 本文試圖透過跨域與跨國比較，期有助於分析台韓日與大陸地方政府，以及外資 服務中介組織互動，衍生之治理格局、效應與影響。 根據上述理論與文獻，本文探討與檢證之主題包括：(一)台韓日商全球化與 跨域投資考量區位、成本與市場因素；(二)語言、文化與關係網絡攸關投資環境 適應能力；(三)台日商與地方政府互動與協力網絡建構，與投資績效具相關性； (四)企業規模大小與產業類別，與地方政府協作和影響力有別；(五)跨域投資廠 商建構全球生產網絡，在滿足市場競爭與盈利訴求下，有助於促成制度創新。 肆、台韓日外資吸引政策 大陸台韓日商投資群聚現象，以台商在蘇州昆山，韓商集中之青島城陽區， 以日商群聚大連金州區最具代表性。基本而言，台韓日商大陸投資皆是在經濟全 球化驅力下，將全球生產網絡由母國移出，進行跨域生產，其中又以各地區推動 22 張家銘，「跨界投資與中國及社會適應-台商、日商與韓商比較」，東亞研究，第 39 卷第 1 期（2008 年 1 月），第 147～162 頁。 23 陳麗瑛，「港、韓、台商大陸投資之比較」，經濟前瞻，第 31 號(民國 82 年 7 月 10 日)，第 82 ～86 頁。
24 Eun Mee Kim and Tai S. Mah, “Patterns of South Korea’s Foreign Direct Investment Flows into
之招商引資政策，以及政府官員服務和回應應能，最具影響力。 表一：大陸昆山、城陽與金州台韓日商投資基本資料（2000-2010 年） 區域 比較項目 蘇州昆山市 青島城陽區 大連金州區 大連金州新區 行政級別 地級市下屬縣級政府 副省級下屬區級政府 副省級下屬區 級政府 區位 長三角地區 環渤海地區 東北地區 面積 （平方公里） 927.68 553.2 1352.54 1039.8 人口 (萬人) 2000 2009 2003 2009 2000 2008 2010 59.45 13.13（暫住） 69.98 98.15（暫住） 44.7 48.35 51.65 48.17 60.3 國 內 生 產 總 值 (人民幣) 200.8 億 1750.78 億元 --- 640 億元 137.2 億元 409.7 億元 1100.4 億元 人均 GDP (人民幣) --- 25,174 元 (城鎮) --- 24,296 元 (城鎮) 9,777 元 (農村) 7,100 元 (城鎮) 4,600 元 (農村) 15,563 元 (城鎮) 13,003 元 (農村) 21,653 元 (城鎮) 16,847 元 (農村) 經濟增長率 15.6％ 16％ --- 15％ 8.5％ 16％ 18.1％ 主要外商 台商 韓商 日商 主 要 外 商 投 資 產業結構 IT(45％) 精密機械(17％) 化工(30％) IT(54％) 精 密 機 械 (24 ％) 服務業(17％) 傳 統 產 業 為 主 電器、紡織、 化 工 傳 統 產 業，以及電子 信 息 七 大 行 業為主。 電子、重工 業、消費電 子 以新能源、新 材料為代表之 高新技術產業 引進提升。 出口加工區/開 發區/保稅區設 立 1985 年設自費開發區，1992 年 升格為國家經濟技術開發區。 2000 年 4 月成立第一個加工出 口區。 設海關，能於 24 小時通關。 2003 年 3 月 10 日批准設立加 工出口區。 1992 年 5 月批准設立大連保稅區，鄰近地 區設大連高新園區和大連軟體園區。 代表性廠商 1.仁寶電腦 2.富士康 3.南亞塑膠 4.正新橡膠 5.捷安特 1.青島樂金(LG)浪潮數字通訊 2.浦項鋼鐵 3.樂金(LG)機械 4.青島樂喜食品 1.佳能 2.三菱 3.日本電氣 4.佳能 5.日本電氣 資料來源：1.青島城陽區，<http://www.chengyang.gov.cn>。 2.昆山，<http://www.ks.gov.cn>。 3.「今年以來江蘇昆山四成新增外資來自台灣」，中國時報，2010 年 5 月 7 日，B4 版。 4.「2009 年全區利用外資情況」，青島城陽網， http://www.chengyang.gov.cn/co16/article.htm1？id=11627。 5.「大連市-維基百科」，http:zh.wikipedia.org/wiki/%E5%A4%A7%E9%80%A30。 6.「2010 年金州新區統計公報」，大連開發區(2011 年 6 月 3 日)， http://www.dda.gov.cn/zwgk/inner.vm?cid=08diid=193050&nid=10。 說明：2010 年 4 月 9 日，大連宣布啟動新市區管理體制改革，金州區、大連經濟技術開發區、 保稅區等地組成金州新區，為局級單位。 1990 年代以來，蘇州昆山地區成為台商投資重點區域，其投資績效益最為 顯著。當地政府無論在優惠政策落實，行政支援與創新作為，並採行「同等優先、
