國外防災社區案例 國外防災社區案例 國外防災社區案例 國外防災社區案例

國外推動防災社區案例部分，本研究引用詹桂綺（2003）⁴⁵分析案例，包括：

美國 FEMA 所推動的 CERTs 案，以及在 CERTs 方案下所延伸出 San Francisco 海 灣區域的 BayNet 組織所推動的社區整備方案；日本東京都防災生活圈構想和足立 區防災輪中構想；以及印尼所推動的 CBFM 方案等案例，做為研究之參考。

一一

一一、、、、美國美國美國美國 FEMA 的 CERTs 案例案例案例 案例

Community Emergency Response Training programs(CERTs)，該方案的設計在於 增加社區第一線的應變能力，並透過一連串的訓練進行整備之教育以及應變的技 巧，所著重的主題包括：災害分類、災害醫療、都市研究與救援、抑制火災、損 害評估及相關主題。

主要的共通性在於：應變的單位立基於來自相同社區或鄰里的核心受訓居 民；訓練是由地方的消防局所提供；此方案的訓練成本相對而言是較便宜的；此 方案的協調是透過地方的緊急管理辦公室或消防局人員。

CERTs 的方案設計，包括三個與社區永續減災直接相關的原則，原則一、維 持、增加人們的生活品質，原則二、培養地方對災害的彈性與應變，原則三、地 方層級採用一致的建築法令。

（一）早期 CERTs 方案的特性

早期的 CERTs 有幾個共同的特性，這些相同的特性存在於 1992 至 1994 年 San Francisco Bay Area的 12 個案例當中，屬於早期 CERTs 方案的特性：

1. 社區／草根激發：社區團體與個人會尋找工具、技術以及知識以在災害中支援

45詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺 灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。

他們。他們期待由自己的鄰里加以應變，而非依賴地方政府。

2. 使用既存的社區網絡：方案中發現地方的社區組織對災害整備團體提供大量協 助。

3. 地方政府的支援及方案的架構：地方政府支援典型的訓練、部分方案的行政管 理以及不同層級的資金，在組織架構的檢測中，發現有部分相似的型式：（1）

強調教育與訓練，（2）鄰里的組織是以街廓為基礎，（3）最低限度的成員支援 方案的協調及方向，（4）組織的力量典型地依賴個人對於鄰里的熱情上。

4. 正名及定位：社區居民期望對於他們本身的方案有獨特的定位，他們傾向於分 享相同的主要標題，而方案的名稱經常可以看出社區的觀點，以及參與方案的 榮譽感。

（二）發展成熟的 CERTs

CERs方案的執行概念經過幾次的成長與轉變，一直到此方案被定義為 FEMA 的 CERTs 模型的過程中，有幾個重要的因素：l.先前的災害經驗以及現存的大規模 威脅：若非經歷過數次重大的災害事件，CERTs 的方案在州的層級中是不存在的，

社區在經歷大規模的災害事件後，才對於地方在災害中的需求及能力有所了解。

2.重要的角色（big player）在過去的經驗當中，較大的城市具有較多的資源去嘗試 並經歷失敗，以尋找適合他們的方式，若將一個經過嘗試及檢測的方案變成模型，

則在較小的社區在執行該方案時，可以減少其失敗的機會。3.名稱的確認：透過標 準的訓練過程、聯邦政府的經費支援以及與其他方案的網絡連結關係，CERTs 的 名稱正式地被國內從事緊急管理者以及相關之研究者所接受。

（三）末來的 CERTs

CERTs的方案執行已提供將近 10 萬的受訓人口，其創造了社區在第一時間應變 的能力，未來 CERTs 要在社區達到更高層級並建立一致性的整備行動，然而還沒 有被證明的是這個方案在大規模災害中對於個人、家戶或社區的衝擊或影響，但 可以證明的是這些組織在災前或災後都扮演正面的角色。

二 二 二

二、、、、美國美國美國美國 San Francisco, California 的社區訓練與整備方案的社區訓練與整備方案的社區訓練與整備方案 的社區訓練與整備方案

Northridge, California經歷規模 6.8 的地震，以及在 1994 年 1 月 17 日訓練工作 坊開始的第一天，這兩個事件促成了 Bay Area 社區基礎的訓練及教育方案的形 成，而在經歷地震之後，同時證明了地方對於自救的需求不同於過去依賴政府系 統的應變方式。

BayNet（Bay Area Neighborhood Emergency Training）組織在於促進 BayNet 區域的 社區透過網絡的緊急應變、資源分享與服務，其支持地方社區基礎方案的發展以 鼓勵其自足。其成員包括該市、社區以及社區基礎的組織，在 1996 年 4 月，BayNet 更成立以區域為範圍的演習日，鼓勵該區所有的社區參與。根據最新統計資料，

Bay Area已增加超過 100 個社區行動方案，該方案的內容整理如下：

（一）社區地震整備方案概觀

根據 Simpson（2002）過去幾年對於社區整備組織的觀察與研究發現該組織可 以有效地鼓勵個人以及鄰里的整備行動，而社區的地震整備方案則會增加社會支 援的感覺，特別是對於地震以及自我保護的行動，他們會立即提供像是過去災害 醫療分類及援助，以及新的公部門與私部門整備的處理模式。

而大多數的社區整備方案在成立之初都相當關心社區的成員，個人以及團體 都希望地方政府在平時給予支援，他們尋求在災害中可以支援他們的工具、技術 以及知識，並期望是由他們自己的鄰里居民進行應變而不需依賴政府的應變支 援。而這些組織架構顯示了一些相同的型態，如：1.強調教育以及訓練的混合，2.

