國立高雄大學都市發展與建築研究所
碩士論文
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
The Formation and Transformation of Urban Squatter
Settlements—The Case Study of New Caoya in Kaohsiung
研究生：林松易撰
指導教授：曾梓峰
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《目錄
目錄
目錄》
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第一章
第一章
第一章
第一章 緒論
緒論
緒論 1
緒論
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第一節 研究緣起與目的 ……… 1-1
第二節 研究對象與範圍 ……… 1-4
第三節 主要理論與研究方法 ……… 1-6
第四節 研究限制與預期成果 ……… 1-10
第二章
第二章
第二章
第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化
違建聚落論述之歷史分析與理論轉化
違建聚落論述之歷史分析與理論轉化 2
違建聚落論述之歷史分析與理論轉化
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第一節 違建聚落與都市發展的關係 ……… 2-1
第二節 五十年代開始的都市更新 ……… 2-6
第三節 八十年代之新類型—柏林十字山區 ……… 2-10
第四節 違建聚落本質上的爭議 ……… 2-17
第五節 典範的變動—從毒瘤剷除到調節 ……… 2-20
第三章
第三章
第三章
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
花園城市變成違建聚落的歷史脈絡 3
花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
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第一節 新草衙地區的現況概述 ……… 3-1
第二節 國家經濟積累模式與政治調節 ……… 3-8
第三節 都市發展與城鄉移民 ……… 3-13
第四節 住宅政策與非正式部門的提供 ……… 3-19
第五節 新草衙違建聚落的形構過程 ……… 3-28
第四章
第四章
第四章
第四章 新草衙地區基本問題
新草衙地區基本問題
新草衙地區基本問題 4
新草衙地區基本問題
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第一節 理性藍圖式都市計畫的管制失靈 ……… 4-1
第二節 新市鎮建設的迷思—資源錯置的不永續發展 ……… 4-8
第三節 集體消費壓力下的政策調節模式 ……… 4-11
第四節 內部行動者的態度 ……… 4-14
第五章
第五章
第五章
第五章 高雄市新草衙地區的轉化契機
高雄市新草衙地區的轉化契機
高雄市新草衙地區的轉化契機
高雄市新草衙地區的轉化契機與課題分析
與課題分析
與課題分析
與課題分析
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第一節 新草衙違建聚落轉化之契機 ……… 5-1
第二節 高雄市的都市更新策略 ……… 5-6
第三節 新草衙都市更新地區 ……… 5-11
第四節 相關課題與對策探討 ……… 5-20
第六章
第六章
第六章
第六章 新草衙都市違建聚落轉化之策略
新草衙都市違建聚落轉化之策略
新草衙都市違建聚落轉化之策略
新草衙都市違建聚落轉化之策略 6
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第一節 發展永續取向的都市更新策略 ……… 6-1
第二節 扶持永續、人文的新積累產業 ……… 6-6
第三節 採取修補式都市更新之調節模式 ……… 6-10
第四節 建立自主、承載的都市治理新霸權 ……… 6-13
第七章
第七章
第七章
第七章 結論與後續研究
結論與後續研究
結論與後續研究
結論與後續研究 7
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第一節 結論 ……… 7-1
第二節 後續研究 ……… 7-3
參考文獻
參考文獻
參考文獻
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參
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附錄
附錄
附錄
附錄
一、高雄市前鎮區新草衙違建戶占用市有公地處理原則修正條文
二、臨海特定區歷次變更綜理表
三、大坪頂新市鎮
四、新草衙重大事件年表
表目錄
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表 3-1 目前之臨海特定區計畫土地使用分配表 ……… 3-4
表 3-2 新草衙地區人口分布表 ……… 3-6
表 3-3 臨海特定區公共設施分析表 ……… 3-7
表 3-4 高雄市人口數與人口成長指數（1946-2001）………… 3-15
表 3-5 高雄市光復後各區歷年人口增加率(%)……… 3-16
表 3-6 高雄市歷年人口淨移動率 ……… 3-17
表 3-7 高雄五年平均人口淨移動率（1947-2000）……… 3-18
表 3-8 高雄市歷年興建國宅分類統計表 ……… 3-23
表 3-9 歷任市長對新草衙違建之處理方式與結果 ……… 3-33
表 4-1 臨海特定區人口變遷表 ……… 4-2
表 4-2 1970 年臨海特定區計畫土地使用分配表……… 4-4
表 5-1 新草衙地區周邊重大建設分析表 ……… 5-5
圖目錄
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圖目錄
圖 1-1 新草衙範圍 ……… 1-5
圖 2-1 柏林十字山區 Kreuzberg 位置圖 ……… 2-11
圖 3-1 前鎮區舊部落分布圖 ……… 3-1
圖 3-2 新草衙地理區位圖 ……… 3-2
圖 3-3 高雄市臨海特定區細部計畫圖 ……… 3-3
圖 3-4 前鎮區各里分布圖 ……… 3-5
圖 3-5 高雄市都市計畫工業區圖 ……… 3-11
圖 4-1 臨海特定區計畫示意圖 ……… 4-3
圖 5-1 高雄市多功能經貿園區區位圖 ……… 5-3
圖 5-2 高雄捷運 R5 車站與新草衙聚落相關位置圖……… 5-4
圖 5-3 高雄市都市更新類型圖 ……… 5-9
圖 5-4 新草衙地區劃定更新地區區位圖 ……… 5-11
圖 5-5 新草衙地區更新地區範圍圖 ……… 5-12
圖 5-6 新草衙地區實質現況圖 ……… 5-12
圖 5-7 新草衙地區都市計畫圖 ……… 5-13
圖 5-8 新草衙地區再發展構想圖 ……… 5-13
圖 5-9 興仁里地區更新地區範圍圖 ……… 5-14
圖 5-10 興仁里地區實質現況圖 ……… 5-14
圖 5-11 興仁里地區都市計畫圖 ……… 5-15
圖 5-12 興仁里地區再發展構想圖 ……… 5-15
圖 5-13 草衙地區更新地區範圍圖 ……… 5-16
圖 5-14 草衙地區實質現況圖 ……… 5-16
圖 5-15 草衙地區都市計畫圖 ……… 5-16
圖 5-16 草衙地區再發展構想圖 ……… 5-17
圖附-1 大坪頂新市鎮位置圖 ……… 附錄 3-1
圖附-2 大坪頂特定區使用分區圖 ……… 附錄 3-2
圖附-3 高坪特定區現行都市計畫示意圖 ……… 附錄 3-3
照片目錄
照片目錄
照片目錄
照片目錄
照片 2-1 生態綠化(十字山區) ……… 2-12
照片 2-2 民眾的聚會(十字山區) ……… 2-13
照片 2-3 新舊建築物的融合(十字山區) ……… 2-13
照片 2-4 修補概念的改造(十字山區) ……… 2-14
照片 2-5 結合就業工程(十字山區) ……… 2-14
照片 2-6 就業工程與公共藝術改造(十字山區) ……… 2-14
照片 2-7 十字山區現況 1 ……… 2-15
照片 2-8 十字山區現況 2 ……… 2-15
照片 3-1 新草衙現況 ……… 3-7
照片 3-2 中國造船廠址之演變 ……… 3-12
照片 3-3 前鎮加工出口區 ……… 3-13
照片 3-4 公告禁建令 ……… 3-28
照片附-1 高坪特定區現況 ……… 附錄 3-3
The Formation and Transformation of Urban Squatter
Settlements—The Case Study of New Caoya in Kaohsiung
Advisor: Dr.(Professor) Tseng Tse-Fong Institute of Urban Development and Architecture
National University of Kaohsiung
Student: Lin Sung-yi
Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung
ABSTRACT
In the process of urbanization, the Urban Squatter Settlements is an assembly point of the economically weaks. This social problem inherent to the urbanization was born with the extension of the cities and the migration of the populations.In the 50s, in reaction to this phenomenon of Urban Squatter Settlements, the proposed solutions and acts turn out often ineffective and non-operational.From the 80s, we attend a revival of strategies to this problem of Urban Squatter Settlements. Among them, the case of Kreuzberg of Berlin is a pattern of the urban renewal.