是當放寬」之政策，促使蘇州昆山成為全大陸台商主要集中地。25根據 2009 年 統計資料顯示，台商投資達 2,650 家，累計投資額 337.1 億美元，註冊資本 163 億美元(參見表 1)。台商投資之產業以資訊、精密機械、化工與服務業為主。其 中代表性之廠商包括：仁寶電腦、富士康、南亞塑膠、正新橡膠與捷安特等。台 商投資集中昆山，與昆山歷任黨政領導幹部的施政作風與前瞻規劃相關。許多實 例即顯示，造就昆山台商高度集中的因素，不是地價低、優惠多，當地官員服務 熱忱、勤奮與效率是其長期招商成功的主因。26一位具代表性昆山台商表示： 中國大陸地方政府為爭取台商進駐的柔軟身段與優厚條件，不僅讓 郭台銘動心，更是台灣大多數企業負責人不時拿來跟台灣政府「效 率」比較的參考點。 十多年來，昆山市的各級官員，都養成了一股服務外商的優良傳統。 富士康（昆山）總經理戚道阜就透露，當地的書記、市長和台辦主 任的手機，幾乎都是二十四小時開機，甚至連出國時間也不例外。．．． 因為地方小，碰到什麼問題，台商往往就是一通電話，直接跟市裡、 鎮裡的領導請求協助，少了大城市裡的繁文縟節，還有層層上報的 制約。昆山官員的服務與行政效率，得到了當地台商的認同，也讓 一旁的蘇州和上海備感壓力。27 韓商大陸投資主要基於「區位接近韓國」、「低廉勞動成本」與「潛在市場」 因素。28韓資企業主要集中在山東省，青島市城陽區則是韓資企業最多、最集中、 最具代表性的地區。根據統計資料顯示，截至 2006 年 6 月底為止，城陽區已有 韓資項目 2462 個，佔青島韓資企業的 1/4，合同利用韓資達 36.7 億美元。在城 陽區長期生活與工作的韓國人達三萬多名。全區每年出口創匯額 40％以上、財 政收入 30％以上都是由韓資企業創造。從投資領域而言，韓資企業主要集中在 製造加工業、服務業等勞動密集性產業。青島韓資企業特點是製造業居多，約佔 總投資 75％左右。29不過，2007 年韓商投資雖仍為重點，但城陽區韓商資投資 則有衰退之勢。2008-2009 年城陽利用外資統計即顯示，韓資廠商數雖仍佔外資 比重最高，但比率則有下降之趨勢。30 25 劉震源等編著，招商引資─對台經濟合作方法和策略(北京：清華大學出版社，2004 年 8 月)， 頁 82-94。 26 李道成，「服務取勝，昆山招商成績傲人」，工商時報，2004 年 2 月 21 日，A6 版。 27 同前註；王霞林、江南平，「蘇南發展的最新調查及其啟示」，江南論壇（江蘇），2003 年第 8 期（2003 年 8 月 15 日），頁 4。 28 張文忠、龐效民、楊荫凱，「跨國企業投資的區位行為與企業空間組織聯繫特徵」，地理科學， 第 20 卷第 1 期(2000 年 2 月)，頁 9。 29 張士軍、宋春麗，「青島韓資企業投資趨勢及引資政策的選擇」，經濟研究導刊（青島），2008 年第 22 期(2008 年 11 月)，頁 118~119。 30 「2008、2009 年全區利用外資情況」，青島城陽區網站。
青島市城陽區吸引外資不遺餘力，在其對外商宣傳之訴求中強調:「親商、 愛商、安商、富商」是其基本政策（參見表二）。其理念訴求是：真誠對待每一 客商，用心做到每一個項目，堅持「永不說不」、「馬上就辦」、「限時辦結」的服 務理念，千方百計協助外商解決生活中的實際困難，並從吃、住、醫療、娛樂、 教育等方面入手，全方位營造適宜外商居住生活的優良環境。31 表二：青島城陽區改善投資環境作法 親商、愛商、安商、扶商 1. 領導工作走訪制度 2. 部門業務走訪制度 3. 街道聯絡走訪制度 4. 見面會制度 5. 聯誼交流制度 三個服務 1. 實行全過程服務 2. 實行全方位服務 3. 實行全天候服務 三個環境 1. 打造安心的生產環境 2. 打造安居的生活環境 3. 打造安全的社會環境 四個支持 1. 提供人力支持 2. 提供資金支持 3. 提供信息支持 4. 提供配套支持 資料來源：彭孝鋒、盧曉梅，「改善投資環境的新舉措─青島市城陽區開展『親商愛商安 商扶商』活動的做法與啟示」，青島行政學院學報(青島)，2008 年第 4 期(2008 年 4 月)，頁 81~82。 由於語言、文化、歷史和地理區位等因素，以及中國大陸政策開放，東北大 連成為八○年代以來日商投資較早且集中的地區。大連金州區地處遼東半島南端 ，轄區內包括大連金州經濟開發區(2002 年 10 月晉升為省級開發區)、大連經濟 技術開發區(國家級發展區)32，其中較具代表性之日商為佳能(Canon)、三菱、日 本電產、三洋、東芝(Toshiba)等。 八○年代中期，大連成為中國大陸十四個沿海開放城市，掀起日商投資熱潮。 此一時期日資主要投資服裝、機械零組件、食品加工等勞務密集型產業。其後雖 歷經 1989「六四事件」與 1997 年東南亞金融風暴衝擊，階段性影響日商投資。 此一階段日資則以投資電子、機械工業為主。及至 2003 年中共提出「振興東北」 31 「青島城陽—韓潮涌動」，青島新天地景觀，<http://cnki.net>。 32 李輝、李淑文，「日本對大連直接投資的特點、問題與有關對策」，現代日本經濟，第 117 卷 第 3 期(2001 年)，頁 13。
