50年代新聞自由與人權保障調查研究案：新聞工作者涉及白色恐怖案件之調查研究

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50 年代新聞自由與人權保障調查研究案

新聞工作者涉及白色恐怖案件之調查研究

結案報告

委託單位：國家人權博物館籌備處

執行單位：國立政治大學

計畫主持人：陳百齡

共同主持人：楊秀菁

研究助理：林志晟、張方瑀

中

華

民

國

1

0

4 年

4 月

8 日

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序論

壹、新聞自由理念和人權發展 ... 7

一、新聞自由概念和發展 ... 7 二、新聞機構和新聞工作者：基於新聞自由的制度性權利 ... 10 三、人身自由：新聞工作者權利的基底 ... 12

２、白色恐怖時期的新聞法制實踐 ... 15

一、傳播工具的限制 ... 15 二、言論內容的管制 ... 20 三、小結 ... 25

參、白色恐怖情境下的新聞工作者 ... 26

一、資料蒐集與分析方法 ... 26 二、集體樣貌 ... 33 三、境遇分佈 ... 36 四、小結 ... 43

肆、《台灣新生報》組織更迭與人事變遷 ... 45

一、草創時期 ... 48 二、發展時期 ... 53 三、小結 ... 63

伍、《台灣新生報》個案 ... 64

一、宋瑞臨案 ... 66 二、黃爾尊案 ... 67 三、童常案 ... 73

陸、結論 ... 77

附錄：白色恐怖時期新聞工作者涉入政治案件之名單（1949‐1975 年）

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1

序論

本計畫係受國家人權紀念館籌備處委託，由國立政治大學新聞學系陳百齡教

授所率領之工作團隊所進行之「50 年代新聞自由與人權保障調查研究案」

。依據原

企畫書及審查意見，本工作團隊擬將研究報告分為五個部分：

第一部份：

「新聞自由理念和人權保障」

，主要在探究新聞自由的內涵與發展，

闡述其與其他自由權，尤其是人身自由的關係。

第二部分：「白色恐怖時期的新聞法制實踐」，主要在探究白色恐怖時期所凍

結的人民基本權利，與其對新聞自由發展的影響，並進一步探究此一時期媒體管

制的特色。

第三部分：「白色恐怖情境下的新聞工作者圖像」，主要透過社會科學方法，

勾勒 1950‐60 年間涉入政治案件的新聞工作者們的樣貌，並分析其境遇。

第四部分：「新生報發展和組織沿革」，主要以《台灣新生報》為主軸，探究

該報的發展與組織沿革。

第五部分：「資料蒐集與分析方向」

，主要期望《台灣新生報》及相關政治案

件，闡述新聞工作者言論與組織清洗之間的關係，並探討 1950、60 年代，新聞從

業人員人身自由遭受迫害的狀況。

本計畫執行工作主要分作三個部分：檔案蒐集、口述訪談，以及研究報告的

撰寫。

第一部份：檔案蒐集，又分為報業資料搜查及個人案件資料蒐集兩部分。在

報業資料蒐集部分，本研究團隊在計畫期間曾向國家檔案局提出該局所藏《台灣

新生報》相關檔案的閱覽申請。但因該批檔案仍在整理中，目前僅能取得部分檔

案。在個人案件資料蒐集部分，本研究團隊已完成國家檔案局相關資料的清查，

並在人權博物館籌備處的協助下取得相關檔案。

第二部分：口述訪談，本計畫預計完成十位新聞從業人員受難者或其家屬的

訪談工作。基於本計畫規劃，擬以《台灣新生報》的新聞從業人員或其親友作為

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主要訪談的對象，但礙於 1950、60 年代的政治受難者多凋零，部分以其餘報刊的

政治受難者或其親友的訪談作為替代。新聞從業人員的界定有廣義與狹義之分，

就廣義而言，舉凡排版、印刷工人皆屬於新聞從業人員，本研究則將其限定於記

者、編輯、各版主編、報業管理階層之範疇，以期使討論能更為集中焦點。而在

此原則下，本研究團隊共探詢 15 位政治受難者親友意願，並完成其中 10 位的口

述訪談。訪談名單及執行狀況請見表 1。

第三部分：研究報告撰寫，主要依據前述所提四個部分，進行研究報告的撰

寫。

表 1 訪談名單及執行狀況當事人受訪者關係案件、經歷概述執行狀況黃爾尊黃自治父女 1915 年 8 月 15 日生於福建省福州市，又名黃東之。1946 年渡海來台尋找工作機會，1947 年初在建國中學教授外國史地課程，同時也李萬居擔任社長的台灣《新生報》擔任國際版主編；二二八事件發生數日後，遭情治人員在住家逮捕，偵訊月餘後獲釋。1950 年代經福州同鄉何宜武引介，轉赴僑委會任專員，期間經常在《公論報》發表論述。1957 年 11 月奉派前往越南出差，臨上飛機之前被情治人員攔下，隨後即遭逮捕。偵訊時雖屢受酷刑，仍不願承認為共黨，最後仍以匪諜罪嫌，重判無期徒刑。1964 年蔣介石總統過世之後假釋出獄。完成訪談徐瀚波徐泓父子 1918 年生，福建建甌人，又名徐東野。1947 年 3 月舉家遷台，擬推廣合作社事務。1950 年代擔任《台灣新生報》董事會秘書，1957 月 11 日 6 日遭逮捕，情治單位認定徐在抗戰時期在永安「參加民族解放先鋒隊，組織讀書會、閱讀匪書」來台「迄未登記自首」，軍事法庭認定「參加叛亂組織」罪名，判處 8 年徒刑。完成訪談夏邦俊夏尚淳父子 1904 年 11 月 9 日生於江蘇，曾就讀上海倉聖明智大學附中。1946 年赴臺就任台北縣教育科長，並和蘇新、白克等人共同創辦《人民導報》，兼任編輯。《人民導報》在 1947 年 228 事件遭查封後，轉任省教育廳督學。1952 年 12 月情治單位清剿鹿窟武裝基地，事後清查關係，發現夏邦拒絕受訪

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3 當事人受訪者關係案件、經歷概述執行狀況俊和已故呂赫若（1914‐1951）係《人民導報》期間同事，遂以其著作「挖掘戰後台灣政治經濟黑暗面」入罪，軍事法庭引用「以文字為有利叛徒宣傳」罪名，判處徒刑 3 年 6 月。林克明林少岩父子 1917 年 8 月 16 日出生於福建省龍溪縣石碼鎮，筆名綠野、藍冰。抗戰期間中央警校特警班畢業。1948 年 4 月來臺謀職，在時任主筆的倪師壇引薦下進入《公論報》擔任記者，主跑社會新聞。因受到《公論報》社長李萬居賞識，自記者先後升任採訪組副主任、主任。1964 年轉任《臺北議壇》雜誌主編。1970 年情治單位偵辦逮捕周君平等人，再循線於 1971 年 6 月 18 日逮捕林克明，情治單位以「就讀中學期間曾閱讀左傾書籍、參與讀書會」、其妻「早年參與左傾劇社曾遭管訓」、「匪黨份子寄贈反動書刊」以及「擔任記者期間有可疑跡象」等由，指為「潛臺匪諜」。判處有期徒刑 10 年。拒絕受訪程朱鑫程昊父子 1924 年 12 月 12 日出生於浙江嵊縣，又名程之行。1948 年從浙江嘉興經滬來台，並進入省立台南農校擔任史地、英文教員。1954 年 8 月，進入政大新聞研究所就讀，1956 年畢業。1957 年擔任《台灣新生報》副總編輯。1960 年赴美國密蘇里大學新聞學院攻讀碩士。畢業回台後，於 1971 年擔任世界新聞專校編輯採訪科主任。1972 年 1 月遭調查局逮捕。軍事法庭認定其曾於 1943 年加入共產黨為預備黨員，並參與「藍星英語社」、「黎明文藝社」。來台後，並與共黨份子夏湘藜、程雪門、陳珩等成立小組，開會活動，判處 10 年有期徒刑。完成訪談李瞻同學童常童小南父女 1917 年 3 月 17 日生於江蘇省鎮江縣。1936 年 9 月參加「新安旅行團」，初為學生，後擔任輔導員。1941 年新安旅行團擬經香港轉往蘇北。童常送其離港後，繼續滯留香港。珍珠港事變爆發後，和張鐵生、茅盾夫婦一同由東江游擊隊護送返回桂林。戰後返回鎮江老家，得知來台機會。 1946 年偕妻經上海來台。1947 年 1 月進入《台灣新生報》工作，擔任資料室主任。1958 年升任《台灣新生報》副總編輯。1969 年 11 月 24 日，完成訪談