Through the knowledge of the urban societies, this case study puts the New Caoya Urban Squatter Settlements back in the Story of the urbanization and the housing policy, discuss its historic and social formation, breaks the public opinion’s prejudice, puts in light the ill-assorted sharing of the country resources and the unequal development of the cities. At the same time, this research introduces the formation and the structure of the New Caoya Urban Squatter Settlements - it comes at first from the urban development bringing a need of workers, the population migrates massively from the countryside to the city, the study shows more clearly the bad regulation of the housing policy. In the time, the authorities, to relieve the tension of the consumption, let the Squatter Settlements form. With the evolution of the urbanization, it became a choice of extra housing. Today the New Caoya Squatter Settlements play still an important role among the low incomes families.
Finally, through the examples of international cities’ transformation and the case of Kreuzberg giving new directions of reflections and through the analysis of New Caoya experiment, and according to the sustainable urban development, we can make the following propositions:
1.Develop the sustainable strategy of the urban renewal. 2.Help the sustainable cultural new sectors.
3.Opt for the regulation mode by additional modifications.
都市違建聚落的形成與轉化
都市違建聚落的形成與轉化
都市違建聚落的形成與轉化
都市違建聚落的形成與轉化
—高雄市新草衙的個案研究
高雄市新草衙的個案研究
高雄市新草衙的個案研究
高雄市新草衙的個案研究
指導教授：曾梓峰 博士（教授） 國立高雄大學都市發展與建築研究所 學生：林松易 國立高雄大學都市發展與建築研究所 摘要 違建聚落是都市發展過程中經濟弱勢者的聚集空間，在都市擴張及人口遷移 的拉推下，幾乎是都市發展過程中必然發生的棘手社會問題。五十年代因應與剷 除都市違建聚落所發展出來的都市更新政策與行動，被證明效果有限且往往窒礙 難行。新的都市違建聚落處理政策從八十年代開始有了一些新的翻轉， 1987 年 德國柏林「十字山區」（Kreuzberg）的都市更新可說是其中經典。 本研究透過都市社會學認識論的仲介，將新草衙違建聚落放回到都市發展與 住宅政策的歷史脈絡中，探討新草衙違建聚落的形成歷史及其社會過程，破除社 會大眾對新草衙違建聚落邊緣性的偏見，還原新草衙違建聚落背後所隱含的國家 資源分配不均及城鄉發展不均衡等意涵，同時透過新草衙違建聚落的研究，指出 新草衙都市違建聚落的形構，首先由都市產業發展帶動勞工需求，鄉村大量人口 湧進都市，進而為都市土地住宅政策調節失當所深化，而當時國家或都市當局為 緩和都市集體消費問題的壓力，默許放縱此違建聚落的形成，而隨著都市發展的 演變，作為非正式部門住宅服務的特殊形態，新草衙違建聚落至今仍擔任著提供 中低收入住宅的重要功能。 最後則是透過上述國際都市更新歷程與德國十字山區案例所提供的思索新方 向，及新草衙違建聚落的經驗分析，在都市永續發展訴求下，對新草衙違建聚落 的轉化提出下列策略： (1)發展永續取向的都市更新策略。 (2)扶持永續、人文的新積累產業。 (3)採取修補式更新之調節模式。 (4)建立自主、承載的都市治理新霸權。 關鍵字 關鍵字關鍵字 關鍵字：新草衙新草衙新草衙、新草衙、、、違建聚落違建聚落、違建聚落違建聚落、、、住宅政策住宅政策住宅政策住宅政策、、調節理論、、調節理論調節理論調節理論、、、、永續發展永續發展永續發展永續發展、、、、都市更新都市更新都市更新都市更新第一章 緒論
第一章
第一章
第一章
第一章
緒論
緒論
緒論
緒論
第一節
第一節
第一節
第一節
研究緣起與目的
研究緣起與目的
研究緣起與目的
研究緣起與目的
1-1-1研究緣起
台灣自一九五０年代起推動「進口替代」工業政策，影響所及是大量資源從 農村地區逐漸地被移轉至都會地區，當時國家為了戰時防空疏散的需要，將拆除 違建列為違建處理的主要政策，因此當時除了戰時「防空疏散」的目的外，並沒 有其他具體的都市政策。邁入一九六０年代，「出口導向」的發展政策，益加導 致農業勞動人口的快速外流。自一九六六年政府在高雄成立第一個加工出口區後 ，農業部門勞動力流向工業部門的情況益形顯著。在當時台海兩岸暫時和平的情 形下，都市發展政策由戰時防空疏散的「限制發展」，轉向成為配合出口導向的 「鼓勵發展」，導致大量鄉村移民移入都市，使得都市面臨住宅與公共設施不足 的窘況，但人們還是需要有地方住，因此產生所謂的都市違建聚落( squatter settlement )，新草衙地區即在此歷史脈絡下，成為台灣最著名的違建聚落。 都市違建聚落，是在經濟及社會階級上弱勢的空間聚集，也是伴隨著經濟發 展與都市化所帶來的住宅與服務需求，因國家或都市當局供給不足情況下，國家 首要面對的嚴峻都市問題。在都市擴張的拉力及鄉村人口遷移的推力下，違建聚 落幾乎是都市化過程中的必然，而成為發展中國家的都市難題。台灣早期違建部 門的發達以及一向以「拆除」為主的政策手段，凸顯公部門以對非正式住宅部門 的放任容忍，來壓抑住宅與福利的財政支出。而高雄市政府相對於「拆除」手段 ，最後因居民集體行動的壓力，對新草衙的處理方式卻是以「就地讓售」方式處 理，此種消極處理方式，雖免除了居民抗爭運動，但因缺乏相關配套措施，促使 新草衙違建問題也就從地權問題轉變為都市更新與都市再生問題。 隨著都市研究議題的轉變，都市更新與都市再生嚴然已成最熱門的研究論述 ，然而這些主流論述多是圍繞在法令制度與政策機制上，所關心的往往只是空間 面實質環境的改善，較少深入探查這些社區存在的歷史脈絡、意義與功能，因此 所產生的都市更新，就變為一種推土機式的都市美化運動，而這些美國五十年代 因應與剷除都市貧民窟所發展出來的都市更新政策與行動，已被證明效果有限且 往往窒礙難行。雖然現今「拆除重建」的論述雖不再喧囂塵上，但是台灣的都市 更新案例卻仍以拆除重建為主要的手段，難脫土地增值與都市美化的迷思。