政府網站電子參與機制分析─以原能會及台電公司為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學（系）研究所碩士學位論文. 政府網站電子參與機制分析─以原能會及台電公政治. 立. 大. 司為例. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：黃東益 e n g c h i U博士研究生：張羽婷撰. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 八. 年. 十. 一. 月. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. Analyzing E-participation 政 Mechanism 治 of Government Websites:. 大. 立Energy Council and Tai-Power Company The Case of Atomic ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n C hDr. Tong-Yi Huang Advisor: engchi U. Graduate Student: Yu-Ting Chang. November 2019. DOI:10.6814/NCCU202000080.


(5) 謝誌埋首於論文撰寫的日子終於到了盡頭，那些與文字相覷、與寂夜共處的日子，雖有苦悶但也不致孤單，回首這段路程，感謝一路上遇到的幸運，無論是家人的支持鼓勵、師長的悉心指教，好友的一路相伴，這些從四面八方匯聚的而來的能量，讓我在無懼中前行、壓力中成長，精彩而順利的完成碩士學涯。文句的推疊偶有障礙，理論的爬梳時常斷了邏輯，論文的寫作難在於突破不了「理還亂」的困境，但每每深陷這樣的泥淖時，很是感謝指導─東益老師總是能夠精準點出問題協助我思考，除了建議，更多的是鼓勵，同時也要謝謝老師在求學的路途中給予我許多學習的機會，領著我用客觀的角度看待世界，冷靜卻不失溫暖，理性而不忘關懷。感謝仲彬老師以及祥開老師一路上對論文的指教，在這過程當中更傳遞了正向的人生觀，讓我學會與壓力比肩而戰，化阻力為動力以完成學位論文。韓愈曾書文：「師者，傳道、受業、解惑也。」，謝謝為學路上遇到的每位老師，在除了專業知識、學術理論的授予外，都還能夠為學生的職涯、. 政治大人生指點迷津，讓我的收穫不僅止於知識的增加，更有待人處世的成長。立同路人的相伴過濾論文撰寫的辛酸。謝謝閔筑總在崩潰之際遞上暖心問候， ‧. ‧ 國. 學. 處理我藏在深處不輕言道出的問題，以及常常一發不可收拾的情緒，感謝你一直都在。謝謝研究室夥伴妍甄、怡捷、宗賢、丞堯、安娜、峻豪、承彥，陪著我一起度過各式緊張、難熬的過程，互訴難處而緊密相依。而此篇論文能夠完成撰寫更要感謝鐙文學長、美辰與志宏學長給予的實質幫助，無論是編碼或研究案的幫忙，皆獻上深摯感激。也要謝謝好室友寧鷴，總是予我許多精神糧食，讓我在笑開懷之餘暫忘煩憂。還有樂頤、怡渲、芳華、美瑄、彥汝、妤甄、書容、懷文多. sit. y. Nat. n. al. er. io. 位好友的鼓勵，謝謝你們伴我成長往理想前行。最重要的是要感謝我的父母，謝謝你們用大愛包容女兒的任信，時常在半夜時分做我的司機；在我情緒低盪時帶我散心；在我面臨周轉困難之際送來及時雨，用行動與支持給了我一些時間完成生涯中的規劃，我知道在你們眼裡我總是固執有想法，但很謝謝你們最終的選擇讓我成為你們的驕傲。也要謝謝爺爺、奶奶、姑姑、阿姨、哥哥、弟弟這段時間予我的親情支持、眾神明的保佑，讓我能夠平安順利完成階段的學習。時光荏苒，指南山下兩年多的駐足，將要在論文完成之時，再次背起行囊，帶著知識的重量前行，繼續人生未竟之業，也期許自己能夠成為社會中溫暖、善良的力量，堅定不移。所遇貴人之多，幫助甚大，人生如此，夫復何求？惟求常. Ch. engchi. i n U. v. 懷感恩，因萬事之生、援助之手，皆非理所當然。謹以此篇謝誌，聊表謝意，謝謝遇見的每個你！張羽婷 2020.01 於政大. DOI:10.6814/NCCU202000080.


(7) 摘要 ICTs 的發展，帶動政府治理模式的轉變，各國政府愈重視民眾參與並以網站為媒介，將電子參與機制設置其中，讓重大的公共政策與政府決議，更能匯聚各方的民意，網站自此成為了政府與民眾連結的重要平台。過去雖有許多研究評估政府網站，但較少聚焦於網站的資訊架構與其公民參與程度，也甚少以業務作為區分進行探討。基於上述背景，本研究以 E-告知、E-諮詢、E-涉入、E-合作、E-賦能為架構，融合資訊架構與尋獲度的概念，以我國討論多時的核能安全議題為論述核. 政治大視兩網站內的電子參與機制陳設情況是否符合法規；整體網站能夠達到多大程立心，建構原能會以及台電公司網站電子參與機制評估指標，運用內容分析法檢. ‧ 國. 學. 度的參與；以及是否便於民眾使用。. 研究發現兩網站相比政府網站服務管理規範，皆僅完成 44%的電子參與機. ‧. 制陳設，具改善空間，兩者針對核安議題所增設的電子參與機制都以 E-告知為. sit. y. Nat. 大宗，同時發現兩網站的機制增設皆受到政府網站服務管理規範的限縮，使得. al. er. io. 其在 E-合作與 E-賦能的機制較為缺乏。在網站參與程度的評估上，原能會整體. v. n. 落於 E-合作程度，台電公司則落於 E-涉入程度。而在資訊架構與尋獲度的評估. Ch. engchi. i n U. 中發現，資訊架構應以三層為原則，以增加民眾在網站電子參與機制的使用及尋獲度。本研究以內容分析法評估網站電子參與機制的尋獲度，造成推論上的限制，建議未來研究可使用量化研究法、卡片分類法完整原能會及台電公司網站評估。而本文首次嘗試以五階段參與程度建構評估指標，並以文獻作為機制構面分類依據，建議未來研究利用德菲法檢視指標內容，以加深網站電子參與的評估研究。. 關鍵字：電子參與、網站可用性、資訊架構、核能安全、內容分析法. DOI:10.6814/NCCU202000080.


