疑似不適任教師處理機制之探討
—以「教學不力」為焦點
趙曉美 臺北市立大學師資培育及職涯發展中心副教授 兼校長培育及學校夥伴協作中心主任一、前言
多年來，社會各界及家長團體普 遍關心不適任教師處理問題，然此議 題不僅牽涉學生的學習權，亦關係著 教師的專業自主權與工作權，長久以 來困擾著教育行政主管當局與學校行 政 人 員， 並影 響學 校的 教育 專 業形 象。據報載，新北市教育局積極鼓勵 各中小學提出「不適任教師」名單， 今年初喊出「教育局就是你們的後盾」 口號，277 所中小學共提出 20 位不適 任教師名單，與去年相比多出一倍（陳 雨鑫，2013）。此一訊息，對於長期以 來難以有效處理的不適任教師議題， 似乎露出了一線曙光。這或許是處理 不適任教師的激勵因素之一，但並非 是萬靈丹，畢竟審議教師解聘、停聘 或不續聘之前，學校如何能及時、合 程序地進行疑似不適任教師的處理， 更 是 能否 有效 處理 不適 任教 師 的根 本。 何種行為表現會被視為不適任教 師？在《教師法》第十四條（2013） 中 明 列了 十三 項情 事， 其中 前 六項 （如：經判刑、因案停職、褫奪公權 等）規範明確，且依照「不適任教育 人員之通報與資訊蒐集及查詢辦法」 （2013）可請求相關機關查詢，執行 上應較無爭議，亦可杜絕過往此類教 師遊走各縣市任教的情形。後七項情 事 中 ，「 經 合 格 醫 師 證 明 有 精 神 病 者」、「行為不檢有損師道，經有關機 關查證屬實」、「教學不力或不能勝任 工作，有具體事實或違反聘約情節重 大者」等三項，在《處理高級中等以 下 學 校 不 適 任 教 師 應 行 注 意 事 項 》 （2003）中已明定認定參考基準與處 理流程；另四項則與性侵害、性騷擾、 體罰或霸凌有關，亦已有較明確的處 理機制。 綜上，落實《教師法》第十四條 處理不適任教師的要件似已齊備，但 筆者訪問數位負責處理不適任教師的 學校行政人員，對於「教學不力」教 師之 處 理，迄 今 依然 處於無 力的狀 態。究其原因，主要為「教學不力」 的定義不明確，無法用量化的方式做 客觀衡量；負責審議教師解聘、停聘 及不續聘事項的教評會成員，與家長 對「教學不力」的認定有所差異，且 對於處理不適任教師的心理障礙（趙 曉美，2005）依舊存在，面對正義與 關懷的兩難，增添了處理的困難度。 本文試分析處理疑似「教學不力」教 師的困境，再進一步提出因應之道。二、疑似「教學不力」教師的處
理困境
(一) 「教學不力」與「輔導後之改進 成效」缺乏絕對標準，認定不易 《處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項》（2003）中，雖已 針對「教學不力或不能勝任工作」明 列認定參考基準，但其中「以言語羞 辱學生，造成學生心理傷害者」、「教 學行為失當，明顯損害學生學習權益 者」、「親師溝通不良，可歸責於教師， 情節嚴重者」、「班級經營欠佳，情節 嚴重者」等參考基準較為抽象，且「情 節嚴重」亦缺乏絕對的標準，不易蒐 集相關事證，造成處理的困難。另一 方面，學校教師會、家長會以及教評 會對於「教學不力」的認知與界定差 距頗大，因此對於教師是否適任，不 易形成共識。 另外，關於不適任教師的審議， 以臺北市為例，係就相關具體事實資 料以及經輔導後仍無改進成效之資料 進行審議（臺北市政府教育局審議教 師解聘停聘不續聘資遣評議小組作業 要點，2013），然而「輔導後仍無改進 成效」並無客觀的量尺，改進幅度要 多大才算是有成效?局部改進，是否就 算是適任教師？實難以排除認定的主 觀性。基此，學校經過輔導期之後， 學校輔導小組與教評會就「改進之成 效」來認定教師是否為不適任，亦有 其一定的困難度。 (二) 疑似「教學不力」教師之成績考 核結果，往往歷年皆考列四條一 款，難以讓當事人心服，教評委 員在做決定時亦會有所遲疑 長期以來，我國以《公立高級中 等 以 下 學 校 教 師 成 績 考 核 辦 法 》 （2012）考核學校教師的績效表現。 依據該辦法，教師之年終成績考核應 按其教學、訓輔、服務、品德生活及 處理行政等情形進行考核，其中「教 學成績平常，勉能符合要求者」應考 列四條三款。但不可諱言，學校現場 的教師成績考核，多係以無違反其他 客觀事實（如請假日數）為考核之依 據，只要未超過請假日數，幾乎所有 的教師都是考列四條一款（一般稱之 為甲等）。這對於平日教學表現不力的 教師，不但給了一個不正確的訊息， 學校也錯失提供教師回饋與改進的機 會。 教師之教學不力，除因偶發或特 殊因素所造成，多半已持續了一段不 算短的時間。當一位年年成績考核都 是甲等的老師，被視為「教學不力」 教師時，其接受度應該相當的低；學 校同仁亦會仗義執言，不可「不教而 殺」；當然，教評委員在進行決定時亦 會有 所 顧忌。 學校教師年 度成績 考 核，如何充分展現公平正義的精神， 無疑是一大挑戰，也是學校應努力的 課題。 (三) 長達二至六個月的輔導期，在「評 估教師的適任性」與「確保學生 的受教權」兩者之間不易取得平 衡，衝擊校園穩定性與學校聲譽 對於疑似「教學不力」教師的處 理機制，短則二個月，長則六個月， 學生家長對此多半相當的不能理解與 接受 ， 期待學 校能立即調 整班級 教 師，以保障學生的受教權；學校則希 望經由輔導，協助教師展現應有的教 學效能，或是當無改進成效時，能有 效處理不適任教師。疑似「教學不力」