因此 國際都市更新經驗與案例的學習，也許就可以為台灣的違建聚落指出一條永續發 展的康莊大道。都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究 台灣學術界對都市違建聚落的研究，可說是仍非主流議題，雖說國際上過去 對都市貧民窟的研究多有著墨，但台灣都市違建聚落的形成歷史脈絡卻與國外經 驗不竟然相同；台灣都市違建聚落或許具有貧民窟的少許特性，但卻不能以貧民 窟的偏差視野來看待它，因為它們與國外都市貧民窟有著不同的發展過程與本質 。不過，台灣都市違建聚落的本質雖與國外都市貧民窟有所不同，但國外對於都 市貧民窟的都市更新處裡方法，卻有助於台灣都市違建聚落的處理與轉化。透過 1987年德國柏林「十字山區」（Kreuzberg）都市更新的認識，進一步深化都市 違建聚落被認知與被處理的視野。 因此本研究擬透過都市社會學認識論的仲介，將違建聚落放回到都市發展與 住宅政策的歷史脈絡中，嘗試在當前都市永續發展所揭櫫出來的視野下，透過調 節學派的觀點，對台灣高雄新草衙違建聚落的經驗進行分析，探討新草衙違建聚 落的形成歷史及其社會過程，同時瞭解都市違建聚落在社會發展上的意義與價值 ，藉此破除社會大眾對違建聚落邊緣性的偏見，還原違建聚落背後所隱含的國家 資源分配不均、城鄉發展不均衡等意涵，並進而翻轉相關的都市治理政策與配套 的都市改造行動。同時從全球化發展趨勢中瞭解到都市空間的改造，不再侷限傳 統、僵固的全面拆除重建之舊思維模式；相對的，隨著社會形構的轉變，全新的 思維模式與價值觀念正在發展。值此發展趨勢，本研究也企圖在都市永續發展訴 求下，對新草衙違建聚落在都市政策與行動上提出初步的建議。
1-1-2研究目的
一 一 一 一、、、透過新草衙歷史脈絡的分析、透過新草衙歷史脈絡的分析透過新草衙歷史脈絡的分析，透過新草衙歷史脈絡的分析，破除社會大眾對都市違建聚落邊緣性的偏見，，破除社會大眾對都市違建聚落邊緣性的偏見破除社會大眾對都市違建聚落邊緣性的偏見破除社會大眾對都市違建聚落邊緣性的偏見。。。。 透過都市社會學認識論的仲介，將新草衙違建聚落放回到都市發展與住宅政 策的歷史脈絡中，探討違建聚落的形成歷史及其社會過程，企圖藉此破除社會大 眾對都市違建聚落邊緣性的偏見，還原違建聚落背後所隱含的國家資源分配不均 、城鄉發展不均衡等意涵，並進而翻轉相關的都市治理政策與配套的都市改造行 動。 二 二 二 二、、藉由國際更新歷程的文獻回、、藉由國際更新歷程的文獻回藉由國際更新歷程的文獻回顧藉由國際更新歷程的文獻回顧顧顧，，翻轉傳統的都市更新觀念，，翻轉傳統的都市更新觀念翻轉傳統的都市更新觀念翻轉傳統的都市更新觀念。。。。 都市更新地區的界定不能僅從實質環境面來考量，因為這樣絕對無法深刻地 瞭解都市更新地區所具有的複雜性與多元的特性，也未能更近一歨地釐清都市更 新的執行目標與思考更多元化的施行手段，其所造成的結果若不是績效不彰的都 市更新，就是推土機後所創造建物更新式的都市更新。而從全球化發展趨勢中瞭 解到都市空間的改造，不再侷限傳統、僵固的全面拆除重建之舊思維模式；相對 的，隨著社會形構的轉變，全新的思維模式與價值觀念正在發展。 三 三 三 三、、從案例介紹中、、從案例介紹中從案例介紹中，從案例介紹中，瞭解國外都市更新手法的創新運用，，瞭解國外都市更新手法的創新運用瞭解國外都市更新手法的創新運用瞭解國外都市更新手法的創新運用。。。 。第一章 緒論 美國五十年代因應與剷除都市違建聚落所發展出來的都市更新政策與行動， 被證明效果有限且往往窒礙難行。但我國目前推動的更新案例仍以拆除重建為主 ，整建或維護措施較少。從過去國外經驗發現，拆除重建的更新方式，常有迫使 原住戶喪失原有社會關係、影響生計之缺點，甚至會變成趕走窮人之合法手段， 令居民產生戒心。故晚近的都市更新有更細膩的手法，1987年德國柏林「十字山 區」（Kreuzberg）都市更新可以說是其中的經典。其被處理的方法與過程，更 形成永續都市發展經驗最創新與實驗的新典範。 四 四四 四、、、、為新草衙違建聚落的未來為新草衙違建聚落的未來為新草衙違建聚落的未來為新草衙違建聚落的未來，，嘗試提供一新處理模式的可能性，，嘗試提供一新處理模式的可能性嘗試提供一新處理模式的可能性嘗試提供一新處理模式的可能性。。。。 將新草衙違建聚落放回到都市發展與城市規劃的歷史脈絡中，探討違建聚落 問題的形成過程及其社會根源，除破除對於違建聚落社會邊緣性的偏見外，從全 球化發展趨勢中瞭解到都市空間的改造，不再侷限傳統、僵固的全面拆除重建之 舊思維模式；相對的，隨著社會形構的轉變，全新的思維模式與價值觀念正在發 展。參考國外遭遇同樣問題之處理模式，瞭解都市空間的改造，「全面拆除」、 或「維持原狀」均非最佳處理模式。因此，值此發展趨勢，透過國際都市更新歷 程與德國十字山區案例的學習，及對新草衙違建聚落的經驗分析，在都市永續發 展訴求下，對違建聚落新草衙的未來嘗試提供一新處理模式的可能性。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
第二節
第二節
第二節
第二節
研究對象與範圍
研究對象與範圍
研究對象與範圍
研究對象與範圍
1-2-1研究對象
台灣的違建聚落 台灣的違建聚落 台灣的違建聚落台灣的違建聚落（（（squatter settlement（squatter settlementsquatter settlement）squatter settlement）））
台灣都市違建聚落（squatter settlement）與先進國家的貧民窟（urban slums）或少數裔社區（ghettos），甚至是第三世界國家的違建區（squatters ）和貧民窟（slums）發展歷程均不相同。先進國家的貧民窟是由於郊區化（ suburbanization）與內城衰敗（decay of inner city）所造成。在美國城市脈 絡中的少數裔社區（ghettos），指涉的是黑人社區，歐洲大陸則多為境外移民 （immigrants），其意涵與貧民窟並無多大差異。 第三世界或開發中國家的違建區與貧民窟因無明顯的種族或族裔隔離的問題 ，故多為快速都市化（urbanization）所造成，與先進國家的郊區化成因並不相 同。第三世界的違建區與貧民窟是由於過度都市化，城鄉移民超過了都市所能容 納的人口，但並未伴隨著高度的經濟發展與工業化，因此第三世界的都市特性被 稱為都市邊緣性（urban marginality）。 而台灣的違建聚落除了政治移民外，主因則為經濟高度發展與工業化，所造 成的快速都市化，吸引了大量城鄉移民與都市住宅服務不足所造成。因此，本研 究的對象是以台灣獨特的違建聚落為對象，在其發展過程中，早期雖與開發中國 家的違建聚落相似，但隨著時代的推演，後期卻變得有著與先進國家的貧民窟一 樣的外表與問題，所以不同於開發中國家的違建區或先進國家的貧民窟，台灣的 違建聚落有著它自己獨特的歷史脈絡。
1-2-2研究範圍
前鎮區是高雄市違建最多的行政區，而新草衙是全國最大的違建集中區，違 建戶高達五、六千戶。早期的新草衙僅是一窪地與部分耕地，1960年時，新草衙 地區不過七戶違建，後因台灣納入新國際分工體系，政府陸續於高雄成立前鎮中 島的加工出口區，及後續進行十大建設，工業發展所帶來的大量就業機會，促使 外縣市人口大量湧入，新草衙市地在乏人管理下成為經濟能力較差之勞工落腳處 ，而當時國家及都市當局為緩和都市集體消費問題的壓力，默許放縱此違建聚落 的形成，而1977年七月賽洛瑪颱風侵襲，政府為加速災後療傷，放寬「災後重建 整理要點」，投機者又趁機大興土木，在新草衙製造更多的建設，同時因新草衙 位在小港機場附近，有高度的限建。從此新草衙境內充斥著高矮不一的平房，不 規則的道路系統。第一章 緒論 新草衙 新草衙 新草衙 新草衙 圖 1-1 新草衙範圍 根據「高雄市前鎮區新草衙違建戶占用市有公地處理原則修正條文」，以本 市前鎮區中山四路以西、臨海工業區以東、前鎮運河以南、漁港路以北，總面積 約一二五‧七六公頃範圍內，扣除第九期重劃區、供興建國宅使用之住宅區、保 存區、公共設施用地及私有地後之市有住宅區與商業區，面積約三二‧三九公頃 。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
