山坡地防災社區組織建構之研究

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(1)山坡地防災社區組織建構之研究. 內政部建築研究所自行研究報告內政部建築研究所自行研究報告. 中華民國 97 年 12 月.

(2) 097301070000G2025. 山坡地防災社區組織建構之研究. 研究人員：研究人員：林建宏. 內政部建築研究所自行研究報告. 中華民國 97 年 12 月.

(3) 山坡地防災社區組織建構之研究. 內政部建築研究所自行研究報告. 九十七年.

(4) 目錄目錄表次 ---------------------------------------------------------------------------------------- Ⅲ 圖次 ---------------------------------------------------------------------------------------- Ⅳ 摘要 ---------------------------------------------------------------------------------------- Ⅴ 第一章緒論第一節研究動機與目的 ----------------------------------------------------------- 01 第二節研究範圍與對象研究範圍與對象 ----------------------------------------------------------- 04 第三節研究方法與流程 ----------------------------------------------------------- 06. 第二章文獻回顧第一節防災社區組織防災社區組織相關名詞組織相關名詞定義相關名詞定義 -------------------------------------------- 09 第二節防災社區相關研究文獻防災社區相關研究文獻回顧文獻回顧 -------------------------------------------- 27 第三節防災社區相關防災社區相關案例分析相關案例分析探討案例分析探討 -------------------------------------------- 32. 第三章山坡地社區災害案例與山坡地社區災害案例與管理災害案例與管理現況管理現況分析探討現況分析探討第一節山坡地社區災害案例分析山坡地社區災害案例分析 ----------------------------------------------- 49 第二節山坡地社區山坡地社區管理社區管理法規分析管理法規分析 ----------------------------------------------- 60 第三節山坡地社區山坡地社區管理社區管理現況管理現況探討現況探討 ----------------------------------------------- 87. 第四章山坡地防災社區組織之建構第一節山坡地防災山坡地防災社區組織防災社區組織之社區組織之課題分析課題分析 -------------------------------------- 91 第二節山坡地防災社區組織架構之建立 -------------------------------------- 96. 第五章結論與建議第一節結論 -------------------------------------------------------------------------- 111 第二節建議 -------------------------------------------------------------------------- 113. 參考資料 --------------------------------------------------------------------------------- 115. I.

(5) 山坡地防災社區組織建構之研究附錄一、附錄一、研究進度表研究進度表 ---------------------------------------------------------------- 119 附錄二附錄二、期中審查意見回覆表期中審查意見回覆表 -------------------------------------------------- 121 附錄三、附錄三、期末審查意見回覆表期末審查意見回覆表 -------------------------------------------------- 125 附錄四附錄四、山坡地住宅社區防災相關法規彙整表山坡地住宅社區防災相關法規彙整表 ------------------------- 129. II.

(6) 目錄表次表3.1 山坡地住宅社區災害案例災變成因分析表 --------------------------------- 55 表3.2 大型山坡地住宅社區調查統計表 --------------------------------------------- 56 表 3.3 台北縣 A 級山坡地社區聯合會勘檢查危險徵候分析表 ---------------- 57. III.

(7) 山坡地防災社區組織建構之研究圖次圖 1.1 研究流程圖 ----------------------------------------------------------------------- 07 圖 2.1 組織分類架構圖 ----------------------------------------------------------------- 15 圖 2.2 抗災社區之組成因子 ----------------------------------------------------------- 20 圖 2.3 防災社區推動步驟概念圖 ----------------------------------------------------- 18 圖 2.4 台北市文山區明興里推動流程架構圖 -------------------------------------- 35 圖 2.5 南投縣上安社區防災社區推動流程圖 -------------------------------------- 38 圖 4.1 已成立管理組織之山坡地防災社區組織架構圖 ------------------------- 102 圖 4.2 新成立管理組織之山坡地防災社區組織架構圖 -------------------------- 109. IV.

(8) 摘要. 山坡地防災社區組織建構之研究摘. 要. 關鍵詞：防災社區、社區營造、社區組織. 一、研究緣起臺灣在地理特性上，位於環太平洋地震帶上，地震活動頻繁，而且位屬亞熱帶氣候型態，每年常有異常降水之梅雨季或雷雨之現象，帶來致災之豐沛降雨量；這些不良之地質、地理與氣候條件，使得臺灣之山坡地具高度的災害潛能。近年來因為山坡地高度開發利用，開發規模大型化，機能複雜化等趨勢，造成現有山坡地社區潛在災害風險度相對偏高。陳亮全（2001）指出近年來台灣各類天然災害趨於頻繁，災害的預防及應變已很難僅靠行政或特定專業的力量。由過去的經驗可知，社區在災害防救，尤其是災害初期的救災應變以及災後的重建皆扮演重要的角色，近年來，世界各國都開始強調社區災害防救的重要性，陸續研訂強化居民對災害認知、提升社區災害防救能力的方法與相關對策。因此，如何促進山坡地社區居民積極參與，以增進社區防災意識，凝聚社區防災共識，編組社區防災組織，進而強化社區自主防救災管理能力，為當前山坡地社區防救災管理方面之重要課題。. 二、研究方法及研究方法及過程本研究首先利用文獻回顧方式，針對社區營造相關課題、國內外防災社區相關文獻及案例進行分析探討，其次歸納分析當前山坡地防災社區相關課題，進行. V.

(9) 山坡地防災社區組織建構之研究專家訪談尋求解決對策，最後參考社區營造手法，研擬山坡地防災社區組織之架構，期能有助於山坡地社區居民瞭解居住環境之災害特性，並尋求適合的抗災策略，進而強化社區自主防災及緊急應變管理能力，期使山坡地社區防災管理機制更臻完善。. 三、重要發現（一）所謂「防災社區」，除了包括「社區營造」的意涵外，尚須考量社區災害風險因子、社區脆弱度與回復力等。因此，山坡地防災社區組織並非定型化之組織，乃是可以調整、可以成長、可以永續發展之組織。（二）山坡地防災社區組織所應具備之機能，經本研究歸納出應滿足包括：「常態化之自主防災管理機制」、「制度化之防災技術支援系統」及「基準化之防災資金籌措方式」等三項基本機能。（三）山坡地防災社區組織之發展策略上，本研究提出包括「以社區營造概念，凝聚社區居民共識」、「以風險辨識工具，瞭解社區環境潛災」、「以社區學習方法，增進社區防災意識」、「以技術支援手段，提昇社區防災技能」、「以社區自主導向，落實社區防災管理」以及「以永續發展願景，激勵社區持續成長」等六大策略。. 四、主要建議事項建議一政府主管機關成立專業輔導團隊，輔導各山坡地社區建立「山坡地防災社區管理組織」，以開啟山坡地社區自主防災管理制度。（立即可行建議）主辦機關：內政部營建署協辦機關：各縣市政府由政府主管機關成立專業輔導團隊，輔導各山坡地社區建立「山坡地防災社. VI.

(10) 摘要區管理組織」，針對已成立管理組織之社區，可於現有組織架構上增加「社區顧問」及「防災應變」等編組；而對於未成立管理組織或有意轉型之社區，可以本研究所建構之「山坡地防災社區」管理組織架構，透過社區營造模式，建立居民溝通討論平台，凝聚社區防災共識；設立社區防災教育講座，增進社區培力；並輔以經費獎補助方式，促進山坡地防災社區管理組織之建立、執行、檢討與調整機制，以建立山坡地社區自主防災管理制度。建議二籌設全國性之「山坡地社區安全查核訓練班」，並建立「山坡地社區安全查核認證制度」，以提昇山坡地社區安全防災技能。（立即可行建議）主辦機關：內政部營建署協辦機關：各縣市政府依照「工地主任」、「品管工程師」及「勞工安全衛生」等訓練班模式，設立「山坡地社區安全查核訓練班」，擬訂統一訓練教材，委託學術或專業技術團體定期辦理教育訓練工作，並指定社區管理組織派員參訓，以計畫性的培養社區自主安全查核人員。並建立「山坡地社區安全查核認證制度」，規定完成前項教育訓練課程，並通過測驗者，發給結業證書；取得證書之人員，始得執行山坡地社區安全查核工作，以有系統的建立查核人員資料庫，為社區自主防災奠定基礎。. VII.

