1949年國民政府撤退來台，一下子湧入兩百餘萬政治難民，台灣人口頓時增 加三分之一，為維持國家正常運作，政府以日人遺留之日式宿舍安置公務人員，
並興建少量住宅提供中央民意代表及機關人員居住。當時台灣住宅尚未商品化，
民間並無專為建造住宅出售之建商，一般住宅服務通常採取自地自建自用方式提 供，而當時國家在無法提供充足住宅服務下，為維持其正當性，於是容許大量公 共設施用地及公有地被佔用，許多個人便在工作地點附近覓空地興建簡陋棚屋，
此時在國家刻意容忍下，台灣各大市區開始出現許多違建聚落（米復國，1988：
107；張景森，1991：144）。在此一時期，國民政府解決住宅問題的方法有三：
第一是將日本人撤離台灣後，所遺留之空房舍分配於隨同迫遷的政府人員；第二 是興建眷村以解決退守台灣官兵家眷之居住問題；第三則是放認違建以消解一般 跟隨赴台民眾的居住需要。
當時這些違建對空襲時之疏散、防火、避難及緊急行動都造成極大的困難。
台灣的威權主義政府，為了因應戰爭的「防空疏散」計畫，採取了拆除制度，並 無其它具體的都市政策。但這種強硬的拆除法並未解決問題，在當時住宅極為短 缺狀況下，軍事般的拆除行動遭到強烈的抵抗，尤其是一些弱勢者，只有抵抗一 途。1957年政策有了轉圜，行政院頒布「違章建築處理辦法」，中央在部份妥協 下重新認定違建，分為舊違建與新違建，新違建隨報隨拆，舊違建則依妨礙都市 功能不同程度進行分期分區拆除。其中雖規定拆遷戶可優先承購或承租平民住宅
，政府並宣示要大量興建平民住宅、辦理住宅貸款，然台灣當時作為開發中國家
，完全無能力提供安置住宅，導致拆除戶往往轉移到其它違建區搭建新違建，違 建聚落反而愈拆愈多（張景森，1991：147；楊友仁，1998：306）。
當時由於兩岸處於對峙局面，政府85%的預算皆用在國防需求上，並無能力 解決住宅問題，反而是美國關切其資本主義的擴張，在美籍顧問的堅持及美援基 金下，政府始在1957年制訂《興建國宅貸款條例》，以美援為主要基金，配合 1956年實施的都市土地漲價歸公所課徵的土地增值稅來執行該條例，企圖由國家 提供貸款方式，透過住宅市場的機制來帶動經濟發展，但台灣政府卻挪用做為國
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
宅建設貸款用途的土地增值稅，並且在國家完全以經濟建設為主要投資對象下，
並未編列任何預算支援國宅基金，造成基金短缺，再加上一般低收入戶之所得尚 低，此一條例對一般低收入住宅問題之改善幫助不大。
此時國家所協助貸款興建之國宅雖占住宅市場7.2%，但若扣除災害重建住宅 及為違建拆遷的整建住宅，則實際僅提供3.2%，對住宅存量之增加幫助有限，完 全無法跟上當時人口成長速度，故此時政府並未大幅提供住宅供應量，只是將舊 違建合法化（米復國，1988：109）。由於國家對於違建的縱容，及無法在住宅 服務上多所提供，使得1960年代由鄉村進入都市的農村剩餘勞動力只能以簡單的 違建作為容身之處，造成都市蔓延。根據統計，1963年時，台北市約有三分之一 的人口居住在在違建之中，而在1968年時高雄則約有20%的人口，居住在違建之 中（米復國，1988：109）。
1960年代台灣因美援挹注，被納入戰後新國際分工體系（New
International Division Labor），朝向出口導向的工業化策略，導致大量的城 鄉移民由農村進入都市，此時公共投資的主要目的是促進都市有效運轉及加速資 本積累，都市擁擠問題開始浮現，1966至1969年的第四期經建計畫中雖有納入「
國民住宅」一項，但主要政策工具仍只有《國宅貸款條例》，並規定僅地主得以 興建住宅，因此《國宅貸款條例》對於住宅市場並無實質幫助，私人市場成為住 宅供應主力。面對經濟發展與依賴都市所帶來的住宅與服務設施缺乏，是國家所 要面對的嚴峻都市問題，而國家因應這些問題的都市政策主軸則是「發展郊區」
與「城市美化」（楊友仁，1998：307）。
由於城市美化強力拆除的成效不彰，於是1964年內政部第二次修訂公佈的《