第三節
第三節
第三節
第三節
主要理論與研究方法
主要理論與研究方法
主要理論與研究方法
主要理論與研究方法
1-3-1主要理論
調節理論（regulation theory）產生的歷史時勢，源起於1970年代及1980 年代早期一些馬克思主義學派經濟學家，包括Michael Aglietta，Robert Boyer 與Alain Lipietz的一些研究成果。調節理論的論述係從70年代末期，開始正視 資本主義社會在其歷史發展中，能不斷克服危機而繼續存在的事實，它認為政府 的調節既非自動發生且得以避免的，但其發生均不屬於有計畫的安排。調節理論的受到重視是因為它對經濟採取了一種含括性的認定(an
inclusive sense of economy)，而在其理論架構中，特別強調經濟積累之社會 調節的必要，來突顯制度文化面的因素影響。在論證分析上，它不只變成解剖當 代資本主義經濟與空間發展及再結構的主要分析架構，同時又特別從批判的實在 主義(critical realism)角度，強調不同國度會因其制度環境的不同，產生不同 的發展過程與結果(Jessop,1992，引自周志龍，1998：11)。因此，本研究即以 調節理論作為剖析新草衙違建聚落形成的研究架構，並進而嘗試在新積累模式下 ，為新草衙違建聚落的未來，尋求轉化之策略與原則。 每一個資本主義發展下的社會形構，是由一種特殊的「積累模式」，以及其 所相搭配的「調節方式」所鑄造。所謂積累模式，指涉了一種由特殊的生產和經 理之技術所支持的增值生產和利潤實現的形式。它涵蓋了各種生產和勞動的組織 ，以及關乎勞動力和資本之整體經濟再生產的種類和方式。而所謂調節方式，則 是指一種經理方式。在這種方式下，前述錯綜複雜之生產與再生產脈絡下的各元 素被以一種社會角色行為規範的方式連結起來。它賦予整個系統再生產所需要之 某種程度的平衡及穩定，或建立各種制度形式、網絡以及明示性或暗示性的規範 ，以確保既定積累模式下所需要及被妥協的行為方式。每一個積累模式都需要各 自不同而具體的調節方式(Esser & Hirsch 1987;Lipietz 1985，引自曾梓峰， 1993：39)。 另一個調節學派的重要概念乃「霸權結構」(Hegemoniale Struktur)。這個 概念，主要是認為積累模式以及調節方式，並非為一主動而機械性的結合。它們 歷史而具體的連結，是在一種特定的宰制關係下被完成的。它在某一宰制關係下 ，它將使得整個系統經濟再生產(資本在生產中確保獲利的形式)，以及政治與意 識形態再生產(合法性、制裁與共識)，獲得一種相對穩定的生存持續能力。因此 每個資本主義的社會形構，都可以辨識出一種特殊的霸權結構—一種社會及權力 結構的形式、以及其制度和規範的再生產(曾梓峰，1993：39)。
第一章 緒論 因此累積機制暗含著使生產與消費穩定化後，使得社會產品得以在利潤、投 資、消費間達致有效分派，以複製延續資本主義的形式，而引導管理累積機制的 社會機制統稱為調節模式(周志龍，1998：18-19)。然而，現階段一般國家所使 用的調節方式，明顯地放棄市場關係的考慮，往往是政治的選擇。從台灣社會發 展的歷史中，更可清楚地呈顯出政府所使用的調節方式，是國家的策略性選擇（ the strategic selectivity），因此1980年代以前的台灣，在國家發展掛帥的 霸權下，為當時政治、經濟與國家形式提供一個特定的結構性支撐。 首先，在經濟積累模式上，主要經濟策略是以出口為導向，但受制於台灣是 以邊陲性的結構位置納入國際新分工體系，其特色就是國家的產業發展是以低技 術、低勞力成本、環境負荷高的製造代工業為主，就在國家發展掛帥的霸權下， 所犧牲是將農業剩餘價餘移至工業，結果是農民所得低、農村瓦解、城鄉移民以 及都市問題的日益嚴重。因此伴隨著台灣經濟快速發展以及工業化的過程中，所 產生的是城鄉移民與都市成長失控，但是所呈顯的都市問題卻並未隨著經濟成長 而解決。所以，台灣的都市與區域結構是經濟發展下的扭曲模式。因此台灣的都 市化，工業化與經濟發展過程其實是處於與先進工業國家不同的情境之中。 其次在政治調節方面，過去台灣的出口導向經濟使得國家無需將都市元素作 為刺激市場之部門，如住宅提供。另一方面，由於台灣政治採用中央集權及專制 的策略，使得要求都市服務與社會福利之社會壓力不足以對國家的正當性形成挑 戰，進而迫使國家之政策由發展取向轉變為服務取向。其結果是由都市非正式部 門的提供彌補了這部分的需求。這樣惡質化的統治權力結構，不僅造成了社會財 富分配模式的扭曲，也形成了台灣都市生活環境急劇惡化的主因。 因此藉由調節學派觀點分析，指出高雄市新草衙違建聚落的形構，首先由工 業發展勞工需求所帶動，進而為依賴都市化的都市區域過程與都市土地住宅政策 調節失當所深化，而當時國家對於違建聚落的存在，有意縱容以緩和都市集體消 費問題的壓力，而常規性的城市規畫體系無力安排合理空間資源，高雄新草衙聚 落就是在此歷史發展脈絡中所形成。而從國內外歷史經驗中證明，推土機式的清 除只會造成違建聚落的移轉效果，作為非正式部門住宅服務的特殊形態，迄今新 草衙違建聚落仍對公部門無力充分提供的中低收入住宅系統扮演著重要角色。因 此，如何為新草衙違建聚落尋求轉化契機，變成了本研究的另一重要課題。
1-3-2研究方法
一 一一 一、、、、個案研究個案研究個案研究個案研究 個案分析方法為社會科學研究經常應用的質化分析方法，其優點在於能將難 以通則化的探索性研究，透過個案分析累積研究成果，再貢獻到理論的重建過程都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究 。因此，本研究採用個案分析，主要在於新草衙違建聚落的歷史脈絡無法透過統 計分析方法獲得解釋，且本研究並不企圖建構違建聚落形成與轉化的通則論述， 採用個案分析反能更細膩地深入分析。 實驗、調查、檔案分析、歷史分析與個案研究，每一種研究分析方法，都有 其優缺點，其選擇大略基於以下三個條件：1.研究問題的類型；2.研究者對於實 際行為事件的控制程度；3.專注在與歷史對立的當代現象解釋（尚榮安譯，2001 ：1）。本新草衙個案針對不同發展的歷程區分層次分析研究「how」「why」問 題， 側重在“解釋性”研究，並專注於當代事件，同時對於事件無法有任何控 制能力，故擇個案分析方式應有相當適合性。 二 二 二 二、、、文獻回顧、文獻回顧文獻回顧 文獻回顧 由於本研究著眼在新草衙違建聚落的形成與轉化，因此首先必須就其發展過 程與背景資料，有一完整瞭解，才能進行研究分析，所以必須蒐集相關政府單位 所保存的文獻資料，如議事錄、報紙、期刊、專業著作及論文作為研究起源與基 礎。其次則是對國外的處理模式與案例，進行瞭解與探索，藉以歸納出新草衙違 建聚落轉化的可行策略，因此既有的相關學術理論探索，亦是本研究必須做的功 課之一。 三 三 三 三、、、現場勘查、現場勘查現場勘查 現場勘查 透過現場勘查，一方面補充文獻資料之不足，另一方面可以觀察出新草衙違 建聚落的實際情況，並透過照片的拍攝，讓照片說明新草衙違建聚落目前的面貌 與窘況。 四 四 四 四、、、資料蒐集、資料蒐集資料蒐集 資料蒐集 （一）相關理論基礎 廣泛蒐集違建聚落、貧民窟與都市更新的相關理論，同時探討其與都 市發展間的關係與歷程，從中理出違建聚落論述與理論之轉化，並瞭解有 關定義及內涵。 （二）有關案例及研究論述 就1987年德國柏林「十字山區」（Kreuzberg）都市更新進行分析整 理。藉以深化都市違建聚落被認知與被處理的視野，並從中剝離出適合台 灣都市違建聚落轉化的策略。 （三）個案發展背景 就新草衙違建聚落之形成與政策演變背景，進行整理與分析，藉以瞭 解其形成原因與歷史脈絡，以期對於都市違建聚落有重新的認識，並還原 違建聚落背後所隱含的國家資源分配不均、城鄉發展不均衡等意涵，並為 後續之轉化策略作準備。
