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不服交通裁決事件救濟程序之研究

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Academic year: 2021

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國立高雄大學法律學系研究所

碩士論文

不服交通裁決事件救濟程序之研究

The Research of the Relief Procedure

of Dissatisfaction with Traffic Judgment

究 生:黃苗

指導教授:張永明

博士

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I

不服交通裁決事件救濟程序之研究

指導教授:張永明 博士 國立高雄大學法律學系研究所 研 究 生:黃苗 國立高雄大學法律學系研究所 摘要 本論文研製之不服交通裁決事件救濟程序之研究,我國2011 年 11 月 23 日, 行政訴訟法暨道路交通管理處罰條例修正,將過去數十年,向普通法院交通法庭 聲明異議暨抗告的交通處罰救濟事件,改依行政訴訟審判,立法意旨在使行政爭 訟事件本質的「交通裁決事件」回歸正常法制,除各種組織性的配套,重點在所 適用的程序法規,由準用刑事訴訟法改為適用行政訴訟法;惟我國法律修正常有 「頭痛醫頭,腳痛醫腳」現象,無法兼顧整體性修法,道路交通裁決事件救濟程 序亦是如此。違反道路交通管理處罰條例之處罰案件,本質係屬典型的公法上秩 序罰事件,理論上原應循訴願、行政訴訟程序,最終交由行政法院體系仲裁管轄。 但現行道路交通秩序罰之救濟,卻省略訴願救濟程序,就不服交通裁決之行政處 分,逕行提起行政訴訟,再由行政法院收案後將起訴狀繕本送交原處罰機關作重 新審查程序,考究其立法理由乃是代替訴願設計,惟立法者既考量免除訴願程序 可縮短行政救濟時間,卻又設立「重新審查」制度,案件在進入法院後再發回原 處分機關而為「重新審查」,實為程序倒置,本文研究後認為應廢除重新審查制度, 起訴後由行政法院司法事務官行準備程序釐清爭點。另交通違規處罰救濟程序, 從陳述意見、裁決書作成與重新審查全由同一處罰機關處置,欠缺獨立或上級機 關監督,無法落實人民權利保護,應強化裁決組織與程序嚴謹度。

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II 本文研究問題意識涵蓋:違規舉發通知單法律性質、人民檢舉交通違規之法 律問題、雙元主管機關裁決程序衍生爭議與行政訴訟重新審查制度之探討。另外, 所謂「他山之石,可以為錯。」援引比較法適用於我國交通裁決救濟程序之可行 性,我國在1968 年間研議制定道路交通管理處罰條例,以及在翌年修改本條例救 濟制度時,曾參考日本道路交通法制體系,而日本之道路交通法則承襲德國法制 且深受戰後美國法制之影響,因此本文選定日、德、美為比較法制之研究。 最後,結論分研究成果與修法建議,本文研究出我國修正之交通裁決制度新 不如舊、民眾檢舉交通違規與警察機關舉發之法規範不同、交通違規舉發單應定 性為暫時性行政處分、陳述意見僅屬義務性質、「聽侯裁決」應廢除「聽侯」二字、 應修正交通裁決主管機關、交通裁決制度應廢除統一裁罰基準表逾期裁決、應廢 除交通裁決事件「重新審查」制度及交通裁決事件起訴後增列中間程序等成果。 另建議部分,本文援引德國比較法中間程序制度,提出增加中間程序由司法事務 官辦理準備程序與爭點釐清,民眾檢舉交通違規與法規名稱等修法方向,期許新 的救濟制度,更能落實人民訴訟權。 關鍵字:違反道路交通違規舉發通知單、交通裁決、交通裁決事件救濟程序、重 新審查

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III

The Research of the Relief Procedure

of Dissatisfaction with Traffic Judgment

Advisor: Professor Yeong-ming Chang Institute of Law

National University of Kaohsiung

Student: Miao-chieh Huang Institute of Law

National University of Kaohsiung ABSTRACT

The Research of the Relief Procedure of Dissatisfaction with Traffic Judgment, According to the previous law, Punishment of traffic violations is subject to criminal procedure, because it is not consistent with the nature of the case, until on November 23, 2011, change according to Administrative Procedure Law trial, amendments to the Administrative Litigation Law and Road Traffic Management Punishment Regulations, will be issued to the ordinary court traffic court in the past several decades to declare objection and punish the traffic penalty The relief incidents were relied on in administrative litigation. The purpose of the legislation was to restore the “rule of transportation decisions” of the nature of the administrative litigation to the normal legal system, with the exception of various organizational support, focusing on the applicable procedural laws and regulations; but our country law often the same as the "remedial measures just for part problems" that can not be reconciled with the holistic

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IV

remedy law, as is the remedy procedure for road traffic rulings. The penalties for violations of the Road Traffic Management Punishment Regulations are essentially statutory and orderly incidents in administrative law. They should be handled in accordance with the appeal and administrative litigation procedures and ultimately be subject to arbitration by the administrative court system. However, the relief of current road traffic order penalties, but omitting the appeal remedy procedure, disregards the administrative sanction of the traffic adjudication and follows an administrative litigation. The administrative court then files the transcript of the complaint and sends it to the original sanctioning authority for a re-examination procedure. Exploring its legislative justification is to replace the design of the appeal. However, legislators consider both the exemption of the appeal procedure can shorten the time of administrative relief, but they set up a “re-examination” system. When the case enters the court, the case is sent back to the original disciplinary office as a “review”. Actually, the procedure was reversed. After the study of this paper, it was considered that the system of reexamination should be abolished, and after the prosecution, the Judicial Affairs Officer of the Administrative Court should make preparations to clarify the issues. In addition, the traffic violation punishment and relief procedures handled by the same punitive authority as the statement of opinion,The lack of independence or the supervision of the higher authorities to prevent the implementation of the protection of the people's rights. The rigor of the adjudication organization and procedures shall be strengthened.

The study issues in this study covers the legal nature of illegal notices, the legal issues of people report traffic violations, and the discussion of the dual-jurisdictional ruling procedure derivative disputes and administrative litigation re-examination system. In addition, the so-called “stones from other hills, can learn” and should refer to the

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V

feasibility of applying the comparative law to the traffic adjudication and remedy procedures in our country. In 1968, when our country formulated the Regulations on Road Traffic Management Punishment, and amended the following year’s remedial system, The Japanese road traffic law system was once studied, and Japan’s road traffic law inherited the German legal system and was deeply influenced by the postwar legal system in the United States. Therefore, Japan, Germany, and the United States were selected as comparative legal systems.

Finally, the conclusions are divided into research results and amendments to the law. This paper studies how revised traffic adjudication system is newer than the old one. People report traffic violations are different from the police's regulations. Traffic violations should be characterized as temporary administrative sanctions. Only an obligatory nature, "listen to the pending ruling" shall abolish the "listen to the pending" word, shall amend the traffic ruling authority, the traffic ruling system shall abolish the overdone ruling on the basis of the unified ruling, repeal the traffic ruling event "review" system and After the prosecution of the traffic adjudication incident, additional results such as intermediate procedures were added. In another proposal, the article invokes the German comparative law intermediate procedure system, and proposes to increase the intermediate procedure by the judicial affairs officer to carry out the preparation procedures and contention points, the People report traffic violations and regulations and other amendments to the direction of the law, expecting a new relief system, and better implement the people's right.

Keywords: Violation of Road Traffic Illegal Notices, Traffic adjudication, Traffic adjudication Remedies, re-examination procedure.

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VII

簡目

第一章 緒論 ... 1 第一節 研究動機 ... 1 第二節 研究目的 ... 7 第三節 研究方法 ... 7 第四節 研究範圍與限制 ... 8 第五節 研究架構 ... 9 第二章 交通違規民眾檢舉與警察舉發及其處罰規範 ... 11 第一節 從實務案例導入處罰程序概念 ... 11 第二節 民眾檢舉交通違規現況與爭議 ... 14 第三節 交通秩序罰之法規範 ... 27 第四節 小結 ... 39 第三章 交通裁決與行政訴訟規範及其問題 ... 41 第一節 現行交通裁決事件程序 ... 41 第二節 現行交通裁決事件行政訴訟規範 ... 60 第三節 交通裁決新制所呈現問題 ... 69 第四節 小結 ... 77 第四章 各國交通秩序罰與救濟程序之比較研究 ... 79 第一節 我國交通秩序罰與救濟程序 ... 79 第二節 德國我國交通秩序罰與救濟程序 ... 83 第三節 美國交通秩序罰與救濟程序 ... 91 第四節 日本交通秩序罰與救濟程序 ... 102 第五節 比較法之援引 ... 110 第六節 本文提出新交通裁決事件救濟程序 ... 113 第七節 小結 ... 116 第五章 結論與建議 ... 119 第一節 結論 ... 119 第二節 修法建議 ... 122 附 錄 ... 125 參考文獻 ... 129