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4 當事人受訪者關係案件、經歷概述執行狀況同事兼好友單建周在遭調查局約談後跳樓自殺。1970 年 5 月將自首文件送交安全室金賡提出自首，隨即遭到調查局解送台北看守所羈押。軍事法庭以「意圖以方法之方法顛覆政府，而著手執行」為由，判處死刑。倪師壇倪采父女 1909 年 10 月 20 日生於福建省建陽縣。1946 年李萬居主持《台灣新生報》，受邀赴台擔任主筆。次年李萬居創辦《公論報》，倪隨同李萬轉入該社任總主筆。因長期社社論批判政府而遭忌， 1957 月 10 月下旬，遭誣指介紹余育生至公論報工作，被軍事法庭以「知匪不報」判處 6 年徒刑， 1960 年 10 月患腦溢血昏倒在獄，被送入空軍總醫院調治，數月後蘇醒人事但已半身不遂。出院後，以家計困難，無法繼續治療，1965 年 11 月間舊病復發，同年 12 月 16 日病逝台北，得年 56 歲。拒絕受訪姚勇來沈嫄嫜姚小嫜姚勤親子姚勇來，1914 年 3 月 12 日生於福建莆田，又名姚隼，初中畢業。沈嫄璋，1918 年 3 月 7 日生，浙江吳興人，福州師範畢業。姚沈兩人 1937 年在福州結婚，後雙雙在新聞界服務。1944 經中統局六處處長蔣海溶介紹參加中統局（調查局前身）工作。1946 年 9 月姚沈夫妻由上海來台。1946 年 10 月，姚進入台灣省行政長官公署宣傳委員會工作，沈則進入《和平日報》工作。二二八事件後，姚沈夫婦由時任《台灣新生報》副總編輯周自如介紹進入《台灣新生報》工作。不久，姚勇來又介紹路世坤進入《台灣新生報》。1951 年，蔣海溶再度介紹姚、沈夫婦參加調查局擔任義工。1957 年路世坤因案被捕，蔣命姚沈夫婦撰寫自白書，向調查局自清。1966 年調查局偵辦李世傑叛亂案，姚沈兩人再度受到牽連。軍事法庭以「參加叛亂之組織」將姚勇來判處 15 年有期徒刑，沈嫄璋則於偵訊過程中遭刑求致死。拒絕受訪顏東明顏哲章父子 1924 年 3 月 29 日生，雲林縣土庫人，日本名須賀明彥。1947 年進入《台灣新生報》擔任會計工作，隔年被派至高雄分社。1950 年於高雄被捕。軍事法庭認定顏東明經曾清根(1948 年 7 月 5 日加入)介紹加入郭琇琮所領導的叛亂組織台北市完成訪談

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5 當事人受訪者關係案件、經歷概述執行狀況工作委員會，判處有期徒刑 10 年。1960 年刑期屆滿出獄，1980 年透過戶政工作的友人更名為「顏志遠」成功闖關前往日本定居，1991 年於東京病逝，後代將其骨灰帶回雲林土庫。朱傳譽李瞻同事 1927 年 2 月 6 日生於江蘇省鎮江縣，原名朱信。 1948 年 1 月自上海中國新專畢業，偕同林振霆搭乘中興輪自滬赴臺。赴《天南日報》臺中總社擔任副刊編輯，因剪用杭州《大同日報》〈何應欽喜歡狗〉一文，刊出後報館遭憲警以「挑撥軍事首長情感」為由查封。1949 年 2 月進入《國語日報》協編要聞。1957 年受上海中國新專同學林振霆案牽連，遭調查局逮捕。軍事法庭以「閱讀左傾書籍、和左傾同學來往，不免受到左傾毒素感染」裁定交付感化 3 年。1961 年感化結束後，返回《國語日報》擔任專欄編譯，並因林海音介紹，擔任世新新聞系講師，主持學生編採實習。1967 年應孫如陵之邀，為《中國文選》協選舊文。1967 年 12 月遭人檢舉《中國文選》第 8 期刊登魯紫銘撰〈吾教子之院償矣〉一文，係《新華日報》 1940 年登載的文章。1968 年 5 月 2 日遭調查局逮捕。軍事法庭以「以文字為有利叛徒之宣傳」為由，判處有期徒刑 3 年 6 個月。完成訪談尤英夫辯護律師田士林田欣父子田士林（1926‐2008），河北省安新縣大田庄人，又名田福林，筆名田舍、雪庵。田士林於 1950 年進入《自立晚報》擔任記者，1953 年因國慶日一則「蓮池舒玉腿背地拍香肩」的新聞，和同事姚含煙同遭交付感訓 3 年，在土城生產教育實驗所服役。完成訪談王沿津吳鍾靈獄友 1910 年 9 月 29 日出生於江蘇省寶山縣 (今屬上海市)，字問粱。1949 年赴香港轉往台灣，在台期間曾擔任《經濟時報》主筆，日本《東京新聞》台北支局特派員。1953 年擔任中日文化經濟協會委員，1962 年被前任下屬檢舉「閒聊時曾提及上海淪陷後曾赴北平面見周恩來、畀予人民銀行顧問」遭情治單位逮捕，指控交付軍事審判，法官僅依據檢舉資料和刑訊取得的口供、即認定王沿津曾經「參加叛亂組織」，判處有期徒刑 10 年。完成訪談宋瑞臨陳棠梨朋友 1922 年 9 月 9 日生於湖北省漢陽縣（今武漢市），完成訪談

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6 當事人受訪者關係案件、經歷概述執行狀況畢業於暨南大學政經系。1946 年 9 月來台，曾擔任《新生報》編輯。二二八事件發聲時，曾和吳敏軒等人發起組織「228 事件後援會」，企圖融合本地和外省籍人士，1949 年 2 月再創立「台灣省民俗研究會」。1956 年 4 月間擔任《新生報》彰化特派員時，因報導縣議員洪錐涉嫌行賄法官致宣判內容事先洩露一案，和人結怨。不久之後遭密告檢舉曾和民社黨革新派人士汪世銘接觸、並接受「民盟」委派組織任務，審檢將宋瑞臨羅織為「民盟潛台幹部」、「以合法（組織）掩護非法（組織）」，軍事法庭判處有期徒刑 12 年。

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壹、新聞自由理念與人權保障

一、新聞自由概念與發展

在台灣，多數人皆認可，新聞自由受憲法保障。林紀東、林子儀等憲法學者

更撰文直言，新聞自由為憲法所保障的基本權利之一。其認為中華民國憲法雖未

直接提及「新聞自由」一詞，但就憲法第 11 條「人民有言論、講學、著作及出版

之自由」的意旨而言，可以推知新聞自由亦在該條保障的範圍之內。

1

_{然而，雖在}

各級法院的判決中，新聞自由為憲法所保障一事已多次獲得確認。

2

_{且就廣義而言，}

在解嚴後，新聞自由已透過大法官釋憲獲得更明確的保障。

3

但是，遲至 2011 年

7 月出爐的釋字第 689 號解釋，才在理由書中明言「新聞自由……應受憲法第十一

條所保障」

。

4

從歷史的發展來看，在戰前中國出版的新聞學著作便已出現「新聞自由」一

詞。

5

若以新聞媒體的報導或評論來看，

《中央日報》從 1944 年 8 月，從報導美國

前副國務卿威爾斯(Benjamin Sumner Welles)呼籲，任何未來之國際組織應包括保障

新聞自由之協定起，開始使用「新聞自由」一詞。

6

威爾斯的說法反映出美國新聞

界，尤其是由美國報紙編輯人協會(ASNE)所推動的國際新聞自由運動的訴求。同年

9 月起，中央政治學校新聞系主任馬星野針對新聞自由與國際新聞自由運動發表一

系列文章。

7

然而，

「新聞自由」一詞在此時的中國還不算普遍。以張靜廬所編輯的《中國

1 林子儀，〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，《言論自由與新聞自由》(台北：元照，1999)，頁 69。 2_{最近的一次為 2009 年 9 月最高法院 98 年度台上字第 5053 號刑事判決。該判決文指出：憲法第} 11 條規定人民有言論、講學、著作及出版之自由，「新聞自由」乃該條保障之範圍，其目的在於保障新聞媒體之獨立性及完整性，俾以維持新聞媒體之自主性，使其提供未被政府控制或影響之資訊、意見及娛樂，從而促使人民對於政府及公共事務之關心，並進而引起公眾討論，以發揮輿論及教化之功能。「司法院法學資料檢索系統」。網址：http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm。 3_{包括大法官釋字第 294、364、407、414、509、613、617、644 號解釋等。陳雅慧，}_{〈想像的新聞} 自由——從台灣媒體之現實檢討第四權理論〉(台北：台大科技整合法律學研究所碩士論文，2009)，頁 32。 4 「司法院大法官」。網址：http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=689。 5_{1938 年由任畢明著的《戰時新聞學》一書曾提及「新聞自由」一詞，但僅言「}_{『言論自由』和『新} 聞自由』也有區別」，而未多加說明。任畢明，《戰時新聞學》(漢口：光明書局，1938)，頁 67。 6_{漢珍資訊系統公司，}_{「中央日報資料庫」：}_{《中央日報》1944 年 8 月 29 日，第 2 版。} 7 這些文章於 1948 年 3 月國際新聞自由會議舉行前夕，由中央日報彙編成小冊子出版。馬星野，《新聞自由論》(南京：中央日報，1948)。