第一章 緒論 （四）現況履勘與機關訪詢 親身前往現場踏勘並拍照，並至政策運作有關行政部門拜訪、洽詢， 以利事件之瞭解及聯結，一方面補充文獻資料之不足，另一方面有助於資 料的掌握與解釋，並了解高雄市政府相關部門的官方看法。 （五）議會公報、報紙及重要文書 蒐集有關議事紀錄、剪報、簡報資料、與都市計畫說明書，彌補官方 文件不易取得的缺口，並利事件的完整串聯分析。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
第四節
第四節
第四節
第四節
研究限制與預期成果
研究限制與預期成果
研究限制與預期成果
研究限制與預期成果
1-4-1研究限制
一 一 一 一、、屬個案研究、、屬個案研究屬個案研究，屬個案研究，非欲建構處理違建聚落的理論通則，，非欲建構處理違建聚落的理論通則非欲建構處理違建聚落的理論通則。非欲建構處理違建聚落的理論通則。。 。 本研究屬新草衙的個案研究，非欲建構處理違建聚落的理論通則。但經過個 案的研究，內容卻可以回饋充實相關理論，並透過文獻回顧將國際相關經驗與理 論引進台灣，檢討相關理論在台灣地區的適用性。事實上，各個國家的政治經濟 過程存在著明顯的差異，這些差異性特別突顯在不同策略性的取向與選擇上，反 應著不同社會發展中，特殊政治、經濟、社會和文化條件下的想像和政治實踐。 透過新草衙的個案研究，雖不能建構一套完全屬於台灣處理違建聚落的通則，但 卻可以提供日後政府處理其他類似個案的參考。 二 二 二 二、、事涉敏感複雜的公共政策、、事涉敏感複雜的公共政策事涉敏感複雜的公共政策，事涉敏感複雜的公共政策，資料蒐集有所限制，，資料蒐集有所限制資料蒐集有所限制資料蒐集有所限制。。。。 由於本案牽涉敏感複雜的公共政策，相關單位的資料不易取得；且相關資料 散居各單位，並無完整蒐集保管，及早期人事、資料恐已昇調、散失，蒐集不易 ，故可能影響資料蒐集的週延及完整性。但為完整呈現新草衙的歷史脈絡及背後 政策意涵，儘可能地透過議會公報、剪報與相關公文書，串聯整個事件，以利於 個案的分析研究。1-4-2預期成果
一 一 一 一、、、透過文獻回顧與案例介紹、透過文獻回顧與案例介紹透過文獻回顧與案例介紹，透過文獻回顧與案例介紹，達到違建聚落與都市更新理論的辨證與轉化，，達到違建聚落與都市更新理論的辨證與轉化達到違建聚落與都市更新理論的辨證與轉化達到違建聚落與都市更新理論的辨證與轉化，，，，並並並並 從中了解在晚近永續發展的思潮影響下 從中了解在晚近永續發展的思潮影響下 從中了解在晚近永續發展的思潮影響下 從中了解在晚近永續發展的思潮影響下，，，，歐美等先進國家所採用不同於以往歐美等先進國家所採用不同於以往歐美等先進國家所採用不同於以往歐美等先進國家所採用不同於以往 的都市更新手法 的都市更新手法 的都市更新手法 的都市更新手法，，，可作為台灣學習或思考的新方向，可作為台灣學習或思考的新方向可作為台灣學習或思考的新方向，可作為台灣學習或思考的新方向，，，達到他山之石可以攻錯達到他山之石可以攻錯達到他山之石可以攻錯達到他山之石可以攻錯 之效果 之效果 之效果 之效果。。。。 二 二 二 二、、、透過調解理論觀點的分析、透過調解理論觀點的分析透過調解理論觀點的分析，透過調解理論觀點的分析，理出新草衙違建聚落的歷史脈絡，，理出新草衙違建聚落的歷史脈絡理出新草衙違建聚落的歷史脈絡理出新草衙違建聚落的歷史脈絡，，，，是在國家經濟是在國家經濟是在國家經濟是在國家經濟 發展掛帥的霸權下 發展掛帥的霸權下 發展掛帥的霸權下 發展掛帥的霸權下，，，導致大量城鄉移民及政策調節失當所造成，導致大量城鄉移民及政策調節失當所造成導致大量城鄉移民及政策調節失當所造成導致大量城鄉移民及政策調節失當所造成，，，，因此關於新因此關於新因此關於新因此關於新 草衙違建聚落的轉化 草衙違建聚落的轉化 草衙違建聚落的轉化 草衙違建聚落的轉化，，，，從歷史觀之政府有其責無旁貸的責任從歷史觀之政府有其責無旁貸的責任從歷史觀之政府有其責無旁貸的責任從歷史觀之政府有其責無旁貸的責任。。。。 三、從新草衙違建聚落的歷史經驗分析中從新草衙違建聚落的歷史經驗分析中從新草衙違建聚落的歷史經驗分析中從新草衙違建聚落的歷史經驗分析中，，，，在都市永續發展訴求下在都市永續發展訴求下，在都市永續發展訴求下在都市永續發展訴求下，，，為新草衙為新草衙為新草衙為新草衙違違違違 建聚落的都市更新與再生 建聚落的都市更新與再生 建聚落的都市更新與再生 建聚落的都市更新與再生，，，，指出一未來可能的更新方向指出一未來可能的更新方向指出一未來可能的更新方向，指出一未來可能的更新方向，，及都市當局在都市，及都市當局在都市及都市當局在都市及都市當局在都市 政策與行動上可採行之策略 政策與行動上可採行之策略 政策與行動上可採行之策略 政策與行動上可採行之策略。。。 。 四 四 四 四、、個案研究雖有其侷限性、、個案研究雖有其侷限性個案研究雖有其侷限性，個案研究雖有其侷限性，，無法形成理論通則，無法形成理論通則，無法形成理論通則無法形成理論通則，，，但本研究但本研究但本研究但本研究對違建聚落的看待方對違建聚落的看待方對違建聚落的看待方對違建聚落的看待方 式與分析研究過程 式與分析研究過程 式與分析研究過程 式與分析研究過程，，，仍可提供地方政府對其他類似個案，仍可提供地方政府對其他類似個案仍可提供地方政府對其他類似個案仍可提供地方政府對其他類似個案，，，未來作都市規劃與，未來作都市規劃與未來作都市規劃與未來作都市規劃與 都市更新時的參考 都市更新時的參考 都市更新時的參考 都市更新時的參考。。。。第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化
第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化
早期的違章建築乃沒有土地又沒有住宅的居民，為尋求棲身之所而在公有甚 至私有空地上，未經地主同意，擅自搭蓋簡陋的住宅，是低收入都市居民解決住 宅問題的主要途徑。而與違建聚落容易混淆的是貧民窟(slum)，由於一般的違建 聚落都有著貧民窟的外表，而貧民窟所指涉的是物質的落後同時也是社會的墮落 （或衰退）的地區，從物質的方面說：貧民窟充滿了陳舊的、傾斜的、被人忽視 ，而超過了安全期限的廉價房屋，所有街巷多欠整潔，衛生環境也都相當差的地 方。從社會方面看；這是貧窮、匱乏、道德墮落，具有社會解組的各種形式，和 邪惡行為的淵藪。不過，違建聚落與貧民窟在都市發展的過程中，卻是截然不同 的過程，貧民窟是歐美等先進國家，在郊區化過程中，因內城衰敗，在市中心區 域所形成的，而違建聚落則大多是開發中國家，在都市化過程中，形成於都市外 圍。第一節 違建聚落與都市發展的關係
都市違建聚落的形成歷史可追溯自十九世紀工業資本主義的發展。因工業資 本主義的發展不僅涉及技術與經濟的改變，同時亦導致社會形構之變遷。在人類 實質環境上即有所謂都市化的現象，亦即十九世紀以來在地理空間上快速的人口 聚集及都市成長(Bullock & Read,1985；Thienel,1973)。這反映了一種由工業 革命所帶來的生產技術、生產工具以及生產過程變遷的影響和作用。其具體的結 果乃是傳統中世紀城市的衰頹及現代都市的興起和擴張(Framption,1987:19-25) 。 二次世界大戰後，世界各國工業化與經濟的快速發展，促使都市化速度也日 益增快。從1950年全世界人口24億，都市人口7億，佔29.17%，至1980年世界人 口已增為44億，都市人口則增為18.7億，相較於世界人口的0.8倍成長，都市人 口則是高度成長了2.7倍，佔了世界人口的42.50%，2001年都市人口則為全球人 口的47.7%；預計至2030年全球人口50億，都市人口將佔全球人口的60%，另外有 20億人口會生活於貧民窟中。在人口往都市移動的趨勢下，無可避免地產生了一 系列的都市問題，如住宅缺乏、交通擁塞、環境惡化、失業人口增加等現象，而 為了調節這些都市問題，西方先進國家與第三世界國家的都市發展則產生了迥然 不同的展開面向。2-1-1先進國家的都市發展