(9) Abstract The development of ICTs has driven the transformation of governance models. Governments of all countries have paid more attention to public participation and use the website as a method, setting up an e-participation mechanism to allow major public policies and government decisions to better gather the opinions of all parties. This made website become an important platform for the government to connect with public. Although there have been many studies evaluating government websites in the past, they have less focused on the information architecture of the website and its level of public participation, and have rarely discussed distinction of business content. Based on the above background, this study uses E-inform, E-consult, E-involve, E- collaborate, and E-empower as the framework, integrates the concepts of information architecture and findability. Using the topic of nuclear energy safety in Taiwan that has been discussed for many years as thesis core, construct the index of the e-participation mechanism of the Atomic Energy Council (AEC)and Tai-Power Company websites, using the content analysis method to review below issue, including if the e-participation mechanism on two websites meets the regulation, which level of public participation can both websites achieve; and whether setting of the e-participation mechanism is convenient for people to find and use. The study found that compared both websites with norm of Government Website Service Management, both websites only completed 44% of the e-participation mechanism, still have much improvement space. The e-participation mechanism. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. added by two websites for nuclear security issues are based on E-inform. Also found that the addition of website mechanisms is limited by the government website service management specifications, making it lack of mechanisms in E-collaborate and Eempower. In the evaluation of the level of public participation, the website of AEC will divide in level E-collaborate, and Tai-Power Company will divide in level Einvolve. In the evaluation of the information architecture and findability, it was found that the information structure should be based on the principle of three layers in order to increase the public use and findability. This study uses content analysis to evaluate the findability of the website's eparticipation mechanism, which leads to inferential limitations. It is recommended. Ch. engchi. i n U. v. that future research can use Quantitative Research, Card Sorting to complete the evaluation of AEC and Tai-Power Company website. This article is the first attempt to construct an evaluation index based on the five-stage participation level, and the literature is used as the basis for the classification of the mechanism facets. It is suggested that future studies use the Delphi Survey to review the index content to deepen the evaluation research of the e-participation mechanism of the website.. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(10) Keywords: E-participation mechanism, Website availability, Information Architecture, Nuclear energy security, Content analysis. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(11) 目次第一章、緒論 ......................................................................................................................... 1 第一節、研究動機................................................................................................ 1 第二節、研究目的與研究問題............................................................................ 8 第二章、文獻回顧與評析.......................................................................................... 11 第一節、當 ICTs 進到政府部門 ........................................................................ 11 第二節、電子化政府與公民參與的碰撞.......................................................... 19 第三節、電子參與機制的誕生.......................................................................... 27. 政治大. 第四節、政府網站與電子參與機制.................................................................. 36. 立. 第三章、研究設計...................................................................................................... 43. ‧ 國. 學. 第一節、研究方法.............................................................................................. 43. ‧. 第二節、研究架構與指標內容.......................................................................... 47 第三節、研究流程.............................................................................................. 53. y. Nat. sit. 第四節、指標調整、編碼信度與分析操作...................................................... 57. n. al. er. io. 第四章、原能會與台電公司網站內容分析 ............................................................. 61. i n U. v. 第一節、原能會網站.......................................................................................... 61. Ch. engchi. 第二節、台電公司網站...................................................................................... 