政策，再度吸引日資。此一時期大連日資則以技術升級、經營模式調整，以及電 子產業發展為主。 基本而言，日商赴大連投資除有區位與交通優勢外，系列優惠、法規與稅收 政策亦具成效。大連經濟技術開發區、保稅區與加工出口區之設立，亦成為日資 群聚之區位。在投資服務方面，實行「一個機構服務、一個窗口收費、一個部門 執法」的「三個一」工程，有效提高服務品質和工作效率。此外，針對投資環境 與合法權益保障、定期赴日招商，以及每年召開 2-3 次日資企業座談，以落實日 商吸引與服務工作。近年來外資吸引策略則強調，優化產業結構，追求質量、效 益，以及朝高端製造業、研發機構和總部經濟發展。33 伍、跨域治理:台韓日商互動與比較 對跨域投資企業與地方政府而言，政府透過跨界的、不同利益主體的行動者 互相協商，形成制度規範，以利於跨界生產體系的運作。而此一跨域治理體系， 能否有效回應與支援全球化脈絡的跨界生產？對台韓日商大陸投資跨域治理之 影響因素和效應為何?中介組織運作與機制為何? 社會資本與信任建構，以及資 本與產業聚散之檢視與比較，皆是本文關注之焦點。 (一)地方政府與外資企業互動和回應 基本而言，地方政府與外資企業互動效應和回應能力，雖有外資吸引政績訴 求，但是仍有階段性與規模大小的差異性。換言之，外資吸引的萌芽期與發展期， 以及規模大與科技含量高之企業，則地方政府互動回應與配合意願強。地方政府 服務外資企業、促進經濟發展，推展行政變革，期能提升地方競爭優勢與政績表 現；反之，在飽和期的外資吸引階段，則規模小與傳統產業，將使其原已不受重 視的地位，更不易獲致地方政府之回應，甚而成為淘汰的目標（參見表三）。 表三：地方政府與外資回應、協作能力比較 企業規模 產業類型/地方政府回應 規模大 規模小 科技產業 強回應 中回應 傳統產業 中回應 弱回應/不回應 說明：強回應是指:對其政策與產業互動採取積極配合、協調的態度。 中回應是指:對企業的訴求採取有限度的回應。 弱回應是指:對其投資與生產經營採取消極回應，甚至在投資環境下迫使其淘汰、遷移。 以昆山為例，當昆山外商投資漸趨飽和與土地資源不足時，即以「騰籠換鳥」 為名，要求傳統產業、高污染與低附加價值之產業外移。青島地區城陽區政府亦 33 「招商引資的嬗變」，見附表二，資料來源 4。
在實行勞動法與 2008 年全球金融風暴衝擊之際，對傳統產業之外移與關廠即不 再採取支持與鼓勵投資之態度。大連地區日商亦有類似經驗。一位曾任大連日本 工商會事務局長訪談時即表示：「大連日資企業因企業性質或規模大小，而存在 差異性。地方招商對大企業另眼相待。松下、佳能進駐大連便得到較多優惠與方 便，中小企業確實比較辛苦。」34其中不僅顯示大陸地方政府的現實主義與功利 取向，並凸顯具影響力之大型、科技型企業與地方政府互動，才是地方政府關注 與政策偏好之重點。 韓商在城陽地區韓商投資影響力，顯不及昆山台商。雖然其運作影響亦體現 產業規模與類型之偏好，儘管當地政府亦採行較積極之行政支持與服務措施，但 在實務運作和操作上則不盡理想，並呈現階段性，以及產業別與規模大小之差異 性(參見表四)。此恐與其官僚素質和商業文化，以及未形成具實力之科技產業群 聚有關。此外，地方政府招引韓商初期亦以超額優惠吸引，但因以傳統產業為主 的產業結構與規模限制，顯較難以承受投資環境惡化與外部重大經濟因素衝擊。 表四：城陽地區政府對韓資態度與韓國企業影響力 中國政府的態度 韓國企業影響力 保護 旁觀 監理 大 中 小 製造業 （大） - O - - O - 製造業 （小） - - O - - O IT 業（大） O - - O - - IT 業（小） O - - - O - 服務業（大） O - - - O - 服務業（小） - O - - - O 資料來源：A6 訪談資料。 山東青島的官僚體系服務與外資回應能力，恐與蘇南昆山地區以服務為導向 之運作有實質差距，主要表現在法律、管理、市場環境與社會服務層面(參見表 五)。 表五：韓國企業在山東投資環境問題與挑戰 一、政策法律環境 1.政策缺乏穩定性、連續性。 2.產業導向不明確。 3.稅費結構紊亂，收費項目失控。 4.地方立法機制不健全。 5.司法不公平。 二、政府管理環境 1.「親商、安商、富商」的理念未貫徹好。 2.投資項目審批手續依然繁瑣。 3.政府服務不到位。 三、市場環境 1.某些地方政府信用不佳，政策兌現難度大。 34 A10 訪談。