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VII

詳目

第一章 緒論 ... 1 第一節 研究動機 ... 1 第二節 研究目的 ... 7 第三節 研究方法 ... 7 第四節 研究範圍與限制 ... 8 第五節 研究架構 ... 9 第二章 交通違規民眾檢舉與警察舉發及其處罰規範 ... 11 第一節 從實務案例導入處罰程序概念 ... 11 第一項 案例事實 ... 11 第二項 舉發與裁決程序 ... 11 第三項 行政訴訟程序 ... 12 第四項 小結 ... 13 第二節 民眾檢舉交通違規現況與爭議 ... 14 第一項 創設民眾檢舉交通違規立法目的 ... 14 第二項 民眾檢舉交通違規之法律性質 ... 15 第三項 民眾檢舉交通違規統計數據分析 ... 17 第四項 民眾檢舉交通違規爭議論點 ... 18 第一款 民眾使用路口監視器檢舉交通違規應否舉發 ... 18 第二款 民眾檢舉輕微交通違規可否勸導代替舉發 ... 20 第三款 民眾連續檢舉交通違規應否連續開罰 ... 23 第五項 小結 ... 25 第三節 交通秩序罰之法規範 ... 27 第一項 交通秩序罰之意義 ... 27 第二項 交通秩序罰之種類 ... 28 第一款 交通秩序罰種類概述 ... 28 第二款 秩序罰之種類 ... 29 第三款 交通秩序罰之種類 ... 30 第三項 交通秩序罰之舉發 ... 30 第一款 舉發之意義 ... 30 第二款 舉發之機關 ... 32 第三款 舉發之方式 ... 32 第四項 交通違規舉發單之法律性質 ... 35 第一款 舉發單法律性質之概念 ... 35 第二款 觀念通知(事實行為)說... 36 第三款 行政處分說 ... 37

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VIII 第四節 小結 ... 39 第三章 交通裁決與行政訴訟規範及其問題 ... 41 第一節 現行交通裁決事件程序 ... 41 第一項 交通裁決事件先行程序-陳述意見 ... 41 第一款 陳述意見之意義 ... 41 第二款 陳述意見之法律性質 ... 43 第三款 陳述意見之受理機關 ... 44 第四款 陳述意見之程序 ... 45 第五款 陳述意見之法律效果 ... 46 第二項 交通裁決事件程序 ... 47 第一款 交通裁決之法律性質 ... 47 第二款 交通違章裁決及處罰機關 ... 49 第一目 公路主管機關 ... 49 第二目 警察機關 ... 50 第三款 交通裁決之起源 ... 50 第一目 我國交通裁決設計由來 ... 50 第二目 2011 年修法前我國交通裁決設計架構 ... 52 第三目 修法後現在架構 ... 53 第四款 交通裁決之程序構造 ... 53 第五款 交通裁決事件統計分析 ... 57 第三項 舉發能否拘束裁決判斷 ... 59 第二節 現行交通裁決事件行政訴訟規範 ... 60 第一項 交通裁決事件救濟程序之變革 ... 60 第二項 交通裁決救濟構造 ... 61 第一款 交通裁決事件行政訴訟法基本構造 ... 61 第二款 交通裁決訴訟審理架構 ... 62 第三項 交通裁決事件行政訴訟法規範 ... 62 第一款 交通裁決事件不服向地方法院行政訴訟庭提起訴訟 ... 62 第二款 確立交通裁決事件之範圍及其訴訟類型 ... 62 第三款 交通裁決事件之管轄權 ... 63 第四款 交通裁決事件訴訟提起之要件及程序 ... 63 第五款 設計交通裁決事件「重新審查」制度 ... 64 第六款 裁判費數額及其他訴訟費用之設定 ... 65 第四項 交通裁決事件提起行政訴訟統計分析 ... 65 第一款 新制行政訴訟與舊制聲明異議之統計分析 ... 65 第二款 高雄市交通裁決中心統計分析 ... 68 第三節 交通裁決新制所呈現問題 ... 69 第一項 舉發機關欠缺舉發單自我省察能力 ... 69

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IX 第二項 交通裁決事件救濟司法審查優於行政機關重新審查 ... 70 第三項 交通裁決救濟程序困境在於聽候裁決制度 ... 70 第四項 重新審查程序取代訴願之探討 ... 72 第一款 重新審查取代訴願制度之必要性 ... 73 第二款 重新審查取代訴願保障人民訴願之可行性 ... 73 第三款 回歸一般行政救濟訴願之必要性 ... 74 第四款 現行訴願機關之組織與實務 ... 75 第一目 交通訴願之審議機關 ... 75 第二目 2014 年臺北市政府訴願案件實務分析 ... 76 第四節 小結 ... 77 第四章 各國交通秩序罰與救濟程序之比較研究 ... 79 第一節 我國交通秩序罰與救濟程序 ... 79 第一項 我國之道路交通法制 ... 79 第二項 「舉發」與「裁決」二元體制 ... 80 第三項 交通違規事件救濟免除訴願程序 ... 81 第四項 行政法院審理交通裁決事件 ... 82 第二節 德國我國交通秩序罰與救濟程序 ... 83 第一項 德國之道路交通法制 ... 83 第二項 道路交通罰之種類 ... 85 第三項 德國道路交通罰之救濟制度 ... 85 第一款 德國司法體系 ... 85 第二款 德國交通秩序罰之救濟程序 ... 86 第四項 小結 ... 89 第三節 美國交通秩序罰與救濟程序 ... 91 第一項 美國之道路交通法制 ... 91 第二項 美國道路交通罰之種類 ... 93 第一款 紐約州道路交通罰之種類 ... 93 第二款 伊利諾州交通罰之種類 ... 93 第三項 美國道路交通罰之救濟制度 ... 94 第一款 交通處罰事件中之刑事罰救濟程序 ... 94 第二款 交通處罰事件中之行政裁決救濟程序 ... 97 第四項 小結 ... 100 第四節 日本交通秩序罰與救濟程序 ... 102 第一項 日本之道路交通法制 ... 102 第二項 日本道路交通罰之種類 ... 104 第一款 行政罰 ... 104 第二款 行政罰與刑事罰 ... 106 第三項 罰鍰(反則)通告制度之法律性質 ... 106

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X 第四項 日本道路交通罰之救濟制度 ... 107 第一款 交通處罰事件中之刑事罰救濟程序 ... 108 第二款 交通處罰事件中之行政秩序罰救濟程序 ... 108 第五項 小結 ... 108 第五節 比較法之援引 ... 110 第一項 援引德國交通秩序罰救濟之中間程序 ... 110 第二項 援引美國行政聽證制度 ... 111 第三項 援引日本之法規名稱 ... 111 第四項 小結 ... 112 第六節 本文提出新交通裁決事件救濟程序 ... 113 第一項 增列中間程序—司法事務官行準備程序立論基礎 ... 113 第一款 司法事務官職掌適合行中間程序 ... 113 第二款 釐清爭點賦予當事人言詞陳述機會 ... 114 第三款 專業且簡化法官案件負荷量 ... 114 第四款 回歸法院收案後實質審理法制 ... 115 第二項 新交通裁決事件救濟程序架構表 ... 115 第三項 新交通裁決事件救濟修法方向 ... 116 第七節 小結 ... 116 第五章 結論與建議 ... 119 第一節 結論 ... 119 第二節 修法建議 ... 122 附 錄 ... 125 參考文獻 ... 129

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圖目錄

圖 2-1 我國不服交通裁決事件救濟程序流程圖 ... 125 圖 4-1 德國交通處罰事件救濟程序流程圖 ... 126 圖 4-2 美國(伊利諾州)交通處罰事件救濟程序流程圖 ... 127 圖 4 3 日本交通處罰事件救濟程序流程圖 ... 128

表目錄

表 2-1 台北市、台中市民眾檢舉交通違規統計數據 ... 18 表 3-1 交通處罰與刑事處罰之救濟流程對照表 ... 52 表 3-2 高雄市交通事件裁決中心數據統計資料 ... 58 表 3-3 地方法院行政訴訟第一審交通裁決事件收結情形 ... 66 表 3-4 新制行政訴訟與舊制聲明異議之統計分析表 ... 66 表 3-5 全國交通違規舉發件數與行政法院判決比較表 ... 67 表 3-6 高雄市交通事件裁決中心交通違規與發件數與行政法院判決比較表 ... 68 表 4-1 新交通裁決事件救濟程序表 ... 116