(11) 山坡地防災社區組織建構之研究 Research on the Programs for Disaster Resistant Organization of Hillside Community. Abstract Key words: disaster resistant community, community empowerment, community organization. I. Origin of Research Taiwan has its own geographical features which cause natural disasters to Taiwan. Among the Circum- Pacific seismic zone contributes to frequent earthquakes of Taiwan and the subtropical climate constributes to abundant and exceeding rainfall every year with plum rain season or thunder storms. These natural disasters inevitably bring high risk to Taiwan’s hillsides. However, hillside land developments with high frequency, large scale, and multi-functions may aggravate greatly injuries and harms of natural disasters to existed hillside communities. The expert, Liang-quan Chen(2001), pointed out that the existing disaster prevention and response authorities and specialized sections in Taiwan has met its challenge to deal with increasing frequency of various natural disasters in recent years. But, the inhabitants of a suffering community can be the saver. They have played a functional role in especially disaster response and recovery with oberserving the past tragedies. Disaster resistant community has been greatly promoted by all over the world in the past few years and positively constituted disaster resistant measures and strategies to enhance inhabitants’ disaster knowledge and disaster preventing capability of community. Now, in the disaster preventing management of hillside community, we should struggle to constitute the disaster resistant organization and strengthen autonomous disaster preventing capacity of hillside community with all community’s initiation, people’s perception of disasters, and community consensus.. II. Research Method and Procedure Our study can be divided into four stages. First, we gathered integrated disaster prevent and community empowerment related essays and articles wrote by international and national authers, and used literature review to analyze these texts.Then, from our analysis, we concluded the crucial issues of disaster prevention in the hillside communities. Third, we hold interview with disaster experts to try to find solutions of these issues. Final, the community empowerment method was used. VIII.

(12) 摘要 to be the basis of the programs of disaster resistant organization. We expect the programs which help the hillside inhabitants understand the hazards of the environment, find effective disaster response, improve autonomous disaster preventing capacity of hillside communities, and optimize our nation’s disaster management system of hillside communities.. III. Major Discoveries i. A disaster resistant community is organized under the ground of “empowered community”. It also takes account of and deals with its environment conditions such as risk factor of disaster, the resistance of a community, and recovery capacity. A disaster resistant community should satisfy to be a non-shaped, transformable, improvable, sustainable organization. ii. A disaster resistant organization of hillside community should satisfy the three functions which resulted from this study: “autonomous disaster management system in normalization”, “disaster technical support system in institutionalization”, and “disaster finance measures in standardization”. iii. We suggest that the program of establishing a disaster resistant organization of hillside community may put their aims at “unite the inhabitants’ consensus with the perspective of community empowerment”, “understand the protential disaster risks in a community with risk detecting tools”, “improve inhabitant’s disaster cognition with community re-education”, “improve disater prevent skill of a hillside community with technical support system”, “implement disaster management with community autonomy”, and “encourage constant community self-advancement with sustained evolution vision”.. IV. Suggestions Suggestions 1 The authorities to conduct the program and establish formally a specialized guidance team to assist hillside communities founding their own “disaster resistant organization”, which push the autonomous disaster management system to run in the hillside community. (an immediately practicable proposal) Hosted by: Construction and Planning Agency Ministry of the Interior Assited by: the local county/city administration The authorities to conduct the proposal and establish formally a specialized guidance team to assist hillside communities founding their own “disaster resistant organization”. To execute the autonomous disaster management system, the community which has established its own disaster management organization may reorganize and. IX.

(13) 山坡地防災社區組織建構之研究 add the two sections "community consulting group" and "disaster response team" to perfect their disaster management system. The community which has no any disaster management organization and is willing to have its own disaster management organization may apply to this program. The guidance team will insert the perspective of community empowerment and assist the community to construct platform for gathering all inhabitants and uniting opinions. Hillside related disaster trainings will be held in the community with the conduction of the guidance team to improve the disaster resistant capacity. We suggest that the government arrange subsidiary budget for establishing, running, reviewing, and adapting the hillside disaster management organizations to enforce and strengthen autonomy system in the hillside communities.. Suggestions 2 We suggest in this program that the government may plan and conduct a system of "training for hillside community safety inspector" and "national hillside community safety inspection certificate" to elevate the professional skills and knowledge of safety inspector and disaster prevention. (an immediately practicable proposal) Hosted by: Construction and Planning Agency Ministry of the Interior Assited by: the local county/city administration We suggest that the government may arrange the training for hillside community safety inspector and design a set of designate training materials with the reference of "training for site director", "training for quality and control engineer", and "training for lobor safety and hygiene". Authorized and competent academic or technical organizations take charge of giving the training periodically.To build autonomous management system of a community, the government should educate purposely inhabitants to safety inspector in a community. The community which joined the program should send and request the designate inhabitant to take the training. A national hillside community safety inspection certificate will be granted to the person who achieved the training and pass qualification exam of a safety inspector. The qualified inspector will be registered into a safety inpector database system for the foundation of disaster-resistant autonomous communities.Also, the qualified hillside safety inspector should be allowed to execute the safety inpection of the hillside community where he/she lives.. X.

(14) 第一章緒論第一章緒論第一節研究緣起研究緣起與緣起與目的 1.1.1 研究緣起臺灣在地理特性上，位於環太平洋地震帶上，地震活動頻繁，具有地槽與島弧雙重地質背景，因之在構造上屬於活動帶，也就是造山作用最活躍的地區（何春蓀，1986）1。由於地質構造活動活躍，中央山脈西部山麓帶具有以下地質特徵： 1.褶皺多；2.斷層多；3.岩層節理發達；4.地盤上升快速；5.岩性以砂頁岩互層為主，並含有煤層（潘國樑，1986）2，使得臺灣之山坡地具高度的災害潛能。而在氣候條件上，臺灣地區位屬亞熱帶氣候型態，每年常有異常降水之梅雨季或雷雨之現象，帶來致災之豐沛降雨量；而且每年夏季更有颱風侵襲，帶來之強風與豪雨，每每造成嚴重之氣象災害，例如：民國 85 年 7 月賀伯颱風造成 51 人死亡，22 人失蹤；民國 86 年 8 月溫妮颱風造成台北縣林肯大郡 28 人及台北市 13 人死亡的慘重災情。這些不良之地質、地理與氣候條件，均使得臺灣之山坡地具高度的災害潛能。近年來因為山坡地高度開發利用，開發規模大型化，機能複雜化等趨勢，造成現有山坡地社區潛在災害風險度相對偏高。陳亮全（2001）3指出近年來台灣各類天然災害趨於頻繁，災害的預防及應變已很難僅靠行政或特定專業的力量。由過去的經驗可知，社區在災害防救，尤其是災害初期的救災應變以及災後的重建皆扮演重要的角色，近年來，世界各國都開始強調社區災害防救的重要性，陸續研訂強化居民對災害認知、提升社區災害防救能力的方法與相關對策。陳亮全（2000）4更強調災害防救應從個人、家庭及. 1 2 3 4. 何春蓀，台灣地質概論，經濟部中央地質調查所，1986。潘國樑，山坡地地質分析，詹氏書局，1986。陳亮全，社區防災的推動，北投文化雜誌，2001。陳亮全，自助助人，建立防災社區，北投社雜誌第 14 期，1999。 1.

(15) 山坡地防災社區組織建構之研究社區做起，社區災害防救組織是整體防救災系統的基石，在平時可以減少可能造成災的原因，於災害發生時，扮演著第一線就災的重要角色。然而過去國內在災害防救的管理，絕大部分是屬於從上而下的行政機制，以及依靠專業的操作，因此，在落實層面上有可能發生中央與地方、理論與實務、精英與草根的嚴重鴻溝和落差；基於從上而下宏觀政策所可能產生的盲點，提出透過居民（民眾）參與的過程來進行防救災教育，也就是推動民眾參與的社區型災害防救對策（Community Based Hazard Mitigation）將更為務實。因此，如何促進山坡地社區居民積極參與，以增進社區防災意識，凝聚社區防災共識，編組社區防災組織，進而強化社區自主防救災管理能力，為當前山坡地社區防救災管理方面之重要課題。本研究首先利用文獻回顧方式，針對社區營造相關課題、國內外防災社區相關文獻及案例進行分析探討，其次歸納分析當前山坡地防災社區相關課題，進行專家訪談尋求解決對策，最後參考社區營造手法，研擬山坡地防災社區組織之架構，期能有助於山坡地社區居民瞭解居住環境之災害特性，並尋求適合的抗災策略，進而強化社區自主防災及緊急應變管理能力，期使山坡地社區防災管理機制更臻完善。. 1.1.2 研究目的壹、對於國內外防災社區相關文獻資料，包括社區、社區營造、防災社區之定義與推動流程，以及相關研究等資料之蒐集、分析探討，做為防災社區建構研究之理論基礎。貳、透過國內外防災社區案例之蒐集、分析探討，以瞭解這些案例，在防災社區上之推動理念、流程以及操作內容，做為本研究之參考借鏡。參、透過山坡地社區災害案例、使用管理法規與使用管理現況等相關課題之分析，探討山坡地社區防災技術面，防災法令面及防災管理面等相關課題與對策，. 2.

