4-1-2檢討與分析
第二節 新市鎮建設的迷思-資源錯置的不永續發展
新市鎮建設，係源於1902年英國霍華德(Ebenezer Howard)所著的「明日之田 園城市」(Garden city of Tomorrow)的構想，作為國家都市發展政策者，亦以英 國為首創。二次大戰後，英國政府鑒於戰後重建及人口都市化的需要，成立新鎮 委員會，決定大力推動新市鎮開發政策。1946年英國公布新市鎮法(The New Towns Act 1946)，對新市鎮的開發與其後的都市更新均有重大貢獻，也造就了近代都市 計畫上的一大成就。由於新市鎮之規劃，可以擺脫種種限制，所創造的生活環境 遠較老舊都市為優，故大量吸引人口及產業進駐，以建立自給自足式的新市鎮為 目標。但從歐美先進國家都市發展歷史脈絡中(請參見第二章)，可知新市鎮建設，
是以內城衰敗作為代價的，並且是造成內城貧民窟(slum)的主因之一。
因此自1970年代開始，歐美先進國家已少有新市鎮案例出現，主要原因就是 這些國家的都市發展已屆成熟階段，人口不再增加，因此都市已無再繼續擴張的 必要。這些國家當前的都市發展政策開始著重於都市更新及都市永續發展方面的 工作，大幅提昇既有都市的環境品質並注入新的活力，以強化都市的機能。作為 新市鎮首創者的英國自1970年代開始就以都市內城(inner city)、原地更新與鄰 里方案為實施重點，新市鎮建設不再是解決都市住宅問題的萬靈丹。
我國於民國五十年代中期，獲聯合國開發總署之資助，派遣專家前來協助我 國建立住宅及都市發展政策體系，並培訓都市規劃人才。當時有鑑於台北都會區 的發展迅速，其成長壓力集中在淡水河兩岸的洪水平原，飽受洪水氾濫、積水浸 淹所苦，因此建議引進英國新市鎮的概念，選擇可避免洪泛的適當地點，其中包 括林口、內湖及南崁等若干處，規劃新市鎮及新社區，藉以抒解洪水平原的開發 壓力。而在高雄則配合南部(臨海)工業區的開發及高雄港擴建，選定大坪頂作為 開發新市鎮之地點。當時政府採納此項建議，曾分別成立開發機構，進行籌劃工 作，後因土地徵收遭遇困難，決定改採「公布都市計畫、進行市地重劃」之方式 進行，但這種消極的新市鎮開發，成效極其有限，與一般的土地開發無異，更未 達到當時建設新市鎮所設定之目標。
本階段的新市鎮開發，係因應1960年代以來在出口導向工業化策略下，台灣 經濟快速累積發展，所伴隨而來的都市及區域發展矛盾的社經環境中，台灣威權 體制下的一個「空間政策實驗」。本時期由於台灣產業的聚集快速發展，人口急 劇都市化的結果，造成都會區人口的成長壓力與空間環境矛盾的惡化。為此，本 階段新市鎮開發的政策功能，在藉由都會區週邊新市鎮的規劃開發廣建國宅，藉 以紓解都會中心地區的社會經濟發展壓力與空間環境矛盾。因此，本階段新市鎮 開發最後轉化成為「開發新市鎮、廣建國宅」乙項，納入六年經濟建設計畫 (1978-1984)，成為國家施政重點(周志龍，2003：280)。1978年的大坪頂新市鎮
第四章 新草衙地區基本問題
建設，就在此歷史脈絡下被實驗，藉以吸納臨海工業區員工住宿問題，進而紓解 新草衙違建聚落快速發展的壓力。
大坪頂特定區計畫係政府為配合高雄臨海、大發、林園工業區之建設，合理 分佈區域內人口及容納工業從業員工，於1978年報奉行政院核定列入十二項重大 建設「開發新市鎮廣建國宅」項下予以開發。1979年7月1日高雄市改制後，大坪 頂特定區計畫範圍內部分土地劃入高雄市轄區範圍，而開發主體亦以省市轄區界 線為準，屬高雄市轄區部分由高雄市政府負責開發。而高坪特定區原為臨海工業 區之工業住宅社區，於1977年六月奉行政院核准編定為工業用地，1979年行政院 會通過十二項建設計畫，在「開發新市鎮，廣建國宅」之目標下，由高雄市政府 積極開發。嗣經內政部函請工業局依法撤銷工業用地編定後，由高雄市政府依照 都市計畫規定，辦理規劃開發並定名為「高坪特定區」，與鄰近之「大坪頂特定 區」合稱為「大坪頂新市鎮」(詳見附錄三)。
