我國交通秩序罰與救濟程序

我國交通違規屬於交通行政秩序罰，而在不服交通裁決事件救濟程序之研究，

我國2011 年 11 月 23 日，行政訴訟法暨道路交通管理處罰條例修正，將過去數十 年，向普通法院交通法庭聲明異議暨抗告的交通處罰救濟事件，改依行政訴訟審 判，立法意旨在使行政爭訟事件本質的「交通裁決事件」回歸正常法制，除各種 組織性的配套，重點在所適用的程序法規，由準用刑事訴訟法改為適用行政訴訟 法；惟我國法律修正常有「頭痛醫頭，腳痛醫腳」現象，無法兼顧整體性修法，

道路交通裁決事件救濟程序亦是如此。違反道路交通管理處罰條例之處罰案件，

本質係屬典型的公法上秩序罰事件，理論上原應循訴願、行政訴訟程序，最終交 由行政法院體系仲裁管轄。但現行道路交通秩序罰之救濟，卻省略訴願救濟程序，

就不服交通裁決之行政處分，逕行提起行政訴訟，再由行政法院收案後將起訴狀 繕本送交原處罰機關作重新審查程序，考究其立法理由乃是代替訴願設計，惟立 法者既考量免除訴願程序可縮短行政救濟時間，卻又設立「重新審查」制度，案 件在進入法院後再發回原處分機關而為「重新審查」，實為程序倒置。

第一項 我國之道路交通法制

所謂「交通秩序罰」，係從行政制裁中之行政罰之概念所導出，認為其具有制 裁性質之侵益處分，屬於行政罰概念中最典型的違反行政法上義務而科以刑名以 外之制裁定義，再特別就交通行政上具制裁性質之侵益處分為特性，予以定義為

「交通秩序罰」。其次，「交通秩序罰」屬於行政秩序罰之一環，所謂行政秩序罰，

係指國家基於一般統治關係，對於過去違反行政法上義務之行為所作成的處罰。

我國針對交通違規之行為，將之規範於違反道路交通管理處罰條例中，且是 一部以「處罰」為中心秩序罰，處罰條例中所規定之各種交通秩序罰，在我國法

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制定位上即屬行政罰之範疇。我國道路交通管理處罰條例以「管理處罰」而定其 名，似乎為政府機關自己而制定，而不以交通安全、交通義務與通行方法為依歸，

以處罰為法律名稱之主文，失去全民共同維護交通安全共識，減低其應有的「宣 導」功用，加上法律條文內容疏漏頗多，難以達到預期規範交通行為之效果，亟 需大幅修正之迫切性。

第二項 「舉發」與「裁決」二元體制

道路交通違規之「舉發」與「裁決」二元體制架構，按道路交通管理處罰條 例第八條規定：「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：一、第12 條至第 68 條 及第92 條第 7 項、第 8 項由公路主管機關處罰。二、第 69 條至第 84 條由警察機 關處罰。」處罰機關分由公路主管機關及警察機關為之。

道路交通管理處罰條例於1968 年最初制定之時，即以雙元處罰機關之職權劃 分，公路主管機關主要擔負汽車違規中，非關通行方面靜態違規處罰，其餘的稽 查、舉發及處罰則全交由警察機關為之，而1997 年修法時將第二章汽車部分之處 罰職權轉由公路主管機關為之。此後，道路交通管理處罰條例的處罰規制區分為：

汽車違規由警察機關稽查、舉發，公路主管機關處罰；其他慢車、行人及道路障 礙違規，則由警察機關稽查、舉發並處罰。修法理由主要出於警察機關之業務過 重，且汽車違規處罰的監理資料亦由公路主管機關掌理，修法調整道交條例第八 條為雙元處罰機關設計。然而，時至今日，其修法意旨確有再檢討必要？設若考 量汽車違規處罰的監理資料由公路主管機關掌理，何以在中央監理一元化體系運 作下，違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第七條設計雙主管裁決機 關，即中央公路主管機關委任所屬監理機關處罰及直轄市政府依法成立交通事件 裁決中心處罰 ，而同為未辦理監理業務之地方縣（市）政府，卻無法成立裁決中 心辦理交通裁決業務，此法律設計關聯性與平等性根基為何？又設若舊法基於配 合交通處罰事件向地方法院刑事庭聲明異議，準用刑事訴訟程序的救濟方式，而 設計舉發—裁罰二元體制，猶如國家犯罪刑罰權之行使，由檢察官起訴、法院判 決之法律設計程序，何以在新法修正後不予檢討救濟程序之妥適性，且道路交通 管理處罰條例第8 條第 1 項第 2 款舉發與裁罰卻同屬於警察機關，另人費解。

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本文認為，裁罰實務運作已升級到第三代監理系統，即舉發、裁決甚至稅務 機關相關數據網路平台可分享之際。此刻，是否應改制舉發—裁罰為一元體制，