(16) 第一章緒論做為本研究之參考。肆、建構山坡地防災社區組織，旨在提高山坡地社區居民防災意識與共識，進而提昇山坡地社區自主防災能力。並提供政府主管機關制定、推動及輔導山坡地社區安全防災業務之參考。. 3.

(17) 山坡地防災社區組織建構之研究第二節研究範圍與對象研究範圍與對象 1.2.1 研究範圍一個完整的災害防制措施，應包括「災前預防」、「災中應變」及「災後復建」等三個具體項目。陳亮全（1997）5指出就防災之時序性而言，災害防救應具階段性之思考與對策，事先的防治重於災時應變、搶救與災後的重建。且有關「災後復建」部分，因涉及整體政治政策、社會心理及財務經濟等相關課題，層面甚為廣泛。因此，在考量災害防救之層次性與研究之時間性，本研究僅針對山坡地防災社區在「災前預防」及「災中應變」等相關層面之課題為研究範圍。. 1.2.2 研究對象研究對象台灣山坡地社區為數眾多，有因居民血緣與地緣關係之「傳統聚落型山坡地社區」，此類社區大都屬於散居之傳統聚落，以里鄰型態存在，居民多數世居於此，人口流動性低，對於環境相當瞭解，且居民間彼此熟識，易於溝通，對於社區較有歸屬感，此類型之社區，就災害防救管理而言，較為單純且易於達成。相對而言，因應都會區人口就業與居住需求關係之「整體開發型山坡地社區」，此類社區大都位於都會區周邊，因應住宅需求而開發之大型社區，不僅開發面積大、建築量體大而且機能複雜，居民大都因就業需要居住於此，人口流動性高，居民對於環境並不瞭解，且居民間彼此熟識度較低，對於社區較無歸屬感，此類型之社區，就災害防救管理而言，較為困難且不易達成，但就災害經驗而言，此類社區致災風險偏高，災損積率亦較大。再則，山坡地災害之發生，有巨災、重複發生及損失累計的特性，同時對於經濟上的損失，甚至在社會心理上，均會造成重大之影響。因此，就建構防災社. 5. 陳亮全，天然災害與防治，第七章－社會經濟與災害防救，台灣大學土木系，1997。. 4.

(18) 第一章緒論區之需要性而言，位處於都會區周邊之大型山坡地社區，遠較傳統之山坡地聚落社區更為迫切與需要，爰本研究以「整體開發型山坡地社區」（即內政部營建署所定義之大型山坡地社區6）為研究對象。. 大型山坡地社區，依內政部營建署之定義：以規模達 500 人以上居住或總興建達 100 戶以上或開發面積達 10 公頃以上之山坡地住宅社區為準據。. 6. 5.

(19) 山坡地防災社區組織建構之研究第三節研究方法與流程 1.3.1 研究方法本研究採用之研究方法，以文獻回顧、歸納分析，案例分析及專家訪談等為主要研究方法，列述如次：壹、文獻回顧以「文獻探討」方式，針對社區營造、防災社區相關文獻資料之蒐集、分析探討，並探討國內推動防災社區之演進與經驗，以初步瞭解防災社區基礎理論及推動步驟與過程，提供研究理論基礎之參考。貳、案例分析案例分析蒐集國外包括美國及日本等國家，以及國內在防災社區工作上之推動現況及實施案例，進行分析探討，以提供本研究之借鏡參考。並針對國內山坡地社區災害案例，進行分析探討，以瞭解山坡地社區災害面向，作為建構山坡地防災社區參考因子。參、歸納分析針對國內山坡地社區防災管理相關課題進行探討，包括山坡地社區現行管理法規分析及山坡地社區管理組織現況探討，以瞭解國內山坡地社區現行管理法規與管理組織之現況，以及提供研究課題面向之參考。肆、專家訪談對於山坡地災害防治與社區營造等，具有豐富經驗之專業人員，包括學者專家、政府主管機關、相關技師公會等，針對文獻回顧、歸納分析所得結果，以及山坡地防災社區組織建構之相關課題，進行深入訪談，以獲取相關課題之實務經驗與心得。. 6.

(20) 第一章緒論 1.3.2 研究流程研究緣起與目的. 第一章研究方法與流程. 歸納分析案例分析. 文獻回顧. 第二章防災社區理論與相關研究探討. 歸納分析專家訪談. 國內外防災社區推動案例分析. 山坡地社區災害案例與管理現況分析探討. 山坡地社區災害案例分析. 山坡地社區防災法規探討. 第三章. 山坡地社區防災管理現況探討. 第四章歸納分析專家訪談綜合歸納. 山坡地防災社區組織之建構. 第五章結論與建議. 〔研究方法〕. 〔章節架構〕圖 1.1. 研究流程圖. 7.

(21) 山坡地防災社區組織建構之研究. 8.

(22) 第二章文獻回顧第二章文獻回顧第一節防災社區組織防災社區組織之定義組織之定義 2.1.1 社區的定義與要素壹、學者論述社區（community）一詞，從英文翻譯來看，有學者譯為社群、共同社會或共同體。文崇一（1984）5表示「社區」原是社會學上的一個專有名詞，後來也被用於行政事務上及日常生活中。因此，在不同研究領域中，對於社區的定義亦有其差異性。徐震（1985）6認為「社區」的定義為：居住於某一地理區域，具有共同關係、社會互助及服務體系的一個人群。而由此定義「社區」之內涵應包括：居民、地區、共同關係、社區組織、以及社區意識等 5 個要素。徐震（1994）7並提出社區之分類為：（1）地理結構與觀念的社區：是從社區的地理疆界與服務設施方面著眼，即社區的疆界可以按組織結構、服務體系及居民一體的關係加以區分。一般對社區的通稱包括村落、鄉鎮、城市、甚至是國家，這是最普通的用法。（2）心理或互動概念的社區：是從社區的心理互動與利益關係著眼，意指具有共同利益、共同目標、共同背景，生活在一個較大的社會單位中，而自認屬於一個較小的單位。（3）社會與行動概念的社區：是從社區的社會變遷與參與活動方面著眼，意指具有地域基礎，又具有社會互動及組織行動，以克盡社區發展的功能。此種社區，通常指市鎮中幾個鄰近的鄰里，可以作為一個集體行動共同的建設者，或稱. 5. 6 7. 文崇一，當前經濟發展過程中之社會變遷及其因應措施之研究，中華民國社區發展研究訓練中心， 1984。徐震，社區發展－方法與研究，中國文化大學出版部，1985。徐震，社區與社區發展，正中書局，1996。 9.

