新管理主義下的師資培育制度和教師專業發展/ 90

新管理主義下的師資培育制度和教師專業發展

蘇姵菁 新北市麗園國民小學教師 江錞瑩 桃園市大湖國民小學教師 廖敏秀 康橋國際學校青山校區教師

一、前言

近一、二十年來，臺灣的教育發展趨勢呈現出教育鬆綁、自由競爭、學校自 主、提升效率、績效責任、多元、家長教育選擇，甚至是消費者至上、商品化、 強調學校競爭力等特徵。導引這股教育發展趨勢的潛在推手之一，即是受到新右 派思潮的影響而產生的新管理主義。它是基於對傳統科層體制、專業主義及對政 府的管理角色產生質疑而提出批判與改善策略的一股「新管理」理念，從經濟、 社會和政治提出全面性的批判，進而擴及到教育層面。 在新管理主義、自由市場的思潮影響下，為改善師範體系保守、壟斷等特性， 我國師資培育制度也由傳統的一元制朝向多元化與市場化發展，在開放多元資師 管道後，雖然有效促成師資的供給量增加和多元選擇性；但也遭遇了諸多的問 題。其次，被視為提升教師專業、促進學校革新的重要因素的「教師專業發展」， 一直是師資教育革新的重要議題。聯合國教科文組織（UNESCO）與國際教育計 畫機構（IIEP）於 2003 年共同發表促進與提昇教師專業發展的宣言中，即強調 教師專業發展不但是教育改革成功的關鍵因素，也是提昇教師教學效能的不二法 門。而從諸多的教育相關文獻議題中，亦不難發現教師專業發展一直是備受關注 及討論的重要議題。從 1980 年代開始，第一線教師所呈現的素質可以被視為對 學生學習最重要的影響因素（楊深坑、黃嘉莉，2011）。投資於教師發展並評鑑 他們的效能，以精進教師素質與能力，已成為改善學校教育的重要工作（Johnson, 2012）。但是令人質疑的是在引進新管理主義的準市場、成本效率等概念所發展 出來的教師專業評鑑制度，到底對教育是利多於弊，還是弊多於利，是值得商榷 的。 據此，本文乃試圖從提升教師專業素質的兩個重要途徑―師資培育制度和教 師專業發展，透過文獻的閱讀與分析，來剖析在新管理主義下的師資培育制度和 教師專業發展的問題與突破。

二、新管理主義的興起與內涵

早在新管理主義興起前，美國在 1960 年代中期至 1970 年代初期為了追求卓 越，提升教育品質，提倡「學校效能運動」。而所謂的「學校效能」是指一所學 校在各方面有良好的績效，包括學生學業成就、校長的領導、學校的氣氛、學習 技巧和策略、學校文化和價值，以及教職員發展等，能夠達成學校所預定的目標 （吳清山，1998）。 1970 年代中期，經濟危機所衍生出的福利國家危機，使得福利先進國家開 始對政府的角色進行評估，特別受到新右派思潮的影響而興起的新管理主義，強 調效率、彈性、市場及消費者導向的信念，使得社會工作專業掀起了巨大的轉變。 再加上「官僚體制」的治理型態遭遇明顯的困難，政府部門的膨脹、官僚組織壯 大、冗員充斥、財政日益困難，而行政效率卻低落不彰。當時公共服務一直為人 所詬病的原因，包括傲慢、昂貴、不負責任、拒絕變遷、無法處理挑戰、缺乏創 造力、沒有效率等，這時公共管理發展企圖跳脫韋伯式官僚體制的層級節制與嚴 密控制，強調增加管理者的自主性和彈性。從 1980 年代開始，由於「全面品質 管理」理論受到企業管理學者及企業家的肯定，強調顧客滿意、組織全員參與、 組織持續不斷的改進已產生能獲利及消費者需要的產品，這種重於持續品質改善 的必要性及符合個別使用者的期望，這就是現稱的「新管理主義」。詹中原(1999) 在《新公共管理》該書的序言中曾提到，新管理主義（New Public Management, NPM）的精神是政府部門努力培養企業精神的組織文化，以改變政府體質，使 之更有能力執行公權力所賦予的公平正義使命。因此，他將新管理主義的內涵可 歸納為四個面向：(一)政府管制與市場機能的結合。(二)強化組織及管理的「分 權」。(三)服務品質的持續提昇。(四)公共服務的「使用者/顧客導向」。 新管理主義對教育的管理和環境產生了深遠的影響。尤其對高等教育的影響 最大，高等教育變成可以在國際上進行交易的可銷售商品。特別是在澳大利亞， 紐西蘭，加拿大和英國的英語世界，引入績效管理薪酬和考績制度以及國家兒童 標準化考試、公佈的學校排名等方式，導致學校兩極分化。這些改革對教師和高 級管理人員的學校人員產生巨大影響，他們為了將自己置於新管理主義的制度 中，導致教師和校長之間主觀性的變化（Blackmore, 2007, 2010; Lynch, Grummell and Lyons, 2012）。 而新管理主義者強調教育環境必須要市場化，市場化可以促成競爭而帶來教 育水平的提高。Apple(2001)指出新管理主義者對「教育市場化」顯然有錯誤的理 解，因為人們並沒有一個公平競爭的立足點。看似「中立」的市場，到頭來只會 繁衍、延續既存的社會不公平。因此以下將探討師資培育制度與教師專業發展， 受到新管理主義思潮的影響而帶來哪些轉變。