2.企業信用問題較多。 3.知識產權保護不力。 四、社會服務環境 1.中介服務業發展不完善。 2.教育服務落後，專業人才缺口較大。 3.社會保障體系有待加強和完善。 資料來源：陳秀芝、金春珠、金貞姬，「探析韓國企業在山東投資軟環境優化」 ，商場現代化，2007 年第 6 期(2007 年 6 月)，頁 269~270。 換言之，外商投資大陸面臨之官僚作風、效率低落與腐敗行為，在青島地區 亦屢見不鮮。35一位曾投資青島與昆山，從事彩色印刷專業的台商即曾比較表 示： 我曾經在青島投資數百萬，但遇到問題找當地的工商局負責人，約 了三次沒約到人。最後一次約到了，該負責人還遲到一小時。我向 他表達了投資問題與障礙。該負責人不耐與訓誡的回應，來這裡就 要「入境隨俗」。該台商一氣之下從青島撤資，並到昆山發展，結 果十分順利。36 此外，根據大陸學者調查資料亦顯示： 近年來，山東省各級政府加大了職能轉變度，但各級機構依舊龐大、 服務意識淡薄、管理體制落後、管理職能分散，使得一些本來可以引 進的外資被自己設置的障礙擋在門外。同時，有些政府機構及其服務 還存在「辦事難」、「關卡多」、「吃拿卡要」等令外商深惡痛絕的現象， 這都直接影響韓商投資的積極性。 相對而言，日資與台資比較，一位輔導日商資深「商工會」專員亦認為：台 商的活躍能力超過日商。一方面，日商一板一眼，較遵守規範，但台商則擅長運 用非正式管道與整合、協作能力化解矛盾。37此外，儘管日商投資是大連外資吸 引工作的重點，但在體制缺失、軟環境條件不足，以及執法不規範，亦影響日商 之投資意願。較為日商詬病之投資環境缺失包括：(一)管理上政出多門，手續繁 雜，以及行政手段為主；(二)政策透明度低，缺乏連續性；(三)執法有章不循、 亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止；(四)服務上，部分執法人員有法不依、執法 不嚴、辦事效率差、官僚主義嚴重等。38另日商亦不乏對海關效率批評，亦有台 35 「環宇集團血淚控訴」，工商時報，2008 年 7 月 22 日，版 A17；趙子法、一公，「青島 村吏奪地打砸搶農民血濺果園失地 3000 畝」，大紀元動態網，2004 年 11 月 5 日， <http://www.dajiyuan.com.b5/4/11/n709691.htm>。 36 A1 訪談資料。 37 A10 訪談紀要。 38 李輝、李淑文，註 32。另參見，孫惠俊、宋協毅、于鳳志，「大連日資發展歷程及對策-從日 本文化視角解讀」，大連大學學報，第 2 卷，第 4 期(2007 年 8 月)，第 111 頁。
商指控即使打贏官司，亦不一定能落實。 (二)制度移植與創新、環境營造與產業群聚 台商對昆山海關運作與加工出口區建立產生實質影響。事實上，昆山海關於 1993 年建關以來即積極適應市場需求進行變革。39由於 IT 產業的產品週期短， 必須提供快速、高效的服務，使得及時生產(Just-in-time)、全球發貨的 IT 產品得 以具有國際競爭力。為突破海關關區，以及辦事效率低落等問題，昆山首先向海 關總署提出建陸路海關的設想。經過三年努力，在 1998 年 3 月成為首批內陸通 關點之一。昆山海關適應全球化競爭的效率與便利企業的環境，多為台商建言與 台灣經驗實踐的移植。40 在台商與台灣經驗影響下，建立加工出口區亦為突破口。基本而言，此一規 劃亦是對台灣加工出口區的模式的移植和複製，41此與昆山眾多來自楠梓加工出 口區和新竹科學園區的廠商相關。在昆山學習和探索出口加工區的運行模式期間， 開發區管委會的主任即曾六度訪台研習。事實上，昆山從 1998 年起向北京當局 送件申報，由於當時根本沒有關於加工出口區的政策，因而申報其實是一個說服 中央進行制度創新的過程。當時一位決策成員表示其過程之艱辛： 在報批的六、七個月間，跑了北京 84 次，穿梭海關總署、國家計 委、財政部、稅務總局、國台辦、外匯管理局，總共見了八位部 長。 經過兩年的努力，2000 年 4 月昆山成為國務院批准首批 15 家試點出口加工 區之一。同年 9 月 6 日通過八部委聯合驗收，10 月 6 日率先封關運作，成為中 共建立政權以來第一個出口加工區，引入第一批電子資訊產業、光電產業、精密 機械高科技企業入駐。2001 年進出口高達 4.49 億美元，在全大陸出口加工區中 居領先地位。42 青島出口加工區之設置，遲於 2003 年 3 月 10 日始批准設立。其在跨域治理 運作過程，韓商則顯然缺乏昆山大型科技廠商扮演積極參與性角色。不過，城陽 地區為吸引韓商投資，則強化對生活環境與條件之建構。例如:在經營與生活環 境營造方面，習於群居與民族依賴性強的韓商，城陽區政府除建成天泰韓國城、 悅華園韓國人集中居住區，並積極發展高級餐飲、娛樂項目，打造高仿真居住環 境。其中，「悅華園」是城陽區完全按照外商的生活風俗設計和配備；為方便韓 商子女在城陽區就學，在區實驗小學專門成立「韓國班」，全區韓籍中小學達 500 名；在醫療服務方面，施行韓商就醫「一卡通綠色信道」，憑藉就醫綠卡，韓商 39 魏浩，「利用外資與區域自主創新：昆山案例」，國際商務—對外經貿大學報，2009 年第 4 期 (2009 年)，頁 72。 40 徐斯勤、陳德昇，台商大陸投資名人訪談錄(台北:印刻文學生活雜誌出版公司，2009)，頁 12~17。 41 同前註，頁 15。 42 同註 10。