(23) 山坡地防災社區組織建構之研究為目標性社區。薛文郎（1987）8則是從社會學角度認為「社區」應有的特徵，包括：（1）每一個社區都有一群生活方式與風俗習慣類似的居民，而且這群居民對於該社區有一種歸屬感，進而和該社區發生休戚相關，榮辱與共的社區意識；（2）每一個社區是一個可以界定的地域；（3）每一個社區都有服務該社區居民的規章，這些規章乃是約束居民的行為，以增進或便利全體居民的共同生活；（4）每一個社區都有一個社區活動中心或若干活動團體，以做為溝通意見或聯絡感情的管道，透過這些管道，社區居民才能有共識，並且團結一致。莊翰華（2000）9表示在社會學的領域當中，「社區」是其中最浮泛（Elusive）及含混（Vague）的名詞之一，並不具有特定意義。因此，對於社區的定義，隨著各個研究者不同的目的與需要，而有所變動，而且不同的時空背景下社會思潮的影響也是不可忽略的重要因子。以人類由傳統社會、工業社會到後工業社會的歷史演進為軸線，社區可區分為「傳統社區」、「工業化社區」及「現代化社區」。姜逸群（2006）10表示「社區」的概念，可依下列的界定方式，而有不同的定義：（1）人口學：依人口的社經地位、居住地方、都市化程度等人口學特性來區分社區；（2）人種學：依民族背景來區分；（3）社會學：依生活方式、人們的分布或交流而劃分；（4）共同具有的其他因素：就是團體內的組成份子具有共同的價值觀、傳統習慣等。由以上概念可知，社區的界定並不一定限於地理區域、城鎮等行政單位，亦可依人們的共同特徵來界定其社區。林清文（2006）11指出社區的意涵可以「社區的形成」、「社區的共識」及「社區的文化」來闡釋。. 8 9. 薛文郎，我國社區發展的理論與實務，曉園出版社，1980。莊翰華、吳郁萍，社區總體營造之闡釋，社區發展季刊第 19 期，2000。姜逸群，社區組織與社區營造，國民教育第 46 卷第 5 期，2006。林清文，認識社區營造，內政部，2006。. 10 11. 10.

(24) 第二章文獻回顧一、社區的形成：（一）群居共同體：人是社區概念的主角，群居是人類的本能，人類為了安全、食物、養育、而選擇群居，群居也形成族群及組織，以維護群居者的共同需求及利益。（二）空間共同體：有一群人，居住生活在一個生活可及的空間範圍裡，如一個城市、一個村莊、一棟公寓、一條街道、一個街廓、一個小鎮，甚至一個國家，都可以視為空間共同體。（三）生活共同體：社區有了空間範圍、有人與人之間生活的交集及互動，產生生活上的共同利弊關係，加以時間約累積就形成了生活共同體。群居的人、群居的空間、及群居的生活互動，於是形成了社區，社區形成於人類為了安身立命而群居的本能，由散村而聚落、而城鎮、而都市。二、社區的共識：社區共識也就是社區居民對社區的共同認知，對社區的共同價值觀，亦稱為社區共識。包括：（一）對空間範圍的認知；（二）對共同生活利益的認知；（三）對團體及組織的認同。有了以上的社區共識，才能封社區或團體或族群產生關懷，故云「有愛才能經營」，用愛經營的社區自然具有蓬勃的生命力，所以社區意識亦可謂對社區及地方的愛和關懷。三、社區的文化：形成社區文化首先，要有一個地理範圍的空間；再來就是社區強調居住或工作在一個地理範圍空間裡的人，且有存在一定的關係，包含了人與人之間的關係，以及人是否認同社區有所謂的社區意識及參與感？亦即社區和人組合成一個共同體共同生活，為社區共同打拚，形成所謂的生命共同體。由此可知，社區有了空間範圍、有人、時間的累積，就會形成一種生活，進而發展出具在地特色的社區文化。. 11.

(25) 山坡地防災社區組織建構之研究 Warburton（1998）12卻認為「社區」不應被定義。定義「社區」將過於簡化社區的意涵，因為在不同的內涵下，對於不同的人們而言，社區的意義就不同。因此，社區是一種熱望（aspiration），而非被發現的事實。它不是東西，而是一種力量引動的過程（process）；在此力量下，透過有意識的，願意為更好生活一同努力的一群人，以行動創造或再創造社區。（good communities）的規範性原則，包 Innes J（1999）13則提出「好的社區」括：（1）一個可以在地理及社會上界定的區域，讓多數居民認為在某種程度上屬於此地區；（2）具有居民可以從事日常活動的場所；（3）具有可辨認的界線，但不一定是圍牆；（4）居民共享某些共庭生活經驗；（5）居民對於安全、財產權、公共災害等有共同的顧慮；（6）具有可供活動聚集和人群交流的場所；（7）具有居民心理上認同的形象標誌或社區名稱；（8）有方便的鄰里性商業服務及其他共同的生活性服務；（9）社區尺度有一定限制的，可讓居民徹底走入社區人群之中；（10）居民間有一定的社交性；（11）有適當的社區治理機制；（12）有適當的規劃資訊傳播管道。. 貳、歸納分析綜合以上論述，雖然有多位學者認為「社區」不應被定義，或者認為「社區」在不同的領域中有不同的定義；但是由更多的論述發現，「社區」一詞仍可被定義及被描述的。「社區」基本上指的是一群人，居住於一個特定區域，形成一個生活群體，群體成員透過對社區共同認知，包括共同之生活空間、利益及組織等，形成社區共識，進而發展出社區文化。因此，所謂「社區」即包含實質層面及精神層面的要素。實質層面的要素包括：「人」（居民）、「地」（地區或區域）及「組織」 12. Warburton, D., Community and Sustainable Development: Participation in the Future, Earthcan, London.,1998. 。引自吳綱立，永續社區理念之社區營造評估體系建構之研究：以臺南縣市社區營造為例，住宅學報第 16 卷第 1 期，2007。. 13. 12.

(26) 第二章文獻回顧（村里或社區組織）等；而在精神層面的要素則包括：「群體」（族群或共同關係）、歸屬感（社區共識）、及認同感（社區文化）等。因此，對於「社區」的意涵可詮釋為：「一群人共同生活在共同的地方，形成共同的社區組織，對於社區有共同的歸屬感，而凝聚出社區共識，同時對於社區有共同的認同感，而發展出在地特色的社區文化」。. 2.1.2 組織之定義壹、學者論述 Barard（1938）14以「合作體系」的觀點指出組織的意義：組織係指二人或二人以上所刻意組成的合作體系，此一群體應具備四項條件方能構成組織形態，即（1）成員共通追尋的特定目標與共識，（2）成員自願為目標效力的行動，（3）成員具有相互溝通的網路，（4）組織的成果由全體共享。 Terry（1964）15認為組織乃在建立有效的人群關係，俾使在某種客觀的環境，達成企業目標的前題下，能有效地在一起工作，同時分別獲得滿足。 Schein（1965）16則認為組織具有四個基本概念，即（1）組織能達成個人慾望的滿足，（2）組織能達成共同目標，（3）組織具有分工的功能及(4)組織需有權力階層。 Scott（1967）17認為組織是一個系統，因此組織不能只注重其成分，而應著重其整體性。就組織的系統觀念而言，主要在瞭解組織這個系統的成分、相互依賴性、協調的程序及追求的目標等。依 Scott 的分析：. 14 15 16 17. 。. Bamard, C.I., The Functions of the Executive, Harvard University Press, Cambridge, Mass.1938 Terry, G. R., Principles of Management, 3rd ed.,lll. R.D. lrwin, Homewood.,1964 Schein, E. H. , Organizational Psychology, Prentice-Hall, Englewood.,1965 Scott, W. G. (1967), Organization Theory: A Behavioral Analysis for Management, III., R. D. lrwin, Homewood.,1967. 。. 。. 。. 13.

(27) 山坡地防災社區組織建構之研究組織的成分包括：（ 1 ）個人（ individuals ）、（ 2 ）正式組織（ the formal organization）、（3）非正式組織（the informal organization）、（4）地位（status）與角色期望（role-expectancy）系統結構、以及（5）工作的實際環境（Physical environment）；、（2）平衡（balance）及（3）協調連繫的程序包括：（1）溝通（communication）決策（decision）而組織系統整體努力的目標則為：（1）穩定性（stability）、（2）成長性（growth）及（3）相互影響（interaction）等。 Simon（1969）18從「組織均衡」的觀點說明組織實質上為「一群互有關係的活動所構成」，認為組織應具備「協調合作體系」、「溝通網路」及「層級順序」等三個條件。 Shorde（1974）19則從「要素理論」的觀點說明組織意義，認為組織的基本要素，包括人員、技術、資訊、結構及目標等五項。陳惠馨（1997） 20 從組織存在的目的來看，組織可分為營利性組織（profit organization）與非營利性組織(Non-Profit organization；NPO)。有關組織的分類，詳如圖 2.1 所示。若依據法律制度分類，區分為自然人與法人兩種，非營利組織是指三個自然人以上所組成的非營利團體，具有法人資格者稱之為「法人團體」，如果不具有法人資格者，則為「非法人團體」。團體組織依法人之界定來區分，則可區分為公法人與私法人，其定義說明如下：（1）公法人：指依據公法而成立者，即國家、地方自治團體或是法律明定具公法人資格之人民團體。 18 19. 20. 。陳惠馨，非營利組織經營管理研修粹要，洪建全基金會，. 14. 。. Simon, H. A., Sciences of the Atypical, MIT Press, Cambridge, Mass.,1969 Shrode, W. A., Organization and Management: Basic Systems Concepts, III. : R. D. lrwin, Homewood.,1974 1997. 。。.