教師的輔導期，對教學品質及校園氛 圍有重大的衝擊與影響，校長居於教 師和家長間，若處理得不好，影響學 生受教權，也對校園的穩定性與學校 聲譽有不利的影響，甚至可能影響其 未來的校長遴選之路。 (四) 實務運作程序的瑕疵，影響審議 結果，以致減低未來學校處理疑 似「教學不力」教師的動力 處理疑似「教學不力」教師的過 程中，符合「程序正義」是相當重要 的。Chait（2010）指出，當校長認為 不可能解聘教學不力教師時，會降低 其處理的動力。學校多半是第一次處 理疑似「教學不力」教師，行政人員 普遍缺乏相關的法制觀念與訓練，教 評會成員年年異動，由於經驗不足或 對相關法規不熟悉，教評會未確實依 據相關規定成立、召開及運作，或對 疑似「教學不力」教師未依規定進行 輔導，雖積極處理，但因有違程序正 義，而使得申訴有理。疑似「教學不 力 」 教師 的處 理相 當耗 費心 力 與時 間，若審議結果與學校的預期不同， 無異是打了學校一個巴掌，對該校或 他校未來處理疑似「教學不力」教師， 相信會產生一定程度的負面效應。
三、對疑似「教學不力」教師處
理之建議
(一) 訂定教師專業表現最低之質化與 量化指標，引導教師進行教學改 進，並利於「教學不力」教師之 認定 國內對於「教學不力」的界定雖 已訂有參考基準，但多屬負面表列， 未表現所列之教學行為者，不見得是 適任的教師。Ferchen（2012）從教育 文獻、法院判例及學區評鑑的觀點， 分析比較這三個系統對於教師教學不 力的定義。研究結果顯示，教育文獻 主要強調稱職教師的特質，包括有效 的課室管理技巧、學科內容知識、有 效的教學過程和評量、積極參與專業 發展等；而在法院判例中，支持解職 的理 由 一般是 基於缺乏課 室管理 技 巧、無效的課程教學、與家長和學生 溝通 不 良、不 遵守學校和 學區的 聘 約，且無能力改正這些方面的不足； 學區則是以績效為基礎的教師評鑑， 主要是以教師應具備的能力為焦點， 以有效的幫助學生成功的學習。 教 學 雖 是 一 門 藝 術 ， 但 也 是 科 學，應能發展出較為具體並可檢視的 指標。建議教育行政主管機關針對不 同教學年資的教師，列出應展現之正 向教學行為最低基準，對於「教學不 力」教師之認定，以教學專業效能的 觀點進行評核與裁量，可避免因學校 文化或家長背景之不同，而產生執行 上的落差；同時，可透過自評與他評， 積極引導教師們朝向專業發展的脈絡 前進，以預防不適任教師之出現。 (二) 落實教師年度成績考核，建立教 學回饋與評鑑機制 持續一段時間教學表現很差，且 當學校提供支持之後亦無改進者，可 視為無效能的教師（Chait, 2010）。就 現況而言，學校教師的教學表現相當缺乏有系統的回饋機制，若能夠讓教 師的平時教學表現，適切地反映在成 績考核上，相信對於教師而言將是一 種警惕，進而及時改進，或可避免落 到不適任的窘境。建議學校在進行教 師成績考核時，不僅檢視其是否違反 某些要件，而應確認其是否符合各條 款之正面表列行為，如：教法優良， 進度適宜，成績卓著等（公立高級中 等 以 下 學 校 教 師 成 績 考 核 辦 法 ， 2012），讓成績考核結果與其實際教學 表現相符。 另外，近年教育行政主管機關積 極推動教師專業發展評鑑，藉由觀課 議課、教室走察等措施，建立教師平 日教學表現之回饋與輔導機制，提供 教師適當的回饋與支持，相信對於維 持與提升教師教學品質，能發揮正面 的效益；同時，亦有利於對教學不力 的客觀認定。至於教師評鑑的實施， 學者張德銳（2012）則建議採區別化 教師評鑑制度，規劃初任教師導入輔 導與評鑑方案、資深教師的專業發展 方案以及不適任教師的協助與處理方 案，以滿足不同類別教師的差異化需 求。期待透過教師專業發展的引導， 未來不適任教師的比率能明顯降低。 (三) 加強學校人員對處理疑似「教學 不力」教師之法制與實務操作認 知，使處理歷程兼顧程序正義與 實質正義 Barnes（2010）研究指出，對於美 國小學與幼稚園的校長而言，教學不 力 教 師仍 是一 個懸 而未 決的 教 育問 題，但相關的法院判例已對教學不力 有較清楚的界定，處理教學不力教師 的法 律 原則和 程序，亦可 供學校 參 照。