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究 有鑒於1929年的經濟崩潰，1930年代以後，凱因斯的政治策略與福利國家主 義已成為先進資本主義社會內部的一種社會形式。資本主義社會被認為已無能力 確保本身持續存在的基本條件，因此需大量擴張國家的控制和管理範圍，以提高 生產與就業，並對抗經濟景氣循環。簡言之，戰後西方的資本主義社會，協調社 會穩定和持續的已不再是市場機制，而是透過官僚體系的干預來維繫。而干預主 義部分反映了都市及區域問題的壓力，期望透過都市及區域政策或計畫方案，局 部地舒緩政治壓力。特別是第二次世界大戰後，許多國家持續投注了大量的公共 資金到區域發展方案、建造高速公路、開發新市鎮、都市更新、興建公共住宅… 等投資。 以美國為例，即透過有目的分散過程，產生離心流動，促使白人從都會區中 心遷往郊區，即郊區化(Suburbanization)現象。在1950至1970年間，估計移往 郊區的白人，即有一千零七十萬人。而白人移往郊區，是為了有較好的居住生活 環境，且由於化糞池的應用，以及汽車的普遍擁有，促使居住地點的選擇更加自 由。而1950年代中期以後的洲際公路的建造計畫，則進一步縮短了市中心與郊區 間的通勤時間距離，更加強化了往郊區遷移的趨勢。同時隨著白人的移往郊區， 城市中心的老住屋逐漸成為南方移居黑人的新住所。 由於當時美國透過聯邦住屋政策，透過獎勵郊區私人住宅的大量興建，來調 節都市的住宅問題，殊不知郊區的發展是以內城的衰敗作為代價的，這時人口與 經濟活動漸漸突破城區的藩籬，開始向周圍郊區發展，其結果就是城區的工作機 會越來越少，失業率攀升，窮人的生活來源相對惡化，促使城中心的生活環境日 漸惡化，最後形成所謂的貧民窟(Slums)。且由於在移往郊區的過程中，受到種 族歧視與工作機會的影響，這些受困於市中心衰敗地區的大部分為黑人，因此當 時美國的貧民區幾乎是與所謂的黑人社區畫上等號的。 相較於美國的貧民區，大西洋的對岸歐陸，則產生了稍許不同的景象。由於 二次大戰後，西歐各參戰國都受到了戰爭的破壞，急於從殘破的戰爭破壞中得到 恢復。由於經濟發展、技術進步與人民對重建家園的努力，使得重建工作一直很 順利地進行。 戰後英國資本主義成熟地轉化為一個以福特主義與凱因斯福利國政策為建構 基礎的發展模式，運作在密集性累積制度和獨佔式調節方式二個相輔相成體制之 下，國家介入主義抬頭。由於戰爭的破壞及戰後人口的自然增加，造成英國住宅 嚴重不足，於是英國政府透過頒布一系列的土地管制與規劃建設法令，來規定中 央政府與地方政府的重建職責，並確保規劃能順利進行與實現。1947年所公布的 城鄉計畫法，就是建立在規劃方案概念之下，規劃方案的目的在於追求一種符合
第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化 寧靜與方便的開發，並管制現存建物的改變使用，但是並無法解決都市化所帶來 城鄉不均衡成長，以及工業區零散分布的問題 (周志龍，1998)。 同時隨著產業新科技的發展，促成產業分工及生活水準的提昇，因而住宅、 工業、辦公室與購物等空間需求亦形增加，進而形成新市鎮建設運動。新市鎮建 設因而變為英國當時有計畫分散產業與人口，來達到社會控制之有效政策工具。 以新市鎮建設而言，到五十年代中期，倫敦周圍的八個新市鎮已擁有原計畫人口 的一半。 戰後法國的重建工作亦如火如荼地進行著，到1949年它的工業生產已恢復至 戰前的水準，不過在人口增加的過程中，卻完全集中於都市地區，尤其是巴黎地 區，因此為了防止巴黎大都會的過度膨脹，採取了法令限制，在巴黎區域內，工 廠的新設與重建，均須先獲得政府的批准。並採取成長極(poles of growth)的 策略，計畫透過地區經濟的發展，來舒緩巴黎大都會的成長壓力；同時為解決日 益尖銳的住宅問題，在國家資助下，建造了大量採用預製裝配的住宅區(房屋工 業化)。 德國與法國一樣，同樣面臨人口成長與過度集中於大都會區的窘境，唯一幸 運的是，德國是屬於分散型的都市成長，不過鄉村人口不斷地移出，致使1950年 代到1980年代，農業人口幾乎減少將近一半。為了平衡經濟活動與人口的失衡， 德國運用中地理論，提出了開發中心的構想，在一些遠離主要運輸路線的小城鎮 ，提供財政獎勵誘因，吸引私人的投資，以期有效舒緩都市的成長壓力。政府並 發展了以公共資金確保獲利與監督管理的社會住宅政策，成為德國二次戰後重建 與住宅供給的有效工具。 綜觀二次世界大戰後，歐美所出現的市郊化過程，是一種被調節下產生的新 人口移動模式，事實上反映了一種福特主義社會下，新的消費模式，新泰勒式生 產所帶來的房屋工業化與汽車大量生產，在生產力與工資的提高下，得以被消費 。而政府也以各種配合性的公共設施及基礎建設開發計畫，和各種補助性措施來 中介，以支持此種新積累策略下的消費模式(Aglietta,1979:159 ;曾梓峰，1993 ：42)。 而西方國家的大都市，就在都市化與郊區化的交互作用下，空間結構發生了 重大變化。其一是在為舒緩中心大都市人口成長壓力下，在都市郊區所建造的新 市鎮，已向城市群(city cluster)發展。再來就是，自50年代以來，那些歷史悠 久的大都市城區人口數量，已逐漸在減少，人口、工業、商業等向郊區擴散，造 成郊區城鎮化的現象，市中心則是處在衰退之中。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究 在市中心衰退過程當中，由於工作機會越來越少，致使居民的生活收入越來 越少，在付不起房租的情況下，唯有被迫搬出原有住屋，尋求更低廉租金的房屋 ，而房東亦在維修與拆除重建均無利可圖情形下，唯有放任空屋棄置，就在房屋 無人管理情形下，空屋立刻會被佔據(squatter)，而這些屬於都市底層的人們， 大都為來自他國的移民，因此先進國家的都市貧民窟(urban slums)與少數族裔 社區(ghettos)通常是混為一談的。而在第三世界國家或開發中國家，就較無明 顯的種族與族裔隔離的問題。 另外，1980年代後隨著全球化的潮流，跨國企業尋求廉價的勞工。不管是對 獲得工作或失去工作的城市而言，都造成了傷害。在被企業的遺棄的城市中，人 們被迫從事安全度較低或福利保障不足的非正式聘用工作，由於收入來源有限， 漸漸形成所謂的新貧民。而努力吸引國際投資，獲得工作的城市，則是以環境與 勞力的被榨取為代價，同時因工作機會所引起的城鄉移民或國際移民，因正式部 門住宅的缺乏，大多住在所謂的貧民窟。因此，1980年代後造成都市貧民窟的其 中一個因素，就是全球化所帶來的利益機會並不相等。
2-1-2、第三世界國家的都市發展
