建立自主、承載的都市治理新霸權

資本主義的空間形式，基本上是積累與調節的動態發展的結果，而霸權意識 是調節模式的保證者，透過在某一特定宰制關係下，使得積累與調節能緊密結合

，藉以形塑出適於現存積累機制的空間。但當它們結合在一起且強度達到某種程 度時，就會導致危機的出現，而此種導源於積累模式和調節方式卻危及再生產的 不相容性，則再度成為推動新的積累模式、新的調節方式與新的霸權結構的契機

，就在新的積累模式發展過程中，原空間形式適時地被破壞掉，予以重新改造。

這就隱含著空間的改造，除了必須配合累積機制與調節模式外，也需建立新的霸 權意識，且三者必須協和一致。

在聯合國里約地球高峰會與人居會議中所揭櫫的21世紀議程中，尋求共識與 社會公平在現今多元社會中益顯其重要的價值。民眾多元的意見可以在經過協商 與折衝後被採納入決策中，採納多數意見的同時也了解其他不同意見，在都市規 劃過程中這是必須被顧及的，而這也才是真正顧及到公共利益。有別於過去公部 門依其政策導向與所謂的專業者理性規劃，導入民眾參與都市發展的各項事務，

目前已成為現代民主社會的一種趨勢。

在新的都市治理關係中，決策的制定者不再是只有公部門，而是跨越了公部 門、資本市場以及民眾，因此政府與非政府部門的合作關係，即構成了都市治理 模式的核心。在地方政府回應都市治理的挑戰時，都市計畫往往擔任了重要角色

，但台灣以往在中央政府「集權統治」與「發展導向」的政策下，發展都市自我 特色的都市計畫並未受到重視。而近年來由於政黨政治逐漸趨於成熟化及草根性 市民組織的社會運作，讓都市公共政策的形成過程，能受到更多合理討論的監督

；也急速地扭轉著政府長期以來忽視「社區」存在於都市中，所可以也應該扮演 的積極性都市營造決策的主體。

台灣過去空間規劃領域一直強調專業導向，認為環境的創造與經營必須仰賴 專家；但隨著生活環境水準的提升昇，以及知識與資訊的廣泛流通，民眾對於生 活空間各項發展的敏感度也愈來愈高，傳統由上而下的專家規劃方式，由於難以 反映本土性的真實需求而逐漸受到質疑，因此民眾參與成為規劃者在進行規劃實 務時的重要事項。從國外的發展經驗顯示，以往菁英式的規劃，由於某種程度脫 離了民眾生活的切身感受，而以規劃設計者之主觀意志主宰了社區民眾生活型態

，因此歷經數十年累積後造成深刻的環境與社會問題，衍生出居民對傳統專業力 量的對抗，因而要求由下而上的民眾參與式規劃。

因此隨著社會政治的轉變，「民眾參與」的工作理念，在此新的時勢中再次成 為都市規劃中的一個關注點；民眾參與都市規劃乃是由下而上，並且直接行為的

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究

民主表現，所呈現的意義更能彰顯民主意涵。民眾參與都市規劃，促使民眾關心 自身的生活環境，了解環境議題，進而改造環境，這只是民眾參與公共事務的初 步，卻已經是最基本的一大步。只要邁出這一步，在學習、分享與衝突和協調的 過程中，便可誘發出居民自覺，進而了解到公共的價值，從而認識公民社會的意 義，瞭解到民眾之於社會的積極地位與角色。而計畫成敗的關鍵在於公務體系的 心態問題，必須一改過去政府分配資源的型態，逐步建立社區自主機制，改由社 區來掌握公共資源，處理公共議題；過去依賴民意代表發聲，爭取生存權益的新 草衙地區，相信透過社區民眾的積極參與，未來的都市更新工作將更顯得有價值

。

從當前世界都市發展的經驗顯示，民眾參與到各種都市發展公共議題，是一 個城市發展最重要的支撐基礎，民眾參與的程度與方式，甚至成為城市發展競爭 力的指標。新草衙改造行動成功與否最關鍵的一環，在於社會民眾能否有機會透 過各種可能性的參與，來共同承載新草衙與高雄市都市轉型改造的共構發展。

從這個角度來看，有關新草衙的改造作為高雄城市轉型與再發展行動的一環

，營造一種有利於民眾參與共同承載的介面與環境，成為新草衙改造行動的重要 任務。然而，作為創新與學習，以及社會體質改造的目的，這種參與不再是傳統 形式化訴求的參與，不再只是民眾聲音的傾聽，或是讓民眾的意見有所表達，而 應該是一種新的社會發展責任的共同承載。關於新草衙改造有關計畫市民參與的 課題與形式，可以有全新不同的規劃與設計，讓民眾的經驗與意見不只是針對政 府擬定的計畫來反應和表達，而是一種全方位新的共同承載。