三、新管理主義對師資培育制度的影響

依據 1932 年公布的師範教育法與 1935 年公布的師範學校規程之規定，強調 國家對師範教育的重視，期許對師範教育施以嚴格的身心訓練與專業教育，以造 就健全的師資，發揚我國固有精神。當時師資培育就像篩子一樣，藉由一次篩選 教師，透過公費制度與分發形塑傳統，而保守的師範學院風氣，對師培生駐校實 習及品行的要求，在情意和態度上培養以執行國家政策為己任的教師，讓教師做 為傳遞政府意識形態的國家機器。不過，師培生入學受外在誘因吸引，不一定對 教學工作有興趣，加上過度保障就業，導致教師不具競爭力，因此工作能力提升 不如理想。 由於受到新公共管理的思潮影響，我國於 1994 年將師範教育法廢止，新訂 「師資培育法」。在市場導向的趨勢下，師資培育制度從一元化、計畫性、分發 制改為多元化、儲備性、甄選制。現今的師資培育像是個漏斗，入口多元寬鬆、 瓶口雖有管制，但很快就把教師就業市場填滿，後進者則堵在漏斗裡進不去。加 上少子化現象加遽，使得讓師資飽和，供給遠大於需求，即便政府以減少班級人 數、降低師生比例作為因應的方法與對策，並且同時降低核定各管道培育的師資 生人數，但是無法在短期內解決師資過剩的問題，讓許多優秀教師無法取得教職。 從歐美澳紐各國與臺灣鄰近國家之師資培育制度與教師素質現況之比較分 析，發現國內的師資培育制度和教師專業發展現況有些不同之處(楊深坑、黃嘉 莉，2011)。國外對於師培生、儲備教師和正式教師在培育過程中都是管理制度 中的重要環節，能夠考量到他們的需求，吸引優秀的師資生投入教育，留住優秀 的教師人才，對於學生的受教品質才會更有所助益（簡瑋成，2013）。從 1980 年 代開始，國際將學校教育的關注焦點聚焦在學生學習成就的革新，其中教師素質 的革新與提升被視為學校教育成功的關鍵（楊深坑、黃嘉莉，2011）。 原本臺灣師資培育的教師養成課程由原先走向「學程化」，修滿一定學分即 可取得學分證明的「學分制」，參加半年的教育實習後參加教師檢定。在這種情 況下，讓多元化師資培育的同時，教師是否具備「專業化」受到質疑。讓原本臺 灣早期社會的教師是知識代言人，但隨著教育普及、媒體與網路發達，知識隨之 廣泛流通，導致教師聲望與地位日趨下滑。

四、新管理主義對教師專業發展的影響

我國政府從 1990 年代中期開始轉變治理策略，納入部分的新管理主義意識 形態，在新式混雜的治理模式中，政府在扮演強而有力的角色，只是在「方法」 或「技術」的使用上，採取與以往不同的策略。而新管理主義並非放任的市場主

義或新自由主義者，只是「借用」市場的概念進行資源與合法性的再分配，政府 或國家機器仍然是最終的裁判者。並且以「績效責任」為依歸的政策成為「管理」 教育機構最主要的工具。 在教育部的《師資培育白皮書》中以建立教師專業標準統攝師資培育與專業 發展，而目前世各國也都強調要訂定「教師專業標準」，以統攝所有師資教育之 各階段及各學科等應達成之專業目標，提升教師專業素養。教育部（2016）亦於 《中華民國教師專業標準指引》中，研訂出「教師專業標準」，希望能於「教師 專業化」各階段歷程中展現對於「教師專業知能與態度」之期許。 儘管新管理主義認為教師專業發展不僅能增進老師的教學能力和反思能 力，也能提升學生的學習成效。同時針對教師專業發展課程內容，提供了因應策 略與系統性的知能訓練，包括法律知識、溝通技巧訓練、遇到困難時如何尋求協 助與資源，以及發展創新及彈性的方式，處理教師社會地位變遷的衝擊與教學上 遇到的人際關係問題等。認為教師專業發展課程應融入相關資訊，協助教師瞭解 現今社會因家庭結構、科技與價值觀等多元化與民主化的發展。 但對於其所謂的「專業標準」的制定及內容甚至是實施層面，卻是受到質疑 的。教師專業的發展，非一開始即擁有自身的專業意涵；教師專業的圖像與教學 的本質，通常會受到其他社會因素的影響，例如社會環境、價值觀，甚至家庭結 構等的改變而有所差異(黃彥文，2016)。 因此，師資培育走向標準本位運動，新管理主義的落實，使得左派、右派極 權開始往中間新管理主義靠攏。以前師資生修課完就可以進入職場，現在則是透 過種種機制篩選，而師資培育中的管制措施利用管理名義和專業檢查以促進專業 維持品質的同時，實則是一種對專業的不信任，是一種反專業的價值觀。由於教 育是國家人才培育的根本，教師應自我專業發展增能，不過因教師專業發展評鑑 為教師帶來大量的額外行政工作，影響教師的教學工作士氣甚鉅，不得不深思！