67 第三節、網站電子參與機制析論...................................................................... 72 第五章、原能會及台電公司網站比較分析 ............................................................. 77 第一節、一般電子參與機制.............................................................................. 77 第二節、核能安全議題電子參與機制.............................................................. 82 第三節、資訊架構與尋獲度交叉分析.............................................................. 87 第六章、結論.............................................................................................................. 93 第一節、研究發現.............................................................................................. 93 第二節、政策建議.............................................................................................. 96. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(12) 第三節、研究限制............................................................................................ 100 第四節、研究建議............................................................................................ 102 參考文獻 ................................................................................................................... 105 附錄 ······................................................................................................................... 113. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(13) 表次表 1 歷年核電使用接受度民調整理表...................................................................... 5 表 2 電子化政府發展分期與內容表........................................................................ 12 表 3 公民參與光譜內涵表........................................................................................ 23 表 4 聯合國 EPI 指標內容表.................................................................................... 24 表 5 Arnstein、OECD 以及聯合國公民參與程度比較表 ....................................... 25 表 6 公民參與程度比較表........................................................................................ 27 表 7 電子參與評估標準表........................................................................................ 29. 政治大表 9 編碼員資訊表.................................................................................................... 47 立表 8 電子參與機制文獻盤點表................................................................................ 31. ‧ 國. 學. 表 10 一般電子參與機制評估指標表...................................................................... 49 表 11 評估內容與操作化表 ...................................................................................... 56. ‧. 表 12 原能會網站編碼員相互同意度...................................................................... 59. sit. y. Nat. 表 13 台電公司網站編碼員相互同意度.................................................................. 59. al. er. io. 表 14 原能會核安議題電子參與機制資訊架構評估結果表.................................. 64. v. n. 表 15 原能會核安議題電子參與機制更新維護、尋獲度評估結果表.................. 65. Ch. engchi. i n U. 表 16 台電公司核安議題電子參與機制資訊架構評估結果表.............................. 69 表 17 台電公司核安議題電子參與機制更新維護、尋獲度評估結果表.............. 70 表 18 一般電子參與機制陳設項目評估比較表...................................................... 73 表 19 原能會、台電公司一般電子參與機制比較表.............................................. 78 表 20 原能會與台電公司一般電子參與機制資訊架構比較表.............................. 80 表 21 原能會、台電公司一般電子參與機制尋獲度比較表.................................. 81 表 22 核安議題電子參與機制整體設置比較表...................................................... 83 表 23 原能會、台電公司核安議題相似電子參與機制比較表.............................. 86. III. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(15) 圖次圖 1 電子化政府架構圖............................................................................................ 15 圖 2 政府治理系統與社會間的互動圖.................................................................... 16 圖 3 台灣電子化政府推動歷程圖............................................................................ 17 圖 4 內容分析法研究步驟圖.................................................................................... 45 圖 5 研究架構圖........................................................................................................ 48 圖 6 研究流程圖........................................................................................................ 55 圖 7 一般電子參與機制之資訊架構與尋獲度交叉比較圖.................................... 89. 政治大. 圖 8 核安議題電子參與機制之資訊架構與尋獲度交叉比較圖............................ 90. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(17) 第一章、緒論隨著資訊通訊科技（Information Communication Technologies, ICTs）的發展，政府的治理已逐步邁入嶄新的領域，從以往的網站架構到當前的 APP 撰寫，民眾得以以最便捷的方式與政府搭起連結，而政府也能透過這股力量的導入，效率化施政速度並滿足服務民眾的需要（黃朝盟，2001），對府民而言無疑是一個增加雙向互動的良好中介工具。而自公民參與的浪潮席捲而來後，政府更是重視民眾的意見與回饋，透過會議的舉辦、公聽會、聽證會的設立乃至於. 政治大入立法，成為決策制定的必經流程，使得國家政策的施行在具備民意基礎下，立. 論壇的架設，都期望施政更能融入民意，這樣的發展也從非正式的管道逐漸融. 更有正當性與合法性。本章將針對本文之研究動機進行脈絡性的論述，主要說. ‧ 國. 學. 明在網際網路與公民參與之間的觀察，兩者如何相互影響與互利共生與轉換，. ‧. 特別是在我國資訊公開法設立之後，政府如何針對民眾使用政府網站的特性，. y. Nat. 進行交流平台的建構與鋪設，特別是在懸宕與爭議多年的核能議題上，政府如. n. al. er. io. 及欲處理之議題。. sit. 何透過科技躍進，達到與社會更緊密的連結與溝通，最後切入本文研究動機以. Ch. i. i n U. v. e n g研究動機 ch 第一節、. 本節將從資訊公開法與公民參與之間的關係，進行研究動機的鋪成，而後帶入政府網站的重要性敘述，並以核能議題的爭議，深入論述資訊公開、公民參與以及當前核能溝通政策的關聯。. 