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8

現代出版史料》為例，1945 年 10 月的「昆明文化界爭取出版自由宣言」首先提及

「新聞自由」一詞，但隔年 1 月，由成都新聞記者所提出的「成都新聞記者呼籲

言論出版自由書」卻僅言「言論出版絕對自由」

、

「新聞採訪應絕對自由」

，並未使

用「新聞自由」

。

8

而 1946 年 12 月 25 日，制憲國民大會所通過的「中華民國憲法」

第 11 條亦僅言：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」。新聞界開始大量使用

「新聞自由」一詞，與聯合國從 1946 年起所作一連串，新聞自由相關問題的討論

與決議有極大的關係。而這個現象不僅侷限於中國大陸，從該年 2 月起，台灣發

行的《民報》也開始轉載中央社翻譯的相關電文，並採用了「新聞自由」一詞。

9

聯合國關注新聞自由，與國際新聞自由運動的推動有關，該運動隨著 1948 年、

4 月間聯合國國際新聞自由會議的召開達到最高潮。與會各國代表針對聯合國人權

宣言、人權公約有關新聞自由部分的條文進行討論，並完成三部新聞自由公約，

即美國所提「採訪新聞及國際傳遞自由公約」草案、法國所提「更正外國報紙歪

曲報導或傳聞失實新聞公約」草案，及英國所提「新聞自由公約」草案的草擬工

作。然而，除「世界人權宣言」於該年 12 月 10 日獲得聯合國大會通過外，其餘

公約皆陷入難產。最終，被視為有益於保護「國家威信」的「國際更正權公約」

在 1952 年 12 月 16 日獲聯合國採納。而涵蓋新聞自由相關條文的「公民與政治權

利國際公約」亦在 1966 年 12 月 16 日獲得通過。不過，被認為反映較多報業界觀

點的「國際新聞傳遞」部分，則因被視為對英美所獨佔的新聞機構有利，在被視

為三公約的基礎，甚至能對英美獨佔新聞機構產生限制的「新聞自由公約」裹足

不前的情形下，連帶遭到擱置，並雙雙無疾而終。

10

簡而言之，在追求國際新聞自由，並確定「新聞自由」內涵上，聯合國場域

顯然未盡其功。然而，聯合國於 1948 年通過的「世界人權宣言」，雖僅有道德拘

束力而無法律拘束力，但已替未來相關的國際人權典章建立一個架構。

「世界人權

宣言」雖未言「新聞自由」

，但第 19 條所保障的表現自由，在 1948 年聯合國新聞

8_{張靜廬輯註，《中國現代出版史料(丙編)》(北京：中華書局，1956)，頁 71‐72、120。} 9 依據國立公共資訊圖書館的「數位典藏服務網」的檢索結果，台灣《民報》首先於 1946 年 2 月 1 日轉載中央社相關譯文，該譯文指出，聯合國大會決定在經濟暨社會理事會下增設五個委員會，人權委員會為其中之一。而人權委員會的第一項任務或將為：研究關於「新聞自由」之擬議公約或宣言。同月 10 日，《民報》再登載另一個譯文，提及菲律賓促請聯合國召開國際新聞會議的「新聞自由」提案。《民報》(台灣)，1946 年 2 月 1 日、10 日，第 1 版。出處：國立公共資訊圖書館，「數位典藏服務網」。網址：http://das.ntl.gov.tw/mp.asp?mp=1。 10 詳細的討論，請見楊秀菁，〈新聞自由論述在台灣(1945‐1989)〉(台北：國立政治大學歷史學系博士論文，2012)，第二章。

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9

自由會議時即決議，該條文適用於個人的表現自由，亦適用於新聞媒體。

11

「世界人權宣言」第 19 條規定：「任何人皆有意見及表現的自由。這個權利

包含持有意見而不受干涉，以及經由任何方法，不分國界，尋求、接收，並傳播

消息及思想之自由。」該條僅言權利，不言限制。而其權利內涵——尋求、接受與

傳播，無論在當時或現在皆屬於相當自由的權利保障。台灣學者廖福特認為，

「接

收」與「尋求」消息及思想的權利，又可稱之為「知的權利」

。而對於該條文則可

能有以下兩個層次的見解：第一，國家必須保障個人有積極接近國家或私人資訊

之自由，並要求國家必須保障個人有取得上述資訊之較便利的管道；第二，個人

得直接以本條文為依據，擁有請求資訊公開的具體權利。廖福特從「公民與政治

權利國際公約」第 2 條第 2 項所規定的締約國立法義務之文意推論，該條文至少

應具備第一層次的權利內涵。

12

從人權宣言及相關公約草案的內容推測，

「尋求」一項應是受到美國的影響才

納入的。但對此，各國的意見並不一致。舉例來說，於 1950 年 11 月 4 日，由歐

洲理事會所通過的「歐洲人權公約」

，便將「尋求」此一積極探求的權利摒除在外。

而 1959 年聯合國第三委員會討論「新聞自由公約」時，更決議以「蒐集」取代「尋

求」

。而 2000 年制定公布的〈歐盟基本權憲章〉

（Charter of Fundamental Rights of the

European Union）亦未納入「尋求」一項，顯見世界各國對於是否賦予人民此一積

極權利，仍存有許多歧見。

1961 年聯合國第三委員會完成「公民與政治權利國際公約」第 19、20 條，新

聞自由相關條文的審定工作。1966 年 12 月 16 日，聯合國通過整部公約，為人權

的國際保障訂下另一個里程碑。該公約第 19、20 條，為表現自由作了更詳細的說

明，但也強調責任與義務，賦予政府得以依法限制的權力。

第 19 條與「世界人權宣言」一般，強調「不受干預」的權利。該條的原始版

本為「不受政府行動干涉」

，然而多數的國家認為對新聞自由的干涉不只來自於國

家，因而主張刪除「政府行動」等字句。從現在新聞媒體的發展來看，商業競爭、

媒體壟斷對新聞自由流通的干涉力，在某些國家的確早已高於政府的干涉，這樣

11_楊秀菁，_{〈新聞自由論述在台灣(1945‐1989)〉，頁 43。} 12 廖福特，〈表達自由權——「人權事務委員會」意見之分析〉，《人權法論叢》(台北：元照，2007)，頁 273。

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10

的論述有其道理。然而，在戰後初期，該公約草案討論時，美國力主保留該字句，

1950 年的「歐洲人權公約」特別明言「不受公部門干預」，以及 1969 年，由美洲

國家組織通過的「美洲人權公約」

，特別提及「政府或私人」限制表現自由的手段，

皆證明政府對個人與新聞媒體的干涉，仍是歐美等民主國家首要防範的目標。

再者，第 19 條第 3 項，和第 20 條明文規定政府得以限制的範圍。第 19 條第

3 項限定在「尊重他人權利或名譽」與「保障國家安全、公共秩序、公共健康或道

德」兩項，比戰後初期的草案，以及 1950 年的「歐洲人權公約」，動輒八、九條

的限制條款，顯然簡明許多，實為一種進步。然而，第 20 條規定「任何鼓吹戰爭

的宣傳」、「任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張，構成煽動歧視、敵視，或鼓

吹暴力者，應以法律加以禁止」

，則為「公民與政治權利國際公約」保障的表現自

由增添許多變數。該條文在討論過程中，英美等民主國家因害怕該條文遭到濫用，

成為政府事先審查或抑制反對團體表達其意見的藉口，曾發言表示反對。但是，

最終還是因多數國家認可訴求民族、種族、宗教仇恨、或戰爭宣傳為一種罪惡而

獲得通過。1969 年，美洲國家組織的「美洲人權公約」雖延續該公約第 20 條的規

定，但增加不得「事先審查」的規定，並將限制的範圍侷限在構成煽動「非法暴

力行為」或「其他類似的非法活動」的範疇，可視為對第 20 條的修正與補救。另

一方面，

「歐洲人權公約」爾後雖未曾修正，但歐洲人權法院則以相當嚴格的標準

來檢驗各國言論限制，而聯合國人權事務委員會則在 1983 年通過第 10 號一般建

議書，明令政府限制必須符合三大要件：

1. 以法律規定之；

2. 只能依據「公民與政治權利國際公約」第 19 條第 3 項第、2 款所規定的目

的之一加以限制；

3. 這些限制必須被證明是國家為了達城前數目地所「必要」的。

13

二、新聞機構和新聞工作者：基於新聞自由的制度性權利

雖然，聯合國早在 1946 年決議召開國際新聞自由會議時，便已聲明「新聞自

13 「公民與政治權利國際公約」第 28 條規定：本公約締約國國民組成十八位委員之人權事務委員會，該委員會係為專門執行執行本公約之常設性機構。廖福特，〈表達自由權——「人權事務委員會」意見之分析〉，頁 26 、 283 ；「聯合國人權事務高級專員辦事處」，網址： http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/2bb2f14bf558182ac12563ed0048df17?Opendocument。