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第一章 緒論

第一節

研究動機

法諺有云:「有權利即有救濟」1(ubi jus ibi remedium),按我國憲法第 16 條

規定:「人民有請願、訴願及訴訟之權。」訴訟權屬於憲法受益權性質,即人民立 在一種積極地位,向國家要求給付的關係2。而交通裁決事件的救濟,即建立在我 國憲法第16 條訴訟權保障基礎下,學說稱權利保護請求權3。我國法制繼受大陸法 系國家,比較法通常援引德國法加以說明,德國基本法第19 條第 4 款規定:「任 何人之權利受官署侵害時,得提起訴訟,如別無其他管轄機關時,得向普通法院 起訴,但第10 條第 2 項後段之規定不因此而受影響。4」從我國憲法架構觀點思之, 第二章臚列人民基本權利及義務規定,此為構成現代民主國家人民生活保障核心, 更導出人民是國家主體,人性尊嚴之不可侵犯性。然國家基於發展之必要性,藉 由代表民意之國會機制,以直接民主立法議決方式,制定符合國家施政目的性, 兼顧人民生活適應性之法律。再從憲法權力分立制度觀點思之,立法機關受人民 之付託,制定符合國家、人民利益之法律,徒有形式上法律上尚不足以實踐國家 政策,仍須仰賴龐大行政機器落實各項法律執行,依法行政,藉以保障人民福祉、 達成行政目的。惟當行政機關未按立法議決法律而為行政,使違法之行政行為侵 害人民權利時,亟需透過司法審查層面檢驗行政行為之合法性,以保障人民權益。 亦即,當人民主觀上認定渠基本權利受侵害時,有透過法律所訂各項機制尋求救 濟機會,我國憲法第16 條規定:「人民有請願、訴願及訴訟之權。」明文保障了 1 司法院釋字第 742 號、第 736 號、第 684 號、第 681 號、第 653 號、第 629 號、第 574 號、 第546 號、第 533 號、第 418 號、第 160 號及第 154 號等解釋參照。 2 湯德宗,憲法對話.對話憲法,修訂二版,新學林出版股份有限公司,2012 年 1 月,頁 438。 3 劉宗德,﹤行政訴訟制度篇﹥,《制度設計行行政法學》,2009 年 5 月,頁 523。陳柏霖,「公 法上權利」-從德國法與歐盟法影響下觀察,臺灣大學碩士論文,元照出版公司,2014 年 2 月,頁 8。

4 Grundgesetz Artikel 19 (4):Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.Grundgesetz,47. Auflage 2016,

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2 人民有請願、訴願及訴訟的權利,立法機關基此條文分別制定了請願法、訴願法 及行政訴訟法等法律,建構我國之行政爭訟制度,此為權利保護請求權之規定。 行政訴訟法第2 條規定:「公法上之爭議,除法律別有規定外,得依本法提起行政 訴訟。」為公法上權利保護請求權概括規範,上開述為行政救濟之憲法基礎。 古哲云:「法與時轉則治,治與世宜則有功。」5法律的制定與修正,都必須隨 著時代的腳步而與時俱進,戰國時代如此,二千多年後今日亦應如此。然而,道 交條例可說是我國行政法律中歷史悠久、修改次數最為頻繁、與人民生活關係至 切、卻可能是立法技術最為拙劣、體系最不清晰、內容最不完整、觀念最為落伍 的一部行政法律,最須要即時修正的一部法律,尤其以處罰為主的行政秩序法6 救濟體系錯置程序,最為人詬病。按交通部統計數據,2015 年全國共計舉發一千 萬餘件道路交通違規,再按立法院公報第100 卷第 29 期委員會紀錄中,立法委員 葉宜津提出:「…據了解,現在的烏龍罰單高達5 萬 9 千多張,將近 6 萬張,如果 這5、6 萬人要尋求行政救濟…。7」受處分人如對於不良舉發(烏龍罰單8)所為 之處罰不服者,現行道路交通裁決事件救濟規範程序為何?按舊法之道路交通管理 處罰條例(下稱道交條例)第87 條規定之行政救濟制度,並未依道路交通管理事 件之公法本質由行政法院審判,審判權反而改歸地方法院刑事庭審理,並準用刑 事訴訟程序的救濟方式,致使交通違規事件之救濟常遭受法院刑事庭之邊緣化, 且因對於交通行政法規之熟稔度不足,造成審理品質不佳,進而影響交通行政法 學發展,交通裁決之救濟事件由普通法院依刑事程序審理,因其與案件本質不相 合,屢為學者及實務界人士詬病。為改善前述問題,司法院經多年研修行政訴訟 法,終經立法院2011 年 11 月 1 日三讀通過,並於同年 11 月 23 日經總統公布,俟 司法院公告自2012 年 9 月 6 日施行,行政訴訟法由「二級二審制」改為「三級二 5 賴炎元 傅武光,新譯韓非子(下),卷 20,心度,二版五刷,三民書局股份有限公司,2016 月6 月,頁 815。 6 我國道交條例定性以處罰為宗旨,然而即便將交通違規定性為行政刑法的日本道路交通法, 亦非以處罰為主。兩者差異在於前者於法律名稱冠以處罰,並於法條直接顯示處罰意旨,並 律定罰鍰額度;後者為一般行政秩序法制定模式,通常於該法最後第二章為罰則專章,於違 反該法某個條文所規定而生之法律效果,最後一章通常為附則章節。 7 立法院公報,第 100 卷,第 29 期,2011 年 04 月 27 日,頁 458。 8 實務上常見不良舉發有舉發員警目視舉發誤植車牌號碼,例如數字 6 觀看為 8 或舉發員警認 事用法不當,對處罰構成該當性見解與法律意旨未洽,例如:「占用車道」誤解為行駛車道等, 造成車輛所有人之困擾,甚至需要特別請假撰寫申訴書至公路監理機關處裡救濟事宜。

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3 審制」,另在各地方法院設置行政訴訟庭,受理簡易訴訟程序事件及交通裁決事件, 交通裁決事件救濟程序至此審判權終歸行政法院審理,並適用行政訴訟程序,符 合我國司法二元主義體系。惟本次行政訴訟法修正,各地方法院設置行政訴訟庭, 審理交通裁決事件救濟案件,將交通裁決事件改制為行政訴訟救濟體系,變更過 去數十年來交通處罰向地方法院刑事庭聲明異議,準用刑事訴訟法的救濟方式, 惟此項變革是否真能解決過去救濟體系差異帶來的困境?抑或僅具法院組織與救 濟途徑上意義?本文研究發現現行交通裁決事件救濟程序制度有如次問題待處 理:

第一項 裁決法律性質、構造與功能之問題

交通裁決事件救濟,按修正後行政訴訟法第 237 條之 1 條規定,稱此類事件 為「交通裁決事件」,此為訴訟上審理範圍前提問題。現行道交條例規範重心當 屬「裁決」無疑,甚至,被舉發人若未按道交條例第 9 條第 1 項「陳述意見」及 「到案聽候裁決」之程序,而直接提起訴訟,該管行政法院得以欠缺權利保護為 由裁定駁回之9。然該「裁決」之法律性質及構造為何?於道路交通裁決事件中功 能為何?存在之必要性如何?

第二項 二元處罰機關設計之問題

道交條例第8 條設計雙元處罰機關,其立法理由為何?設若考量監理與裁決 業務息息相關,何以在中央監理一元化體系運作下,違反道路交通管理事件統一 裁罰基準及處理細則(下稱裁罰細則)第七條設計雙主管裁決機關,即中央公路 主管機關委任所屬監理機關處罰及直轄市政府依法成立交通事件裁決中心處罰10 9 李建良,[道路交通違規舉發通知單之法律性質、生效與效力—行政處分概念、生效、效力與 行政訴訟之關聯課題],《興大法學第19 期》,2016 年 5 月,頁 30。 10 台北市政府於 87 年 7 月 16 日成立交通事件裁決處,為全國第一個法制化之裁決機關 http://www.judge.gov.taipei/ct.asp?xItem=2929&CtNode=84639&mp=117051; 新北市政府於101 年 12 月 5 日成立交通事件裁決處,http://www.tad.ntpc.gov.tw/Default.aspx; 桃園市政府於105 年 1 月 1 日成立交通事件裁決處,http://traffic.tycg.gov.tw/tadept/;臺中市 政府於102 年 1 月 1 日成立交通事件裁決處, http://www.traffic.taichung.gov.tw/sub2/content/index.asp?Parser=1,18,281,274; 臺南市政府於102 年 1 月 1 日成立交通事件裁決中心, http://ttac.tainan.gov.tw/ccontent.php?ms=ZnVfSUQ9MzQ0 最後瀏覽日 2017/03/29;謝玉文,[

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4 而同為未辦理監理業務之地方縣(市)政府,卻無法成立裁決中心辦理交通裁決 業務,此法律設計關聯性與平等性根基為何?又若基於配合交通處罰事件向地方 法院刑事庭聲明異議,準用刑事訴訟程序的救濟方式,而設計舉發—裁罰二元體 制,猶如國家犯罪刑罰權之行使,由檢察官起訴、法院判決之法律設計程序,何 以道交條例第8 條第 1 項第 2 款舉發與裁罰卻同屬於警察機關,如此法律制度設 計,在現行時空背景,例如:交通裁決事件已回歸公法審判,裁罰實務運作已升 級到第三代監理系統,即舉發、裁決甚至稅務機關相關數據網路平台分享之際。 此時此刻,是否應改制舉發—裁罰為一元體制,甚至廢除裁決程序直接認定違規 舉發單為行政處分,變更舉發單為交通行政處分性質,認定為終局行政處分,並 回歸行政秩序處罰制度常軌救濟程序。