一、資訊公開法與公民參與 2005 年我國頒布政府資訊公開法並施行，政府機關所握有的官方資料與資訊，已不再是秘密，民眾「知」的權利有了明文的立法支持，而回顧法律設立的初衷，是希冀人民對公共事務的了解、信賴與監督能更因此提升，並促成民 1. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(18) 主參與，自此，便開啟了台灣政府資訊公開的這段路，更是通往擴大公民參與的必經之路。隨著時空環境轉換，網際網路技術的飛快成長，帶動了政府資訊公開的手法、平台與媒介的轉變，從民眾親臨政府機關的申請，到透過政府網站主動公開、線上申辦，大幅降低了民眾在調閱政府資料、文件申請上的機會成本，民眾更能輕易的在各個政府網站上，窺探政府施政內容，近幾年來更透過社群媒體，將政府政令主動擴散。在法律規範以及政府致力推動之下，2018 年，台灣在早稻田大學進行全球數位政府調查評比報告（Waseda Digital Government Rankings Report）中，在包含「開放政府/開放資料」、「電子化政府. 政治大名列全球的 9 名（Waseda, 2018），其中在「開放政府/開放資料」單項評比中更立行銷推廣」、「新興資訊通訊技術應用」、「電子參與」等評估項目中，總體排名. 位列第 4，可知台灣政府之網站資訊公開已獲得肯定，也間接的說明民眾多數. ‧ 國. 學. 時候皆能在政府網站中，取得政府的施政、業務相關的資料與資訊。. ‧. 在資訊公開法設立之後，可以明顯的看到網站在資訊公開的層面扮演著舉. y. Nat. 足輕重的角色，而近年除了資訊公開外，面對網路公民力量的崛起，國家發展. er. io. sit. 委員會（以下簡稱國發會）於第五階段電子化政府計畫中，即明確指出透過網站與民眾建立夥伴關係，建構公民參與機制，是優化治理模式的良方（國家發. al. n. v i n 展委員會，2016），故台灣政府更是向下延伸將雙向互動的機會上架，期望透過 Ch engchi U 網站平台，做到更多不僅止於資訊公開的突破，行政院於 2015 年所架設之公共政策網路參與平台即為一例，在現有的資訊公開基礎下，提供民眾廣義的政府資訊，而民眾得以透過提點子的方式針對現有社會議題在平台上進行討論、釋疑與建議，最終更得以納入行政機關施政考量，而這也是在公民參與階段中諮詢、合作階段中最好的體現。而這樣的機制正是仰賴 ICTs 技術的蓬勃發展，進而影響到台灣政府對公共事務的治理，別於以往傳統的公聽會、聽證會、說明會等實體管道，邀請民眾來參與的模式，現行政府則透過 E 化的方式，在網站上與民眾進行意見交流，讓公民主動提供對政策的想法，顯而易見地，這一波的浪潮帶動了政府在公民參與機制設計的調整，ICTs 以及公民參與的相輔相 2. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(19) 成，創造了電子參與（E-participation）的選擇，大幅降低民眾進入公共議題的門檻與成本，也逐漸翻轉過去普遍被認為耗費高度成本的傳統公民參與。. 二、公民參與與政府網站在公民參與機制模式轉換的前提下，網站提供了一個良好的平台供政府架設相關機制，現行也有許多政府部門在重大公共議題與爭議中，於網站內建立「特區」或另設網站，將與議題相關資訊進行彙整、管理與視覺化，更在在頁面中融入許多公民參與的 E 化機制，如 2018 年吸引大眾社會討論的台北市政府都市發展局「公共住宅興建工程戰情中心」網站，就將台北市政府發包的公宅. 政治大的網站編排，呈現建案進度，使得當時台北市政府的公宅興建案的政策溝通能立標案、興建進度透明化，透過提供便捷、效率的管道，以及視覺化、化繁為簡. ‧ 國. 學. 更順暢，並加速政策執行的速度、破除歧異與黑箱印象，如此便看出網站在電子參與機制與內涵內所發揮的重要功能。. ‧. 然而不同的民眾或利害關係人，對於所需的資訊也不盡相同，且政府網站. sit. y. Nat. 不同於一般商務網站，有明確的目標群體、利害關係人，所有的「人民」皆為. al. er. io. 政府網站的服務對象（謝寶煖、周秉貞，2003），所以當政府機關力求滿足所有. v. n. 人民需求時，只能盡其所能地將所有能公開、需公開的資訊上架，而此時政府. Ch. engchi. i n U. 機關若疏於對這些上架資料進行管理，極可能導致民眾或利害關係人面臨資料翻找困難的窘境，如此便達不到促進公民參與的美意，更會影響到民眾參與公共事務的意願和對議題掌握。這樣一來，就已失去網站架構的目的，也回應不到資訊公開的初衷。黃朝盟、趙美惠（2007）曾提到，好的網站管理與規劃，應以使用者需求為導向，更應能區分、整合資料、資訊與知識，Dawes （2008）在電子化政府研究發展的進程分析中，更進一步指出當政府試圖建構一個資訊多元的網站時，其電子化資訊管理、使用以及保存是當今公部門中最重要的課題，政府透過 ICTs 技術結合公民參與的概念，透過網站平台的設置發展許多與民眾單向或雙向交流的機會，更因此能促進直接的民主參與，Welch、. 3. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(20) Hinnant 和 Moon（2004）更指出，民眾使用政府網站的滿意度，會直接影響到民眾對政府信任，雖然電子化政府有助於政府治理的績效，但網站內容的（資訊）質量，是影響電子治理的重要關鍵（Lim & Tang, 2007），是故，政府在進行網站設計時，更需要注重在公民參與面向上的可用性與資訊架構，檢視其是否嚴謹、完整且易於搜尋與使用，一個網站是否具備「好」的管理規劃得以促進民眾的參與，進而建立民眾對政府的信賴，達到資訊公開的立法目的。. 三、核能議題在台灣 ICTs 的技術發展，帶來政府治理的變革，讓重大且具備高度爭議的公共政. 政治大國核能議題的爭議，出現了新的溝通模式。原子能會員會（以下簡稱原能會）立策，在公開透明的機制輔助下，取得社會最大的共識並決策執行，而這也讓我. ‧ 國. 學. 以及台灣電力公司（以下簡稱台電公司）近年來致力於公民參與機制的革新，藉此消彌民眾對核能所產生之風險的疑慮，所以無論是傳統公民參與的精進，. ‧. 亦在電子參與的機制進行拓展與設計，期望提升公民對議題的認識、了解與參. sit. y. Nat. 與，重建公民對政府的信任與信心。. al. er. io. 我國核能議題自 1980 年代起逐漸進入社會討論之中（何明修，2004），核. v. n. 能電廠的走向與發展，在全球暖化減碳聲浪，與核廢料存放、環境輻射汙染的. Ch. engchi. i n U. 兩難下，始終爭論不休，核能第四發電廠的爭議更是歷經三位總統後才確定暫時封存，並在蔡政府時期確定非核家園的政策願景，雖然在 2018 年的公投，「以核養綠」的公投案通過，1廢除了電業法第 95 條第一項核能發電廠運轉期限之限制（2025 非核家園條款），但仍不影響政府推展的核電廠除役規劃。回顧自 2011 年以來針對國內民眾核電廠接受態度與核四停建、興建之民調（如下表 1），可以發現國內民意對於核電的使用接受度傾向於反對，直至 2016 年才逐漸開始翻轉，深究 2011 至 2016 年間影響民眾對核電接受度的原因，梁世武. 1. 全國性公民投票案第 16 案主文：您是否同意：廢除電業法第 95 條第 1 項，即廢除「核能發. 電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉」之條文？ 4. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(21) （2014）指出，除了性別、政黨傾向等人口變項會造成民眾對核電接受度的影響外，風險認知的影響更為清楚與直接，而風險認知包含核能安全、環境、災害、社會、功能等六大構面，在核能安全的構面中，陳憶寜（2014）更進一步加入傳播媒體的角色，其指出當民眾對核災的電視新聞愈注意，則愈重視風險的重要性，其態度就會趨向反對核能。起於 2011 年 3 月發生的福島第一核電廠事故，民眾開始重視核能發電的安全性，面對核能設施所帶來之風險，在缺乏對政府能夠監督與管理好核能設施的信任前提上，而有了「非核家園」的倡議與政策施行，也成為了我國核電設施的「落日遠景」。. 問題內容. 學. 時間. ‧ 國. 政治大表 1 歷年核電使用接受度民調整理表立核電使用接受度調查使用. 不使用. 23%. 58%. 資料來源. 2011.04. io. n. al. 請問您認為台灣未來應不應. Ch. i e n g c h15%. 該逐漸停用核能電廠？也就 2012.10. 民調中心. 52%. er. 29%. 請問您支不支持核四商轉？. TVBS. sit. Nat. 是非核家園？. ‧. 該逐漸停用核能電廠？也就. y. 請問您認為台灣未來應不應. i n U. v. TVBS. 59% 民調中心. 是非核家園？ TVBS. 請問您比較支持核四廠繼續 27%. 57%. 興建？還是比較支持停建？. 民調中心 TVBS. 2013.02. 27%. 公投核四是否停建？. 58% 民調中心. 請問，世界各國對核能發電有 2013.03. 不同的看法。整體來講，您在. 34.3%. 50%. 台灣指標民調. 不贊成台灣使用核能發電？ 5. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(22) 表 1 歷年核電使用接受度民調整理表(續) 調查時間. 核電使用接受度. 問題內容. 使用. 不使用. 25%. 60%. 資料來源. 如果公投，請問您比較可能投 TVBS 2014.04. 核四繼續興建？還是比較可. 民調中心能投停止興建？請問，世界各國對核能發電有 2014.09. 不同的看法。整體來講，您在. 29.6%. 55%. 台灣指標民調. 42.4%. 42.9%. 台灣指標民調. 20%. 57%. 不贊成台灣使用核能發電？. 政治大. 請問，世界各國對核能發電有 2015.03. 立. 不同的看法。整體來講，您在. ‧ 國. 學. 不贊成台灣使用核能發電？請問您支不支持台灣未來逐漸停用核能電廠，也就是非核. ‧. 2016.03. Nat. n. al. 不同的看法。整體來講，您在. Ch. sit i n U. 40.2%. engchi. 不贊成台灣使用核能發電？. er. io. 請問，世界各國對核能發電有 2016.06. 民調中心. y. 家園？. TVBS. v. 45.5%. 台灣指標民調. 請問您支不支持台灣未來逐 TVBS 2018.03. 漸停用核能電廠，也就是非核. 30%. 38% 民調中心. 家園？資料來源：本研究自行整理自 TVBS 民調中心、台灣指標民調2. 2017 年 8 月 15 日發生的全國跳電事件，讓非核家園的政策受調極大的挑. 2. 資料來源皆自行整理自 TVBS 民調中心（https://www.tvbs.com.tw/poll-center）、台灣指標民調. （http://www.tisr.com.tw/）、遠見調查）之官方網站，後不詳列於本研究最後參考文獻。 6. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(23) 戰，民意在核安考量與用電需求兩個問題上，產生了對抗與拉鋸，也讓民眾在核電使用的接受度有些動搖，根據遠見調查資料顯示，3有高達 57.9%的民眾相較於以往更支持核電，支持與反對的意見出現了極化的現象，這也使得政府在處理核電議題時更加艱辛。