整體而言，「教學不力」教師的處 理須符合程序要件，稍有疏漏，將損 及程序的正當性，學校在啟動疑似「教 學不力」教師處理機制時，清楚掌握 程序要件，實為第一要務。建請教育 行政主管機關將處理「教學不力」教 師相關法令規章完整且有系統的公告 於專屬網頁，供各校查詢，以加強學 校相 關 人員對 相關法制的 認知。 此 外，有關「教學不力」教師的處理， 迄今應已累積不少的案例，宜將處理 過程中容易發生的失誤加以彙整並公 告，提醒學校謹慎為之，以提升處理 的效能。 目前縣市政府已成立不適任教師 輔導 諮 詢小組 ，當學校進 入輔導 階 段， 有 關處理 不適任教師 所需之 輔 導、諮詢與法令解釋等相關事宜，可 請諮詢小組成員前往學校協助處理， 以協助學校有效、安心、合法處理不 適任教師問題，這對於學校而言，無 疑是注入一劑強心針；但筆者走訪幾 位校長發現，學校對此小組似無太大 的期待，仍抱持著觀望的態度。建議 縣市政府持續追蹤此諮詢小組對學校 協助之實際成效，並依照實務運作之 需求調整作法，以期有效協助學校在 合法、合理、合情之下，落實不適任 教師處理機制。 (四) 營造公平正義的校園氛圍，建立 學校教育專業形象 目前許多教學與人事決定權已交 給了學校，但學校對於責任的相對承
擔仍須強化。啟動疑似「教學不力」 教師的處理機制，學校行政人員需要 有一定程度的道德勇氣，而凝聚學校 教師的共識與妥善處理家長對學生受 教權的強烈要求，亦是一段艱辛的歷 程。為捍衛學生的學習權，建立學校 教 育 專業 形象 ，校 長應 有能 力 與擔 當，引領教師釐清權責，在強化專業 自主的同時，積極展現專業自律，營 造公平正義的校園氛圍，讓「教學不 力」教師不再隱藏於校園之中。另外， 如何讓遴選制度下所產生的校長們， 在啟動不適任教師處理機制時，無後 顧之憂，亦應是縣市政府教育局亟需 思考的課題。
四、結語
經過多年努力，我國不適任教師 的處理機制已朝著具體化與細緻化的 方向前進，但似乎成效依然有限。學 校教育應以學生最大福祉為依歸，面 對疑似「教學不力」教師，身為教育 與學校行政人員應勇於承擔，相關人 員亦需破除心理障礙，依法處理，共 同 為 提升 教育 專業 而努 力。 長 遠而 言，如何提升學校教育品質，應是社 會大眾更期望達成的目標。近年政府 積極推動教學輔導教師、教師專業發 展評鑑等政策，著眼點都是在促進教 師專業成長。樂觀的期待，透過正向 教育專業引導，讓校園中不再有教師 「教學不力」，讓學生們都能享受高品 質的教育。 參考文獻 不適任教育人員之通報與資訊蒐 集及查詢辦法（2013年3月11日）。 公立高級中等以下學校教師成績 考核辦法（2012年4月5日）。 張德銳（2012）。區別化教師評鑑 制度的規劃與實施策略。臺北市立教 育大學學報，43（1），1121-144。 教師法（2013年7月10日）。 處理高級中等以下學校不適任教 師應行注意事項（2003年5月30日）。 陳雨鑫（2013年8月17日）。不適 任教師增1倍 今年提20人。聯合報。 2013 年 9 月 15 日 ， 取 自 ： http://mag.udn.com/mag/edu/storypage.j sp?f_ART_ID=472113#ixzz2fX9kM4H N 臺北市政府教育局審議教師解聘 停聘 不 續聘資 遣評議小組 作業要 點 （2011年6月30日）。 趙曉美（2005）。由維護兒童的學 習權談處理不適任教師的心理障礙與 突破。教育部人權教育資訊電子報， 17期。 Barnes, Z. L. (2010). Teacher incompetency as a cause for dismissal in K-12 schools. (Doctoral Dissertation, U Alabama, 2010 ) Dissertation AbstractsInternational, 70(9-A), 3281.
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(in)competence: An analysis and
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doctoral Dissertation, University of Kansas. Retrieved October 12, 2013, from http://kuscholarworks.ku.edu/dsp ace/bitstream/1808/10004/1/Ferchen_ku _0099D_11945_DATA_1.pdf