第三項 舉發通知單法律性質之問題

問題道路交通處罰事件質輕量多,然違規舉發通知單的法律問題則複雜難解, 道交條例第7 條舉發機關所掣開違反道路交通管理事件通知單(下稱舉發通知單) 之法律性質為何﹖觀念通知說乎11﹖行政處分說乎12﹖實務上在行政機關(法務部 與內政部警政署認定行政處分、交通部認定觀念通知書13)與司法審判實務之不同 見解14,如何生效?效力為何?值得探討。此當先確認舉發通知單之法律性質,而 後再行討論救濟問題。道交條例特殊規定之「舉發」與「裁決」分立的處罰構造, 雙元主管機關設計,處罰機關裁決時是否受舉發機關事實認定拘束﹖當事實無爭 議,受舉發人到案聽候裁決時,處罰機關有否義務即時裁決並製作裁決書﹖裁決 交通違規裁罰權責移轉對地方財政之影響 ─以高雄市為例],《交通學報第十五卷第一期》, 頁39、45,(2015 年 5 月),介紹高雄市政府於 92 年成立交通裁決中心,並於 101 年 8 月 1 日起承接原高雄區監理所及其所轄旗山監理站交通違規裁罰業務。 11 李建良,行政處分與觀念通知,月旦法學雜誌,第 47 期,1999 年 3 月,頁 18-19。 12 程明修,論暫時性行政處分與行政程序之修法建議,東吳法律學報,第 26 卷第 1 期,2014 年6 月,2002 年 2 月,頁 50。李建良,行政處分對行政機關的構成要件效力,月旦法學雜 誌,第79 期,頁 22-23。 13 立法院公報,第 100 卷第 2 期,2011 年 1 月 6 日,頁 443, 14 司法實務觀念通知說見解,例如:臺灣屏東地方法院 104 年度交字第 96 號、105 年度交字第 60 號行政訴訟判決,判決見解認定,舉發機關依該道路交通管理處罰條例規定掣發違反道路 交通管理事件通知單,將舉發之違規事實通知受處罰人,性質上應屬觀念通知並非行政處分。 行政處分說見解,例如:臺灣桃園地方法院101 年度交字第 67 號行政訴訟判決駁回原告之訴, 判決見解認定,舉發機關依該道路交通管理處罰條例規定掣發違反道路交通管理事件通知單, 應定性為「暫時性行政處分」。臺北高等行政法院104 年度交上字第 273 號判決見解認定,舉 發通知單僅發生暫時確定之法律效果,而與「暫時性行政處分」之概念相近。

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5 制度是否真有存在必要15?應否回歸行政秩序罰救濟程序常軌正道16

第四項 自動繳納結案制度設計之問題

裁罰細則按道交條例第94 條第 4 項授權所定,該細則第 2 條並制訂裁罰基準 表,設計有「自動繳納結案」制度,並連結未自動繳納、未到案聽候裁決,逾期 將受較高罰鍰裁處之不利法律效果。按經司法院釋字第511 號解釋寓有促使行為 人自動繳納,避免行政機關之恣意裁罰,並未逾越母法之授權,與法律保留原則 亦無違背之合憲性解釋,惟其有當時時空背景,本號解釋因應政府〝庫存〞的數 十萬件陳年交通違規案件,不得不〝法與時轉〞,似乎因為本號解釋的公布,那些 心存僥倖不願繳交上限標準的違規者,無法遁形,也頗有〝法與時轉則治〞的〝清 倉可能性〞17。準此,司法院釋字第511 號為合憲性解釋有其基準與審查密度考量, 以較高容忍度看待立法形成自由空間。惟按違反道路交通管理事件統一裁罰標準 及處理細則第43 條第 1 項所列之斟酌因素及解釋後所公布施行之行政罰法第 18 條行政罰法裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務應受責難之違規事實情節,與上開 基準表僅依舉發後到案日期為裁處基準,容有不符。再引用韓非子名言:「法與時 轉則治,治與世宜則有功。」司法院釋字第511 號解釋於 1999 年 7 月 27 日公布 解釋文,其後法規範時空背景已改變,行政罰法於2006 年 2 月 5 日已施行,該法 第一條規定:「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時,適 15 違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第 38 條規定:被通知人依指定日期到案者, 處罰機關應即處理。此規定是否意味著,處罰機關有當場裁決義務,令人玩味。實務上,處 罰機關甚少有當場裁決者,即便事實無爭議,裁決處罰機關仍會函詢舉發機關再行就申訴事 項審查回復。本文筆者即因被錯誤舉發,該件事實無爭議,惟舉發機關舉發適用法律錯誤, 到案請監理裁決機關裁決遭拒,再由裁決處罰機關函詢舉發機關再審查,經原舉發機關認定 適用法律錯誤撤銷原舉發條款,另行變更舉發條款,然所變更之條款,同樣適用法律錯誤, 緣於本案並不構成道交條例處罰之該當性,於是本文筆者再持舉發機關回復公文再請監理機 關裁決,監理機關回覆為有意見應再至監理服務網申訴,經至監理服務網申訴後,該案迄今 違規紀錄仍掛在監理服務網(同時提供線上罰單繳款途徑,頗有期待被舉發儘速繳納結案意 味。),亦未收到處罰機關裁決書,致使案件懸而不決,且現行法律無明文規定處罰機關案件 裁決期限(檢視違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第六章裁決篇),影響人民救 濟權利甚鉅,俟經提出申訴書寄送至監理所所長信箱數日後方收到裁決書。 16 司法院,司法院成立地方法院行政訴訟庭交通裁罰事件劃歸行政訴訟審理說明會議紀錄,頁 20。摘錄:陳根德等立法委員自 94 年起多次提案修改「道路交通管理處罰條例」,渠係認為 「交通裁決所效能不彰,為人民長期所詬病,交通罰單應回歸行政救濟體系,組成公正的訴 願審議委員會處理罰單申訴案,並許人民對訴願決定提起行政救濟」...有修正必要」。 17 蔡文斌,行政訴訟先行程序之研究,神州圖書出版有限公司,2001 年 6 月,頁 317。

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6 用本法。但其他法律有特別規定者,從其規定。」顯然道交條例已不能排除行政 罰法之適用。再者交通中央主管機關交通部認定舉發單僅具觀念通知性質,在行 政處分尚未生效之階段,屬尚未作成之行政處分,卻引為提高罰鍰之裁量準據, 悖於程序法理。實務上,申訴案件多數為未收到舉發違規通知單,緣於多數人外 地工作,常見家人代收未告知被舉發人,又因屬逕行舉發案件被舉發人亦不知有 違規情事,裁決機關裁量權被限縮至零情況下,而受較高罰鍰之不利效果。本文 以為裁罰基準級距長期觀之應廢除,即只要被舉發人逾期未繳納罰鍰,處罰機關 即應裁決,短期應修正處罰基準表限縮至二個級距以下,即逾期30 日應逕行裁決 處罰,送達被處分人,並賦予裁決機關有權依行政罰法個案審酌裁量權,減輕人 民因不知情情況下遭受更多財產權損害,亦可使行政處分案件儘速結案,有利徵 納雙方。其次,若將上開逾期繳納視為如租稅法之滯報金或滯納金之法律概念, 則應於法律明確規定,而非以法律授權法規命令定之,符合中央法規標準法之第5 條第1 項第 2 款之規定。

第五項 重新審查能否取代訴願功能之問題

行政訴訟法第237 條之 4 創設「重新審查」程序,考其原因乃是代替訴願的 設計。我國限制提起撤銷訴訟及課予義務訴訟應經訴願前置程序,交通裁決事件 既無訴願階段,而設重新審查程序使原處分機關有再一次審酌原處分之合法性及 適當性之機會,俾受處分人獲得便捷之救濟,並減輕行政訴訟庭之負擔。惟「重 新審查」究竟屬行政救濟內部救濟程序階段,何以被處分人須先向法院遞狀繳納 裁判費,進入司法審查外部救濟程序後,再由案件係屬法院將訴狀繕本送達應屬 內部救濟程序之原處分機關重新審查,縱使訴願案件,訴願審議機關仍需由原處 分機關之上級機關組成審議委員會審議,「重新審查」如此錯置救濟程序設計,與 憲法保障人民訴願權意旨不符。 舉凡上開交通裁決事件救濟程序運作之問題,始終縈繞在筆者腦海中,以為 其有再檢討之必要,於是產生探求問題起源之興趣及本論文之動機。