然而中央政府仍是按照核電廠使用執照年限的法律規定，進行核電廠的除役與延役評估，其中也包含著核廢料貯放的商討，期盼在推行政策與決策時，能夠顧及民意，同時保障民眾安全。由此可知，無論核電廠在未來是否會繼續運轉，「安全」乃是政府單位在核能政策上的首要考量。作為安全管制單位的原能會以及執行安全維護的台電公司，其不僅肩負著核能. 政治大核能設施的風險疑慮，原能會以及台電公司仰賴科技技術的創新，利用網站主立安全的重責大任，更需要直接面臨民意以及輿論的檢核評判。為了降低民眾對. 動公開核能安全管制與執行的相關資訊，並加入提供民眾參與線上的機制，建. ‧ 國. 學. 構便捷的溝通橋樑。. ‧. 四、核能議題下的電子參與發展. sit. y. Nat. 根據我國《原子能法》之規定，原子能主管機關為原子能委員會，進行原. al. er. io. 子能研究、輻射防護、核子原料、燃料以及反應器之安全管制，而其業務分類. v. n. 可區分為兩大類：核能管制以及輻射防護。在核能管制方面，其管制對象除核. Ch. engchi. i n U. 一廠、核二廠、核三廠之外，亦包含封存中的核四廠以及位於清華大學之研究用反應器，核電廠之運轉、除役、使用執照之變更，皆須經過原能會之審查與准許，方能執行、實施，而在輻射防護業務上，其管制標的包含核子設施、醫療機構、學術機構、農工業等單位使用之放射性物質與設備，這之中當然包含放射性廢棄物質貯放地點的輻射監測與防護，而為確保民眾與從業人員之身心健康，原能會透過執照許可制度進行輻射安全之管制。然而為消彌民眾對管制單位包庇執行單位的疑慮，主動釋出安全管制之資訊，原能會透過「擴大公民參與」的宣示，除在一般公民參與機制的改善外，亦開始拓展、開發電子參與. 3. 遠見調查：https://www.gvm.com.tw/article.html?id=43945 7. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(24) 機制的可能性。而目前負責我國核能電廠運轉，同時也是原能會積極管制單位的台電公司，其主要業務雖為負責我國電力之供給，但其在核子設施之管理的操作端上，仍受到《核子反應器管制法》規範，需在確保設施安全的前提下，進行核子設備的維護與相關規劃，包含核電廠延役、除役之申請，乾式貯存設施運轉執照更取得與更新、核廢料貯放的營運，相較於原能會僅作為管制之角色，台電公司在核能安全的角色上，不僅需要通盤考量進行原子能設施異動的計畫書撰寫，更是防護技術的輸出和執行，其也須遵守政府資訊公開之規範，並在原. 政治大. 能會的鼓勵之下，於網站中陳設相關電子參與機制。. 立. ‧ 國. 學. 第二節、研究目的與研究問題. ‧. 從資訊公開到公民參與、從政府網站到電子參與，ICTs 的發展讓民眾更有. sit. y. Nat. 機會接觸到重大的公共政策，而爭論多時的核能議題，因此也讓政府找到了與. n. al. er. io. 社會快速連結的方法，原能會與台電公司試圖透過網站增加公民參與機會，並. v. 藉此達到組織的資訊公開與透明，在除役進程確定之後，包含廠址規劃、核廢. Ch. engchi. i n U. 料選址、廠址輻射等，特別是安全的議題都將引起社會關注，若未有更便民的參與機制設計，溝通之成效便會有所侷限。雖然原能會以及台電針對核能安全、核電廠除役之議題，運用網站進行公民參與機制的進化，但卻未有一個細緻的評估準則檢視其網站的資訊內容，以及其電子參與機制的建構編排，是否符合當前學界對網站民主的想像與期待，故不能得知網站的資訊架構與參與機制的陳設，是不是合於法、更於時、進而便於民，基此，本文拋出上述三點問題並依此為研究目的發展依據，盼運用網站評估指標之建構，達到學理與實務上的相呼應，並根據網站指標評估結果，提出政府網站架設之政策建議，以下即為本文研究問題及研究目的之說明：. 8. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(25) 一、研究問題 1、合於法？原能會以及台電公司網站內的電子參與機制與內陳設，是不是符合當前政府網站的規範？ 2、更於時？原能會以及台電公司的網站，除了法律規範的符合外，有沒有參考國內外的經驗，多增加或增列新的電子參與機制？而這些機制可以讓民眾達到多大程度的參與？ 3、便於民？原能會以及台電公司網站內的電子參與機制，是不是方便民眾找尋，並且是可以被使用的？. 二、研究目的. 立. 政治大. 1、檢視我國政府網站架設相關法令以及國際電子參與指標的內涵，整合. ‧ 國. 學. 出當今我國政府網站應須具備之電子參與機制內容，並統整出原能會與台電公司與網站內所設立之電子參與機制，進行網站電子參與層次. ‧. 的評估。. y. Nat. sit. 2、建構以核能安全為主題的政府網站電子參與機制評估指標，以網站可. n. al. er. io. 用性之資訊架構角度切入，檢視原能會以及台電公司網站，核能安全. i n U. v. 之公開資訊與電子參與機制安排，是否便於民眾使用與找尋、使用。. Ch. engchi. 3、以核能安全管制與執行為目標，藉由分析原能會以及台電公司之網站，探討核安議題的電子參與機制，彌補當前進行政府網站評估時，皆以通則性標準進行的模式，以業務內容作為區隔，提出原能會以及台電公司在公民參與面向上，得以精進之處，並透過網站可用性之資訊架構分析，找到兩個案網站上電子參與機制排版設計的盲點，藉此提出更具體且針對性的評估與建議。. 9. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(26) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 10. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(27) 第二章、文獻回顧與評析本章將自 ICTs 進入政府部門開始談起、後進入電子化政府對公民參與產生的化學作用進行論述，最後在網站民主化的視角檢閱政府網站的電子參與機制之資訊架構，並發展政府網站評估指標。. 第一節、當 ICTs 進到政府部門當公部門意識到網際網路對公共治理帶來的助益時，電子化政府的推廣與. 政治大與公民參與的推波助瀾，政府網站更是提供一個便捷的平台，架設電子參與機立. 實踐便能創造出最大的政府改革效益；而電子參與機制的創造，乃是承蒙 ICTs. 制，讓民眾擇其所好，便於投身公共事務的參與。本節將梳理國內外電子化政. ‧ 國. 學. 府的發展與歷程，政府治理方式的變化以及我國政策的規劃。. ‧. 一、電子化政府與電子治理. sit. y. Nat. 1990 年代末期，公共行政學界正掀起一波「民主治理」的浪潮，重視民主. al. er. io. 價值的新公共管理理念，伴隨著正要起步的資訊科技，在政府治理領域匯聚成. v. n. 江，當時政府再造運動也因為 IT（Information Technology）技術的問世與應. Ch. engchi. i n U. 用，為官僚體系掀起巨變（Osborne & Gaebler, 1992），顧客導向、結果導向的行政氛圍，不得不加速科技在公共行政領域的催化，電子化政府的概念順應而生，相比傳統紙本化、耗時、費勁的行政模式，政府機關得透過網際網路，協調政府部門之間的資源配置，並加快服務速度，藉以落實增加效率、責任政治與回應力的願景（周韻采，2003）。電子化政府相較之下更方便、快速省時的特性，備受愛戴與推崇，自此之後全球的政府無不將電子化政府視為改革的標竿，從軟硬體設備的更新到法規制度的調整，皆為全球政府帶來體質上的震盪。電子化政府的發展分期 Dawes（2008）以各階段注重之重點進行劃分，分. 11. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(28) 別為 1990 年代前：技術與政策奠基期（Technology and policy foundations）； 1990 年代前期：分權與服務創新期（Decentralization and service innovation）； 1990 年代中期：網絡、服務擴充與管理創新期（Network、service expansion and management innovation）；1990 年代末期：服務擴充、資訊管理及資訊科技管理整合期（Service expansion、information management and IT management consolidation）；2001 年後：安全、整合、資訊共享與保存以及選舉（Security、 consolidation、information sharing and preservation，and elections），而這五個分期更歸納出了各個時期電子治理的主題焦點以及催生的政策與法律（如表 2），. 政治大民參與流程等面向，可以看出在 ICTs 技術的發展影響不僅僅止於政府內部的變立其影響範圍擴及到政策架構、政府運作、行政制度改革、公共服務提供以及公. 革，也帶動政府面對外部環境所做的改變。. ‧ 國. 學. 2010 年之後，電子化政府的發展更為快速，隨著開放政府的倡議，結合政. ‧. 府技術數位化、電子政府的轉型、電子治理的加深參與，以及政策驅動情境化. y. Nat. 的數位化政府（digital government），成為電子化政府發展的新篇章（Janowski,. er. io. sit. 2015a），因其能夠高效率的提升政府運作，降低溝通成本，並即時更新政府資訊，提升了政府的透明度以及課責（Gil-García, 2007），故被視為是能夠持續增. al. n. v i n 強政府與大眾之間關係，強而有力的連結技術（Shareef et al., 2016），但也讓公 Ch engchi U 部門更直接的面臨了政府內部與外部環境，日益增生的複雜性，故需要倚賴組. 織、社會經濟以及知識等資源能量進行數位化政府的轉型推動，以建立政府新型態的決策鏈（Janowski, 2015b），於此同時增強民眾對政府的信任以及隱私的加強保護，也成了之於民眾的課題。. 表 2 電子化政府發展分期與內容表時間. 發展分期. 1990 年以. 技術與政策. 前. 奠基期. 主題焦點. 催生之政策與法律. 基本原則. 資訊自由. 高流量交易系統. 隱私保護. 12. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(29) 表 2 電子化政府發展分期與內容表（續）時間. 發展分期. 主題焦點. 1990 年以. 技術與政策. 前. 奠基期. 減緩納稅人負擔. 催生之政策與法律 行政少紙化 電腦安全. （軟體）重建 1990 年代. 分權與服務. 前期. 創新期. 內部效率和效能 採購改革. 國家績效評估 績效管理規範. 績效管理 公民服務 資訊科技投資管理. 創新期. 政府資訊管理及領導規範政治大 政府線上資訊規範. 線上資訊. 立公民服務. 通訊技術存取. 學. 數位落差 現代化 公民服務. 末期. 資訊科管理. io. 資訊管理及. 線上隱私保護. 經濟發展 企業資訊科技管理. 電子商務實踐. 