(28) 第二章文獻回顧（2）私法人：指依私法（如民法、公司法）成立者，分別為社團法人與財團法人。其中財團法人乃是多數財產的集合體，一律為公益性質。有關法人的性質、類別和依據法條。（3）社團法人：乃是多數人集合成立的組織團體，區分為營利性社團法人、中間社團法人、以及公益社團法人。獨資事業營利. 合夥事業社團法人非法人團體. 組織（團體）公法人公益社團法人非營利. 中間社團法人財團法人非法人團體. 圖 2.1. 組織分類架構圖. 資料來源：陳惠馨，1997。〔8〕公寓大廈管理條例21第三章（管理組織），共計 16 條條文，內容雖無明確定義「管理組織」，然從該章條文所揭櫫有關「區分所有權人會議」之組成、效力與運作模式等；以及「管理委員會」或「管理負責人」之組成、任免與權責區分等，均隱含管理組織之要素，因此，就公寓大廈之管理而言，管理組織亦可定義為包括「區分所有權人會議」及「管理委員會或管理負責人」之組成。. 21. 內政部營建署網站 http://www.cpami.gov.tw，2008。 15.

(29) 山坡地防災社區組織建構之研究貳、歸納分析綜合以上論述，可以歸納出所謂「組織」是一個整體的系統，此一系統包括人員、技術、資訊、結構與目標等 5 項基本要素，透過溝通、平衡及決策等聯繫之程序運作，達成組織之穩定性、成長性及相互影響等群體努力之目標。因此，就「社區組織」而言，可以定義其乃是由社區居民共同組成之整體性管理系統，透過前揭 5 項基本要素，對於社區日常事務，進行有效之管理，並透過社區公共議題，包括社區發展及社區防災等之探討，以達成社區共識之凝聚，維繫社區文化之形成與永續發展。. 16.

(30) 第二章文獻回顧 2.1.3 社區營造的定義壹、學者論述行政院文化建設委員會（1994）22闡述「社區營造」是根據社區特色分別從單一的不角度切入，再帶動其他相關項目，逐漸整合成一個整體的營造計畫，就是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，藉著社區居民參與公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，使各地方社區建立屬於它自己的文化特色，使得空間美化，生活品質提升，文化產業經濟再復甦，進而促使社區活力再現。西村幸夫（1997）23表示社區營造工作都是以獨到的眼光來發覺地方的資源，以積極的思考方式來重新評估地方發展方向，即使受到一些限制也能換一個方向來進行，而得到非常好的成果，更重要的是，不再是僅僅以不滿來面對現狀，而不能平實地去勾勒出今後將要如何前進的情景。陳其南（1999）24指出「社區營造」代表一種思想模式的轉變，是在進行一場寧靜革命，從營造一個新的人開始，進而營造一個新的社會、新的國家；要推動一種民主化和公共化的觀念，由下而上，強調居民的參與性。「社區營造」是一種人性化的追求，是要追回人的感性，創造寂靜、溫潤、乾淨、舒適、健康、安全、自在與愉悅的生活環境；「社區營造」是一個創造性的理念，要讓每一個社區居民發揮創意，都有個性與特色。「社區營造」提倡一種由生活者立場出發的思考模式，要營造一個可永續和生活的家園。呂嘉泓（1999）25研究指出「社區營造」包含以下特點：（1）以社區為主要運作對象與範圍；（2）社區發展應是兼顧社區全面性議題，著重多元發展，不僅追. 引自陳亮全，近年台灣社區總體營造之展開，住宅學報第 9 卷地 1 期，2000。引自陳亮全，近年台灣社區總體營造之展開，住宅學報第 9 卷地 1 期，2000。陳其南，從社區營造談永續台灣，文化視窗，1999。呂嘉泓，社區營造在永續發展中之角色--以嘉義縣山美社區為例，中正大學政治學研究所碩論， 1999。. 22 23 24 25. 17.

(31) 山坡地防災社區組織建構之研究求外在有形的建設，也包含文化、精神層面的發展，故其介入的層面不僅深入而且廣泛；（3）重視社區的集體參與，鼓勵居民自主性的參與，合力解決社區問題，分擔行政部門的部分業務，並且以由下而上的方式議定與推行公共政策；（4）著重社區資源的運用，包含有形與無形資源；（5）著重社區目標的達成，亦透過發展過程，使居民從中成長，提升公民意識、社區認同與感受自決的能力，願意為社區貢獻。林昕（2006）26表示「社區營造」的意義、價值與內涵就是「兩自三同」：「自主」－居民自己當家作主；「自傲」－對自己的社區感到光榮與驕傲；「同體」－居民結合為生命共同體；「同夢」－居民共同擁有夢想；「同演」－共同投入行動一起完成夢想。居民建立共同體的情感，透過互助合作的方式，共同找出解決社區問題的方法，如社區環境清潔、社區安全、托育、老人照顧等等，讓社區成為可以放心生活的地方。. 貳、歸納分析從社區營造定義的論述中，可以歸納出所謂「社區營造」的要素，包括：「居民參與」、「由下而上」、「社區共識」、「自主能力」、「社區文化」等。因此，「社區營造」的意涵可詮釋為：透過社區組織的良性運作，啟發並鼓勵社區居民參與社區公共事務，以由下而上的方式討論社區公共議題，合力解決社區問題，並凝聚社區共識，提昇社區自主能力，從而建立獨特的在地社區文化，使社區發展達到「兩自三同」之境界。因此，可以看出「社區營造」是一種手段，也是一種工具，隨著社會經濟的發展，多樣化、複雜化的人、事、物變化，均對傳統之社區文化造成衝擊，而「社區營造」則提供一個衝突、溝通、協調與融合的運作平台，不僅提供一個社區文. 26. 林昕，社區營造研習教材－心訣要義篇，內政部，2006。. 18.

(32) 第二章文獻回顧化提昇的契機，也是維繫著社區永續發展之策略。. 2.1.4 防災社區的定義壹、學者論述 Tumothy Beatley（1999）27指出「永續社區」是降低人與財產暴露於自然災害，如颶風、水災及地震的機會，這樣的社區就是能做到隨災害做應變的耐災社區，對於災害，雖然迴避是更好的方法，但是永續社區承認部份暴露於災害是不可避免的，而且可以達成其它重要的社區指標。 Graham A. Tobin（1999）28：表示「永續及耐災社區」是指一個結構的群體有系統的將災害的影響最小化，同時有能力快速的重建社區之社會經濟活力，然而，永續社區與災害的關係是複雜的，不能在沒有適當的考量社會、經濟與政策的因素下去說明，甚至在部分情況下，將永續及耐災分析的概念架構，立於減災模型、重建模型及結構認知模型等 3 種理論模型。 Kathleen S Crittenden（2001）29指出「防災社區（disaster resistant community）」是一個較小的概念，目的在於促進與形塑在災害地區的社區架構與設計，以確保安全、健康、生活品質與最小化人們在巨大的災害事變中的生命財產損失。「防災社區」的目標在於增加災害回復力，以及具災害彈性的社區，這樣的社區可以避免災難事件或者當災害發生時，所造成災難的結果。洪鴻智（2001）30表示「抗災社區」（disaster-resistant community）建立的主. 27. David R. Godschalk, Timothy Beatley, Philip Berke, David J. Brower, Edward J. Kaiser, Charles C. Bohl, R. Matthew Goebel, Natural Hazard Mitigation Recasting Disaster Policy and Planning, Washington, D.C., 1999 28 Graham A. Tobin, Sustainability and community resilience: the holy grail of hazards planning, Environmental Hazards1,1999 29 2003 30 2001. 。. 。引自詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，。洪鴻智，建立抗災社區與災害風險管理，立法院院聞，。. 19.