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7

第二節

研究目的

交通違規事件,佔人民生活中受行政機關處分之大宗,非謂影響不鉅,再道 路交通管理處罰條例第87 條:「受處分人不服第 8 條或第 37 條第 5 項處罰之裁決 者,應以原處分機關為被告,逕向管轄之地方法院行政訴訟庭提起訴訟;其中撤 銷訴訟之提起,應於裁決書送達後三十日之不變期間內為之。」之特別規定,故 凡是因交通違規行為而遭主管之公路或警察機關裁罰後,受處分人如不服該行政 處分,均不得提起訴願,而向地方法院行政訴訟庭提起訴訟,交通裁決事件救濟 程序欠缺行政機關利用訴願程序內部自我省察機會,恐有影響人民訴願程序受益 權之疑慮。 我國增修行政訴訟法之交通裁決專章,是否足以滿足受處分人之救濟需求? 從上開研究動機所提出五項問題意識,即可導出,現行交通裁決事件程序上是否 足以保障受處分人之救濟權利,有其探究之必要性。本研究之目的即在於探討現 行道路交通裁決事件其救濟程序之良窳,並評析回歸行政秩序罰救濟程序之可行 性?抑或還是有更良善之救濟程序?因此,將就現行交通違規事件之救濟程序先 予臚列說明,再尋求更完善之救濟程序模式。道路交通管理事件乃行政法上之交 通秩序罰,應屬公法事件,人民如對行政機關就交通裁決事件有所不服,自應引 以行政上之救濟程序,進而真正有效地保障人民之訴願、訴訟權,日所至盼,自 不待言。

第三節

研究方法

本文將針對現行法制,透過立法史料之考證,分析實務資料(司法審判、裁 決機關及舉發機關)之蒐羅統計,對交通違規裁決事件規範設計之緣由及實務運 作情形出發,依序就人民之訴願、訴訟權保護之功能理論及其特別設計之救濟規 範提出管見,以期嘗試論證此特殊規範適用上對人民權利保護之欠缺,而提出回 歸行政法上之交通秩序罰行政救濟法制之可行性,故本文所欲採取之研究方法 有:

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8 1. 文獻探討法:即蒐集所有與交通裁決事件相關之程序基本權、訴願、行 政訴訟等相關本文題目之資料,分析整理後,以歸納法及演繹法探討研 究之內容。所蒐集之文獻應包括教科書、學術論文集、期刊、學位論文、 學術研討會記錄及相關之政府出版品。 2. 歷史分析法:利用現行政府出版品,考證立 法者於救濟規範設計之初所 為之特殊考量,司法院大法官釋字對本文題目相關解釋時空背景,探討 歷史與現今行政救濟法制現況之比較,鑑往知來,一一比對,依循特殊 規範設計之時空因素,進而檢討此特殊考量之基礎存在與否。 3. 案例歸納統計法:藉由政府資訊公開法申請司法院統計單位提供各地方 法院裁判統計數據並利用司法院法學資料庫檢索系統之裁判書查詢功能, 依關鍵字搜尋方式,抽樣蒐集高雄地方法院、屏東地方法院 2013 年-2016 年度交通裁決事件判決撤銷之案例,循判決書所揭載之理由,歸納出違 法態樣、撤銷理由、推演出問題的形成原因,尋求交通 違規裁決事件救 濟最有利保護人民權利運作程序。另一方面透過向高雄市交通事件裁決 中心申請調閱 2013-2016 年高雄市舉發交通違規、裁決與行政訴訟統計數 據,歸納統計出幾項具重要性之比例數據,整合出法制運作現況之扞格 處,並提供交通違規救濟規範之立法參考,俾利增加立法預測之準確性。 4. 制度分析法:即以我國交通裁決事件現行行政救濟制度,對照外國行政 秩序罰法相同性質之行政處分其救濟規範探討,以比較法方式分析整合 出救濟規範之理想面與實務面,作為本文綜論之參考。

第四節

研究範圍與限制

道路交通裁決事件之救濟程序始於1968 年間之提起訴願,後民國 1969 年間 更為向管轄地方法院刑事庭、高等法院提出聲明異議及抗告,復於2012 年 9 月 6 日又將交通裁決事件之救濟程序審判權回歸行政訴訟之審判機制,於各地方法院 成立行政訴訟庭審理簡易及交通裁決事件為第一審之行政訴訟,我國在交通違規 裁決事件上屬行政權之範圍,道路交通處罰事件質輕量多,然因處分之多樣性與

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9 複雜性,加上救濟程序之特殊性,尤以裁決成效不彰,程序欠缺行政機關利用訴 願程序內部自我省察機會,創設「重新審查」程序,導致新制實施以來對於受處 分人不服處罰之救濟程序並沒有改善,造成人民在尋求救濟上之不利。 實務上交通違規裁決事件樣態多,加以交通違規行政罰分別有交通違規舉發 通知單及裁決書二種型式,衍生諸多實體與程序上問題。另在憲法的權力分立架 構中,司法權與行政權之關係,本於權限分配與權力制衡,可避免因過度集中於 某一權力而造成濫權,因此司法審查即相形重要。在回歸行政訴訟體制施行多年 後,本文將就現行交通裁決事件行政救濟程序產生之問題為研究之重點範圍,並 試著提出回歸行政法上之交通秩序罰行政救濟法制之可行性,其餘如因交通標識 設置爭執舉發事件,及非行政訴訟法交通裁決事件訴訟程序專章部分,本文將予 以省略。 在比較法制研究上,因我國在1968 年間研議制定道路交通管理處罰條例,以 及在翌年修改本條例救濟制度時,曾參考日本道路交通法制中有關交通法庭之系 統,而日本之道路交通法則承襲德國法制且深受戰後美國法制之影響。在比較法 制研究上有其比較法制研究之旨趣。故本文蒐集日本、美國與德國三個國家,有 關道路交通罰暨其救濟制度之規定,再與我國現行法制作比較分析。惟因受限於 筆者外國語文能力之不足,恐無法全面完整地蒐集上開諸國之法制規範,同時正 確無誤地譯介彼邦之制度。故僅能就國內學者曾引介之外國制度,儘可能蒐集比 較研究上之相關文獻與資料,此乃本文研究之限制。

第五節

研究架構

第一章緒論,本文研究動機、目的、方法及範圍加以說明,在研究動機章節, 本文引用權利保護請求權概念,並說明交通違規裁決事件修法演變,最後並整理 出現行交通裁決事件救濟程序五項問題意識,包括:舉發通知單的法律定性問題、 交通裁決事件「裁決」程序衍生問題、雙元處罰機關存在爭議問題、「自動繳納結 案」逾期到案處罰之爭議及重新審查制度救濟程序錯置問題。 第二章現行交通違規檢舉、處罰與爭議,本文藉由實務案例導進交通違規救 濟程序,並探討現行交通違規檢舉、處罰與爭議問題。再,行政罰法已施行多年,

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10 與道交條例適用之關係為何,究有探討必要。另道交條例修法增列民眾得檢舉交 通違規事件,近年民眾檢舉案件日益增多,渠所衍生之問題諸如:處理民眾檢舉 交通違規之舉發機關人力是否充足、舉發品質是否妥適、應否核發檢舉民眾獎勵 金、程序正義講究與連續違規處罰其限制為何,併論之。 第三章現行交通裁決與行政訴訟救濟程序,本文將先行敘述現行交通裁決程 序規範,並就舉發、裁決二元主管機關功能性予以分析,尤其裁決機關受限於舉 發機關意見,致使裁決程序流於形式,救濟期間延宕,裁決程序究有否存在必要, 殊值深入探討。再,本文提出現行交通事件裁決、行政救濟制度之困境,並以比 較法基礎比較為核心,分析台、美、日、德法制之交通事件之立法例,仿提出新 交通裁決事件救濟程序構造之參考基礎。 第四章提出新交通裁決事件救濟程序,在處罰階段將交通違規舉發單修正為 行政處分書之提出;裁決階段主張廢除裁決程序;訴訟階段認為應廢除重新審查 之制度。最後提出新交通裁決事件救濟體系建構,即以回歸行政秩序罰之救濟程 序,藉以保障人民權利救濟意旨。 第五章總結暨提出修法建議,本章為本論文之結論,主要歸納上述各章節之 內容,作為本文之結論,並提出具體可性之建議方案與相關配套措施,希能提供 未來改進道路交通秩序罰救濟法制之重要參考依據。透過制度之設計,強化交通 裁決救濟功能,減少司法機關之負擔,避免耗費國家司法資源,進而真正有效地 保障人民之訴願、訴訟權,作為本文之研究成果。