全球將近十分之一的人口被安置於都市違建區，幾乎在亞洲、非洲和南美洲 的所有主要城市郊區都存在著大量的違建移民，它們有著許多不同的名稱，諸如 ：shanty towns(主要由簡陋小木屋所組成的城鎮)、法國的bidonvilles(都市外 圍的窮困城鎮，意指劣等城鎮)、突尼西亞的gourbevilles、巴西的 favelas(貧 民區)、墨西哥的colonias paracaidistas (parachutists)(缺少地方政府服務 及照管，大多數為貧民成員所組成的墨西哥及美國人社區—尤指位於邊境上的) 等等。 在都市發展過程當中，第三世界國家的城鄉差距卻隨著經濟發展日益擴大， 與先進國家的情況是迥然不同的，主要是由於原有的農業生產體系，被納入全球 市場的商業網絡，賴以維生的農業收入來源遭到破壞，於是人們為了謀生，只好 大量離開農村，進入都市，促成都市的快速成長。所以第三世界的城鄉移民，並 非都市有了工業發展，增加就業機會，吸引人們前往都市，而是傳統農業遭到破 壞，人們無奈離開鄉村，是農業危機所造成的結果。 人口湧向大都市，都市規模一再擴大，還是容納不了增加的人口，於是從農 村或外地湧向大都市的移民，便在都市外圍定居下來。這是由於這些人多數還是 要到市區工作，無法離開都市太遠，而獲得永遠棲息之地的唯一方法，就是在都 市的邊緣無人使用的空地上蓋起簡陋的小木屋，為了達到這個目的，他們通常群 集工作和藉由一夜之間就蓋好簡陋小木屋來佔據土地。這種城市外圍化第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化 (periurbanization)，造成市區的規模層層擴大，更帶來交通擁擠與環境的惡化 。因此這種急劇的都市化帶給這些經濟薄弱的地區空前的壓力。 面對這種情況，除了少數獨裁政府，像南非、智利和印尼，就徹底地摧毀這 些移民地，但在大多數的國家，則是在為數眾多移民者的壓力下，逼迫政府不情 願地接受他們的存在，並進而提供簡易的水、電供給，而隨著這些設施的供給， 這些人逐漸地改善他們的房子，慢慢地這些移民地就變為城市的一部份。原本的 非法佔據者，也開始以所有權人自居，甚至有時出租或轉售這些房子。 另外，開發中國家會發生主要都會區快速擴展的狀況，除了上述農業危機的 主因外，還有就是1960年代起，一些開發中國家採用“成長極”的區域規劃理論 ，企圖以工業城市的繁榮帶動附近地區的繁榮與發展，然而“成長極”的應用卻 適得其反，不僅未達到原定的目的，反而造成了農村地區中小城鎮的人口急劇地 向大都市遷移，造成主要大都會區的人口劇增，更加深了違建聚落的成長動力。 因此，從1970年代以後，開發中國家轉而注重小城鎮的成長，藉以消滅大都 市的吸引力，舒緩大都會區的人口成長壓力。惟大都市的吸引力似乎並未因此稍 減，開發中國家的人們一樣追求著更佳的物質生活與進步，以致大都市仍在不斷 膨脹中，都市貧民在都市外圍一圈一圈地築起違建聚落，城市也因此一圈一圈地 擴張著。因此，開發中國家面對全球化的挑戰，如何有效消除貧窮與貧民窟，是 追求永續發展的首要之務。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
第二節 五０年代開始的都市更新
二次大戰後，世界各國工業與經濟迅速發展，相對地都市化的速度也越來越 快。人們湧向大都市，造成都市規模的日益增大，接踵而至的就是各種都市問題 的產生。尤其是第三世界國家，原本大都市的人口密度就極高，同時從農村湧向 大都市的移民在都市外圍定居，又加劇了都市交通環境的惡化，而這種急據的都 市化又給那些經濟薄弱的地區帶來空前的壓力。因此第三世界國家的都市更新， 是與都市發展問題密不可分的，違建、貧民窟的產生，居住環境、衛生的惡化， 公地被違法佔用等問題，均有賴第三世界政府採取各項有效解決措施。 相對於第三世界國家的都市化，五0年代的西方國家，在交通工具與通訊技 術的幫助下，反而產生了離心運動，人口與經濟活動漸漸離開市中心，突破城區 的界線，向周圍郊區發展，形成所謂的郊區化(Suburbanization)。 因此在都市化與郊區化的交互作用下，西方先進國家的都市空間結構產生了 變化，在郊區化的過程中，舊市中心開始處於衰退之中。因此先進國家的都市問 題，是舊市中心在都市化過程中，密集開發後所引起的衰敗、荒廢，故如何回復 市中心的繁華與生機，同時指導都市的正常發展，形成先進國家必須努力不懈的 目標。 世界各國的發展背景與歷史脈絡雖各不相同，但相同的是，即均由惡化住宅 區著手，故自1950年代開始，美國即展開都市更新的工作。而西歐諸國則因為戰 後受損嚴重，因此「都市發展」與「都市更新」是同時進行的。2-2-1國際都市更新計畫
一、美國 二次大戰後，美國由於都市人口與經濟的快速發展，加上聯邦政府住宅政策 的導引，因而引起郊區化(suburbanization)與內城衰敗的現象，位處於內城的 貧民窟主要以黑人為主，他們所居住的環境，迥然不同於郊區的白人生活，有錢 人和貧民形成對立的雙方，內城與郊區間的階層隔離也越來越明顯，窮人日漸被 區隔在都市的貧窮之島，很多黑人家庭因此陷入貧窮的惡性循環之中，疾病、犯 罪與販毒隨之出現，就在這種歧異的空間環境下，改革呼聲日益增大。 另一方面，則是都市建築在多年的使用之下，早已殘破不堪，不僅有礙都市 市容，一些都市設施也到了必須更新的地步。就在如此的時空環境之下，美國展 開了都市更新歷程，寄望透過都市更新對這些無望之地進行拓荒。第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化 自1949年的住宅法案(Housing Act)公布後，美國即展開了戰後的都市更新 ，所採取的手段是大規模剷除與公共住宅興建的手法，但由於計畫核定過程太長 ，土地取得及清理費用太高，致使貧民窟的擴大速度永遠比清除的速度還快，同 時重建後的住宅並不是低所得者所能負擔，故自然形成被趕走的永遠是購買能力 不足的黑人或少數民族，其結果就是形成貧民窟經驗的不斷複製。因此1949年住 宅法案(Housing Act)實施下的都市更新計畫，變成清除低收入居民住宅的同義 語，因此有「都市推土機」之稱。其後由於居民的反對及更新效果的不顯著，根 本無法應付實際的需要，漸漸改為投資費用較低、可提高都市價值的修復方式。 為了迎合早期都市更新的批評，1954 年的住宅法案(Housing Act)將都市更 新事業擴大至地區修復(Rehabilitation)及地區維護(Conservation) ，建議整 建現存住宅，並可貸款及補助。但都市更新的結果卻是造成縉紳化 (gentrification)，致使低廉租金住宅漸少，黑人問題、財政問題仍無法獲得改 善，都市更新目的無法達到，對改善內城住宅環境並未產生預期效果，反而產生 對社會問題的反省，並一度考慮恢復成1954年清除貧民窟的作法。 事實上，在1960年代，許多政策經過重新設計，改採取綜合的社區更新計畫 ，集中全力幫助居住在市中心的居民，這種走向社會計畫的趨勢(在1970年代已 經成為一種很好的特徵)，真正體認美國都市裡低收入居民(尤其是有色種族)的 問題應視為一個整體，住宅與實體計畫的型式，只是處理一個複雜問題的許多政 策中的一小部分而已。故除了從社經及環境實質面著手外，也從教育、文化、保 健、僱用等非實質面加以解決，並逐漸轉向社區民眾參與的方式(Peter Hall,1995l:288-289)。 二、英國 工業革命最早發生於英國，故英國的住宅問題於18至19世紀早已存在，自 1851年即開始有清除不良住宅與貧民窟的行動。1898年英國的都市改造者霍華德 (Ebenezer Howard)，對當時的都市問題深入研究後，提出田園城市(Garden city)的構想，這項主張對日後英國的都市規劃產生重大影響，1946年英國公布 新市鎮法(The New Towns Act 1946)，對新市鎮的開發與其後的都市更新均有重 大貢獻，故英國的都市更新可追溯自霍華德的田園都市運動。