(14)

11

由為一基本人權，亦為所有聯合國所尊崇之自由的基石」

，

14

但最終未制定一套各

國皆可接受的新聞自由內涵，而是將其放在「表現自由」的範疇予以保障。然而，

在憲法學界則有一批學者嘗試從權力制衡的角度為新聞自由賦予新意。其中，最

著名就是美國大法官波特‧斯圖爾特(Potter Stewart)於 1974 年提出的「第四權理

論」

，認為美國憲法增修條文第 1 條是對「自由新聞界的憲政性保障」(constitutional

guarantee of a free press)，其目的在使其能成為政府三權之外的第四權，監督政府，

防止政府濫權，發揮制度性的功能。

15

根據第四權理論，為使新聞媒體能夠發揮

監督政府的功能，應保障新聞媒體的自主性及保障期能提供未受政府控制的資訊。

而根據 C. Edwin Baker 分析，其具體的權利內涵，依性質劃分，可區分為防禦性權

利(defensive rights)、表意性權利(speech rights)，以及外求性權利(offensive rights)

等三大類。

「防禦性權利」係指為維護新聞媒體作為社會的一個重要制度，得據以

主張免於政府干預的一些權利，包括免於證言的權利、不受搜索及扣押的權利，

以及免於政府專門針對新聞媒體所為的一些管制措施等。

「表意性權利」係指保護

新聞媒體得自由傳達其所選擇的訊息或意見的權利，包括免於禁止報導命令、事

前審查，以及免於誹謗追訴等。

「外求性權利」係指能夠提供新聞媒體事業或新聞

記者一些特別的機會去取得資訊或資料，包括取得政府資訊的權利，或免於禁止

侵入他人財產限制的權利等。

16

立基於第四權理論的新聞自由，為一種「制度性的基本權利」

，其目的在保障

新聞媒體得以發揮其監督政府的功能。基於此，享有該權利的並非是基於個人的

地位，而是基於新聞媒體工作者的身份。

17

_{然而，近年來隨著新媒體的發展，個}

人與新聞媒體的界線愈加模糊。再者，是否應賦予新聞媒體有別於一般人的特殊

權利，從新聞自由概念發展以來，學界亦有不同見解。在中華民國大法官釋字第

689 號解釋理由書更明文指出：「新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸屬

於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為提供具新聞價值之資訊於眾，

或為促進公共事務討論以監督政府，而從事之新聞採訪行為」

。

18

然而，就實踐而

言，新聞媒體仍比一般民眾更有機會接近消息來源，而且更加接近並得以使用傳

14 Yearbook of United Nations 1946‐47, p.176. 15_{馬凌，《共和與自由：美國近代新聞史研究》(上海：復旦大學出版社，2007)，頁 17、林子儀，} 〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，頁 73‐74。 16_林子儀，_{〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，頁 99。} 17 林子儀，〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，頁 115。 18_{「司法院大法官」} 。網址：http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=689。

(15)

12

播工具，將訊息或意見向外傳播，尤其是在本計畫所關注的 1950、60 年代。因此，

新聞媒體能否獨立運作，能否抵抗外界的干涉，特別是來自於政府的干涉，對於

民主政治能否正常運作仍深具意義。

三、人身自由：新聞工作者權利的基底

聯合國在 1946 年聲明「新聞自由為一基本人權，亦為所有聯合國所尊崇之自

由的基石」

。而保障新聞自由進而達成其監督政府的功能，除了仰賴傳播體制的建

構，以「維護新聞媒體的自主性」及「促進新聞媒體提供多元化的資訊」外，

19

更

重要的在於基本人權能否落實。在國際新聞自由的推動過程中，最受關注的則為

新聞從業人員的人身自由問題。例如；1951 年 5 月在巴黎所創立的國際新聞協會

(The International Press Institute, IPI)，即相當關注遭到逮捕、拘禁的新聞從業人員。

在該會機關刊物 IPI Report 於 1963 年所刊載一篇關於台灣新聞自由狀況的文章中，

更詳述在 1960 年代遭到逮捕、判刑的台灣新聞從業人員，包括《自由中國》的雷

震

20

、

《公論報》的許明柱

21

、法新社台灣分社代理主任袁錦濤

22

等。

23

19_{林子儀認為任憑新聞媒體自由發展可能會造成一些問題，甚至會有與原先給與新聞自由保障的} 目的相違的情形發生。因此，政府對新聞媒體應有需要作適當的管制措施。然而，其管制的目的應是在「維護新聞媒體的自主性」及「促進新聞媒體提供多元化的資訊」，才算是符合新聞自由理念的具體管制目的。林子儀，〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，頁 120。 20_{雷震，1897 年 6 月 25 日生，浙江湖州長興人，字儆寰。1917 年在日留學期間加入中華革命黨，} 1923 年進入京都帝大法學部政治系。1926 年回到中國，曾任浙江第三中學校長，但旋即以國民黨員身分服務於國民政府。1927 年東任職國民政府法制局編審，局長為王世杰，其與王世杰的公私誼自此肇始。1932 年 4 月，王世杰任職教育部長，雷震於 7 月獲任命為總務司長。1938 年 1 月，隨王世杰離開教育部，轉任軍事委員會政治部設計委員。同年 4 月國民參政會成立，王世杰擔任秘書長，雷震任議事組主任。1939 年國民參政會設川康建設期成會，由蔣介石兼任會長，雷兼任主任秘書。1940 年國民參政會成立憲政期成會，雷任秘書長，此後成為制憲相關工作的重要助理。 1946 年 1 月出任政治協商會議秘書長，負責政黨協商。1946 年 11 月任制憲國大代表兼副秘書長。 1947 年當選國民大會代表，同年 4 月出任行政院政務委員，1948 年底離職。1949 年 11 月 20 日在台北出版《自由中國》半月刊，任發行人。《自由中國》初期擁蔣。但反共 1951 年 6 月初刊登社論〈政府不可誘民入罪〉，言論引起蔣介石不滿，二人關係漸行漸遠，1953 年遭免除國策顧問等職。 1954 年底再因刊登投書〈搶救教育危機〉，終至觸怒當局。雖雷震未辦理黨員重登記，蔣介石仍執意「開除」其黨籍（黨部以「註銷」黨籍方式處理）。1960 年 9 月 4 日以劉子英匪諜案遭逮捕，軍事法庭審判時以「包庇匪諜、煽動叛亂」罪名判處十年徒刑。1970 年 9 月 4 日十年徒刑期滿出獄。 1960 年代因自由中國在台灣入獄十年。1979 年 3 月 7 日辭世，終年 82 歲。任育德，《雷震與台灣民主憲政的發展》（台北：稻鄉，1999），頁 13‐24、93、278‐279。 21 許明柱，1923 年 3 月 3 日生於湖北省房縣，又名許一君。武昌郡化中學畢業後，進入陸軍官校訓練班 19 期受訓，來臺初期曾遭軍法拘禁，曾任《民意週刊》編輯、《公論報》記者。1960 年代初期李萬居和雷震等人積極籌組政黨時，曾熱心參與推動建黨事宜。1961 年 12 月 27 日突然被特務挾持，從此下落不明。參閱楊錦麟（1993）《李萬居評傳》台北：人間，頁 305、353；邱國禎（2007），頁 333‐334。 22_{袁錦濤，1912 年 11 月 14 日出生，廣東省中山縣人，英文姓名 Albert Yuan。香港大學文學系畢}

(16)