全國性千禧年倡議 a l 現代化 v i （nationwide Y2K initiative） n Ch U 千禧年數據轉換 engchi. n. 整合期. 資訊可近性（無障礙）. 隱私. y. Nat. 1990 年代. ‧. 服務擴充、. 基礎設備防護. 數位落差. sit. 擴充與管理. ‧ 國. 中期. 網站. er. 1990 年代. 網絡、服務. 安全. 跨部會系統 資訊共享與整合 企業資訊科技管理 2001 年以後. 安全、整. 身分辨識. 合、資訊共. 真偽辨別. 享與保存期. 經濟發展. 未成年線上保護 家園安全 全面電子化政府法律 資訊科技在民主流程應用. 電子資訊紀錄、管理與保存. 線上消費者保護 電子商務規範. 投票及競選活動 客製化 13. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(30) 表 2 電子化政府發展分期與內容表（續）時間. 發展分期. 主題焦點. 催生之政策與法律. 開放政府 透明、課責 組織變革與管理 2010 年以. 數位化政府. 後. 發展時期. 政府網站營運與分析 資訊共享與協作. 開放政府 開放資料管理 個人隱私保護. 文化變遷與信任建立. 政治大. 資料來源：Dawes（2008）、Janowski（2015b）. 立. Siau & Long（2005）將電子化政府發展依照角色（個人與團體）與其所處. ‧ 國. 學. 環境（處於政府內部與外部）之不同，界定出四類牽涉到電子化政府服務提供. ‧. 或合作的組合對象，分別為公民、企業、員工與政府，並延伸出政府與公民（Government to Citizens, G2C）、政府與企業（Government to Business, G2B）、. y. Nat. io. sit. 政府與員工（Government to Employees, G2E），以及政府與政府（Government to. er. Government, G2G）的四種關係，其中在 G2C 的範疇裡，歸納出政府須提供滿. al. n. v i n 意的服務藉以增進府民之間的互動，才能夠創造雙方之間的對話，Siau & Long Ch engchi U （2006）基此也建構出電子化政府的架構（如圖 1），其中蘊含的概念不僅僅是對電子化政府發展的描繪，更顯示出政府外部角色接收到的服務與合作，係為經過政府內部統合與協調之後的產出，如此也呼應到了電子化政府的發展與影響是由內而外、由技術奠基到服務提供再到府民對話的過程。. 14. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(31) 政治大. 圖 1 電子化政府架構圖. 立. 資料來源：Siau & Long （2006）. ‧ 國. 學. 透過電子化政府發展的分析與梳理，Peristeras 等（2009）將政府的治理系統視為是政治與行政兩個次級系統的結合，ICTs 的出現不僅讓行政系統可以透. ‧. 過提供公共服務的過程與社會進行互動，實踐電子化政府講究效率與效能服務. y. Nat. sit. 的願景，也讓政治系統在制定公共政策時與社會搭起連結，進而創造電子參與. n. al. er. io. 的場域（如下圖 2），Grönlund（2002）則帶出了電子化政府對改善民主進程. i n U. v. （improved democratic processes）的肯定，而這樣的進程聯合國教科文組織. Ch. engchi. （United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organizations, UNESCO, 2007）給了新的定義，當政府部門運用 ICTs 技術達成：改善資訊與服務傳遞模式、鼓勵民眾參與決策制定的過程，以及增加政府之課責性、透明度與效率之目的時，謂之「電子治理」（E-governance），如此便能看出電子化政府的發展，當其融入資訊公開、公民參與、行政透明、課責、社會包容與社會正義等公共價值創造的概念時（何全德，2012），更注重「公民精神」的電子治理為電子化政府帶來的改變與延續。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(32) 圖 2 政府治理系統與社會間的互動圖. 政治大. 資料來源：Peristeras, Mentzas, Tarabanis & Abecker(2009). 立. ‧ 國. 學. 二、我國電子化政府發展進程. 國際上電子化政府的發展潮流蔓延至台灣，1997 年行政院行政革新方案的. ‧. 通過，意味電子化政府的發展，在台灣邁出了歷史的第一步，也開啟了至今 20. y. Nat. sit. 餘年從電子化政府到數位政府的蛻變。國家發展委員會將台灣電子化政府之發. n. al. er. io. 展以六項計畫區分為含萌芽期的六個階段（行政院研究發展考核委員會，. i n U. v. 1997，2001，2007，2013；國家發展委員會，2016，2018）：萌芽期、電子化/. Ch. engchi. 網路化政府推動計畫、電子化政府推動計畫、優質網路政府計畫、數位政府計畫、服務型智慧政府推動計畫（如下圖 3）。而各階段發展的重點的情況如下所述：. 16. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(33) 政治大. 圖 3 台灣電子化政府推動歷程圖. 立. 資料來源：國家發展委員會（2016）. ‧ 國. 學. 1、第一階段（1998-2000）：基礎資通環境建構. ‧. 台灣電子化政府的第一階段，除了聚焦於基礎網路環境的建構與普. y. Nat. sit. 及，亦強化資訊安全的管理，建立電子認證機制。發展重點分為兩部. n. al. er. io. 分：第一，在政府機關內部，建構骨幹網絡提供電子信箱、電子新聞. i n U. v. 的「網內網絡」服務（intranet），推廣電子公文使用以增進跨機關資訊. Ch. engchi. 系統的整合，提升行政效率，並達到文書減量、謄本簡化的階段目標。第二，在公民與企業端上，除了建構電子商務環境，如：電子報稅、電子採購等電子資料庫應用外，亦針對民眾需求，運用網際網路、電腦語音提供政府資訊，以及線上申辦等互動式服務。並利用「村村有電腦、里里上網路」、「課股有信箱、訊息瞬間通」兩計畫，普及電子郵件的使用。 2、第二階段（2001-2007）：線上服務普及、整合互通、服務互動在既有的網路資源與技術支援上，第二階段的發展以奠基期為核心，注重基礎設備與技術的精進，並以政府機關全面上網為目標，其中更 17. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(34) 深化各機關業務電腦化，希冀利用資訊系統的益處支援政府決策，推動知識管理運用。法規的訂定也成為重點之一，除了中央與地方的資訊連結與機制規範設置外，其中最重要的莫過於資訊公開法的立法與執行，法案的通過促成政府資訊流通隨網路無遠弗屆的傳遞，也因此政府提供給公民的電子化服務朝向多元化發展，帶動組織流程再造以及服務創新的變革，而看似飛速躍進的服務革新，卻也隱含著數位落差的隱憂，故政府與民間企業即攜手合作解決上網服務地域限制問題，亦提供電腦教育的課程，以推動「以人為本」的電子化政府服. 政治大 3、第三階段（2008-2011）： E 化治理、服務隨手可得立務。. Web2.0 的問世代表著政府服務模式將從單向的資訊傳遞者，轉變為需. ‧ 國. 學. 與公民進行雙向互動的帶動者，第三階段的發展，也一改過去在推動. ‧. 電子化政府時重於政府內部的調整，政府網路服務的平台，從技術導. y. Nat. 向轉為使用者為中心的設計，並強化府民於網路上的互動，以資訊公. er. io. sit. 開為基礎，擴展議題觸及範圍，且提供便利之管道於相關利害關係人獲得議題資訊，以需求導向進行服務分眾，藉此促進政策議題討論與. al. n. v i n 決策效能，在法治革新上，除在安全、隱私的保護外，亦將線上公民 Ch engchi U 參與制度化、加強推廣應用，藉此提升民眾對政府之信任與滿意度。 4、第四階段（2012-2016）：分眾服務、主動服務、紮根服務、持續服務延續 Web2.0 的發展，第四階段的推動以政府服務 DNA（設備、網路、應用）理念為核心，D（Device）在手機普及之後致力於發展行動裝置上的服務；N（Network）以因應無線寬頻網路並發展便捷服務； A（Application）善用 Web2.0 之優勢，創造貼近民眾需求之服務。藉此讓民眾皆有力量與資源投入公共事務的討論與參與，並促成透明、效能、參與的政府形象。 5、第五階段（2017-2020）：資料驅動、公私協力、以民為本 18. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(35) 第五階段的電子化政府計畫，隨著數位科技的進步，行政院為打造服務型數位政府，故轉型為「智慧政府推動計畫」。本階段以發展跨機關一站式整合服務以及打造多元協作環境為策略，用運巨量資料（Big Date）、開放資料（Open Date）、服務個人化（My Data）等工具，為民眾提供一致性的政府入口服務、推動個人資料依個人需求使用的資料活化、並訂定更完整的資料應用規範、結合民間創意開放協作以開拓資料應用價值，以及建立跨院、縣市政府的公共政策網路參與平台，達成透明治理的展望。. 政治大從國際的發展在回顧到台灣的電子化政府經驗，其脈絡從基礎的環境建立三、小結. ‧ 國. 學. 構、多元服務的提供，到近年因應網路公民力量崛起，加速政府治理模式的改變，也凸顯出網路公民參與的重要性，政府對內部不僅需要更多的能量支持，. ‧. 以回應從不同管道而來的公民訴求，公民參與機制的設計，在網路以普及的當. sit. y. Nat. 今，除了傳統形式的安排，更需在 ICTs 進入政府部門後尋求創新，塑造一個政. n. al. er. io. 府與民眾新的溝通模式，達到促進「良善治理」的目標。. Ch. engchi. i n U. v. 第二節、電子化政府與公民參與的碰撞 Fang（2002）一段對電子化政府的描述：「政府利用 ICTs 技術提供創新的資訊，特別在以網頁為發展基礎（Web-based）的網路應用，提供公民、企業更方便獲取政府資訊的管道，藉此增進服務品質，並在民主的制度與流程當中提供大眾更多的參與機會」，ICTs 的出現不僅汰換掉政府部門老舊的零件，加快政府運作，更顛覆以往學界對公民參與進行模式的質疑與詬病，藉著新科技輔助的「公民參與」如獲新生，也鋪成了電子參與的發展之路。. 19. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(36) 一、從公民參與到電子參與從全球民主化的歷程來看公民參與的發展背景，因民主制度設計上的缺陷、權力過度集中於少數政治菁英手中，造成政府決策緩慢且最終決策有違民意，造成了專業與民意上的拉扯與衝突，進而產生對代議民主制度的檢討（王漢國，2006），Fischer（1993）曾提出若要平衡兩者間緊張的氛圍，政府應透過參與式民主（participatory democracy）的方式，化除雙方的不信任與敵意，透過審議的過程建立與民眾之間的夥伴關係，與民眾在決策前進行政策的對話、辯論、分析，進而達成對政策問題的協商與共識（OECD, 2001a），公民得以透. 