(33) 山坡地防災社區組織建構之研究要目標，乃希望所有的社區在遭受任何自然災害侵襲時，生命財產的損害與重建成本能降到最低（引自 Taylor，2001），且能藉由社區組織力量，彈性與即時進行防災、救災與災後重建。故所有防救災的工作與計畫推動皆須回歸社區，政府或社區外之其他社區或團體扮演的角色只在幫助與教育（或風險溝通）社區去尋求與建立社區需要的防救災模式，以使社區能執行保護自我生命與財產的防災工作。抗災社區的建立，依美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）的經驗，須從災害風險溝通與風險教育做起，而欲進一步建立抗災社區，則須包含三項因子（其關係如圖 2.1）（引自 Taylor，2001）：（1）由地方或社區自行決定抗災行動方案；（2）私部門、非營利團體與社區參與；（3）長期及永續性投資育抗災工作。而社區抗災行動方案，可以以下列三個層面來建立：（1）讓社區居民瞭解居住環境所面對的災害特性、資訊與防救災問題；（2）與社區居民一起工作，發展出適合自己的災害對抗策略；（3）引入適當之公益或非營利團體參與執行防救災策略。從此三個向度可發現建立抗災社區，其實可與社區總體營造的理念結合，因此抗災社區的建立應緊密結合地區發展計畫，以問題為導向，彈性反映社區居民需求，以建立穩定、永續及持續改善問題的抗災導向社區。. 私部門與社區參與. 地方與社區為主體的抗災社區＋政府與外界的協助. 長期及永續性投資育抗災工作圖 2.2. 抗災社區之組成因子. 資料來源：洪鴻智，2001（引自 Taylor，2001）。〔16〕 20.

(34) 第二章文獻回顧陳亮全（2002）31對防災社區的定義為：所謂的「防災社區」是具有防救災功能，朝向永續發展的社區。亦即，以社區民眾為主體，建構一個較不曾發生災害，或是萬一發生災害時耐得起災害的考驗，將災害損失降至最低，進而迅速重建，能夠永續經營的社區。依據 FEMA32的定義，「防災社區」是指長期以社區為主體進行減災工作；促使社區於天災來前，做好預防災害的措施，以減低社區的易致災性，避免讓災害變成災難事件。除了硬體設備之外，還必須從居民、社區組織與計畫方面著手，透過制度的訂定及居民的共識，逐漸朝永續的目標邁進。透過公部門與社區建立夥伴關係、進行社區災害評估，進而確認社區面臨的風險以進行減災計畫，將是達成防災社區的重要步驟。防災社區著眼於災前階段就能夠更主動的避免災難損失及傷亡的發生。能夠推動災前減少易致災因子，災時緊急應變、自救互救、降低災害損失，前於災後迅速參考推動復原重建，與天然災害共存的防災社區更適合作為永續社區推動的基礎指標。行政院災害防救委員會（2006）33指出「防災社區」是一個以社區為主體，經由民眾參與、培力（empowerment）的過程，凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子，降低災害發生的機率。當萬一發生災害時，社區可以防止災害不斷擴大。在災害發生後，更能迅速推動復原、重建邁向安全、永續社區發展。為了達成「防災社區」的目標，社區應該進行各項防救災工作：一、動員、參與、學習：透過民眾的動員、參與來凝聚社區意識，並經由學習來獲取對災害及防救災的知識。二、調查與分析：定時檢視社區的環境，調查社區的防救災軟體與硬體，以瞭解. 陳亮全，社區防災的推動，北投文化雜誌，2001。引自詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。防災社區指導手冊，行政院災害防救委員會，2006。. 31 32. 33. 21.

(35) 山坡地防災社區組織建構之研究社區內人、物、環境的特性，並分析、掌握社區在安全與防救災上的諸項問題。三、研討與執行：共同討論社區防救災議題、研擬防救災對策與相關計畫，然後執行減災措施，減少可能導致災害的因素，以降低災害發生的機率。四、整備與演練：定期整備防救災相關物資與設備，演練緊急救災工作，以備不時之需。萬一有大規模災害發生時，則依事先規劃的應變計畫，在第一時間進行自救互救，減輕災害的損失。五、重建的參與、推動：災後則透過社區的溝通、協調，於最短時間內形成共識，在建構一個更安全環境（亦即減災）的目標之下，研擬重建計畫，並依優先順序展開重建大業，為朝向永續社區而努力。詹桂綺（2003）34彙整 Beatley 的研究後，歸納出「耐災社區」之形成要素：一、社區了解居住環境之易致災性：永續社區是一個具彈性的社區。它是一個瞭解其居住貿質環境，並與災害共存的社區。二、社區參與：在實踐永續社區步驟中，強調永續社區規畫根本土是以參與（participatory）和社區（community）二者為基礎，共同發展未來願景。三、防災知識與技術：Beatley 認為必須同時運用地理資訊系統、電腦模擬等技術，將能幫助社區做出具永續性的發展計畫。四、與公私部門建立合作的夥伴關係：促進社區與公私部門、自願團體或其他社區建立合作關係，可整合其共同的社會、經濟願景，而夥伴關係的建立，將有助於社區資源的取得，並廣泛達成區域永續耐災的目標。五、公部門政策的支持：Beatley 表示政府各層級（scale）做的政策或計畫，都會相互影響，甚至產生衝擊，因此若公部門可加強內部的協調和溝通並提供協助，則可減少社區與公部門協商的時間成本或造成計畫間的衝突。. 詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。. 34. 22.

(36) 第二章文獻回顧貳、歸納分析從防災社區定義的論述中，可以歸納出所謂「防災社區」，除了包括「社區營造」的意涵外，尚須考量社區災害風險因子、社區脆弱度與回復力等。經由民眾參與、培力的過程，凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子，降低災害發生的機率，同時使社區具有自主的災害應變能力。在災害發生時，能透過社區群體力量，有系統的將災害影響最小化，並在災害發生後，更能迅速推動復原、重建邁向安全、永續社區發展。尤其隨著經濟快速發展、科技進步與人們對於就業機會及物質需求之提昇等因素，使得人口集中之都市化情形，日益加深，致使都市週邊土地超限利用問題也日益嚴重。以大台北地區（北北基）為例，據民國 86 年內政部營建署統計資料顯示，列管之大型山坡地住宅社區共有 230 個，佔全台灣總數約 71.4%，顯見山坡地土地超限利用問題由來已久。隨著全球氣候變遷之影響，氣象災害造成嚴重之損失，時有所聞，因此，如何建構一個妥適的山坡地防災社區，藉由社區自主防災意識之提昇，進而擬訂社區災害預防與應變對策，使社區朝向防災、耐災社區之正向發展，已是當前重要課題。. 2.1.5 防災社區的推動流防災社區的推動流程推動流程壹、防災社區現行推動流防災社區現行推動流程現行推動流程行政院災害防救委員會所訂「防災社區指導手冊」（2006）指出防災社區的推動，一方面在於災害防救相關知識與技術的學習，另方面則要講求如何建立一個強而有力、具備社區意識、願意參與防救災工作的社區。在此同時，由於每個社區具有各自的自然與社會環境，所面對的災害也未必相同；因此，要依據社區的特性與資源，掌握社區的需求與限制等條件，來規劃防災社區的推動事項與流程。如此一來，才能培養民眾自動自發、自立自足的精神，以及具備能分析問題、. 23.

(37) 山坡地防災社區組織建構之研究懂得彼此溝通、討論解決方法，甚至執行落實等的種種能力。該手冊對於防災社區的推動流程整理為下列八個步驟，茲分述如次：（如圖 2.3）步驟一：步驟一：啟蒙與啟動先要對社區的狀況有基本的了解，再開始拜訪社區幹部，以尋求社區的認同及支持；然後由專業團隊與社區共同籌組推動小組，一起討論推動事宜，並達成推動共識。接下來可以舉辦社區說明會，引發或鼓勵居民對此一問題的重視與興趣；同時要促使社區內部的團體或組織與外部的機關、團隊建立良好的夥伴關係，彼此都能認同，以獲得最大的支持。步驟二：步驟二：社區環境調查經由社區災害經驗的蒐集、自然與社會環境、防救災資源等的調查，界定社區需要考量的災害類型，並掌握社區內比較可能被災害影響的區域。按著由相關專家陪同社區民眾在社區裡走一遍，記錄各種的發現，並製作為實地踏勘地圖，以作為日後分析、討論的重要基礎。步驟三：步驟三：防救災對策討論整合各項社區環境調查的結果，共同討論、分析社區的易致災因子，並進一步整理出社區在災害防救上可能存在的諸項議題；然後針對各項議題研擬出要如何解決的方法，或如何執行、處理的策略。步驟四：步驟四：防救災組織建立以先前研擬出的社區防救災對策作為基礎，討論社區防救災組織的工作內容並進行任務分工與編組；然後依照社區的特性，研擬合適的組織架構，建立起社區的防救災組織。步驟五：步驟五：社區防救災計畫研擬基於先前討論的基礎，依照社區的特性與需求，安排合適的防救災活動；同. 24.

