扶持永續、人文的新積累策略

台灣自1960年代開始，改採以貿易為主導的「出口擴張」策略，擴展對外貿 易並加速經濟發展，當時為解決因工業發展所帶來的龐大城鄉移民，與隨之發生 的都市問題，都市建設開始列為社會建設的一部分，但關乎都市集體消費的住宅 服務，在此時並未成為資本積累的一環，而為解決都市住宅不足的問題，當時的 都市計畫成為支持此一資本積累模式的政策調節工具，透過都市計畫的發布與指 定建築線，以求間接達到住宅數量的供給，但此一調節方式並未達到應有的政策 目標，而是由非正式部門的違建滿足了這一部分的需求，因此過去台灣的住宅政 策只是維持經濟資本積累的調節工具之一。

但自1980年代末以來，由於全球化之影響，國際經濟再結構，台灣從一個邊 陲位置，轉型成為一個半邊陲經濟體，所表現出來的是傳統產業面臨出走與轉型 危機，國家產業重心轉為集中於北部之高科技產業，都市人口除大台北都會區外

，成長均已趨緩。面對此一新積累模式的發展，中央政府企圖透過加強公共工程 的投資，以厚植產業發展的基礎，同時引進民間活力參與公共建設，作為此時期 的調節機制。但是到了1996年，中央政府發現公共工程的投資成長和預期的目標 相差甚遠，且全國營建業面臨嚴酷寒冬，為了解救當時炒作房地產而引發財務危 機之建商，央行指定269億法定存款準備金辦理7.9%低利房貸，開始藉由擴大貸款 自購之供給量，逐步建立起現今「補貼為主、興建為輔」的住宅政策，以解決大 量空屋與景氣低迷等問題，住宅政策此時開始變為經濟資本積累的重要一環。

但是與此同時，高雄市在產業發展上則面臨了全球化的重大考驗，由於全球 化趨勢背後的推動力量，是產業發展邏輯與結構的變動，產業利潤的基礎從對原 料、廉價勞動力與土地的計較，轉換成為對於技術、資本與知識的獲得。不過在 比較利益的計算下，傳統產業在地理空間上卻必須重新佈局，移往更廉價成本的 地區，而傳統工業區位因為產業的外移或結束，成為閒置狀態。過去支持高雄市 人口大量成長的傳統產業，也因此面臨倒閉與出走的命運，間接導致高雄市人口 成長亦已趨緩，在都市空間上則是出現大量閒置的廠房與工業區，而早期充滿活 力的住宅社區更是顯得殘破與失去活力。

因此在當前全球化與工業化轉型的時代，高雄市產業發展的內容，將逐漸不 會再是傳統的重化工業，而將是以資本密集、技術密集、知識密集為基礎的新興 科技與國際貿易與物流為主的服務產業。以世界先進國家的經驗來看，這種產業 類型對都市空間與生活經驗，要求了全新的形式與品質，特別是在都市土地永續 使用的模式、資源與設施的最佳化使用方式、人性化公共設施介面的創新與研發

、整體都市景觀風貌與生活經驗的設計、綠色自然和諧開放空間的開闢與多元包 容人文生活活動的營造等等，都成為城市轉型改造的主要內容。而這些訴求背後

第六章 新草衙都市違建聚落轉化之策略

的基本邏輯，均以永續發展為依歸，都市生活與空間意義及價值的營造，更成為 城市競爭的主要指標。

在這種永續發展視野下，新草衙都市更新的改造行動，作為高雄市城市轉型 與改造工程的一環，其內涵與形式必須也提供高雄市在都市改造行動中創新與學 習的機會，各項行動與課題的主張，應該在都市發展的行銷與經理行動中，轉化 成都市經驗創新與學習的介面。協助高雄市在21世紀都市發展行動中，全方位積 累地方在解決自身問題時的內生承載力量，無論是新的都市生活、品質訴求、環 境形式、社會活動與連結、永續發展的在地行動等等。透過這種創新與學習的過 程，讓高雄市在面對未來發展時，能夠展現出具有創新能力的發展體質。

其中，「地方活化」必須取代對於地方發展「成長」的期待。「地方活化」

的行動焦點在於解決地方所遭逢的危機，透過對未來的想像與期待，行動的目標 設定了一連串以永續生態、生活與文化為訴求的課題，以及環境改造過程中對於 新品質、新形式與新標準的要求；行動內容上則涵蓋了地方內生型力量的創新與 研發，以及能支持地方永續發展新「社會經濟」模式的探索，藉以成為新的彈性 積累模式。因此，在新草衙都市更新議題上，高雄市政府必須要能支持下列的更 新策略，並藉以扶持出新的產業與積累模式。