在城陽區內醫療機構免交掛號費，並由醫療機構派員全程陪同。此外，透過軟硬 體配套條件，使韓國客商在城陽區就能融入本民族語言的廣播電視節目，塑造仿 真文化環境。43 在產業群聚效應方面，大陸地方政府扮演較積極之角色，並非全由市場因素 所促成。基本而言，昆山政府是蘇南「強政府」之典型，在人治強烈的經濟發展 企圖心導引下44，逐漸形成筆記型電腦、光電與精密機械的產業群聚。45換言之， 透過下游大型組裝廠的設置，便能引發中、上游廠商的集聚和產業聚落的成形。 當地官員即稱之「龍頭效應」。換言之，一旦「龍頭產業」決定投資，則龍身、 龍尾(相關零組件廠商)都會跟進。明顯地，地方政府的強勢主導作為與台資企業 利益考量，是造成昆山科技產業群聚之主因。反觀青島城陽區韓商投資規模較小， 以勞力密集與傳統產業為主，並未建構高附加價值與科技型之產業群聚。此恐與 地方政府角色弱化，以及引資政策、人才不足和市場局限有關。 根據日商的訪談資訊顯示，大連日商投資促成制度創新，日商並非唯一影響 者，事實上其他外商與地方政府的驅力，亦是主要成因。46近十年來，大連成為 日本委外(outsourcing)重點地區，其中軟體發展與客戶服務業務即充分利用大連 之角色。根據 2004 年統計資料即顯示，日本企業委外在大連的業務量達三億七 千多美元，比 2002 年增加一倍，包括日本日立(Hitachi)、松下(Matsushita)、NEC、 新力(Sony)等企業都已將軟體發展執行及電話客服部門外移至大連，甚至包括歐 美客戶在內。歸納外包產業發展成因，大連曾為日本殖民地、語言人才充足、地 理位置鄰近、租金便宜、稅制優惠而促成。47此外，涉及客戶保證之專業經理須 採認證作業，大連亦依日方制度學習和複製。48 日商大連投資產業群聚，則以大連經濟技術開發區內設立之「日本工業團地」 較具代表性。2000 年中日雙方政府和 16 家日本民間企業共同出資，在開發區建 設第一個包片開發的工業團地─大連工業團地，形成日本企業集群發展態勢。其 中規模較大的日資企業，由一個企業發展成多個企業，或者由一個企業帶來數十 家配套企業，產生「榕樹經濟」效應。49儘管如此，大連對日本優質中小企業及 相關零組件廠商吸引仍顯不足，因而產業群聚效應與功能便有其侷限性。 (三)台韓日商協會角色與職能調適 就台商與韓商協會作為地方政府互動的平台，以及職能調適而論，台商協會 明顯與昆山政府有較佳之介面與平台。一方面，台商與地方政府的互動過程中， 因語言、文化、種族因素，較韓商享有與當地官員較強的文化親近性。另一方面， 43 「青島城陽-中國韓資企業密集區」，招商週刊，總 245 期(2006 年 9 月)，頁 66~67。 44 許勝雄，「企業經營與全球布局」，收錄於徐斯勤、陳德昇主編，台商大陸投資名人訪談錄(台 北:INK，2009)，頁 18~19。 45 戰炤磊，「外商直接投資與產業集群互動發展：昆山的經驗與啟示」，揚州大學學報，第 13 卷 第 5 期(2009 年 9 月)，頁 34~36。 46 A11 訪談。 47 http://tw.knowledge.yahoo.com/question/question?qid=1005032803918。 48 A12 訪談資料。 49 「採訪遼寧省副省長夏德仁」，http://wenwen.soso.com/z/q173489436.htm。
儘管並非所有台商皆加入協會組織，但是透過定期的座談溝通對話機制，以及地 方領導幹部真誠與高效的服務精神，皆有助於投資障礙的克服與排除。一篇論述 昆山台商協與地方政府與台商互動之文獻即指出: 在昆山，台資企業協會既是連接台資企業之間的紐帶，同時也是政 府與台商之間的橋樑。每年市政府都要就如何進一步改善昆山投資 環境的問題，邀請台資企業協會全體理監事舉行座談會，就當地的 政策法規、政策規劃、城市管理、交通秩序、社會治安等各方面進 行交流和研究，虛心聽取台資企業的意見、建議，並認真改進工作 。50 不過，對大型企業而言，其反映問題與對話之渠道層次較高，當地書記或是 中央部門皆有其網絡，台商協會之重要性與功能性便不明顯。反之，中小企業因 資源和規模有限，則較需依賴台資企業協會集體性力量與對話平台，向地方政府 部門進行政策訴求與提出興革意見。 然而，就韓商而言，韓商協會組織固有協調與支持韓商投資的功能。韓國青 島貿易館(KOTRA)亦提供韓商經營政策方案(參見圖二)，但由於韓商與城陽地方 政府跨域治理與互動之局限性，尤其是韓商以傳統產業為主體之投資，在市場、 規模與現實因素衝擊下，便窄化其組織功能對話與市場生存空間。 圖二：韓資企業/城陽地方政府與韓商服務機構互動關係 日商在大連的服務平台，主要有日本商工會、日本貿易振興社(JETRO)。基 本而言，日本貿易振興社主要以收集與分析經貿資訊為主，著重資訊彙整、研析 與商機尋找；大連日本商工會，為當地日商成立之組織，著重日商服務與地方政 50 劉震濤等編著，招商引資—對台經濟合作方法和策略(北京:清華大學出版社，2006 年)， 頁 149。