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11

第二章 交通違規民眾檢舉與警察舉發及其處罰規範

第一節

從實務案例導入處罰程序概念

為免理論抽象,本文想藉由案例實務導入,再藉由所附圖表說明救濟程序流 程(如附錄圖2-1),帶入交通違規民眾檢舉、處罰、裁決與訴訟程序中各類型之 行政文書與訴訟書狀圖例,再從實務案例分析導出現行不服交通裁決救濟程序之 困境,提出更良善之救濟程序架構,以求研究之完整。

第一項

案例事實

本案被舉發人於2016 年 12 月 25 日行經高雄市苓雅區中正路與輔仁路口,駕 駛人車輛行駛於最外側車道,當時路口號誌為直行車輛與右轉彎車輛綠燈箭頭, 被舉發人直行駛至路口並越過路口,遭民眾檢舉直行車佔用轉彎車專用車道,經 查檢舉提供照片所顯示號誌為箭頭綠燈直行及箭頭綠燈右轉號誌,且依拍攝時間 間隔距離推算駕駛人車輛持續處於行駛狀態。案經舉發機關道路依據交通管理處 罰條例第48 條第 1 項第 7 款:「設有左、右轉彎專用車道之交岔路口,直行車占 用最內側或最外側或專用車道。」掣開舉發單,被舉發人不服到案陳述意見,經 裁決後不服,而提起行政訴訟。

第二項

舉發與裁決程序

1. 舉發機關掣開違規舉發通知單 按道路交通管理處罰條例第七條之一:「對於違反本條例之行為者,民眾得敘 明違規事實或檢具違規證據資料,向公路主管或警察機關檢舉,經查證屬實者, 應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉,不予舉發。」因此,檢舉人於2016 年 12 月 30 日向所屬轄區高雄市政府警察局苓雅分局舉發本件交通違規,案經舉發機 關道路依據交通管理處罰條例第48 條第 1 項第 7 款掣開舉發通知單。

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12 2. 被舉發人到案陳述意見 被舉發人於2017 年 2 月 14 日前往到案處所屏東監理站陳述意見,以交通違 規案件陳述書到案處所高雄區監理所屏東監理站陳述意見,主張本件舉發事實構 成要件不符,請求撤銷本件行政處分。 3. 舉發機關函復變更舉發條款 舉發機關高雄市政府警察局苓雅分局以2017 年 2 月 21 日高市警苓分交字第 10670833300 號函復變更原舉發道路交通管理處罰條例第 48 條第 1 項第 7 款,並 改依道路交通管理處罰條例第48 條第 1 項第 2 款建請裁決機關裁處。 4. 被舉發人第二次陳述意見 被舉發人第二次陳述意見,主張舉發機關變更之條款,僅適用該當性為轉彎 車或變換車道方才適用,該函文已敘明舉發車輛為直行車,顯然舉發認事用法有 所誤會。 5. 裁決機關製作裁決書 裁決機關高雄區監理按舉發機關所述意見,以2017 年 4 月 13 日高監屏站字 第1060058507 號違反道路交通管理事件裁決書,裁處罰鍰新臺幣陸佰元整。

第三項

行政訴訟程序

1. 受處分人提起行政訴訟 本案受處分人於收到裁決書後是日以行政訴訟起訴狀向臺灣屏東地方法院行 政訴訟庭起訴,相較於舊法聲明異議無須繳納裁判費,現行交通裁決事件提起行 政訴訟須先預繳裁判費新臺幣参百元。俟原告取得勝訴判決後,再持判決書前至 到案機關申請退回裁判費,若已繳納罰緩一併請求返還。 2. 裁處機關「重新審查」後提出答辯書

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13 裁處機關高雄區監理所於「重新審查」後提出答辯書狀,仍維持原處分。 3. 原告提出行政訴訟補充狀 原告於裁處機關高雄區監理所於「重新審查」後提出答辯書狀後,提出行政 訴訟補充狀。 4. 行政法院判決原告之訴駁回 臺灣屏東地方法院2018 年 2 月 6 日行政訴訟 106 年度交字第 37 號判決,原 告之訴駁回,原告未再上訴而告確定。

第四項

小結

交通違規案件屬性為「質輕量多」,以本件行政處分為例,罰鍰金額為新臺幣 六百元,為行政救濟程序甚為繁雜,被舉發人收受舉發通知提出二次違規案件陳 述書後,並經由舉發機關函復後,方能取得交通違規裁決書,作為提起行政訴訟 之條件,並須先繳納新臺幣參百元後方能進入行政訴訟程序審理。 本案被處罰人願意以新臺幣陸百元為標的金額,不斷陳述意見,並歷經舉發 機關與裁決機關收案公文往返,進而提起行政訴訟,請求裁決機關撤銷原行政處 分並改善道路號誌型態。緣於,然該路口之道路之標線、標誌設置有不當情形。 按道路交通標誌標線號誌設置規則第1 條規定:「本規則依道路交通管理處罰條例 第4 條第 3 項規定訂定之。」再按該規則第 133 條之 1 條規定:「車道預告標誌「輔 1」,用以預告前方道路車道配置情形。本標誌為藍底白色圖案。其箭頭方向應與 前方道路車道管制狀況一致。」從高速公路下交流道,至高雄市中正路、輔仁路 口究竟距離甚短、車流甚多,屢次到該路口發現駕駛人行駛在最外側車道,號誌 顯示直行與右轉綠燈箭頭,地面標線卻劃設雙實白線,僅准右轉箭頭,駕駛人無 法反應究竟該右轉或直行,造成該路口險象環生現象,實有改善將誌與標線趨於 一致之必要性,即最右側車道應劃設直行與右轉均可通行之標線,藉以改善交通 秩序與安全,此為本件提起行政訴訟督促裁決機關(路權主管機關)改善路口安全 之目的。

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14 可喜的是,本案雖仍在行政法院審理中,惟該路口於受處分人提起行政訴訟 後,路口型態已按受處分人主張改善完竣,將號誌與標線改為右側車道直行與右 轉均可通行之標線。 本案並經媒體報導高雄市苓雅區中正一路右轉輔仁路,原本最外側設有「右 轉專用道」,但因車流量大,經常被直行車輛占用,19 個月來已有 44 件檢舉開罰 案。為避免駕駛人誤入,舉發機關建議交通局更改為直行與右轉併用,直行車不 會再被檢舉了。舉發機關表示,原本該路口最外側車道的地面,有明顯的右轉彎 標線,卻有直行車輛占用,被民眾拍照或以汽車行車記錄器影片向警方檢舉,統 計2016 年至 2017 年 7 月,共開出 44 張罰單,每張 600 元。 舉發機關指出,依據交通部的函釋,禁止占用轉彎車道,是避免直行車妨礙 轉彎車輛通行,或減少轉彎車道流量,並未以產生阻礙為違規要件。因此,為了 紓解該路段龐大的交通流量,避免壅塞,舉發機關建議交通局修改為直行及右轉 彎併用18,路口日前標線並已改善完竣,有效提升用路安全。

第二節

民眾檢舉交通違規現況與爭議

第一項

創設民眾檢舉交通違規立法目的

按道路交通管理處罰條例第7 條之 1:「對於違反本條例之行為者,民眾得敘 明違規事實或檢具違規證據資料,向公路主管或警察機關檢舉,經查證屬實者, 應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉,不予舉發。」本條款於1996 年 12 月 31 日增列,揆諸立法理由不外乎:由於警力有限及民眾取巧違規成性,為交通秩 序混亂原因之一,民眾如能利用適當管道檢舉交通違規,除可彌補警力之不足外, 亦將產生極大之嚇阻效果19。意即所謂「警力有限,民力無窮。」然本條文增列時 18 由時報電子網,社會新聞,「交通標線這樣改 檢舉達人沒轍了」,2017 年 8 月 15 日, http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/2163170,最後瀏覽日 2017 年 08 月 21 日。 19 立法院法律系統,道路交通管理處罰條例,法條沿革, http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?00DF5CB496920000000000000000032000000007000000^0201 7105110100^001AA001001,最後瀏覽日 2017 年 08 月 15 日。 立法修正理由:為避免檢舉人刻意鑽營法律文字,造成法條之目的逸失,甚至衍生社會、鄰里 之不安與不和諧,同時保障法條原立法精神目的在維護交通、保障安全,故針對舉發部分,擬 定期限之規定,可強化社會秩序之安定性。

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15 未限制舉發日期,致使違規人收受違規舉發通知單時,時日已久,對於違規事實 已不復記憶,除受舉發人無法行使權利救濟外,更欠缺法律安定性。立法機關俟 於2014 年 5 月 30 日修正但書規定20,限定行為終了日起逾七日之檢舉,不予舉發。 目前舉發機關實務上認定舉發期限以違規日當日起算,例如民眾檢舉2017 年 8 月 1 日 23 時 50 分時違規停車,於 8 月 7 日提出檢舉送達受理機關,應予受理。 同上時間檢舉違規停車,於8 月 8 日提出檢舉送達受理機關,則不予受理。