違章建築處理辦法》中提出「先建後拆」精神的「整建國宅」政策，當時聯合國 派遣來台的顧問團，曾經建議改採設置安置區、居民自立建屋、政府提供土地及 服務設施的“Site & Service”、“Slum Upgrading Programs”等第三世界解 決都市貧民居住問題的方案，但這些不符合現代化意識形態的方式並未被政府所 接受，然而「拆除-整建」在實際運作也遇到相當大的困難，由於土地資金等問 題，造成興建數量有限，且因整建國宅的低品質，以致日後形成正式化的貧民窟
，或因拆遷戶仍無法負擔而形成新的違建聚落（楊友仁，1998：308）。
到了1970年代，由於國際物價波動及石油危機，在通貨膨脹的壓力下，民眾 紛紛投入最具保值功能的購屋行動，房價漲幅將近一倍半，最後不僅低收入這無 法負擔房價，連中上收入者的收入也趕不上房價的上漲，而形成住宅危機。政府 這時開始以興建國宅來處理住宅問題，1975年公佈實施「國民住宅條例」，開始 大量興建名為解決中低收入者住宅問題的國民住宅，將「擴大住宅建設」與「增 進社會福利」共同納入「六年經濟建設計畫」的「健全社會發展」項目中，「六
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
年國民住宅興建計畫」（1976-1981）更宣示要直接興建國宅10萬戶，以打壓房 地產炒作。
然而，這個政策並不成功，其原因有二：首先是興建數量不足，其次是單價 太高，非一般中低收入者所能負擔。因此到了1970年代末期，便發生了國宅滯銷 的情況，就是因為國宅價格非中低收入者所能負擔，而能負擔者又對國宅的興建 品質不滿意所導致的結果。這時期國家除興建國宅外，同時有意縱容違建以緩和 因都市集體消費問題而產生的政治社會壓力，由於無法有效解決土地與住宅問題
，國家有意縱容違建的存在，給予水電設施的服務，甚至稅捐機關也加以課徵稅 款，以緩和因都市集體消費問題而產生的政治社會壓力（米復國，1992：125、
楊友仁，1998：310）。
1980年代國宅由於滯銷壓力，興建速度開始減緩，到了1982年修正《國民住 宅條例》時，增加「貸款人民興建」與「獎勵民間興建」兩項，希望以大量的供 給來降低房價，政府住宅政策開始轉向，希望藉由民間資本減輕國家負擔，至此 住宅供應的責任由國家身上慢慢轉移到民間市場的時代又悄然來到（米復國，
1992：80），政府於住宅市場中退位。但到了1987年由國產局標售華航附近土地 創下天價的事件，引燃了房地產的狂飆期，由於國際熱錢的流入，造成住宅價格 的狂飆，一般大眾已無力購買。造成台灣資本主義發展的勞動力再生產機制中的 集體消費環節出了問題（夏鑄九，1995：323）。
民眾的不滿情緒，終於在1989年產生「無住屋者團結運動」，住宅問題再度 引起政府的重視，政策上也有所改變。由於房價高漲，國宅需求又急遽增加，然 土地取得困難及興建緩慢；政府開始一方面實施「輔助人民自購住宅貸款」協助 人民購置民間市場住宅，提高中低收入者的住宅購買力，另一方面則是變更非都 市土地為住宅用地或新市鎮用地，企圖透過都市計畫手段增加住宅不動產的供給
。同時由於全面實施容積率管制，造成建商搶建，空屋壓力增加，房地產景氣開 始低迷，不過一般中低收入者仍無力負擔。1994年，政府提出「六萬元一坪」的 平價住宅政策，然因都市土地價格昂貴，主要以台糖土地興建為主，根本無法解 決都市貧民的住宅問題。
為了解救當時炒作房地產而引發財務危機之建商，1996年央行指定269億法 定存款準備金辦理7.9%低利房貸，開始企圖藉由擴大貸款自購之供給量，逐步建 立起現今「補貼為主、興建為輔」的住宅政策，以解決大量空屋與低迷景氣問題
。但這種忽視中低收入家庭的「補貼為主、興建為輔」住宅政策，儘管擴大補貼 供給量，中低收入戶在高房價下，依舊無法進入住宅市場，同時政府並未採取其 他任何有效措施，解決其住宅需求，導致違建與低劣住宅品質等問題依舊存在。
因此為美化都市與徵收公共設施保留地，所進行的一連串違建聚落拆除動作，由
第三章 花園城市變成違建聚落的歷史脈絡
於在住宅服務上並未同時提供配套措施，爆發一連串抗爭動員事件。至此，台灣 都市住宅問題陸續暴露，都市危機開始爆發。