政治大與因而漸受各國重視，並融入政策決策制定的過程中，不少研究也證實公民參立過更為直接的管道表達意見、爭取權益，以補足代議民主的不足之處，公民參. ‧ 國. 學. 與得以促進政府制定更貼近民意的政策並且產生更多的良好反應（Renn et al., 1993），不僅府民雙方能在互相說服的過程中學習、建立信任並減輕敵意外，公. ‧. 民亦能掌握政策過程中的控制權，政府也能因此獲得決策的合法與正當性，但. sit. y. Nat. 猶如雙面刃一般，因其耗費時間長、所需要的決策成本高以及政策最終決策仍. al. er. io. 無法回應到民意等劣勢（Irvin & Stansbury, 2004），也讓公民參與的發展受到箝. v. n. 制，使得公民參與雖對民主治理有著指標性意義，但也造成了實務上實踐的困境與突破的障礙。. Ch. engchi. i n U. King、Feltey 和 Susel（1998）將公民參與的障礙歸因為三類：第一，因當代社會生活步調與性質改變，故公民不見得有額外的時間參與公共事務：第二，在行政程序上流於形式，公民能夠產生影響的力道不足；第三，參與的做法和技術，除了無法讓民眾及早知道參與的相關資訊，政府官員也因為缺乏組織有效參與途徑的經驗，使得參與效能未能達到期待，針對這些障礙，King、 Feltey 和 Susel 也提出了一些解決方式，包含提供參與的誘因、促進雙方談話、加強宣導管道、為參與者提供免費幼兒托育、讓民眾理解行政流程的過程（如：繁文縟節）、針對行政人員舉辦談話技巧培訓等，建構「關注、承諾、信. 20. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(37) 任、公開、誠實」的參與要素，其中也提到政府機關得以運用電子資源（electronic resources ）的輔助在行政程序上進行調整，以順應因當代公民忙碌的生活型態，藉此擴大參與的機會，這樣的主張說明了電子技術與網際網路的發展，似乎能夠為「實體公民參與」的困境另闢蹊徑並帶來一線生機，特別是能夠破除在參與時間與空間上的限制，讓參與不再侷限於固定的時間與地點，而 ICTs 的出現恰巧為公民參與擘劃了新的方向與前景。承襲公民參與的基礎，在科技技術不斷飛速進步的背景下，政府的治理也開始受到影響，運用電子資源加深公民參與廣度的應用，開始在政府部門發. 政治大服務不僅止於基礎且僅具備單向交流性質的資訊公開（information），開始有了立. 酵，如同前一節的電子化政府發展歷程，在 Web2.0 技術問世之後，政府的線上. 雙向溝通（Two-way communication）、交易（Transaction）、整合（Integration）. ‧ 國. 學. 的機制出現，因此擴增了許多線上參與的機會（Political participation）（Hiller &. ‧. Belanger, 2001），電子化政府的發展伴隨著網際網路資源的累積與成長，為公民. y. Nat. 參與帶來正面的影響（Vicente & Novo, 2014），而這也是電子參與發展的雛型。. er. io. sit. Sæbø、Rose 和 Flak（2008）將電參與定義為透過 ICTs 技術為基底，促進公民參與模式的延伸和轉變，藉以增加參與機會、促進公平及高效的社會和政府，. al. n. v i n 電子參與通常被視為是 ICTs 在公民參與的應用，其不僅降低公民投入公共事務 Ch engchi U 討論的門檻與限制，更提供更具互動性的資訊環境（Fedotova, Teixeira &. Alvelos, 2012），除了能夠增加決策的質量與合法性外，亦能夠減少在政治及社會關係中的交易成本和協調成本（Smith & Dalakiouridou, 2009），Anduiza （2010）更進一步指出，電子參與能夠減少如傳統公民參與，公民需於大庭廣眾之下表達意見的心理與社會壓力，可以透過線上「非面對面」交流，參與公共事務的討論並將意見傳達（如：連署），電子參與的好處除了填補了傳統公民參與需耗費大量時間與金錢的缺點外，亦能減少民眾發言的心理負擔，達到鼓勵參與的目標。由此可知，電子參與的問世起源於公民參與的概念，後融合電子化政府在 21. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(38) ICTs 應用的結果，可以樂觀地看待電子參與不僅解決公民參與的困境，並且帶動更具效能的溝通與參與。然而在電子參與的討論當中，除了其優缺點的分析之外，亦須將參與程度的評估納入其中，究竟民眾的參與層級是否足以影響政府最終決策？影響的程度有多大？（Macintosh, 2004），故在參與程度的分析上，電子參與的評估也延伸自公民參與程度既有的架構，奠基在原有的學理之上重新定義與歸類，藉此評估政府在電子參與的程度，並檢視參與機制的設計與執行。. 二、公民參與程度的評估. 政治大開始，按政府權力分享的程度，來評估政府所施行之公民參與策略的辨識，而立公民參與程度的評估，從 Arnstein（1969）所提出的公民參與階梯八層次. ‧ 國. 學. 這八階段分別為：公民控制（citizen power）、授權賦能（Delegated power）、夥伴關係（Partnership）、安撫安慰（Placation）、公眾諮詢（Consultation）、資訊. ‧. 通知（Information）、觀念矯正（Therapy）、菁英操縱（Manipulation），在這八. sit. y. Nat. 階段中，Arnstein 更加以區分為公民權力參與（Degrees of Citizen Power）：公民. al. er. io. 控制、授權賦能、夥伴關係；象徵式參與（Degrees of Tokenism）：安撫安慰、. v. n. 公眾諮詢、資訊通知；以及無參與（Nonparticipation）：觀念矯正、菁英操控的. Ch. engchi. i n U. 分類。而在 ICTs 尚未普及之前，Arnstein 的公民參與理論，就已被使用於實體管道的歸納與分析，在此之後，雖有其他學者提出其他的公民參與分類，但因分類類別過於詳細與繁雜，實務之使用與歸納模糊，故國際公眾參與協會（2000），依據 Arnstein 的公民參與程度分類，簡化為五階段發展出公民參與的光譜，分別為：告知（Inform）、諮詢（Consult）、涉入（Involve）、合作（Collaborate）以及賦能（Empower），更精準地歸納出公民參與程度的不同，表 3 為國際公眾參與協會在界定各個參與階段之準則內容，政府與民眾之間的關係從單向的資訊交流到雙向的諮商合作，乃至最終的賦能決策，可以看見公民在政策制定過程當中能夠發揮影響力的程度，而 OECD（2001b）同樣以政策. 22. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(39) 制定的流程，描繪府民之間的關係藉此說明公民參與的程度，OECD 更將階段與程度收斂為三個階段，1、資訊（Information）：政府透過公報或網站主動公開有關政策決策的資訊，為一種單向交流的關係；2、諮商（Consultation）：政府接受民眾對政策制定的回饋，並建立有限的雙向關係；3、積極參與（Active Participation）：政府與民眾建立夥伴關係，並共同協商與提出政策選擇，但政策制定與最終責任仍由政府承擔，相較於諮商階段有限雙向關係的建立，積極參與的階段府民的雙向互動則更為深刻。. 表 3 公民參與光譜內涵表公民參與程度. 立. 政治大階段目標. 對公眾的承諾. 提供必要之資訊於民眾，幫. ‧ 國. 學. 告知（Inform）. 助其了解爭議之內涵及其解隨時讓民眾獲得資訊。. ‧. 決之方案。. Nat. 傾聽並注重民眾的關切點，. sit. 諮詢（Consult）. 並提供公共意見的反饋機制。. n. al. er. io. 饋。. Ch. 了解、考慮民眾關心之問涉入（Involve）. 合作（Consult）. 賦能. y. 獲取來自民眾對爭議的回. engchi. iv n U與民眾進行協作，確保民眾. 題，並邀其進入相關程序，. 的關切點直接反映在各個替. 直接與民眾進行協作。. 代方案當中。. 在政策決策階段與民眾建立. 在制定方案時，尋求民眾的. 夥伴關係，並共同制定替代. 創意與建議，並在最大範圍. 方案與首選方案。. 內納入決策。. 將政策最終決策權留給民執行民眾的決定。. （Empower）. 眾。. 資料來源：國際公眾參與協會（IAPA，2000）. 23. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(40) 邁入電子化政府時代後，聯合國即針對電子公民參與的評估進行分類。其分類與 OECD 相同分為三階段，聯合國（2019）認為電子參與的目的在於，改善民眾獲得政府資訊及公共服務的機會，達到促進民眾參與公共決策的政府治理，其發展出的 EPI（e-participation index）指標即是以政府在網際網路上的服務為背景，檢視政府向公民提供相關政府資訊、互動以及使其參與最終決策等三構面（如下表 4），作為全球政府在推動與執行電子參與的評估與排名。然而在電子參與程度分類當中，仍有所歧異，雖然聯合國的指標建構廣泛用於全球. 政治大聯合國的電子參與指標評分的缺陷，其透過府民關係品質（government-citizen 立. 的電子化政府以及電子參與評估，但仍有不足之處，Grönlund（2011）就指出. relations qualities）、民主（democracy）、網頁過濾（internet filtering）以及透明. ‧ 國. 學. 度（transparency）分析聯合國 EPI 指標，發現指標與民主以及參與之間的關係. ‧. 並不顯著，更進一步說明非民主或專制的國家得以透過網頁偽造的方式，在. y. sit. io. n. al. er. 的困難。. Nat. EPI 的評分當中獲得高分，這也說明 EPI 指標在現實生活當中，仍有客觀評估. Ch. 表 4 聯合國 EPI 指標內容表指標構面. E 化資訊公開（E-information） E 化政策諮商（E-consult）. engchi. i n U. v. 操作化定義. 向公民提供公共資訊促進參與。促進公民參與公共政策與公共服務的修訂與審議。. E 化決策參與（E-decision. 與公民以協作的方式共同規劃、選擇與制. making）. 定公共政策與服務，並授予其決策權力。. 資料來源：聯合國（2019）. 聯合國的電子參與的評估構面，雖是立基於傳統公民參與程度評估作為發展，但因其僅劃分為三個主要階段與程度，面臨到因分類過於精簡而無法清楚 24. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(41) 劃分的困境，陳敦源、黃東益、蕭乃沂（2004），即將聯合國、OECD 以及 Arnstein 之概念融合並進行比較（如下表 5），可以看出聯合國與 OECD 兩指標構念內涵相似，在比較之下更能看見各構念所要呈現的含意，在資訊構面上是公民與政府間的單向交流；諮商構面上顯示的是雙向往來互動與夥伴關係建構，最後在參與的階段則注重在決策權力的賦予以及控制權的歸屬。而 OECD 三階段的概念劃分，其在資訊構面上與聯合國的內涵並無相左，強調的是府民單向交流的關係。