第二項

民眾檢舉交通違規之法律性質

按道路交通管理處罰條例第7 條之 1 規定:「對於違反本條例之行為者,民眾 得敘明違規事實或檢具違規證據資料,向公路主管或警察機關檢舉,經查證屬實 者,應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉,不予舉發。」次按違反道路交通 管理事件統一裁罰基準及處理細則第22 條第 1 項規定:「公路主管或警察機關受 理民眾檢舉違反道路交通管理事件,應即派員查證,經查證屬實者,應即舉發, 並將處理情形回復檢舉人。」所謂得敘明違規事實或檢具違規證據資料,向公路 主管或警察機關「檢舉」,此處「檢舉」行為屬於人民何種權利,法律性質為何? 另違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則所謂將處理情形「回復檢舉人」, 此處行政機關「回復檢舉人」之法律性質為何?皆有探究必要。 按請願法第2 條規定:「人民對國家政策、公共利益或其權益之維護,得向民 意機關或主管行政機關請願。」因此,所謂交通違規「檢舉」行為,本文認為應 當屬於交通安全秩序公共利益之維護之事項,當然得向民意機關或主管行政機關 來請願。次按行政程序法第168 條規定:「人民對於行政興革之建議、行政法令之 查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護,得向主管機關陳情。」交通違規「檢 舉」行為亦可解釋為人民對於行政違失之舉發或行政上權益之維護,當然得向主 管機關陳情。上開應屬法令發生競合,其應如何適用?從行政程序法有關「陳情」 立法意旨以觀,乃當時考量有關陳情之規定,擷取「行政機關處理人民陳情案件 要點」中之重要規定而成,其主要目的,在使行政機關處理陳情案之程序,得以 20 立法修正理由:為避免檢舉人刻意鑽營法律文字,造成法條之目的逸失,甚至衍生社會、鄰里 之不安與不和諧,同時保障法條原立法精神目的在維護交通、保障安全,故針對舉發部分,擬 定期限之規定,可強化社會秩序之安定性。

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16 法制化,且該章陳情規定,主要係規範行政機關處理陳情案之程序,與請願法偏 重於規範人民請願之規定,略有不同。21 此外,行政程序法對於陳情的定義,採從寬的原則22。舉凡人民對於行政興革 之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護,均得向主管機 關陳情。而所謂行政違失,乃人民在行政機關違法之情況,被害人固得依法定程 序,如訴願、訴訟等方式請求救濟,如不諳該等爭訟程序,自仍得向主管機關提 出陳情。如非屬行政機關違法行為之被害人時,因非得提起訴願或訴訟之當事人, 本於路見不平,亦非不得陳情23 本文認為道路交通管理處罰條例第7 條之 1 規定人民檢舉交通違規之行為, 其法律性質應定性為行政程序法第168 條規定之陳情事項。而人民陳情事件,僅 為發動行政權之行使,與公共利益有關,並不涉及個人私益保障,是人民向行政 機關請求為如何行政措施之行為,核其性質純屬促請行政機關行政權之行使而已, 非謂人民對行政機關行政權之發動即有公法上請求權之存在24,行政機關仍得一定 作為或不作為。如該條文:「…經查證屬實者,應即舉發。」即舉發與否仍由舉發 之機關認定之。 至於行政機關「回復檢舉人」之行政行為之法律性質,按最高行政法院95 年 度裁字第99 號裁判書意旨:「…本件相對人2592 年 5 月 13 日交路字第 0920032910 號復函係相對人對抗告人就權責事項或處置所為之單純事實口述或理由說明,均 並非就具體事件適用公法法規對外直接發生法律效果之單方行政行為,既非屬行 政處分,訴願決定以程序理由,予以不受理,原審法院復以抗告人在原審之訴不 法,裁定駁回其訴,揆諸首揭說明,核無不合…。」本案同為違反道路交通管理 處罰條例之案件,由此可見,舉發機關「回復交通違規檢舉人」之行政行為法律 性質,僅屬於單純事實行為,抑或觀念通知,非屬行政處分,檢舉人不服不得採 取行政救濟。 21 呂丁旺,論人民陳情權,國立中正大學法律學研究所碩士論文,2004 年,頁 92。 22 蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏,行政程序法實用二版,學林文化公司,2001 年 10 月,頁 338。 23 呂丁旺,論人民陳情權,國立中正大學法律學研究所碩士論文,2004 年,頁 103。 24 請參閱行政法院 62 年裁字第 41 號判例。 25 本案為違反道路交通管理處罰條例之案件,相對人為交通部路政司。

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第三項

民眾檢舉交通違規統計數據分析

近年來智慧型手機「人手一機」、車輛普遍裝設行車紀錄器等科技產品日益進 步,照相及錄影畫素更多為高畫質,且目前各(縣)市警察局設有交通違規檢舉專 區,以致民眾檢舉案件驟升,舉發交通違規件數增加,多數為民眾自發性提供檢 舉資料,反而員警舉發件數不升反降現象。根據內政部警政署統計,2017 年 1 至 8 月份,全國警方受理民眾檢附資料檢舉交通違規達 179 萬 6,112,有 116 萬 6,618 件「查證屬實」已製單舉發,無法認定違規不舉發41 萬 0239 件,尚有 21 萬 9255 查證中26。再以臺北市政府警察局為例,該局統計2016 年舉發交通違規共 35 萬 3,210 件,對比 2015 年的 15 萬 5,109 件,其中民眾檢舉的舉發案件就增加 19 萬 8,101 件,員警主動舉發違規反而減少 8 萬 2,816 件。進一步比較檢舉案件數量, 2016 年民眾檢舉交通違規經員警認證違規屬實之舉發案件共計 35 萬 3,210 件,較 2015 年 15 萬 5,109 件,增加 19 萬 8,101 件,與 2014 年檢舉交通違規 6 萬 3,454 件相較,更大幅增加28 萬 9,756 件,近 6 倍之多27。臺中市亦不遑多讓,以臺中市 政府警察局統計,2016 年舉發交通違規 12 萬 3,547 件,對比 2015 年的 7 萬 1,799 件,其中民眾檢舉的舉發案件就增加5 萬 1,748 件;再對比 2014 年檢舉交通違規 2 萬 1,248 件相較,民眾檢舉的舉發案件就增加 10 萬 2,299 件,同樣達 6 倍之多 (如表 2-1)。本文研究民眾檢舉交通違規統計數據,受限於其他縣市無法提供此 類數據,本文僅以臺北市及臺中市為研究中心。 26 聯合新聞網,連續檢舉爭議多,警署暫停連續罰。2017 年 09 月 19 日 https://money.udn.com/money/story/5648/2709040,最後瀏覽日 2017 年 09 月 20 日。 27 中央通訊社,首頁,重點新聞,北市交通違規罰款 28 億 柯文哲:檢舉暴增,2017 年 05 月 12 日 http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201705120141-1.aspx,最後瀏覽日 2017 年 09 月 20 日。

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18 表 2-1 臺北市、臺中市民眾檢舉交通違規統計數據 臺北市、臺中市民眾檢舉交通違規統計數據 民眾檢舉 年度 臺北市 臺中市 103 63,454 21,248 104 155,109 71,799 105 353,210 123,547 合計 571,773 216,594 從上表分析可見,即使不提供民眾檢舉交通違規獎金,目前民眾檢舉交通違 規件數仍呈現倍數成長情形,從近年死亡交通事故1996 年(增列民眾可以檢舉交通 違規立法年度)2990 人降至 2015 年 1696 人28,民眾檢舉交通違規對交通安全與秩 序或許有所助益;惟以本文所引用案例事實,檢舉達人針對輕微違規,甚至不符 合道路標誌標線號誌設置規則所設置之路口型態,仍向舉發機關檢舉,造成被舉 發人與舉發機關之困擾,且舉發機關通常查證屬實即應舉發,不具有輕微違規予 以勸導行政裁量權,立法機關應修法比照違反道路交通管理事件統一裁罰基準及 處理細則第十二條對於輕微違規,得施以勸導,代替舉發。

第四項

民眾檢舉交通違規爭議論點

第一款 民眾使用路口監視器檢舉交通違規應否舉發 前年,台北市長柯文哲為整頓台北市違規停車亂象,拋出要使用路口監視器 抓違規停車議題29,頓時國內學者、法官掀起熱烈討論,民眾看法兩極,有人認為 28 交通部統計,道路交通事故及違規概況, http://www.motc.gov.tw/ch/home.jsp?id=59&parentpath=0,6&mcustomize=statistics501.jsp,最後瀏 覽日2017 年 08 月 21 日。 29 自由時報電子網,政治,「無畏監視器抓違停被砲轟柯 P:已打定主意」,2015 年 4 月 28 日, http://news.ltn.com.tw/index.php/news/politics/breakingnews/1300750,最後瀏覽日 2017 年 08 月 21 日。