綜觀大坪頂新市鎮規劃建設，是1970年代因應高雄市產業發展都市快速擴 張，爲解決大量城鄉移民所導致都市住宅服務不足的調節機制。在空間距離上，
與新草衙地區似乎有點距離，對於新草衙違建聚落問題從目前表面看似乎也扯不 上邊。但正因如此，它反而是當時政府當局為解決新草衙違建問題所提出的調節 政策，企圖藉由同屬臨海工業區週邊，大坪頂新市鎮的規劃開發廣建國宅，藉以 紓解臨海工業區員工的住宅需求壓力，而此住宅需求壓力的具體呈顯，就是新草 衙違建聚落的形成。不過，由於大坪頂新市鎮本身開發上財政與法令條件的限制，
與地理區位上不及新草衙地區優越，終究無法順利進行開發，因此對於都市住宅 需求與新草衙違建聚落問題的調節也就無法產生效力。
由於大坪頂新市鎮遲遲無法開發，從1980年代開始大坪頂新市鎮開發與新草 衙違建問題的解決，也就開始脫勾，形成兩個各自獨立的高雄市政問題。但自1978 年大坪頂新市鎮建設實施以來，中間曾沉寂了好久一段時間，未曾有任何建設開 發行動。但不知何故，近年高雄市政府又動起來，且為開發高坪特定區第一、二 期工程，成立新市鎮開發基金，向高雄銀行及台灣區中小企業銀行貸款四十一億 元開發，目前光是每個月的利息就高達二千五百萬元，而全區可標售地計有九十 五筆，合計廿八公頃，卻由於房地滯銷，沒有收入，以致每年利息壓得主管機關
「喘不過氣」來。
地政處官員說「如果不調降售價，以目前的房地產業的景氣，高坪特定區的 抵費地，很難標售出去，最後將會被利息拖垮到全部的抵費地都標售出去，還不 足還本的窘境1」。而從高雄市議會公報中看出高坪貸款至2004年6月底為止的累 積未償餘額尚有40.32億。最近則又降價求售，平均每坪售價在三萬六千元至四萬
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高雄市政府地政處 2001.03.15
都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究
元不等2，所以台灣的新市鎮開發根本是一種土地開發，其處境當然與一般的大建 築商所面臨者相同：有土地賣不出去，有房子也乏人問津的窘境，所不同的是，
建築商倒閉，而新市鎮開發機構的虧損終將由全民承擔。另外最重要的是新市鎮 建設與都市更新間所產生的資源競逐，若從永續發展的理念出發，政府實應停止 新市鎮的開發建設，將相關資源投入都市更新的工作上。
目前全台灣的都市計畫面積為458,558公頃，占全國總面積之12.3%，都市計 畫區內人口密度高達每平方公里3,786人。現有都市計畫預計可容納的人口數總計 為2400萬人，但目使用率僅達70%。預計在民國125年，若都市人口佔總人口數80%
時，都市地區所需容納的人口數僅為2080萬人。因此目前都市供給的土地足以容 納目前台灣全部的人口，亦可滿足未來都市人口的充足需求。根據行政院經建會 的預估，台灣的人口將在民國127年左右達到2568萬人而不再增加(甚至會逐漸減 少) 。因此，政府應訂定人口總量零成長目標，運用都市成長管理執行市政，實 施容積率，推動建築容積總量管制，並停止郊區開發。
並且台灣經過數十年的都市發展，都市人口達總人口的78％以上，與先進國 家相當，人口成長已趨緩慢，估計二十年後，人口將屆零成長。加上住宅的供應 過剩，房屋自有率已高達83％以上，所以我國將來所面臨的是：都市的擴張需求 有限、人口老化、產業轉型、都市環境品質有待提升，以及資訊化時代來臨的挑 戰等等。為此，我國的都市發展政策應面臨重大變革，亦即「不應再追求量的增 加，而是質的提升」，也就是放棄「都市擴張主義」，改採「市中心主義」，仿 照西方先進國家的路線，開始注重都市內已建成區的發展，大規模推動都市更新 工作。透過全面推動都市更新，大幅提昇居住環境品質，建構永續發展的都市，
才應該是今後政府施政的重點，因此高雄市政府應該停止大坪頂新市鎮的開發建 設，轉而投注更多的心力在新草衙地區的都市更新工作上。
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