府對話。其與 JETRO 有協作關係，以及政策信息共享。基本而言，作為日商大 連投資的服務平台，日本商工會扮演之協作和功能角色較為積極。相關之政策對 話，亦有助促成大連投資環境改善。 圖三：JETRO、大連日本商工會與地方政府三者互動關係 大陸市場中介組織始終未受到中共政治信任，且社會職能不彰，亦是台韓日 商跨域經營與治理互動成效具局限性的主因之一。換言之，由於政治參與管道局 限，民意互動偏弱，加之黨與政府對社會中介組織的操控，因而為製造、生產服 務的中介組織便難以發揮參與和治理的功能。51雖然台韓日商皆有「協會」組織， 但是在大陸社會作為更廣泛之社會職能之中介組織，並未發揮其應有之社會職能 。韓商在山東的投資經驗亦顯示：中介服務不完善，落後於投資者對中介服務的 需求，現有的中介組織還未充分吸收從政府分離出來的社會職能，許多中介服務 機構嚴重缺乏職業道德、信用低下。人才短缺與中介服務發展不完善，在相當程 度上制約韓資企業的發展。52同樣的，台日商大陸投資雖有地方政府的支持，以 及「協會」、「工商會」之協作，但作為企業與社會協力網絡之建構、互動顯有不 足之處。 (四)政策參與階段性與服務功能性之局限 對於一個仍處於威權政府節制的地方政府而言，地方政治精英對政治權力掌 控仍未鬆動。儘管昆山台商被視為除了地方「黨委」、政府、「人大」與「政協」 第五套領導班子，但事實上基於政治與市場現實需要，台商社群充其量僅可能介 入經濟議題與制度創新之參與和協商，但在政治權力分享與政策參與卻十分有限。 51 唐真霖，「政府轉型、公民社會與中界組織功能定位」，上海經政學院學報，第 9 卷第 6 期(2009 年 11 月)，頁 30；魏紅英，「對於培育社會中界組織的幾個關鍵問題探討」，太平洋學報，2006 年第 9 期(2006 年)，頁 60~66。 52 于華興、劉巧言、陳秀芝，「韓國企業在山東省的投資軟環境探討」，當代經濟，2007 年第 12 期(2007 年 6 月)，頁 78~79。 JETRO 大連日本商工會 地方政府 互動較少 與地方政府 定期對話 1.日本商工會成員擔任 JETRO 幹部 2.信息共享：主要是當地政策任務
畢竟，台商無論在中共威權政治體系的經貿活動參與者，或是作為政治敏感對象， 其政治互動角色與職能便有其局限性。同樣的，韓日商之角色與職能僅定位在經 貿層次。換言之，台韓日商跨域治理與協作是有範圍，且是非政治領域之介入， 過度膨脹本身之政策影響與角色都不現實。不過，就治理與協商之深度與廣度比 較觀點而言，台商顯較韓日商更為積極與活躍。儘管如此，台韓日商之治理與協 作角色仍有其局限性，並無可避免面臨地方保護主義與法制規範不彰之挑戰。近 年來，不乏大型企業面臨查稅、避稅查核之挑戰；地方政府執法不公與對本土企 業網開一面保護，都可能在經濟變局中影響台韓日商經營績效。 企業工會角色之弱化與協力職能不足，亦導致勞資矛盾升高，尤其是中共在 吸引外資初期，地方政府較多考量外資需求與偏好，對職工權益保障與欠缺組織 性的對話和互動，易衍生勞資矛盾升高。及至外商投資飽和期，中共對外資的態 度，與維護職工權益的強度則明顯提高。以日商為例，2010 年 5-8 月，大連金州 新區 70 餘家外資企業相繼發生集體停工事件，其中日資佔 67.6%，佔停工企業 職工總數的 89.2%。造成停工事件的主因是工資偏低。日資代表性企業如佳能、 萬寶至、電產、東芝等皆是勞動密集型，企業獲利很大程度上依賴勞動力成本低 廉。然而，在主客觀環境與工資相對比較落差、職工心理失衡，以及職工權益對 話機制不彰的背景下，即易產生勞資矛盾惡化，並造成階段性社會不穩的挑戰。 53 服務業在中國大陸產業結構之弱勢角色與職能，亦影響政府外資服務與互動 之績效。基本而言，中國經濟產業結構中服務業比重偏低，加之制度設計與服務 意識仍未形成實質變革動力，因而在外商與地方政府經貿體系互動中即產生制約 作用。換言之，台韓日商以製造業為主體，服務業發展不彰，不僅影響外商經營 績效，亦是外商要求地方政府興革之重點議題。一位昆山台商即曾表示： 昆山投資環境好，可說是相對的，而不是絕對的。例如民政與證件申請 不太可能像台灣有義工服務與制度化設計。銀行競爭服務，當地程序 與金融限制仍多（例如提款與金融靈活操作次數），有所不便。54 此外，部分非為外資服務之政府體系(內政治理)，亦可能與外資現代服務職能， 難形成配套運作關係。相對而言，昆山地方政府行政效率與服務意識，顯然較青 島城陽韓商與大連金州日商所屬地方政府，具回應與變革能力。 (五) 社會資本、信任與企業跨域投資變遷 社會資本、網絡連結和信任，是對企業跨域投資能否成功的先決條件。換言 之，中國社會講求關係、人脈，尤其是同族、同鄉關係，加之語言、文化相通， 53 田青葉，「大力推進工資集體協商，努力實現直攻利益和企業發展雙贏」，大連新區總工會網 站：http://www.dkgh.com/gonghuitx11042.html。 54 A4 訪談資料。