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19 可遏止違規,但有人憂此舉等同警察監控30,司法實務認定警方靠監視器畫面舉發 交通違規舉發違法31。究竟,警察交通執法使用路口監視器取得資料可否作為舉發 交通違規之證據? 從比較法觀點來看,國外先進國家如美國、英國、韓國等,均以監視錄影器 來輔助取締交通違規行為,以美國華盛頓D.C 為例,監視錄影器除了防止恐怖活 動以及犯罪偵防外,更普遍用於交通違規之舉發,例如:超速、闖紅燈、阻塞路 口、交叉路口不理讓行人、行駛公車道、重車未依規定路線及行經交叉路口未依 規定減速等駕駛行為,均係監視錄影器自動執行交通取締之範圍;同屬開發中國 家的中國大陸、印度等地區,亦漸漸接受使用監視錄影器來進行交通執法32 反觀國內,新北市政府警察局曾於2007 年底至 2011 年 4 月間採勞務委外方 式,於轄內路口由廠商設置20 處錄影鏡頭全天取違規,每個月針對交通違規行為 開出2 萬多張罰單,每張罰單以最便宜的新臺幣 600 元計算,光罰單收入達千萬, 四年進帳新臺幣 6.6 億元,在施行期間也曾引發民眾的反彈,主要是民眾認為, 許多輕微的違規,並不足以影響交通安全,只是一個不小心的舉動,就遭警方取 締告發,讓荷包失血,太不近人情,且未有一套完善評估的設置標準,可能淪為 了開單而取締的方式,對交通安全實質的幫助並不大,最後因不具勸導效果而終 止,取而代之的是隨著行車紀錄器普及與民眾檢舉案件激增及恢復警力傳統站崗 的策略來進行執法取締工作;此外,台北市政府2012 年 7 月因為地區違規停車嚴 重,研議將原僅用在防制犯罪治安用途的一萬三千多支監視攝影機,在常有違規 阻礙交通部分路段,比照韓國在違停嚴重的區域,使用錄影舉發方式,加強執法, 但是,才剛說出口,就引發搶錢爭議,考量民眾觀感,最後無疾而終33 承上比較法分析,我國除了在法律上適用尚有爭議外,民眾對於實質上不影 30 媒體刊載:聯合報電子網,社會,「監視器抓違規…大砲打小鳥 罰單撤銷」2016 年 3 月 18 日, http://a.udn.com/focus/2016/03/18/18956/index.html,最後瀏覽日 2017 年 08 月 21 日。自由時報電 子網,社會,「警方靠監視器畫面開紅單? 法官判決違法」,2017 年 3 月 18 日, http://news.ltn.com.tw/index.php/news/politics/breakingnews/1300750(最後瀏覽日 2017 年 08 月 21 日。 31 請參照臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102 年度交字第 270 號判決。 32 蔡中志、林鼎泰,用錄影監視器輔助取締交通違規之研究,103 年道路交通安全與執法研討會論 文,頁225。 33 蔡中志、林鼎泰,用錄影監視器輔助取締交通違規之研究,103 年道路交通安全與執法研討會論 文,頁227。

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20 響交通安全之輕微交通違規舉發也不支持,顯然,我國交通執法機關要使用路口 監視器舉發交通違規尚須假以時日;惟民眾使用路口監視器檢舉交通違規應否舉 發,舉發機關在程序上應否比照警察交通執法之程序正義?從條文觀之,民眾使 用路口監視器檢舉交通違規,似乎並不同等於警察機關舉發須受路口監視器使用 行政目的之拘束,按道路交通管理處罰條例第7 條之 1:「對於違反本條例之行為 者,民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料,向公路主管或警察機關檢舉,經 查證屬實者,應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉,不予舉發。」顯然,民 眾僅提供交通違規事實證據,舉發機關查證屬實即應舉發。然有疑問的是,民眾 僅提供交通違規事實證據,掣開違規舉發通知單仍須由警察機關為之,何以同為 警察機關舉發,但警察機關交通執法舉發須受監視器使用目的之限制,而民眾使 用監視器檢舉交通違規證據,反而可以不受監視器使用目的之限制。如此將有可 能舉發機關透過類似村里長提供監視器檢舉教警察機關舉發之虞,以避開警察機 關交通執法須受監視器使用目的之約束。 第二款 民眾檢舉輕微交通違規可否勸導代替舉發 按道路交通管理處罰條例第7 條之 1:「對於違反本條例之行為者,民眾得敘 明違規事實或檢具違規證據資料,向公路主管或警察機關檢舉,經查證屬實者, 應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢舉,不予舉發。」從條文觀之,舉發機關 只要查證屬實者,應即舉發,不具有輕微違規之勸導代替舉發之行政裁量權。然 如此之規定是否妥適,究有探討必要。 交通輕微違規以勸導代替舉發之法令適用,主要規範於違反道路交通管理事 件統一裁罰基準及處理細則第12 條;內政部警政署交通違規稽查與輕微違規勸導 作業注意事項第4 點。統一裁罰細則規範十六類得以勸導代替舉發之情形;內政 部警政署交通違規稽查與輕微違規勸導作業注意事項,規範十二類得以勸導代替 舉發之情形,兩者規範大多雷同,後者僅是交通執法標準作業之附隨規定。例如 統一裁罰細則第12 條第 6 款:「深夜時段(零至六時)停車,有本條例第 56 條第 1 項之情形。」即深夜違規停車,情節輕微,得施以勸導,代替舉發。然而,設若 民眾深夜時段檢舉違規停車,舉發機關是否具有違反道路交通管理事件統一裁罰

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21 基準及處理細則第12 條第 1 項第 6 款以勸導代替舉發之行政裁量權,容有探討空 間。從交通執法實務經驗與比例原則及法理觀之,深夜凌晨時分,只要不是在消 防栓或是影響道路安全,為便利民眾,通常不會開單告發;不過,如果是民眾電 話檢舉,經由勤務中心通報或向交通隊檢舉,為避免民眾不當聯想警察徇私,通 常都會開單告發。以台北市實務經驗來說,交通違規檢舉達人,通常於深夜後出 沒,檢舉類型略分為兩類:一者即是按既定路線,發現違規停車即撥打1999 檢舉 交通違規,再由1999 專線人員通報轄區警力立即處置並回報;二者同樣按既定路 線,手持攝錄影機沿途就違規停車錄影,完成後將資料交給警察機關舉發,警方 再根據違規事實擷取畫面,就取證事實掣開舉發單。媒體亦有相關刊載,諸如:「檢 舉違停深夜狂CALL3、40 通」34「檢舉達人半夜出沒!大安區半年4 千紅單」35 是以,法令明確規定執法機關深夜時段(零至六時)違規停車得以勸導代替舉發, 卻囿於屬於民眾檢舉案件而掣開違規單舉發,交通執法作為在於維護交通秩序, 維持交通秩序的目的在於防制交通事故發生,當輕微的違規,並不足以影響交通 安全時,本文認為容有違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第12 條第 1 項第 6 款之適用。 承上,設若民眾檢舉輕微交通違規不得適用上開勸導代替舉發之規定,可否 適用行政罰法規範,該法第19 條第 1 項:「違反行政法上義務應受法定最高額新 臺幣三千元以下罰鍰之處罰,其情節輕微,認以不處罰為適當者,得免予處罰。」 亦即處新臺幣三千元以下之罰鍰,其情節輕微,認以不處罰為適當者,得免予處 罰。行政罰法具有統一性、綜合性法典,交通秩序罰屬於行政罰法範疇,應有行 政罰法之適用;惟交通執法實務上甚少引用行政罰法第 19 條第 1 項以勸導代替舉 發,探究原因不外乎:是否情節輕微以不處罰為適當,過於抽象,第一線執法人員 甚難判斷;警察交通執法之「舉發」行政行為,除法令有規範者外,交通處罰裁 量權應歸屬處罰裁決機關;道路交通管理處罰條例屬於特別法應優先於行政罰法 普通法之適用;道路交通管理處罰條例罰鍰金額多數屬於新臺幣三千元以下罰緩。 本文認為上揭原因之「道路交通管理處罰條例是否屬於特別法,應優先於行政罰 34 自由時報電子網,地方,「檢舉違停 深夜狂 CALL3、40 通」,2006 年 5 月 15 日, http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/71630,最後瀏覽日 2017 年 08 月 21 日。 35 TVBS 電子新聞網,「檢舉達人半夜出沒!「大安區半年 4 千紅單」,2012 年 7 月 27 日, http://news.tvbs.com.tw/local/25675 最後瀏覽日 2017 年 08 月 21 日。

數據

圖  2-1 我國不服交通裁決事件救濟程序流程圖
圖 4-2 美國(伊利諾州)交通處罰事件救濟程序流程圖
圖 4-3 日本交通處罰事件救濟程序流程圖

參考文獻

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