13

在近代民主憲政體制的發展中，人身自由一直為自由權的重要內涵，甚可言

之，若無人身自由則自由權將不復存在。因此，立基於近代立憲主義的憲法，為

人身自由設計相關的保障條文，已為世界的通例，於 1946 年通過的「中華民國憲

法」亦然。

「中華民國憲法」第 8 條規定「人民身體之自由應予保障。除現行犯之

逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院

依法定程序，不得審問處罰」

。而法定程序保障的內涵，包括手續法與實體法都必

須正當且有明文規定。就手續法而言，若要對個人處以刑罰，必須依照法律所規

定的手續，同時法律的內容也必須正當。以刑事訴訟手續而言，包括無罪推定原

則、禁止違法搜查起訴等，都是正當化原則的具體化。就實定法而言，最重要的

就是「罪刑法定主義」

，同樣除了必須有法律明文規定外，該規定內容也必須正當、

明確，足以使一般具有判斷能力的個人，都能立刻區分何種行為違法或不違法。

24

從 1947 年國民政府發佈「全國總動員令」，1949 年台灣省主席陳誠發佈台灣

省戒嚴令，台灣人民在動員戡亂、戒嚴，以及訓政時期所遺留下來不符合近代憲

政體制運作的法令規章下，人身自由受到極度的壓迫，直至 1987 年解嚴、1991 年

終止動員戡亂，及持續的釋憲程序及法令修正下，才逐步消解。而在此一時期的

新聞從業人員，除與一般民眾遭受同等人身自由限制，如《台灣新生報》檔案所

呈現，該報員工因申請入境手續不完備，或因具有軍人身份，未奉令歸隊管訓而

遭到逮捕外，

25

其所面對的法不確定更加嚴重。從管制言論內容的「台灣省戒嚴

期間新聞雜誌圖書管制辦法」，

26

_{到箝制人身自由的「懲治叛亂條例」，法令所規}

業，抗戰期間曾任國民黨港澳支部秘書，勝利後轉任合眾社記者，1949 年隨政府遷來臺。1950 年 3 月 6 日李朋「國際間諜案」事發時，遭株連入獄，當局指控袁錦濤 1949 年 12 月隨合眾社來臺途中，道經海南島海口市時，曾約聘海口《中央日報》採訪主任王光熹、報務員盧伯臣蒐集新聞訊息，被指為俄諜蒐集情資，判處有期徒刑 5 年。後因美國參議員諾蘭向國府表達關切而提前獲釋，出獄後於 1956 年 12 月轉任法新社首任駐台特派員。1963 年台籍政治人物蘇東啟被捕，袁錦濤向國外披露消息，引起當局忌恨，報復隨之而來。1963 年 5 月 28 日袁錦濤「二進宮」，再遭警總逮捕，軍檢再度引用已決犯李朋口供，指控袁 1949 年在廣州時曾和塔斯社記者西尼耐可夫接觸，軍事法庭認定「我國人參與他國共產組織者，皆可認為參加叛亂組織」；當局同時引用海軍中校李仕材自白，指稱袁錦濤在 1962‐63 年間，曾連續打探中美聯合巡邏計畫等軍機，係「刺探洩漏軍機」，因此認定袁錦濤「意圖非法顛覆政府著手實施」，但因考量袁自 1959 年以來「接受政府、指定工作，尚有貢獻，查明屬實」，因而酌減刑度至有期徒刑 15 年。1975 年蔣介石過世減刑提前獲釋，1984 年 12 月 18 日赴加拿大依親。 23_{Albert Axelbank , “The Shackled Press of Formosa,” IPI Report 12:5 (Sep. 1963), p.6.} 24 許慶雄。《憲法入門 I 人權保障篇》(台北：元照，1999)，頁 128。 25_{「為保釋本社職員張志超請惠允由」(1949/9/28)、「為檢呈被拘技工姓名表請交涉核示由」} (1951/8/18)，〈員工被捕〉，《台灣新生報》，檔案管理局藏，檔號：C2332022501/0038/E040‐5/01。 26_{該辦法從 1949 年由台灣省警備總司令部依據「戒嚴法」而制定後，曾因組織變更及實際需要，} 於 1950、1953、1954、1970 年四度修正，名稱亦略微不同，最後版本定名為「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」。楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》、〈新聞書刊管制與檢查〉，《國軍史政

(17)

14

定的違法事宜：「為共匪宣傳」、「詆毀國家元首」、「散佈謠言或傳播不實之消息，

足以妨害治安或搖動人心者」等，皆欠缺明確性，亦有違言論自由的保障內涵。

再者，在以參與叛亂組織獲罪的新聞從業人員之中，其引起情治單位注意的關鍵，

部分係源自於其在報章雜誌上的言論、報導或所採取的編輯策略。例如：在《台

灣新生報》副刊編輯童常的案件中，其偵辦緣起便提到其大量採用綠島管訓份子

稿件的編輯政策。

27

但不管如何，如無人身自由，則聯合國及依據第四權所建構

「制度性的基本權利」——新聞自由，將無法實現，亦無法期待其能盡責的監督政

府，防止政府濫權，發揮制度性的功能。

檔案》，國防部藏，檔號：40/1321.1/0292。 27 司法行政部調查局編印，〈潛伏新聞界匪諜童常叛亂案〉，《要案紀實》(第一輯)(1973 年 7 月)，頁 83。

(18)

15

貳、白色恐怖時期的新聞法制實踐

在白色恐怖時期，對新聞自由的侵害可分為兩大部分，第一為傳播工具的限

制，在報業部分，即大家所熟知的「報禁」政策：限張、限證與限印。第二為言

論內容的管制，包括屬於一般法制的「出版法」

、

「刑法」

，以及因戒嚴、動員戡亂

而來的「台灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法」、「懲治叛亂條例」等，對何謂

「違法」言論皆有不同的定義與裁罰。以下擬從這兩個方向著手，探究白色恐怖

時期的新聞法制實踐。

一、戰後傳播媒體的管制

1945 年 8 月 14 日，日本昭和天皇宣讀《終戰詔書》，隔日透過財團法人日本

放送協會以廣播對外放送，第二次世界大戰宣告結束。9 月 2 日，日本簽署正式的

投降文書，表示願意接受〈波茨坦宣言〉

，無條件投降。同日，聯合國最高統帥麥

克阿瑟發佈第一號命令，授權國民政府接收台灣。

28

_{10 月 25 日，台灣舉行受降}

典禮。同日，陳儀就任台灣省行政長官兼警備總司令。11 月 3 日，台灣省行政長

官公署佈告：

「民國一切法令，均適用於台灣，必要時得制頒暫行法規，日本佔領

時代之法令，除壓榨箝制台民，抵觸三民主義及民國法令者，應悉予廢止外，其

餘暫行有效」

，

29

成為台灣繼受國民政府法制的基本原則。在報業部分，最重要的

就是「出版法」的適用。

戰後施行於台灣的「出版法」

，為 1937 年順應訓政時期「以黨領政」原則而

修正公布的版本。該部法令將國民黨中央宣傳部（簡稱「中宣部」

）與內政部並列

為新聞紙雜誌的主管單位，要求內政部在發給各新聞紙或雜誌登記證後，

「應將登

記聲請書抄送中央宣傳部登記」

（第 9 條）。

30

_{而同年公布的「出版法施行細則」}

則進一步規定各級黨部審查新聞紙或雜誌登記聲請的權力與程序，要求各級機關

在接到登記申請書後，須先送當地同級黨部審查。而內政部在接到該登記文件後，

28_{薛化元編著，《台灣地位關係文書》(台北：日創社，2007)，頁 59‐81。} 29 《台灣省行政長官公署公報》1：6(1945 年 12 月 19 日)，頁 1。 30_{《國民政府公報》2401(1937 年 7 月 9 日)，頁 2。}

(19)