二次世界大戰後，英國都市的重建與更新是同步進行的，由於戰爭的破壞及 戰後人口的自然增加，造成英國住宅嚴重不足，當時基於改善經濟與因應營建材 料的短缺，並適逢柯比意(Le Corbusier)等與現代化運動(modern movement)的 結合，英國政府大量興建採用了加強鋼骨結構、高層建築及工廠預製組合式的建 築。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究 1945年後的戰後復原與都市建築重建，是當時首要之務，因此由中央政府主 導重建工作，這時期的工作以重建、復原及清除貧民窟為重點，主要特徵就是應 用工業化建築技術與高層住宅建築的林立。到了1960年代，由於清除貧民窟的行 動，貧民大量流竄至都市邊緣地區，都市問題根本未獲解決，人民開始對中央集 權式的都市更新漸感不耐，因此此時期轉向追求公私部門間的最大平衡，並嚐試 以整合較為廣泛的經濟、社會與環境議題為主。到了1970年代的都市更新，則以 都市內城(inner city)、原地更新與鄰里方案為實施重點，並開始強調公私合夥 的夥伴關係。 三、德國 西德一開始並不具有英美地區改善型的更新手法，第二次大戰後，由於住宅 毀損嚴重，為解決住宅問題，制定了復興建設法，讓市、鄉、鎮可以於權限內， 實施住宅的規劃與興建。在這時期，舊城的改造工作便被暫擱置一旁，直至德國 頒布實施「聯邦建設法」之後，才開始了對舊城改造措施相關法律規定的討論。 1971年，「都市建設促進法」在聯邦會議獲得通過，為「聯邦建設法」的補充特 別法。 「都市建設促進法」仍然堅持了60年代的基本構想，其中包括了：在解決了 住宅的數量問題之後，改善居住的品質便成為都市規劃的新目標。具有生活氣息 的早期都市應該為新建築所代替，同時也能充分發揮建築業與建築技術的生產能 力。當時舊城改造的基本模式，是以行列式建築取代傳統的街區結構，流動的綠 色空間取代街道走廊，自由組合的建築群取代封閉的空間建築。按照這種模式， 等於對傳統的都市結構進行了全盤的調整，而這種模式也變成了當時舊城改造所 要模仿的典範。 其後，對這種都市改造手法的反思，出現於70年代末的柏林，德國建築師 Josef Paul Kleihues和Wolf Jobst Siedler在對十字山區(Kreuzberg)一些街區 的改造，提出了“保護性更新”的訴求，從計劃開始就認為這個計劃必須與柏林 現有的都市紋理、社會問題融合。因此，一反現代主義以來，另覓獨立區域平地 起高樓的新市鎮式手法；而在柏林市區內找出有待重建或整建的分散區塊，按個 別區塊需要量身進行「新建（Neubau）」和「舊建物整建（Altbau）」兩種計劃 。儘管這些改建最後還是拆除了街道後面的一些建築，但也保護了相當部分的已 有建築，並改造了街區的內部，使更易於住人。
2-2-2小結
總結50年代先進國家的都市更新，計畫內容與工作重點擺在1.戰後的重建與 復原工作；2.清除簡陋地區與貧民窟；3.恢復已有都市中心區的機能。這時都市第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化 更新所考慮的層面，已非單純物質問題，都市社會經濟重建問題、都市財政問題 也開始併入綜合考慮，配合針對各種不同更新目的需要的法令與制度，也在此時 紛紛建立。 這時的都市更新，是一種以現代化為意識形態，積極性的調節做法，用以迎 接新的積累策略對都市空間的要求。面對都市內產業結構的變遷，都市空間的再 結構與擴張，乃透過國家的中介，以技術理性和經濟主義為基礎規劃概念來進行 。同時，以大片剷除後新建的方式來改善惡劣的都市環境(Keller,1977； Fainstein,u.a.,1983；引自曾梓峰，1993：42)。 經過50年代的戰後復建後，60年代各國經濟日漸繁榮，對於都市更新的看法 也開始出現分化，主要的進展表現為1.都市更新成為一種綜合性計畫的考慮；2. 以大都市大規模的更新為主。主要是因為經濟的高度成長，土地使用的強度要求 越來越高，因此在都市更新時，必須考慮到土地使用價值的提高，以及多種機能 的併同考慮。 到了70年代，更新時間長、需要龐大資金的更新事業漸漸不受歡迎，都市更 新從以往大規模的更新轉向較小規模，從都市觀點轉向都市內的鄰里與社區觀點 。隨之，有關社區民眾參與、公私合夥的夥伴關係、保護性更新…相應產生。 並且隨著老屋現代化被列入住宅政策，都市更新有了全新向度的開展。「小 件而參與」式的規劃流程、「謹慎而週到」的計畫方式、「多元而包容」的經理 涵構，逐漸取代現代主義霸權意識的宰制，並建立起新的霸權結構意識(曾梓峰 ，1993：128-129)。
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
第三節 八十年代之新類型—柏林十字山區
70年代中期開始，西方國家在經歷了二次大戰後場達二十年的長期繁榮後， 再度遭逢經濟衰退的危機(Lipietz,1985；引自曾梓峰，1993：42)。以各種社會 福利方案等調節策略，所建構起來精密的、規範化、制度化的福特主義社會構造 ，反而成為獲利的重大阻礙。在此種脈絡下，發展出一種以彈性策略為經，後泰 勒主義生產策略為緯的新積累模式(Piore/Sabel,1985;Storper/Scott,1986；引 自曾梓峰，1993：42)。 其最顯著的歷史特徵，乃70年代開始以西方國家為中心，再次資本主義的全 球擴張，以及經濟社會再結構的過程，現下新的國際分工即是此結果的具體呈現 (Froebel,F.u.a.,1979,1986;Walton,1985；引自曾梓峰，1993：42)。而新的國 際分工也帶來了人口流動的新模式，獲得工作機會的城市，吸引了大量的城鄉移 民或國際移民，由於這些變動所帶來的都市空間結構重組，為都市治理帶來了全 新的挑戰。雖說每一個都市都有其歷史文化與政治經濟社會的特殊性，解決的可 能途徑，只有在歷史實踐的自身遭逢中才能展開。但柏林十字山區的都市更新， 具體說明了在新的社會變遷趨勢和社會開展動力下，新的城市治理取向如何反應 新的挑戰，也代表了都市治理的新嚐試，因此值得在此簡單介紹，作為一個參考 。2-3-1歷史背景
美國因應與剷除都市貧民窟所發展出來的都市更新政策與行動，在50至60年 代被如火如荼地推動著，其所採用的是現代主義以來的操作理念--建築師及規劃 師的主導設計，用意在於徹底清除高密度的舊有窳陋地區，並以新建高層建築取 而代之。但隨著這些窳陋地區的被剷除，都市問題並未因此解決，其結果就是貧 民窟經驗的不斷複製與轉移，同時也破壞了原有的都市紋理，因此這些粗糙做法 招致了毀損都市多元文化的批評，也使都市更新被冠上「都市推土機」的惡名。 相對於全面拆除式的都市更新，德國柏林的十字山區(Kreuzberg)選擇了一條與 美國不同的道路。 柏林十字山區(Kreuzberg)為一歷史城區，以傳統的勞工住宅聞名，是柏林 當中最缺乏規劃的地區，區內工廠、倉庫充斥，鐵、公路在此交會，住宅區則顯 得凌亂擁擠與老舊不堪。在它過去的歷史發展中，由於房價便宜，吸引了眾多中 亞(尤其是土耳其)外來勞工移民家庭進駐，漸漸成為社會弱勢以及異議團體聚集 之地，但外來移民族群也帶來了社會緊張與治安惡化，重重因素使得此區成為柏 林生活品質最為低落的地區，可說是柏林的貧民窟。第二章 違建聚落論述之歷史分析與理論轉化 圖 2-1 柏林十字山區 Kreuzberg 位置圖 在過去西柏林，十字山區(Kreuzberg)是一個人口稠密的地區，尤其是沿著 柏林圍牆，與過去東柏林毗鄰，在1989年柏林圍牆倒下前，被稱為SO36(十字山 區的部分地區，被依照舊的戰前郵遞區號命名)的地區，早已經被廢棄建築物和 粗劣的住宅標準景象所烙印。柏林政府為了建造新型高級住宅和高速公路，在此 區進行著大規模的都市更新。 然而，在1970年代後期，這種政策激起此地區越來越大的反對與抗議，到了 1980年代，局勢逐步擴大為蹲佔運動，從SO36區 開始傳播到整個城市，在蹲佔 過程中，空的廉價公寓建築被佔用，屋頂和房間經過修理後又可再住人。替代選
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究 照片 2-1 生態綠化 擇運動者並以佔據市中心的老舊出租公寓（Hausbesetzung）作為團體基地並進 行抗議，並以此宣揚其反物質的生活型態，同時也激發一波對都市環境與都市生 活的重新思維。最後，柏林政府被迫暫停在十字山區的大規模破壞，“謹慎而週 到的都市更新”方案開始被付諸實施，不但以自立造屋、自主管理合作、生活與 工作在同一區為取向，也在負擔得起的成本內重建現存的建築。