(38) 第二章文獻回顧時考量推動所需的時程、預算與預期成果，整理成為日後可以付諸執行的社區防救災計畫，以作為社區未來推動、落實防災社區的依據。步驟六：步驟六：社區說明與溝通透過社區說明會或個別溝通的方式，將防災社區的推動成果與相關訊息傳達給社區民眾，引發大家的興趣，並促使更多人願意參與，達到提昇社區整體防救災能量的目的。步驟七：步驟七：應變技能的演練考量社區內可能發生的災害類型，邀請地方的相關行政單位或民間組織到社區教導民眾應變救災所需的基本技能；並透過與外部組織、機關合作的方式，舉辦符合社區真實災害情境的演習，以強化社區的應變能力。步驟八：步驟八：落實、落實、執行、執行、評估防災社區需要長期且持續地推動，因此社區日後應定期針對各項計畫的推動與執行成果，予以評估、檢討，並針對其結果進行調整或強化，以朝向永續防災社區的目標邁進。. 圖 2.3. 防災社區推動步驟概念圖. 資料來源：行政院災害防救委員會，2006。〔〕 25.

(39) 山坡地防災社區組織建構之研究貳、歸納分析由前揭現行防災社區推動流程，所揭櫫之完整的「防災社區」推動步驟，在台灣已推動多年，累積相當豐富之推動經驗，亦相當成熟，然就長期而言，這種站在輔導與指導的立場，由外而內的推動方式，短期內成效頗佳，但易隨著輔導團離場而終止，且是屬於「點」的示範性推動方式。因此，在考量如何進行「防災社區」全面性之推動，透過「防災社區組織之建構」，轉而使得社區居民站在自發與自主的立場，經由社區營造手法，由內而外的推動方式，是一個值得深思與探討之課題。. 26.

(40) 第二章文獻回顧第二節防災社區相關研究回顧防災社區相關研究回顧壹、相關研究論述相關研究論述一、魏雅蘭（2000）35透過文獻回顧彙整出形成防災社區的基本要素，並針對汐止市長青社區、埔里鎮蜈蚣社區以及中寮鄉龍安社區等三個具災害防救行動能力的社區進行訪談，以分析社區進行減災或應變動員的關鍵因素。最後進行比較分析，歸納出影響台灣本土性防災社區形成的要素。研究結果歸納出促使防災社區形成的重要因素：（一）實質環境要素方面：防災社區是在居民容易認知的地理範圍、地方村里行政之中心、位於易致災環境之區域，以及具備固定可使用的公共空間與完善的防救災設備。（二）非實質要素方面：社區的互動、民眾參與、學習教育等有助於凝聚社區共識、建立社區共同體之基本要素；而「社區組織」與「社區領導者」以及共同的災害經驗與災害（危機）意識等亦是落實防災社區的非實質因素。（三）社區資源取得方面：社區具備內生資源的能力、有符合社區需求的防救災計畫、設施裝備等；而外界資源則包含政府與民間團體的協助、社區防救災學習的輔導等。二、陳哲昌（2002）36利用問卷調查與實地訪談，首先針對國內山坡地社區安全維護管理工作執行現況進行調查，根據調查結果，應用網路層級分析法（Analytic Network Process, ANP）研擬最適防災社區管理組織型態評估模式。其次利用專家問卷，彙整政府相關專責人員、專家學者、以及社區管理人的專業看法，據以進行最適組織方案的評估。最後本研究以台北縣市山坡地社區為例，進行實證分析。評估結果顯示，最適防災社區管理組織型態為「政府規劃，輔導社區成立管理小組，由社區委聘專業機構執行」，其次為「政府設立專責. 魏雅蘭，本土性防災社區形成要素之探討--以長青、龍安、蜈蚣社區為例，臺灣大學建築與城鄉研究所碩論，2000。陳哲昌，最適防災社區管理組織之研究：以山坡地社區為例，華梵大學工業管理學系碩論，2002。. 35. 36. 27.

(41) 山坡地防災社區組織建構之研究部門，並委聘民間專業機構執行安全維護工作」，而「社區自行成立管理小組執行安全維護工作」則最不受專家學者的重視。三、張聖杰（2002）37以問卷的方式，調查國內現行鄉鎮市公所對於社區防救災推動的現況，並蒐集部分鄉鎮市公所的預算及活動方式，以及就部份案例加以分析。研究發現：國內因經費及人員能力的考量，在短期內若要大規模的推動社區防救災的工作實屬困難，但如利用現有社區內的組織加以訓練，並賦予責任與災害防救之器材，則可快速使社區具有災害防救的初步能力，如此必能在面對災害的第一時間緊急應變，進而減少人命及財產的損失。四、詹桂綺（2003）38以現階段各專業團隊所推動、曾遭受颱風引起之土石流及水災侵襲之社區防救災工作為探討範圍，並依地區特性及操作進度做為研究對象之篩選條件，選定五個專業團隊及八個試辦社區為研究對象。透過資料分析與深入訪談，對於專業團隊推動社區防救災之方式及現況有所了解，對各專業團隊之推動方式及操作方法進行了比較分析。並分析現階段專業團隊在推動過程中所遭遇之困難包括：社區與專業團隊對推動社區防救災工作看法的落差、社區與專業團隊在推動過程中面臨的困境，而社區防救災推動之影響因素則可由社區、專業團隊以及政策背景三個角度分別分析。五、康良宇（2004）39透過文獻回顧方式，探討社區參與、社區總體營造、防災社區理論以及國內外推動案例經驗進行，並針對案例社區，進行深度訪談，探討防災社區運作、專業組織協力、以及政府軟硬體援助等議題。研究發現：目前實施社區普遍因產業發展困境，以及防災社區組織經營不良等問題，讓社區防災社區工作陷入了推動困境。而專業團隊本身也受限於學術研究價. 張聖杰，地方政府推動社區防救災之初研，臺北科技大學土木與防災研究所碩論，2002。詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。康良宇，專業團隊協助推動防災社區之研究，銘傳大學媒體空間設計研究所碩論，2004。. 37 38. 39. 28.

(42) 第二章文獻回顧值、政府經費援助、以及本身協助角色等因素，於「社區防救災總體營造計畫」實施結束後，均中斷了後續推動援助。此外，專業團隊防災教育內容，以及目前政府所推動的防災社區政策，由於均側重於災害整備、應變向度，如此即顯示出國內社區防災工作，尚未具備健全災害管理概念。六、吳亭燁（2005）40採用層級分析法，將社區承受度分為「社區抵抗災害資源」以及「居民抵抗災害能力」等兩類，分別進行問卷調查。在社區抵抗災害資源方面採用的評估方式是針對村里長的檢核表；而居民抵抗災害能力採用的評估方式是使用針對居民的問卷調查。研究結果：建立社區承受度評估的模式，並探討承受度應包含綜合承受度、危害度以及易致災性等三個項目，得到各社區土石流災害的風險值分布。利用計算出之風險值繪製風險地圖，藉由風險地圖瞭解承受度對風險的影響，以供未來進行風險研究時，瞭解消減風險之方式。七、梅嘉純（2005）41利用 task ontology 之理論，以三階段五個步驟實際運用，第一階段：語意分析，包含步驟有：（一）探討社區防災之防災流程，並以「應變」為例，其流程項目有：成立前進指揮所、監控災害可能發生的地點、疏散居民、搶救工程、急救患者與管理物資，（二）建立防災社區詞彙，之後第二階段：概念分析，是以塑模工具─（三）IDEF0 與（四）Perti net 將流程結構化，並且驗證與分析，其中以研究者三角驗證方式檢視資料內容分析的信度，而 PN 是檢驗邏輯表示方式，最後第三階段：正規化分析，（五）PNML 正規化方式呈現，將知識概念化並且重複利用，使得解決問題方法可廣泛被使用。. 吳亭燁，土石流防災社區承受度評估之研究，中興大學水土保持學系所碩論，2005。梅嘉純，社區防災流程塑模之研究：以 Task Ontology 為基礎，雲林科技大學資訊管理系碩論， 2005。. 40 41. 29.