16

亦須送中宣部審查同意後，才得發給登記證（第 10‐12 條）。

31

1947 年元旦「中華民國憲法」公布後，依據「憲法實施之準備程序」第 1 款

規定：

「自憲法公布之日起現行法令之與憲法相抵觸者，國民政府應迅速分別予以

修改或廢止」

。

32

訓政時期「以黨領政」的「出版法」如要繼續施行，即要進行修

改，而首要工作就是「去黨化」

。1947 年 5 月，國民黨中宣部正式宣告有關新聞、

圖書雜誌登記等相關新聞業務，歸由新成立的行政院新聞局辦理。7 月，內政部宣

告相關新聞事務，「應即由政府機關單獨辦理」，並下令將「出版法施行細則」所

附的新聞紙雜誌登記聲請書中「是否黨員及黨證字號」一欄，修正為「黨籍或參

加團體」

，象徵黨政分離。

33

_{雖然，當時輿論界多有廢除「出版法」的聲音，但國}

民黨政府則傾向維持「出版法」

，但予以修正。新版的「出版法」草案在 1947 年

10 月 24 日公布，隨即因輿論多所批評，而使修訂的工作延宕下來。1950 年 11 月，

中央政府遷台後，內政部以「為建立行憲後之出版制度，俾出版品之審查有所依

據起見」

，請立法院從速完成「出版法」的立法程序。然而，立法院審議時，又因

立法委員的防堵，遲至 1952 年 3 月才通過「出版法」修正案。

修正過後的「出版法」對於出版品的發行採取「登記制」

，但規定行政機關必

須於 10 日內為之。參與該法修訂的立法委員成舍我曾在立法院質詢時表示：

「出版法」在立法院通過時，小組會和大會，前後開了不下五十次，大家

十分謹慎，總怕這份「出版法」

，與我們「憲法」上的言論自由、出版自由

原則衝突。現行「出版法」四十五條，全部精神，是保障的意義多，管制

的意義少，尤其鑑於過去行政機關，對人民申請辦報辦雜誌，動輒以莫名

其妙的因素，長期壓擱，作為變相的拒絕某報某雜誌出版，所以「出版法」

第九條特別規定，登記手續，每一機關，必須於十日內辦完，不得延擱」。

34

新聞法學者呂光、潘賢模則指出，

「登記制」是由「申請制」轉變而來，但與

申請制的立法原意大不相同。申請制是政府操有批准與否的權力，登記制則革除

31_{《台灣省行政長官公署公報》36 春 51(1947 年 3 月 8 日)，頁 801。} 32 《國民政府公報》2715(1947 年 1 月 1 日)，頁 12。 33_楊秀菁，_{《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》，頁 67‐68。} 34 成舍我，〈「人權保障」與「言論自由」〉，楊秀菁等編註，《戰後台灣民主運動史料彙編（七）新聞自由(1945‐1960)》(台北：國史館，2002)，頁 577。

(20)

17

政府此項權力，人民只要合於規定條件，向政府履行登記備案的手續，即可發行。

這種制度採取放任制與申請制的優點，既合乎新聞自由的原則，又便於政府監督

管理。

35

然而，不管原始立法意旨如何良善，在「報禁」政策的推動下，主管機

關可依據政府政策，決定是否發給登記證。在 1960 年報紙家數停留在 31 家後，

任何報社經營權的轉移皆須得到國民黨的支持與默許，原有的「登記制」已變相

成為「特許制」

。

另一管制工具為報禁。報禁包括報紙限張、限證，以及限印。國民黨政府從

1947 年 2 月開始推動相關的報禁政策，但一開始施行的重點擺在中國發行的報刊，

推行的原因在解決戰後紙張不足的問題。紙張不足的問題在 1949 年中央政府遷台

後仍持續存在。在 1950 年年底，行政院乃以一紙訓令，規定報紙只能日出一張半，

為「限張」政策在台灣落實的起點。1955 年，行政院進一步頒佈「戰時新聞用紙

節約辦法」

，成為戒嚴時期台灣實施限張政策最重要的法源。

「限證」則起源於 1951

年初台灣省政府公佈的「施政準則」

，同年 6 月，行政院以「台灣省全省報紙雜誌

已達飽和為節約用紙起見」，要求各縣市政府從嚴限制報紙登記。「限印」係指限

制同一份新聞紙在他地印刷出版，其所依據的法源為「出版法」第 9 條及「出版

法施行細則」第 6 條規定，新聞紙或雜誌另在他地出版發行，必須在依照「出版

法」第 9 條聲請登記。而其能發揮影響力，則源自於「限證」政策的落實。

36

關於報禁政策的法源，一般會提到 1942 年公布的「國家總動員法」第 22 條：

政府於必要時得限制、停止報館及通訊社的設立，以及 1952 年修正公布的「出版

法施行細則」第 27 條：戰時各省或直轄市政府得調節轄區內新聞紙、雜誌的數量。

若以台灣落實報禁的時間點來看，國民政府於 1947 年 7 月 4 日頒佈訓令宣告「全

國總動員」，以「國家總動員法」作為法源顯然較具說服力。然而，「國家總動員

法」原是為了「貫徹抗戰目的」而制定（第 1 條），為因應行憲，早由國防最高委

員會於 1946 年初列為「應廢止法規」，

37

卻在全國總動員令發佈後繼續適用，顯

然有是否「合憲」的問題。而「出版法施行細則」第 27 條規定，又欠缺母法的授

權。故成舍我批評：

「這一份由行政官署制定的施行細則，許多地方，多與母法的

立法原則衝突，痛快的說，簡直就是違憲」

。而對於政府以紙張不足為由實施「限

35_{呂光、潘賢模，《中國新聞法概論》(台北：正中，1956)，頁 52。} 36 楊秀菁，《新聞自由論述在台灣(1945‐1987)》，頁 13。 37_{〈國防最高委員會決議廢止或修正有礙人民自由法令〉}_，_{《大公報》} ，1946 年 1 月 29 日，第 2 版。

(21)

18

張」

，成舍我在 1955 年的質詢亦已提到：「台灣雖處於戰時狀態，但海上並未被敵

人封鎖，一切物資均可隨時進口」

，而當下白報紙的生產狀況已是「供過於求」

。

38

「限張」政策自此不但轉變成為限制報紙發展的工具，在爾後的發展更成為政府

用來打擊異己的重要手段。

以 1958 年 9 月的增為「二大張」的政策為例，該政策推行於民營報刊集體反

對政府修訂「出版法」之後，此一政策的推出不但讓民營報刊感受不到「開放」

的喜悅，反而啟人疑竇。《自由中國》社論即指出，「熟悉新聞界內情的人們無不

知道，這次報紙加張，完全是出於某大黨報的主動，其目的是在於拿一種『歌喉

式』的競爭，把一些經濟基礎較為薄弱的民營報紙至於死命」

。文中還提到，民營

報刊在「出版法」修正過程中，無力阻止該修正案的通過。在新法的枷鎖下，民

營報刊隨時有接到警告終至撤銷登記的恐懼。但官方仍認為此政治壓力的效果太

過緩慢，故在政治壓力之外，再加上一重經濟的壓力來打擊民營報刊。而這才是

放寬篇幅限制的真實動機。

39

另一方面，1947 年以後的「出版法」修正，很重要的一個目標就是「去黨化」。

然而，

「出版法」雖已修正，在實踐的過程中，則國民黨仍持續干預政府的新聞行

政。就報紙發行一事，

《自立晚報》社史曾有下列一段記載：

李玉階先生受託奔波本報復刊，係緣於其子李子戈和李子堅原在《自立晚

報》任採訪工作，本人則與中央一些要員關係良好。他先找上台灣省主席

吳國楨，吳主席說他支持復刊，但保安司令部副司令彭孟緝可能有不同看

法；拜訪彭副司令時，彭說他沒意見，但國防部總政治作戰部（註：當時

的名稱為「總政治部」）可能有意見。李玉階先生一方面與國民黨第四組

主任陶希聖及其繼任者蕭自誠洽談，一方面透過政治作戰部組長胡一貴向

蔣經國主任陳述，都獲肯定支持，終於排除復刊阻力，由李玉階先生接辦，

於民國 40 年 9 月 21 日正式復刊，距前次停刊已 10 月有餘。

40

上述文字顯示黨政關係是否良好，為經營者能否進入報業的門檻之一，而黨

政高層是否允諾，則決定報業仍否順利營運。同樣以《自立晚報》為例，李玉階

雖因黨政關係良好而得以接下《自立晚報》

，但隨即因言論出錯而遭兩度停刊。停

38_成舍我，_{〈「人權保障」與「言論自由」}_〉_{，頁 578、580。} 39 社論，〈(二)扼殺民營報業的又一辦法〉，《自由中國》19：6(1958 年 9 月 16 日)，頁 6。 40_{自立晚報報紙小組編纂，} 《自立晚報 40 年》(台北：自立晚報，1989)，頁 25‐26。

(22)