皆是跨域治理信任建構的基礎。因而，昆山台商、台協與積極追求經濟成長與績 效的地方政府，便展現更多元與寬廣的行政組織創新、效率與經驗學習。也由於 台商語言與文化之助力，以及信任基礎之建立，而得以在體制創新與國際規範展 現積極成果。相對而言，青島城陽區之韓商雖有市場與利益的互動和環境再造之 努力，但雙方文化差異和衝突、語言障礙與韓商強悍之行事風格，以及相對僵化 的地方政府運作和觀念局限55，都使得韓商在跨域治理運作過程中，信任之建構 與鞏固，皆不如台商厚實。這也是何以國際因素變動或加劇，昆山台商應變與生 存能力，高於城陽區韓商的原因之一。 在資本與產業群聚與疏離方面，全球化資本與產業流動呈現變異性、效率化 與市場性之特質。因此，外商跨域治理結構穩固，便有可能加速建構產業群聚效 應。反之跨域治理結構鬆散、信任基礎脆弱，或是利益汲取機制鬆動，皆可能引 發資本與產業加速外移。近年中國大陸實施勞動合同法、出口退稅變革與修正企 業所得稅法，昆山台商明顯較城陽韓商有較穩定之社會資本與生產網絡，因而能 在變局中對台商投資產生安定作用。2008 年一位科技業的昆山台商表示： 昆山電腦台資大廠近期訂單與利潤確實下來了，出口成績也受國際 大環境影響，獎金也沒了，但是他們並沒有全面撤出的打算。當地 政府能積極為台商尋求產業升級與轉型的方法，並鼓勵創新優惠 ，投資環境沒有過度惡化。56 即使如 2008 年面對金融風暴衝擊嚴重的大陸經濟與地方政府，昆山政府仍 表現較積極應對與協助台商之態度。2008 年 9 月昆山即曾提出「關於推進台資 企業轉型升級的若干政策」共 28 條，期能強化台資企業專型升級與競爭力提升。 57 此外，昆山各級幹部亦積極籌謀對策因應危機。一位台灣經濟學者即表示: 以 2008 年 12 月在上海召開之第四屆國共論壇為例，台灣部分經濟學 家與會，昆山市長管愛國即在場外等候，期望請台灣專家為其產業升 級與轉型找出路。儘管產業升級與轉型目標不易在短期內實現，且缺 乏配套之資本市場與技術升級配合，尤其是國際市場需求大幅下滑， 因此短期效果不易顯現。儘管如此，昆山作為一地方政府積極務實應 對變局之作風，並為台商緩解衝擊採取之作為，進而有助於鞏固台商 的生產條件和信心。另外，昆山每年兩次與台灣互動之產業學習論壇 ，皆表現出昆山政府部門的積極應對思路。58 55 A5 訪談資料。 56 A7 訪談資料。 57「關於推進台資企業轉型升級的若干政策」，昆委【2008】48 號，中國昆山網， <http://www.ks.gov.cn/rdzt/71918_466_view.html>。 58 A8 訪談資料。
此外，現任昆山台商協會會長孫德聰，亦曾針對現階段昆山地方政府服務企 業之理念加以詮釋。他表示: 如果說過去的昆山親商理念給台商一個創業天堂，那現在親商理念就是 給台商建立起一個家。在昆山慧聚宗教園區建天后宮，並不是簡單的建 設一個文化載體，而是要為昆山台商乃至華東台商建設一個 「精神家園」 ，有了媽祖廟，這裡就是我的家。59 國際市場劇變，與大陸產業結構調整要求，引發聚集外商被迫遷移或逃跑日 益嚴重。60由此顯示企業與地方政府互動與治理結構並非一成不變，關鍵仍在於 產業本身因應市場變遷之競爭力，以及中共中央與地方政府之現實需要。根據韓 國進出口銀行和青島市外經貿局的數據顯示，從 2000 年到 2007 年間，共有 8,344 家韓資企業在青島投資，其中 2.5％（206 家）已經非法撤離。主要集中在青島 的城陽、膠州、即墨、萊西等區市，涉及職工人數 25,633 人，拖欠工人工資、 保險費和廠房租賃費合計超過一億元。事實上，僅 2006 至 2007 年駐青島韓資企 業就有 129 家逃逸，造成各類債務超過二億元，涉及職工人數超過 15,000 人， 欠工人工資、保險與廠房租賃費 6,000 多萬元。從行業來看，工藝品（首飾）生 產（63 家，30.5％）、縫紉（16％）皮革（13.6％）等傳統勞動力密集性企業偏 多。而員工 50 人以下企業無故撤離率比例，佔整個無故撤離企業的 55.3％。61根 據統計，青島撤離之韓商，其中 67.5%出自城陽區。