五、結語

就「師資培育制度」而言，新管理主義讓教育市場化最令人憂心的是因競爭 制度對於再製社會差異，甚至擴大社會階級差異的可能。因此，學校教育及師資 培育若完全回歸自由市場，通常只能強化利益的追求，並不一定有益於教育的發 展及革新。這是教育決策者在進行教育改革更需要注意的(Apple，2001)。為了避 免師資培育窄化為學分化及市場導向趨勢，並因應社會對於以教育為志業的良師 需求殷切，教育部著手推動「師資培育數量規劃方案」、「師資培育素質提升方案」 及「中小學教師素質提升方案」等多項措施，復於民國 100 年發布《中華民國教

育報告書》提出「精緻師資培育素質方案」及「優質教師專業發展方案」，企盼 藉由各項方案策略的推動，振興師道典範、建立專業永續的師資培育制度。 因此師資培育不能完全市場機制化，政府宜建立師範系統為主的多元師資培 育政策，調節師資培育人數，並強化教育素質之提升(郭柏秀，2012)。政府應以 人為的方式適度調解供給與需求，宏觀調控入口與出口，適度維持可以當上老師 的期望與當老師的價值，吸引優秀人才從事教職，透入教育志業(張民杰，2011)。 筆者期待政府能拿出積極的改進策略，解決此棘手的問題，讓有熱忱的優秀教師 能發揮長才。 就「教師專業發展」而言，對於「教師專業」會隨著時間的改變而有不同的 涵義。Hunzicker(2017)認為教師的專業成長是一個漸進遞歸的過程，而且依教師 個人的自我認知，所處學校文化的不同而有不同進程的發展。 對於即將實施的「十二年國民基本教育政策」的課程改革下，教師專業發展 要如何與之接合，筆者認為是一個值得深思的當務之急。由於教師素質良窳關係 著教育的成敗，教師若能參與有系統的研習，致力連結專業成長與教學實踐之關 係；再選擇若干重點主題，設計實踐導向的專業成長，以實踐與省思方案，落實 於教學現場，才是有助於教師實務與學生學習。另外，精進教學計畫是教育部近 年來推動課程與教學政策的整合型計畫，藉由規劃教師專業成長，來引領地方政 府有系統的提升教師教學能力，進而增進學生學習成效(張素貞、李俊湖，2014)。 教師也可以透過評鑑，了解教師表現作價值判斷和決定的歷程，還有藉由學 校學習社群或校本精進活動，參加學習小組和同伴輔導的方式，進行專業對話， 互相學習教學技巧，以提升教學品質(張素貞、李俊湖，2014)。增進同事間的情 誼與信任關係，以及對教學提供實質的回饋，一同精進教師的專業知能。 筆者建議建立師範系統為主體的多元師資培育政策，提供在教育現場的老師 精進教學的課程，透過課程設計、實施和省思的活動中，讓教師具備專業的知能。 未來在制訂相關政策時，應審慎考慮如何實質提供教師充分發揮的平台，提高評 鑑指標的信效度，以讓學生與家長瞭解教師的專業程度，建立他們對教師的信任 感。同時，師資培育和教師專業均需要學校和教師建立信任合作關係，加強對教 師的陪伴與支持，不以績效管理或行政管理來看待教師的專業，才能讓教師在教 育圈裡為自己的志業付出貢獻。

最後，以 Michael Fullan 和 Andy Hargreaves（1992）的一句話來總結：「成 功的改革是學習如何以新的方式來實踐，實踐履行的過程就是這個學習的過程。」 期勉政府和相關專家學者們根據國內的民情和本國文化，參考各國的教育政策， 截長補短，走出具有臺灣特色的師資培育制度和教師專業圖像。

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