19

刊讓《自立晚報》的元氣大傷，迫使李玉階必須向外求援。而國民黨則在此時透

過台灣省省議員許金德以個人身份向李玉階接洽。李玉階與許金德簽約後，發現

許背後有省府投資，因不甘受制執政當局，另與吳三連接觸。但因與許已有合約

在身，最後在省主席周至柔以訟事相脅下，接受妥協方案，由國民黨（許金德代

表）

、台南幫吳三連、李玉階各佔三分之一股權的方式進行改組，並任命前《中華

日報》社長葉明勳擔任該報社長。

41

而李萬居及其所創辦的《公論報》則更加慘

烈。李萬居原為《台灣新生報》的社長。1947 年 9 月《台灣新生報》改組，李萬

居權力遭到架空，乃毅然辭職，決定另創新報，即《公論報》

。

1959 年，李萬居因經營困難，向各方募集資金，欲改組《公論報》為股份有

限公司，但也因此發生經營權問題。為改組一事，李萬居聘任蔡水勝擔任總經理

並計畫籌組公論報股份有限公司，但二人卻衝突不斷。1960 年 6 月 3 日，李萬居

接到改組通知，蔡水勝以主席常務董事名義來函告知，由常務董事互推結果，由

常務董事張祥傳擔任社長，原兼任社長李萬居專任董事長職務，自 1960 年 7 月 1

日就任。李萬居鄭重否認此事，並在 6 月 7 日的啟事中聲明解聘蔡水勝總經理一

職。

42

7 月 28 日，李萬居向台灣省建設廳申請撤銷公論報股份有限公司設立登記，

但經張祥傳等具文異議，公論報股份有限公司的法人資格乃處於未定之中。

其後，張祥傳於 8 月 29 日向台北地方法院提出民事訴訟，要求李萬居將董事

長職務，交與董事長兼社長張祥傳執行，並應將任內保管之印章表冊，經辦事件，

一併移交。歷經一年零十天，最高法院民事第三庭於 1961 年 9 月 7 日宣判：李萬

居上訴駁回，李萬居乃喪失《公論報》發行人的資格。

43

張祥傳接掌《公論報》

後，曾一度復刊，但不久即告停刊。1967 年在國民黨默許下，王惕吾買下《公論

報》執照，並為《公論報》解決所有債務，改創辦《經濟日報》

。

44

對於王惕吾這類相對順從於國民黨當局的報人，以及因此而得以茁壯的民營

報業，林麗雲名之為「侍從報業」

。林麗雲指出，台灣的報業與極權主義的報業有

明顯的不同。在極權體制下，報業所有權及產製完全受控於官方，而國民黨政府

則容許民營報紙的存在。然而，這些民營報業並不是「自由報業」

，而是受到國家

41 吳圳義，〈吳三連與自立晚報的經營〉，《國立政治大學歷史學報》12(1995 年 5 月)，頁 248‐252。 42_呂婉如，_{〈公論報與戰後初期台灣民主憲政之發展（1947~1961）〉，頁 17‐18。} 43 楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》，頁 175‐176。 44_王麗美，《報人王惕吾：聯合報的故事》(台北：天下文化，1994)，頁 130‐131。

(23)

20

威權主義的控制，並與統治者發展出「保護主與侍從」的關係。統治者提供報老

闆生存上必要的資源，報老闆則提供統治者所需意識形態上的支持以作為交換。

在政體不安時，保護主必須提供優惠給「侍從」

，以爭取其意識形態上的支持。但

時局穩定後，則可能限制某些「侍從」的發展，以防止其坐大、變得尾大不掉。

相對地，以報業作為「侍從」的角色而言，他們的政治邏輯必須符合官方要求，

以爭取更多的好處。但在商業邏輯上，卻要迎合市場口味，以爭取利潤。因此，

在台灣政治變遷中，報業必須迫於現實，平衡政治與經濟邏輯，有時甚至要背離

「侍從」的角色。

45

二、言論內容的管制

白色恐怖時間，政府管制言論的法源，主要有以下四個法令：

「出版法」

、

「台

灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法」、「刑法」，以及「懲治叛亂條例」。前二

者為專屬於出版品的法令規章，但「台灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法」

係因應戒嚴狀態而擬定，專屬於戒嚴時期的法令。後二者則所有民眾一體適用，

而「懲治叛亂條例」則是因應動員戡亂時期而生，屬於特別刑法。以下擬分為「專

屬於出版品的法令規章」及「刑法」與「懲治叛亂條例」兩類，探究白色恐怖時

期言論內容的限制及相關責罰。

(一) 專屬於出版品的法令規章

戰後，為了因應行憲，許多戰時法令，包括「戰時出版品審查辦法及禁載標

準」

、

「戰時書刊審查規則」等與言論審查有關的法令都相繼廢除，

46

「出版法」乃

成為管理台灣出版品最主要的法律。該法修訂於 1937 年，屬於訓政時期的法令，

因此在言論管制上，也有顯著的「以黨領政」色彩。該法第 21 條第 1 款明文將「意

圖破壞中國國民黨或三民主義者」列為限制登載的項目。爾後在修訂的過程中雖

將該款去除，但因草擬中的禁載事項，包括「意圖顛覆政府或危害中華民國者」、

「妨害邦交者」、「意圖損害公共利益或破壞社會秩序者」、「不得為妨害本國元首

或友邦元首名譽之記載」等仍非常地廣泛與籠統，不免引起政府是否有誠意實行

45_林麗雲，_{〈台灣威權體制下「侍從報業」的矛盾與轉型：1949‐1999〉}_{，收入楊秀菁等編註，}_《戰後台灣民主運動史料彙編（八）新聞自由(1961‐1987)》(台北：國史館，2002)，頁 563‐564。 46_{《台灣省行政長官公署公報》1946 年夏 2(1946 年 4 月 3 日)，頁 23。}

(24)

21

民主憲政的質疑。

47

中央政府遷台後，立法委員在「發揚憲法精神」、「放寬登載

限制」等原則下，

48

將禁載事項改為以下幾項：

第 33 條出版品不得為左列各款之記載

一觸犯或煽動他人觸犯內亂罪外患罪者

二觸犯或煽動他人觸犯妨害公務罪妨害投票或妨害秩序者

三觸犯或煽動他人觸犯褻瀆祀典或妨害風化罪者

第 34 條出版品不得登載禁止公開訴訟事件之辯論

第 35 條戰時遇有變亂或依憲法為急速處分時得依中央政府命令之所定禁

止或限制出版品關於政治軍事外交之機密或危害地方治安事項

之記載。

從內容來看，除第 35 條外，大都是早已存在於「刑法」的罪行。在「出版法」

草案剛出來時，成舍我曾指出「出版法各條已經包括在刑法之內，為了適應時代

潮流，請不必為言論界加上新的鐐銬」

。

49

然而，相對於「刑法」

，

「出版法」草案

的禁載事項顯然太過籠統，不符合「明確性」原則。而立法院此一修正，則讓「出

版法」與「刑法」能更加一致性，減少法與法間的歧異性。再者，就內政部隨即

於 1954 年 11 月擬透過「戰時出版品禁止或限制登載事項」

（即俗稱的「九項新聞

禁例」）的頒訂擴大禁載事項的範圍，以黨內高層及屢次想推動「出版法」修訂，

50

_{再加上行政機關在「出版法」施行過程中，為便宜行事所發展出的「違反發行}

旨趣」罪名，

51

都顯示如要遵照「出版法」來管制言論，有一定的困難度。

相對於此，軍情單位獲「台灣省戒嚴令」與「戒嚴法」的授權，在戒嚴時期

制定相關管制言論的法令，就肆意許多。台灣於 1949 年 5 月 20 日零時起進入戒

嚴狀態。其後，台灣省警備總司令部隨即根據「戒嚴令」第 3 條第 6 項「嚴禁以

文字標語，或其他方法散佈謠言」

，與第 4 條「戒嚴期間，意圖擾亂治安」「依法

處死刑」的規定，制定「台灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管制辦法」

。辦法第 2 條規

定：

「凡詆毀政府或首長，記載違背三民主義，挑撥政府與人民感情，散佈失敗投

47_{上海報館時事座談會，〈出版法問題(下)〉} ，《大公報，1948 年 8 月 13 日，第 3 版。 48_{楊秀菁等編註，《戰後台灣民主運動史料彙編(七)新聞自由(1945‐1960)》}_{，頁 285。} 49 上海報館時事座談會，〈出版法問題〉，《大公報》，1948 年 8 月 11 日，第 3 版。 50_楊秀菁，_{《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》，頁 116‐118。} 51 「違反發行旨趣」是國民黨在 1950 年代發明出來的罪名。依「出版法」規定，新聞紙或雜誌的登記聲請書需載明「發行旨趣」，而登載不實者，得停止其發行。在 1954 年文化清潔運動推動之時，內政部曾以「違反發行旨趣」的名義，給予《世界評論》停刊處分。針對內政部此舉，監察委員陶百川曾提起糾正，認為內政部特創此罪名的主要目的在「輕罪重罰」。但是內政部(1973 年「出版事業」的主管單位改為新聞局)並未因此而改善，反而在 1970 年代透過相關法規的修訂，擴大「違反發行旨趣」的適用範圍。楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》，頁 131‐133。

(25)