廢除裁決程序直接認定違規舉發單為行政處分，變更舉發單為交通行政處分性質，

認定為終局行政處分，並回歸行政秩序處罰制度常軌救濟程序。

第三項 交通違規事件救濟免除訴願程序

我國憲法第16 條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」訴願為憲法賦予 人民之基本權利，為人民權利保護請求權基礎，其係人民認為中央或地方機關之 行政處分違法或不當，致其權利或利益受損害時，請求原處分機關之上級機關，

或該機關自身，審查該處分之合法性與正當性，並為一定決定之權。訴願通常被 歸類屬於人民行政上之「受益權」¹⁰⁵。

然而，有關行政秩序罰之救濟程序，立法者並非將所有不符行政處分之違法 或不當事件，皆經由訴願程序，進而交由行政法院審理，例如：依社會秩序維護 法、道路交通管理處罰條例、公職人員選舉罷免法、國家賠償法等皆有例外之規 定。此種將行政事件之爭執交由普通法院審理，不循訴願、行政訴訟途徑，雖形 式上符合訴願法第一條但書規定，但實質上是否合於司法裁判管轄二元體制之精 神，尚非無討論空間¹⁰⁶。行政秩序罰之救濟程序，通常可區分為普通救濟程序與 特別救濟程序兩大類。前者之普通救濟程序，係指依訴願法及行政訴訟法所提出 之訴願與行政訴訟之救濟程序；後者之特別救濟程序，則係指訴願法第一條但書 依其他特別法律規定，不採訴願及行政訴訟程序，而循特別法律規定之程序而為 救濟。

道路交通管理處罰條例規定之救濟程序，不符舉發機關所為舉發應到處罰機 關陳述意見後，聽候裁決，裁決後以裁決書逕向行政法院起訴，而免除訴願程序。

本文認為交通秩序罰之特別救濟程序設計，不循訴願法規定提出訴願與再行行政 訴訟之救濟途徑，而依其他特別法律規定之特別程序進行救濟。在各類行政罰之 救濟制度中，道路交通管理處罰條例所規定屬於特別救濟程序架構，惟「交通秩

105 謝瑞智，憲法概要增訂十一版，文笙書局，2007 年 7 月，頁 134。

106 李震山，行政法導論修訂九版，三民書局股份有公司，2012 年 4 月，頁 533-534。

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序罰」本質上仍屬行政秩序罰之性質，立法者免除訴願、且交通裁決事件提起行 政訴訟從舊法「聲明異議」免收裁判費修正為起訴先繳納裁判費，對人民權利保 護請求權之保護是否妥當，容有商榷餘地。

更有甚者，交通裁決救濟程序設計「重新審查」制度，考究其原因乃是代替 訴願的設計，基於我國限制提起撤銷訴訟及課予義務訴訟應經訴願程序，交通裁 決事件既無訴願階段，而設重新審查程序使原處分機關有再一次審酌原處分之合 法性及適當性之機會，俾受處分人獲得便捷之救濟，並減輕行政訴訟庭之負擔。

惟「重新審查」究竟屬行政救濟內部救濟程序階段，何以被處分人須先向法院遞 狀繳納裁判費，進入司法審查外部救濟程序後，再由案件係屬法院將訴狀繕本送 達原應屬內部救濟程序之原處分機關重新審查，縱使訴願案件，訴願審議機關仍 需由原處分機關之上級機關組成審議委員會審議，「重新審查」卻僅由原處分機關 審查把關，如此錯置救濟程序設計，與憲法保障人民訴訟權意旨容有不符。

第四項 行政法院審理交通裁決事件

我國屬於司法裁判管轄二元體系架構，舊法之道路交通管理處罰條例第87 條 規定之行政救濟制度，即未依道路交通管理事件之公法本質由行政法院審判，審 判權反而改歸地方法院刑事庭審理，並準用刑事訴訟程序的救濟方式，案經司法 院釋字第418 號以立法形成自由為合憲解釋。惟交通違規事件由地方法院刑事庭 審理，並準用刑事訴訟程序的救濟方式，常遭受法院刑事庭之邊緣化，且因對於 交通行政法規之熟稔度不足，造成審理品質不佳，進而影響交通行政法學發展，

交通裁決之救濟事件由普通法院依刑事程序審理，因其與案件本質不相合，屢為 學者及實務界人士詬病。

為改善上開問題，司法院經多年研修行政訴訟法，終經立法院2011 年 11 月 1 日三讀通過，並於同年11 月 23 日經總統公布，俟司法院公告自 2012 年 9 月 6 日 施行，行政訴訟法由「二級二審制」改為「三級二審制」，另在各地方法院設置行 政訴訟庭，受理簡易訴訟程序事件及交通裁決事件，交通裁決事件救濟程序至此 審判權終歸行政法院審理，並適用行政訴訟程序，終符合我國司法二元主義體系。

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