(43) 山坡地防災社區組織建構之研究八、羅億田（2006）42以美國的 Project Imapect 及日本神戶市防災福利社區事業計畫與印尼洪水減災方案等國外案例，與國內近年推動方式加以比較分析，並以實驗個案進行推導理論的驗證。研究結果推導出防災社區推動機制，可分為三大階段，（一）啟動與資料蒐集；（二）災害分析及製作地圖；（三）應變技能訓練及綜合演練。另並發現防災社區推動機制之演進過程，分為從「消極承受」（耐災社區）到「積極防治」（抗災社區、防災社區）；從「政府主導」（社區總體營造計畫）到「社區自主、全民參與」（六星計畫）；從「救災搶救」（社區總體營造計畫）到「減災、整備、應變、復建」（行政院災防會 3 年中程計畫）等 3 的面向的改變。九、顏宏松（2006）43首先依社區執行防災社區時所涉及之相關事項建構出組織、設施設備、行動、空間以及制度等五個層面的社區防救災需求項目，並選擇三個具有颱洪災害、地震災害及火災爆炸災害潛勢的社區進行調查；其次分別探討不同社區及居民特性，對於社區防救災需求兩者間之需求，以瞭解不同社區及居民特性所反映出之防救災需求差異；最後藉由社區基本分析找出具代表性之社區及居民特性作為影響社區防救災需求之因素。十、林欣霓（2007）44以專家問卷與模糊德爾菲法，從日本災害弱勢族群相關文獻歸納出社區災害弱勢族群資料庫管理模式主要面向（資料庫建置、使用和維護與管理），得到社區災害弱勢族群資料庫管理模式之初擬架構，透過實證研究，訪談社區幹部和資料庫使用者與進行居民問卷調查，以了解對社區災害弱勢族群資料庫管理模式的看法，以描述性統計、次數分配和交叉分析，加以了解目前個案社區實施社區防災中對於社區災害弱勢族群資料庫的現況. 羅億田，防災社區推動機制之研究，─臺北科技大學土木與防災研究所碩論，2006。顏宏松，社區防救災需求認知之研究，長榮大學土地管理與開發研究所碩論，2006。林欣霓，社區防災社區災害弱勢族群資料庫管理模式之研究，長榮大學土地管理與開發學系碩論，2007。. 42 43 44. 30.

(44) 第二章文獻回顧與課題，進而得到社區災害弱勢族群資料庫管理模式。研究結果發現，在資料內容中的「災害弱勢者的緊急連絡人」認為是很重要的項目，且在災害弱勢族群資料庫管理模式中以「村里辦公室」為主要單位。而不同處在於「資料共享方式」、「資料分享內容」、「資料庫更新時間」及「資料取得方法」這四個部份。尤其資料取得方法，希望是由自己本人或家屬來提供，以保障社區居民隱私權。. 貳、歸納分析一、透過以上防災社區相關研究之回顧，其研究面向與成果，有以歸納出影響台灣本土性防災社區形成的要素，包括實質環境要素、非實質要素與社區資源取得等課題；有以評估最適防災社區管理組織型態為「政府規劃，輔導社區成立管理小組，由社區委聘專業機構執行」；有以利用現有社區內的組織加以訓練，並賦予責任與災害防救之器材，可快速使社區具有災害防救的初步能力；有以分析現階段專業團隊在推動過程中所遭遇之困難，包括：社區與專業團隊對推動社區防救災工作看法的落差、社區與專業團隊在推動過程中面臨的困境等課題；有以推導出防災社區推動機制，可分為三大階段，（一）啟動與資料蒐集；（二）災害分析及製作地圖；（三）應變技能訓練及綜合演練等。二、綜合以上各專論研究發現，對於防災社區之各種面向及個別課題，均有深入之探討，然而，對於如何建構一個妥適之「山坡地防災社區」全面性的課題，迄無完整之研究，因此，尚有繼續研究探討之必要。. 31.

(45) 山坡地防災社區組織建構之研究第三節防災社區案例分析防災社區案例分析探討案例分析探討 2.3.1 國外防災社區案例國外推動防災社區案例部分，本研究引用詹桂綺（2003）45分析案例，包括：美國 FEMA 所推動的 CERTs 案，以及在 CERTs 方案下所延伸出 San Francisco 海灣區域的 BayNet 組織所推動的社區整備方案；日本東京都防災生活圈構想和足立區防災輪中構想；以及印尼所推動的 CBFM 方案等案例，做為研究之參考。一、美國 FEMA 的 CERTs 案例 Community Emergency Response Training programs(CERTs)，該方案的設計在於增加社區第一線的應變能力，並透過一連串的訓練進行整備之教育以及應變的技巧，所著重的主題包括：災害分類、災害醫療、都市研究與救援、抑制火災、損害評估及相關主題。主要的共通性在於：應變的單位立基於來自相同社區或鄰里的核心受訓居民；訓練是由地方的消防局所提供；此方案的訓練成本相對而言是較便宜的；此方案的協調是透過地方的緊急管理辦公室或消防局人員。 CERTs 的方案設計，包括三個與社區永續減災直接相關的原則，原則一、維持、增加人們的生活品質，原則二、培養地方對災害的彈性與應變，原則三、地方層級採用一致的建築法令。（一）早期 CERTs 方案的特性早期的 CERTs 有幾個共同的特性，這些相同的特性存在於 1992 至 1994 年 San Francisco Bay Area 的 12 個案例當中，屬於早期 CERTs 方案的特性： 1. 社區／草根激發：社區團體與個人會尋找工具、技術以及知識以在災害中支援. 詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。. 45. 32.

(46) 第二章文獻回顧他們。他們期待由自己的鄰里加以應變，而非依賴地方政府。 2. 使用既存的社區網絡：方案中發現地方的社區組織對災害整備團體提供大量協助。 3. 地方政府的支援及方案的架構：地方政府支援典型的訓練、部分方案的行政管理以及不同層級的資金，在組織架構的檢測中，發現有部分相似的型式：（1）（3）最低限度的成員支援強調教育與訓練，（2）鄰里的組織是以街廓為基礎，方案的協調及方向，（4）組織的力量典型地依賴個人對於鄰里的熱情上。 4. 正名及定位：社區居民期望對於他們本身的方案有獨特的定位，他們傾向於分享相同的主要標題，而方案的名稱經常可以看出社區的觀點，以及參與方案的榮譽感。（二）發展成熟的 CERTs CERs 方案的執行概念經過幾次的成長與轉變，一直到此方案被定義為 FEMA 的 CERTs 模型的過程中，有幾個重要的因素：l.先前的災害經驗以及現存的大規模威脅：若非經歷過數次重大的災害事件，CERTs 的方案在州的層級中是不存在的，社區在經歷大規模的災害事件後，才對於地方在災害中的需求及能力有所了解。 2.重要的角色（big player）在過去的經驗當中，較大的城市具有較多的資源去嘗試並經歷失敗，以尋找適合他們的方式，若將一個經過嘗試及檢測的方案變成模型，則在較小的社區在執行該方案時，可以減少其失敗的機會。3.名稱的確認：透過標準的訓練過程、聯邦政府的經費支援以及與其他方案的網絡連結關係，CERTs 的名稱正式地被國內從事緊急管理者以及相關之研究者所接受。（三）末來的 CERTs CERTs 的方案執行已提供將近 10 萬的受訓人口，其創造了社區在第一時間應變的能力，未來 CERTs 要在社區達到更高層級並建立一致性的整備行動，然而還沒有被證明的是這個方案在大規模災害中對於個人、家戶或社區的衝擊或影響，但可以證明的是這些組織在災前或災後都扮演正面的角色。. 33.