實際行動的準則，包括創造政策與行動的開放性詮釋架構，營造有利於地區 民眾參與的環境和條件，讓地區民眾可以參與到新草衙改造有關危機與問題意識 的共同承載，引導自主性的行動發軔，協助與參與計畫的研擬，過程的共同行動

，以及未來經營與管理的認養與參與，以及各種可能的促進與獎勵措施等等。因 此新的理論向度在新草衙都市更新計畫的具體實踐上，就可以嘗試推動下列幾項 做法：

1.進行展望式彈性規劃，取代中央式的規劃體系：

原因在於傳統的都市計畫過於僵固，已無法應付都市發展的新需求，面 對各種可能的都市衝突與矛盾，行政部門不應再以預測和長程計畫管理因應 之，代之而行的是針對各種檯面上的政治議題，進行彈性而靈活的「都市治 理」(Urban Management)。因此必須改採以多項小型計畫共同構築一個大的 方向目標，以穩紮穩打的步驟取代過去預測性質的規劃，使得規劃得以更具 彈性，著重在眼前急迫性的都市問題，且能以漸進修正方式避免錯誤的產生

。因此，高雄市面對彈性化生產與國際資本快速流通，所導致的一連串都市 問題，採取展望式彈性規劃是必須的調節機制。

第六章 新草衙都市違建聚落轉化之策略

在新草衙違建聚落改造過程中，若要推動展望式規劃，政府必須做很多 調整，首先是學習「展望式的政策推動法」。過去政府為新草衙地區作了一堆 規劃，如聯合國專家協助規劃完成的臨海特定區、第九期重劃區、大坪頂新 市鎮…等均顯得窒礙難行，這是因為傳統中央式的規劃，曠日廢時、過度複 雜、缺乏民眾參與和迴響，以及民怨難以預測和因應，且規劃過程難以修正 和變更，最後花園城市變為違建聚落也就不難理解了，而展望式規劃強調的 不再是全盤系統式的規劃操作，而是藉由許多小小的步驟（計畫），共同展望 地朝向某一個方向前進。

因此在新草衙都市更新的實際運作上，就可以針對新草衙地區的各項問 題，透過市民規劃工坊的研習會，擬定各種不同的彈性解決方案，激發市民 的創意想像，而研習會的最後結論，使成為一個具體的發展計畫，同時確保 工程的設計與實施必須是在創意的環境中完成。同時藉由各種不同的研習會

，確認問題的存在，並發展出不同的彈性規劃方案，並且策略地決定其實施 順序，也就是規劃過程保持高度彈性，將遇到的問題成為研習會的議題，先 確認有待解決的問題有哪些？怎樣的行動與方法可以解決所面臨的問題？如 何促進這些工作。換句話說就是以行動計畫來取代紙上的方案規劃。

2.推動市民規畫工坊，擴大民眾參與基礎：

過去的臨海特定區都市計畫是系統藍圖式規劃的產物，完全忽略規劃過 程的合理性與民眾參與的精神。因此新的規劃策略必須打破系統規劃「規劃 者是優越的、有科學素養的專家」的基本信念。透過民眾事先參與規劃，來 設定規劃目標，且在規劃過程中，隨時可以針對規劃錯誤之處提出修正意見

，以提高規劃品質與效率。因此展望式的民眾參與不會僅是諮詢式的參與，

或是規劃方案完成後，再舉辦公聽會、說明會的告知參與，而是一種真正的 參與，並透過民眾參與，達到民眾對規劃方案的認識、支持與認同。

透過規畫過程中全方位開發社會資源，為新草衙改造任務尋求更大的地 區民眾承載，藉著參與規劃工坊研習會，創造一個居民與各種不同利益團體 間，可以公開對話與協商的整合過程，使得各種計畫實踐的可能性，是建立 在社區中各種社會團體持續的溝通、回應與公共性的討論上。如此，經討論 後的規劃結論才能真正落實與實踐，並因應實踐規劃過程中的各項問題，發 揮集思廣益之效。

「規劃工坊」計畫緣起於德國，由於兩德統一後的柏林首都面臨了都市 再造的問題，破碎分裂的柏林城展開了對「生活脈絡重建」、營造一個人文生 活性歷史城中心的目標追求，因此一種全新民眾共同承載的都市規劃模式的 實驗於焉展開！柏林為了因應兩德統一後新的都市發展格局、東西陣營瓦解

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究

¾市議會決議該區域未來展 望

¾成立規劃工坊，邀集各種 不同利益團體代表共聚圓 桌協商

第六章 新草衙都市違建聚落轉化之策略

則為基礎推動後續的各項工作。

(3)採取說明會、演講、座談會等方式，讓新草衙地區居民對新生活型態轉

(3)採取說明會、演講、座談會等方式，讓新草衙地區居民對新生活型態轉