62顯示傳統與小型企業，在 中國大陸面臨日益艱困的生存挑戰。63一位在城陽區投資之韓商，對棄守之作為 解讀，並反映地方政府官僚心態與認知差距問題： 我們隔壁的某公司也在破產之後連夜脫逃。最近時而看見韓國企業破 產。一般公司規模越小，破產的壓力越大。據我所知，破產的韓國企 業當中，沒有進行正式破產過程的企業。因爲中國政府看到某一個企 業破產的預兆，就要開始進行企業調查。這時候，中國的公務員以非 常高的姿態，要求公司以現金償還自公司創立以來政府提供優惠政策 的等值金額。尤其是，他們要求繳納中國勞動者的社會保險費。到目 前爲止，韓國企業只交納整個勞動者百分之十到三十的員工保險費。 但是，中國政府主張以前的合約內容，並非認同該行為，只是允許其 59「 新 『 親 商 理 念 』 再 造 『 台 商 之 家 』」， 中 國 昆 山 網 ， 2010 年 4 月 2 日 ， <http://www.ks.gov.cn/rdzt/93001_428_view.html>。 60「李明博訪問青島為韓企加油」，人民網，2008 年 6 月 3 日，<http://mnc.people.com.cn/BIG5/ 7336101.html>。 61 祁懷高，「青島韓資企業撤離原因分析及對策建議」，山東社會科學（青島），2008 年第 6 期， 頁 77~80。 62 曹旭品，「韓資企業非正常撤離的法律問題研究」，法治與社會(2008 年 11 月)，頁 230。 63 劉寶森、董學清，「韓資企業非法撤離的主要是勞動密集型企業」，經濟參考報，2008 年 3 月 24 日，第 2 版; 劉寶森、董學清，「留下債務和負面影響韓資企業『半夜逃逸』加劇」，瞭望新 聞周刊，第 1125 期(2008 年 3 月)，頁 42。
暫緩繳納而已。因此，自企業設厰以來，沒有繳納的百分之七十至九 十的保險費用都要算。如此一來，幾乎所有的企業都無力償還。實際 上，就算把公司賣掉也賠不起，在這樣的情況下，韓商只能拋棄公司 所有設備，逃離中國。正式的破產過程只是一個好聽的名詞。64 日商在因應 2008 年金融危機，則呈現較為有序與規範的因應挑戰。在日商 集聚的大連經濟技術開發區，於 2008 年 9 月開始即出現客戶減少、訂單下降、 出口效益降低，以及流動資金周轉困難等現象。及至 2009 年 4 月，全區有數十 家企業採取宣告破產、放假、裁撤員工等措施。65相對於韓商的連夜撤離與不告 而別，日方為因應企業生存與撤資風險，長期協助日本企業發展的日本貿易振興 會，尚舉辦「在華投資企業順利撤資工作研討會」，為欲撤資的企業提供法律、 資訊等方面援助，部分日資亦做了撤資和迎接違約訴訟的準備。66 儘管大連投資日商經營不乏違規與勞資糾紛之廠商，67但在地方政府協助， 以及日資企業共同勞力下，相對衝擊較小。大連市政府在 2008 年下半年即陸續 採取因應對策，與相關政府部門和日本商業協力共度難關。68部分長期經營的日 資企業甚至反向擴大投資科技產品並取得成果。例如，2008 年 11 月，佳能公司 在訂單銳減與部分生產線停工的背景下，開工建設彩色印表機暗盒新廠。一年後 成功下線。2009 年 1-3 月，佳能大連產值同比增長 69%。此外，旭硝子節能鍍 膜玻璃、東芝電視高清液晶電視等項目，透過產品線之調整仍能維持企業競爭力。 2009 年第 1 季旭硝子公司同比增長 286%，東芝電視同比增長 174%，皆是具體 案例。69此外，2011 年 3 月 21 日，日本面臨 311 強震，大連市政府即透過外貿、 海關等政府協力服務網絡，在服務受損企業、承接日本企業訂單移轉、海關通關 便利，以及引入日本企業移轉等方面做努力。70 64 同前註。 65 高文杰、花麗，「特別的愛，給特別的你─金融危機環境下大連開發區工會維護職工權益工作 紀實」，大連金州新區總工會網，http://www.dkgh.com/gonghuitx008.html。 66 徐 揚 ，「 日 資 企 業 撤 離 七 成屬 製 造 業 」， 經 濟 參 考 報 ， 2009 年 6 月 15 日 ， 新 華 網 ， http://www.news.cn。 67 參見註 4。 68 外國投資管理處，「同商良策，共渡危機─我市召開日資企業座談會」，2008 年 12 月 19 日大 連投資政務門戶網站。 69 「 優 勢 產 業 齊 聚 集 ， 大 連 開 發 區 實 現 首 季 『 開 門 紅 』」， 大 連 開 發 區 新 息 網 ， http://www.cdz.cn/www/NewsInfo.asp?NewsId=27943。 70 「快速反應，有序應對，推動對日經貿合作穩定發展」，2011 年 4 月 26 日大連市對外經貿合 作局：http://dalian-gov.net/GalaxyPortal/cms/ArticleServlet?articleID=10725。