然而在諮商與參與的階段上，即有些微的歧異，OECD 的劃分當中並沒有決策制定的授權，其在最後積極參與的階段僅將. 政治大雙向交流的程度劃分，並未如聯合國將雙向交流的關係總整、歸納於 E 化政策立公民參與程度點到夥伴關係的合作為止，而諮商與積極參與之間的不同，僅為. 諮商的階段，也為有 E 化決策參與的程度分類。而兩者間的不同即說明雙向交. ‧ 國. 學. 流的關係與程度差異是在分劃公民參與程度的重要依據，同時不能忽略民眾最. ‧. 終決策的權力，顯示出電子參與程度的劃分，在諮商與參與階段需要更細緻的. er. io. sit. y. Nat. 分類與構面建立。. 表 5 Arnstein、OECD 以及聯合國公民參與程度比較表. n. al. 公民參與階梯菁英操縱觀念矯正. Ch. OECD. engchi. i n U. v. UN. 資訊. E 化資訊公開. 諮商. E 化政策諮商. 積極參與. E 化決策參與. 資訊通知公眾諮詢安撫安慰夥伴關係授權賦能公民控制. 25. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(42) 資料來源：陳敦源、黃東益、蕭乃沂（2004）所以在聯合電子參與指標建立後，Tambouris（2007）等學者，根據國際公眾參與協會的公民參與程度分類，建構出電子參與的程度指標，分別為：E-告知（e-informing）、E-諮詢（e-consulting）、E-涉入（e-involving）、E-合作（ecollaborating）以及 E-賦能（e-empowerment），其根據公民與政府之間的相互交流程度、雙方的互動方式，將指標進行重新建構，而不同於聯合國之指標，除在分類上更為細緻，特別在政策諮商的階段，更細分為諮詢、涉入以及合作，且其評測的內容操作做更為具體，聚焦於電子參與機制上工具、方式提供之評. 政治大與前述學者所發展之比較表進行融合後，更能完整體現今電子參與之趨勢，也立估，改善聯合國指標注重在電子參與環境建構評估的不足之處，故將此一架構. 能將政府網站提供之電子參與機制進一部清楚分析與分類（詳參下表 6）。而. ‧ 國. 學. Tambouris 所發展之電子參與五階段之內涵定義，與國際公眾參與協會在公民參. y. Nat. 下所述：. ‧. 與階段上的準則與定義並無太大差異，僅在內涵上融入電子化的概念，內容入. er. io. sit. 1、 E-告知：民眾與政府交流之單向渠道，針對民眾關心之公共政策，提供重要線上資訊。. al. n. v i n 2、 E-諮詢：民眾與政府交流之有限雙向渠道，於線上獲取民眾對議題之 Ch engchi U 回饋與建議。. 3、 E-涉入：在公共政策制定過程當中，透過線上之交流，確認民眾關心之議題，並納入政策考量。 4、 E-合作：民眾與政府交流之雙向渠道，於決策各方面與民眾合作，共同整合政策發展方向、發展政策爭議之解決辦法。 5、 E-賦能：透過電子機制，將公共政策之最終決策權交由公民，藉以實現公民之訴求與期望。. 26. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(43) 表 6 公民參與程度比較表公民參與階梯. OECD. UN. Tambouris. 資訊. E 化資訊公開. E-告知. 菁英操縱觀念矯正資訊通知 E-諮詢. 公眾諮詢諮商 E 化政策諮商. 安撫安慰. E-涉入 E-合作. 夥伴關係積極參與授權賦能. 立. 公民控制. -. 政治 E 化決策參與大. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：本研究自行繪製. E-賦能. 三、小結. Nat. sit. y. 透過一般公民參與機制為發展基礎，在融入科技技術後進行轉換，發展出. n. al. er. io. 電子參與程度的評估構面，從 Arnstein 的公民參與階梯、國際公眾參與協會在. i n U. v. 傳統參與上參與程度界定，再到 OECD、聯合國與 Tambouris 在電子化參與程. Ch. engchi. 度上的評估，儘管在各個評估構面內涵不盡相同，但仍能規納出電子參與重要的元素：資訊公開、諮商、合作以及授權賦能，而這也奠定了在評估電子參與機制的重要原則。. 第三節、電子參與機制的誕生在了解完電子參與程度的評估構面發展之後，如何運用各構面再向下延伸作為各機制的評估細項，學界也多有討論。但是針對評估構面的選擇，仍以聯合國及 OECD 發展之評估構面，作為主要評估細項發展之模型。然誠如上述模 27. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(44) 型的分析討論，本研究在電子參與的階段分級上，將以五階段的參與程度進行分類，藉以做出更詳盡的網站評估。. 一、電子參與機制之盤點與分類在電子參與尚未普及之前，政府在實踐公民參與時，通常透過面對面的方式行之，達到與民眾互動、溝通的效果，如公民陪審團、公民小組、共識會議、審議式民調、焦點團體、調查、公聽會、公民諮詢委員會、社區計畫、公民投票等（Abelson et al., 2001），而這些傳統公民參與的機制，在科技工具的輔助之下，也成為電子參與機制發展的基礎，Tambouris、Liotas 和 Tarabanis. 政治大析、創造、執行與監控政策）等公民參與場域中（participation areas），藉由電立（2007）認為電子參與是 ICTs 加上傳統的參與，在政策流程（議程設定、分. ‧ 國. 學. 子郵件、即時資訊、檔案共享、RSS 訂閱器（RSS Syndication）、串流媒體（Streaming Media Technologies）等資訊科技技術，透過網站、聊天室、調查工. ‧. 具、諮詢平台等工具，將傳統參與的方式進行創新與改變，並達到更具效能的. sit. y. Nat. 府民雙向互動，而電子參與的機制，即在科技技術與工具相互碰撞後產生，. al. er. io. Olga 等人（2017）根據聯合國電子參與三階段的指標，發展出各構面電子參與. v. n. 機制的評估標準，在 E 化資訊公開上強調網站的角色，並透過網站達到資訊傳. Ch. engchi. i n U. 遞與業務透明化；E 化政策諮商上，注重於雙向往來，更加入社群媒體的角色；E 化決策參與上，電子投票無疑是此階段的評估細項，而各階段的評估標準詳參下表 7：. 28. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(45) 表 7 電子參與評估標準表電子參與程度. 評估標準 1、網站可得性4（availability of website）. E 化資訊公開. 2、電子參與活動（e-participation activities） 3、業務報告（report on work result） 4、回饋（feedback）. E 化政策諮商. 5、多語主義（multilingualism） 6、社群媒體的整合（integration/ presence in social media） 7、電子諮詢（提問的機會）（electronic consultation） 8、電子投票或公投技術（electronic voting or referendum. E 化決策參與. 治政 9、運用可攜式移動技術大（use立 of mobile technologies） technologies）. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：Olga, Svetlana, Vadim & Ildar (2017). 在電子參與機制上的分類，OECD（2011）即運用其發展出的三階段電子. sit. y. Nat. 參與的評估構面（資訊、諮商、積極參與），將政府可運用的電子參與機制與工. er. io. 具進行劃分，在資訊的構面當中，得利用資訊管理系統、政府入口網站、網際. al. v i n C h chat events）U、調查、意見蒐集來與公民可運用 e-mail、線上討論活動（on-line engchi n. 網路廣播作為政府資訊公開的工具；在強調回饋、夥伴關係的諮商構面中，則. 進行意見的探尋與交流；最後在積極參與的構面中，則可使用線上討論群組（online discussion group）、設立獨立的網站以及線上討論群組（on-line chat groups）來設計更深入的電子參與。孫悅耘（2013）透過聯合國三階段指標，將電子參與機制劃分，在 E 化資訊層面統整出：政府資訊公開區、電子報訂閱、網站搜尋引擎、議事數位監督 4. 在圖書資訊學領域中，資訊資源的可得性指的是圖書館內的資源可以提供立即使用的程度。. 此字常與近用性（accessibility）一詞併置，藉此釐清兩者之意。例如圖書館也許館內有某一藏書（可得性），但卻因此未編目、分類錯誤、放置的書架錯誤等因素，導致讀者找不到或利用此書（近用性）。（資料來源：國立編譯館） 29. DOI:10.6814/NCCU202000080.

(46) 平台等機制；在 E 化諮詢層面則盤點出：首長信箱、線上論壇、社群媒體、線上審議式民調、線上公民會議、線上公民顧問團等機制；在 E 化決次參與層面，則有線上請願、電子行政命令制定以及電子化投票等機制。除了三階段的評估分類，Abu-Shanab 和 Al-Dalou（2012，2013）將政府得以透過網路電子化資源架設之電子參與機制，更細緻的以五階段 E-告知、E-諮詢、E-涉入、E-合作、E-賦能進行分類，其中在 E-告知層面的機制有電子郵件列表、線上會議、社群媒體、線上聊天室、手機簡訊；E-諮詢有電子調查、反饋表、電子郵件、諮詢平台、即時消息；E-涉入有聊天室、線上論壇、文字資. 政治大. 訊、線上公民陪審團；E-合作有電子辯論；E-賦能則有電子請願與電子投票等相關機制。. 立. 傳統公民參與機制融合 ICTs 後，除迸發電子參與機制外，亦得將傳統公民. ‧ 國. 學. 參與在任何形式上的資訊電子化，使政府資訊得以更為快速地向民眾傳遞，總. ‧. 整電子參與機制之文獻，發現得以運用或陳列於政府網站之電子參與機制計. y. Nat. 有：RSS/電子報訂閱、佈告欄、即時消息、業務報告、電子調查、首長信箱、. er. io. sit. 電子郵件列表、線上通訊、回饋表、留言板、線上論壇、聊天室、社群媒體、線上會議、線上公民陪審團、電子辯論、電子請願、電子投票等 18 類。. al. n. v i n 回顧我國在進行電子參與機制的實務評估研究，羅晉（2008）以聯合國電 Ch engchi U. 子參與三階段構面，結合網站民主深化的概念，加入台灣政府網站法規之規. 定，發展出政府網站評估指標，以檢視我國中央政府與地方政府網站在資訊公開、互動諮商與決策制定三大民主構面中的現況與問題，另新增機關基本資料，並條列出 52 項以電子參與角度，建構出一個政府網站應具備之內容（如附錄 1）。其評測方式分為兩階段，第一階段為該機關之網站是否具備相關連結點，第二階段則以該連結點是否能在前三層被找到，而這樣的做法也呼應到了政府在網站提供資訊時，其資訊架構的重要性，用以檢視網站之設計與資訊陳設是否易於翻找。而此評估調查結果顯示，我國的政府網站在機關資料以及資訊公 30. DOI:10.6814/NCCU202000080.