鄰里組織是以街廓為基礎單元，3.城市員工成員對於方案協調的分派，4.組織的生 存能力高度依賴個別的鄰里居民。

這些方案的訓練、教育活動以及課程內容都相當類似，訓練的課程內容包括：

地震整備的基礎，例如，水與食物的儲存、如何使住家更安全、如何組織鄰里居 民；應變的技巧課程，例如：急救護理、CPR、搜救與疏散以及火災的處理方法等。

（二）原有訓練範例的問題

過去的操作訓練方式，存在以下的問題：

1. 難以模擬大規模的混亂。

2. 在操作訓練當中，皆為 EOC（Emergency Operations Centre）的成員在進行應變，

然而在真實的地震情境中，這些人無法到達災害現場。

3. 地方的應變系統在操作訓練時通常是可受管理的劇本。

4. 除非是在 ROC 的自願組織成員當中，否則這些操作訓練很少包括鄰里或社區 居民。

且過去的操作訓練過程中，多半只包括了政府部門，並沒有提供給一般民眾 受操作訓練的教育機會，而現在這樣的操作訓練滿足了多種目的，其中包括：

1. 他們讓居民了解在地震發生時會直接影響鄰里的事情為何，幫助居民想像災害 發生時可能的狀況。

2. 它使得在部分壓力以及威脅環境下的事件可以進行思考。

3. 它鼓勵居民彼此之間有對話的主題。

4. 它增加選區支持緊急服務事項的壓力及可能性，例如資金、員工以及增加對於 鄰里訓練的支援。

（三）檢測方法及其成果

為了檢測社區整備方案的操練成果，研究者透過 BayNET 所提供的名單找到 48 個組織，並且該組織已至少運作六個月以上，已開始訓練課程或其他活動。研 究者透過問卷的方式，調查各個社區地震整備方案的管理者，若該組織也參加 BayNET在 4 月 20 日所舉辦的演習訓練，則會透過電話方式再進行訪談。

研究者依所調查的組織依四個特性將其方案分類，包括方案領導者的地位、

方案的目標及訓練方法、自願組織的任用以及設定組織單位的目標。

方案的領導者主要影響社區整備方案的成敗以及方向，包括方案的協調與方 向以及由誰提供方案的政策方向。在訪談的組織當中，有大多數為消防部門主導

其方向，次之為市政府，社區自願組織為主導主體僅佔 7%。

而各個方案的目標則包括強調個人及應變單位的應變能力、家戶和鄰里的應 變行動、家戶和個人的整備行動以及災害發生時如何反應及支援等，而這些不同 的方案目標也說明了其背後所持有的態度，例如技術的訓練課程是讓個人具備最 小的災害應變技術，得以在地方應變組織無法立即運作時可以有機會保全性命。

自願組織的角色則在管理方案使其影響他們所要建立的方法。在案例中部分 方案的自願組織必須完成完整的訓練課程才能成為該市的應變組織成員。其中 71%的方案是以鄰里為優先的概念，13%的則有預定的區域，而 5%的方案則預期 靠他們自己。

方案執行的組織單元部分設定為在災害發生當時可以運作的成員，有些方案 所提供的課程，則讓一般居民自由參加，有些方案則設定鄰里為一個訓練單元。

三 三 三

三、、、、日本日本日本日本東京都防災生活圈構想東京都防災生活圈構想東京都防災生活圈構想東京都防災生活圈構想

東京都於 1980 年在鄉鎮構想懇談會報告中，對發生地震時，作為「不引起火 災」、「防止延燒火災」城鎮建設，提出防災生活圈構想。並依先前的記錄調查資 料為主，依「都市防災設施基本計劃」來表示防災生活圈形成的方向，再策劃於 東京都長期計劃上，實施「延燒遮斷帶的整備」及「防災生活圈模型事業」，於 l985 年開始實施模型事業。

所謂防災生活圈是指為了防止在大地震時發生市區大火之「延燒遮斷帶的整 備」及包含在這範圍內的「圈域內上的防災城鎮建設」，來形成「不引起火災」與 同時「不帶來火勢」之分區，期望建立起「不需逃避也能安全居住之城鎮」。

圈域內的防災城鎮建設依以下二個方向進行：

圈域內的防災城鎮建設依以下二個方向進行：