22

機之言論及失實之報導，意圖惑亂人民視聽，妨害戡亂軍事進行，及影響社會人

心秩序者，均在查禁之列」，等於將舊「出版法」禁載事項「違反三民主義者」，

及「出版法」修正草案中為人所詬病的項目，都移植到該辦法裡。該辦法隨著警

備總部體制的變更而有多次修正與更名，而在 1954 年 4 月 28 日的「台灣省戒嚴

期間新聞紙雜誌圖書管制辦法」固定下來。該版本規定出版品不得為下列各款記

載：

1. 未經軍事新聞發佈機關公佈屬於「軍機種類範圍令」所列之各項軍事消

息。

2. 有關國防、政治、外交之機密。

3. 為共匪宣傳之圖書文字。

4. 詆毀國家元首之圖書文字。

5. 違背反共抗俄國策之言論。

6. 足以淆亂視聽，影響民心士氣，或危害社會治安之言論。

7. 挑撥政府與人民情感之圖書文字。

52

然而，無論是 1949 年或 1954 年的版本，警備總部所擁有的僅是「查禁」或

「扣押」的權力。而依據 1952 年版「出版法」亦只能予以「罰鍰」、「警告」、「禁

止出售散佈或扣押出版品」

，以及「定期停止發行」

。而 1958 年「出版法」修訂後

所添加的「撤銷登記」，則需「觸犯或煽動他人觸犯內亂罪外患罪者」，且依法判

決確定者。

53

若秉持「罪刑法定主義」的原則，真要以言論抓人，還需經過刑事

或軍事審判，確定觸犯「刑法」或「懲治叛亂條例」相關罪責才有可能。

(二) 「刑法」與「懲治叛亂條例」

戰後施行於台灣的「刑法」

，由國民政府於 1934 年公布，並於隔年 7 月在中

國施行。

「刑法」中有關言論的法條，主要有「刑法」100 條的言論叛亂罪，以及

第 27 章的妨害名譽及信用罪（包含公然侮辱、誹謗罪等）。誹謗罪為 1980 年代，

國民黨對付黨外雜誌及異議人士的手段之一。其中最著名的就是蓬萊島案，社長

52 依據臺灣省於 1956 年所出刊的《新聞業務手冊》，該辦法於 1953 年由行政院內字 4330 號令准予備查。但根據國防部檔案，1953 年核定的辦法在限制部分，僅有六款，至 1954 年才又增列「詆毀國家元首之圖書文字」一款，變成七款限制。「國防部令（43）律彼字第 0195 號」（1954 年 5 月 5 日），〈新聞書刊管制與檢查〉，《國軍史政檔案》，國防部藏，檔號：40/1321.1/0292，總檔號：49755。 53_{《總統府公報》927(1958 年 7 月 1 日)，頁 4。}

(26)

23

陳水扁因此而入獄。

54

「刑法」100 條規定：「意圖破壞國體，竊據國土，或以非

法之方法變更國憲，顛覆政府，而著手實行者，處七年以上有期徒刑，首謀者，

處無期徒刑」

，

「預備或陰謀犯前項之罪者處六月以上五年以下有期徒刑」

，即「普

通內亂罪」的罪行與刑責。相關的罪責早期並未受到太大的注目，直到 1991 年「懲

治叛亂條例」廢止後，仍有台獨主張者因「刑法」100 條而被提起公訴，促使大眾

關注到「刑法」100 條所涉及的言論叛亂罪問題。批評者曾指出：「世界各民主先

進國家關於內亂罪之立法，多限於處罰暴動或暴力的行為；類似我國『刑法』第

100 條處罰非暴力的規範，實屬罕見」。

55

「懲治叛亂條例」公布施行於 1949 年 6 月 21 日，其前身為 1947 年 12 月 25

日所公佈施行的「戡亂時期危害國家緊急治罪條例」

，兩者基本上都為「戡平共匪

叛亂」而制定。

56

「懲治叛亂條例」最為人所恐懼的地方在其第 2 條第 1 項，即

俗稱的「二條一」

。第 2 條第 1 項規定：「犯刑法一百條第一項、第一百零三條第

一項、第一百零四條第一項之罪者，處死刑」

。第 3 項規定：「預備或陰謀犯第一

項之罪者，處十年以上有期徒刑」

。另外，與言論有關的罪責還有「懲治叛亂條例」

第 6 條：「散佈謠言或傳播不實消息，足以妨害治安或搖動人心者，處無期徒刑或

七年以上有期徒刑」

、第 7 條：「以文字、圖書、演說為有利於叛徒之宣傳者，處

七年以上有期徒刑」

。

如與上述的「出版法」及「台灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法」的法

條相比，則原本僅止於查扣、停刊，乃至於撤銷登記的懲罰，轉變為對個人的懲

罰，其重者，甚至可處以死刑。然而，從「違法」言論到「叛亂罪」

，統治者又是

如何串起二者的關係？

1955 年 8 月 15 日，國防部總政治部以「揭穿共匪對台灣滲透分化陰謀活動」

為題，對共諜的滲透提出以下觀點：

潛伏在台灣的匪諜，則以所謂「爭取民主自由」

，假借「民主自由」招牌，

進行顛覆活動，並採取「間接利用」，「幕後鼓動」的方式，進行製造地

54 蓬萊島案發生於 1984 年，由於《蓬萊島》雜誌一篇關於東海大學的報導，涉及東海大學哲學系系主任馮滬祥，遭馮以妨害名譽提起訴訟，控告該雜誌發行人黃天福、社長陳水扁、總編輯李逸祥。地方法院一審判決黃、陳、李三人均判有期徒刑 1 年，並附帶民事賠償 200 萬。關懷中心，〈一九八五年「台灣人權」報告〉，《關懷》47(1986 年 1 月 5 日)，頁 3。 55 蘇瑞鏘，《白色恐怖在台灣——戰後政治案件之處置》(台北：稻鄉，2014)，頁 109。 56_林山田，《刑事法論叢(二)》(台北：台大法律系，1997)，頁 225。

(27)

24

方派系，挑撥本省與外省籍同胞間的感情等分化、離間、滲透、腐蝕的

各種陰謀活動，其目的在製造社會不安，打擊我民心士氣，妄想先「從

內部瓦解」我們。

57

文中所提「挑撥本省與外省籍同胞間的感情」、「製造社會不安」、「打擊我民

心士氣」等，與「台灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法」中的禁載事項十分

相近。因此，該談話一出，即讓許多主張自由民主者為之「戰慄」

，深怕因主張自

由民主而被戴上「匪諜」的帽子。

《自由中國》更以〈為民主和自由解惑〉作回應，

認為在此陰影下，多數人將不敢再談民主自由，其結果將使民主和自由在台灣銷

聲匿跡。

58

而當《自由中國》發行人雷震於 1960 年 9 月被捕，並傳出可能依「懲

治叛亂條例」判刑時，立法委員成舍我、胡秋原更進一步發表聯合聲明指出：

此為「懲治叛亂條例」施行以來，軍事機關以該法制裁言論文字問題及

依軍法逮捕當事人之第一案。此例一開，今後對於並非叛徒所為之言論

文字問題，皆可不依出版法或普通刑法處理，而得逕以軍法從事，則每

一報紙、每一雜誌之發行人、編輯人，均有隨時隨地遭遇同樣情事之可

能，言論自由、出版自由、講學自由及新聞自由自必遭受嚴重之損害，

其流弊有不可勝言者。

59

雖然，從相關案例來看，雷震並非第一個因言論而遭以「懲治叛亂條例」判

刑的政治犯，但對當時社會的影響，顯然遠超過其他案例。此後 10 年，台灣的言

論空間則更為萎縮。

而從新聞媒體的環境來看，早在 1956 年 3 月台北市編輯人協會所舉行的座談

會中，便有與會者針對美籍教授孔慕思博士(Dr. Carlton Culmsee)所提「中美兩國報

紙處理新聞的異同」，提出以下答覆：「中國編輯人員對於新聞之選擇，首先考慮

者為國家之利害，其次始為其本身職業上之需要」

。

60

而台灣首位獲准加入國際新

聞協會(IPI)的《英文中國日報》社長鄭南渭在 1965 年所發表的文章則更露骨的指

出，

「自檢(自我檢點)」在自由中國一般記者的心中，比其他任何東西都沈重。「自

檢」來自於記者的恐懼，恐懼因刊出可以訾議的文字，而引起官方的敏感或反應。

57 〈總政治部發表專文揭穿共匪對台陰謀〉，《聯合報》，1955 年 8 月 17 日，第 2 版。 58_薛化元，_{《《自由中國》與民主憲政》(台北：稻鄉，1996)，頁 133‐134。} 59 〈立委成舍我胡秋原對雷震案發表意見〉，《聯合報》1960 年 9 月 14 日，第 2 版。 60_{台北市編輯人協會座談會紀錄，}_{〈中美兩國處理新聞的異同〉，} 《報學》9(1956 年 6 月)，頁 50。

50年代新聞自由與人權保障調查研究案：新聞工作者涉及白色恐怖案件之調查研究