1. 鼓勵自地建屋或老屋整建維護，活化相關營建產業

隨著台灣的房屋自有率已高達83％以上，高雄市也由1994年的76.19%

升至1997年的81.46%，顯現平均台灣或高雄市居民自有住宅成長已趨緩，

對房屋需求亦已由數量需求轉變對品質的需求。因此過去的優惠房貸措施 應該已效果有限，因為有能力又想買房子的人均已買了房子，但是買不起 的人依然買不起，其所能刺激者只是少數的有能力換屋族群及年輕首購者

。對於將近15%的無能力購屋者及無能力換屋者，優惠房貸措施根本毫無幫 助，為此優惠房貸措施也將漸漸無法撐住營建業的發展。

因此，對於政府最近又增撥的三千億優惠房貸，應該選擇更大的彈性 運用，改用於鼓勵民眾自地建屋或進行都市更新之用。過去的優惠房貸，

最大的爭議就是政府所救的是建商，而非協助中低收入者取得適合的房屋

，透過貸款利息的補助方式，只是鼓勵中高所得者購屋換屋或吸引投資客 進場，房價依然維持高檔，無法大幅下降，因此最終獲利者仍舊是建商，

對於無法負擔高房價的中低收入者而言，此項優惠房貸根本毫無任何實質 幫助，無助於中低收入者改善居住環境。但是新的住宅政策，依然在扶持 營建業，只是其補助的對象從建商，轉為直接補助民眾自力建屋及進行都 市更新，受惠族群將更為擴大及公平。而且此項政策不只可以繼續刺激營 建業發展，更可大幅降低台灣不合理的高房價，將無競爭力的建商趕出住

都市違建聚落的形成與轉化—高雄市新草衙的個案研究

宅市場，及導引建商進入都市更新業務，作為新的積累策略。

因此新的積累政策，政府應該從過去的優惠房貸補助，直接受惠建商

；改以鼓勵民眾自力建屋或都市更新，採直接受惠民眾之方式，建立新的 住宅政策，並將此項政策作為一種既可擴大內需，照顧中低收入者，增進 社會福祉，及扶持新產業的火車頭工業。藉由自力建屋或老屋整建維護的 營建需求，帶動相關產業的蓬勃發展，營建產業一般即有火車頭工業之稱

，其可帶動鋼鐵、水泥，家具、家電…等諸多產業的發展，所以它過去一 向就被做為政府擴大內需的首選，而營建業的不景氣，一般也代表著國內 經濟的不景氣，因此政府一向擔心營建業的景氣問題，怕其引起一連串的 產業及金融問題，但新的積累模式，不但可以改善中低收入者的居住環境

，更可適時地將建商的業務導引進都市更新，充沛都市更新的資源與活力

。另外，以自立建屋比起私人建造通常能節省百分之三十的花費，而比由 政府計畫建造的住宅更能省下百分之六十的花費。

因此在新草衙的更新工作上，市府一方面應該採用足夠的經濟誘因，

導引民間建築業投入新草衙的更新事業，另一方面對於新草衙違建戶尚未 購地者，應該擬定相關的促銷方案，鼓勵居民購地自建或改建，如此不但 能減輕市府的財政負擔，且能活化相關營建產業，創造新的營建積累模式

。

2. 更新營建過程採用新的營建標準，扶持創新建築技術產業

新草衙過去給人的印象就是髒亂混雜，後來雖在吳敦義市長的開闢道 路與公共設施後，情況大有改善。但是由於居民的改建均是在不受建築法 令規定下所完成，導致建築物的新舊混雜、建築式樣千奇百怪，看不出具 有任何的統一風格。因此在新草衙更新營建過程可以結合都市設計的概念

，採用新的營建標準-永續都市、綠建築標準等，如此不但可以改善新草衙 過去給人雜亂的視覺感知，達到更新後視覺上的統一性，更可創造優良的 生活環境，營造具有節能、環保功能的生存空間。

同時透過採用新營建標準的介面，也可以健全營建資源再生利用的機 制，誘發再生利用之市場通路，促進資源的有效利用及降低環境污染，藉 以扶持新的環保、節能產業，諸如：太陽能發電、可回收建材、節能、節 水產品設計…等，同時將更新改造過程中所需之建築各部構造元件予以生 產工業化、預鑄化、標準化，除了能創造新的營建相關產業，更能減少建 材消耗量及營建廢棄物，增加對於環保的貢獻。也就是在永續發展（

Sustainable Development）的視野下，進行新草衙的空間改造工程，並以 此空間改造為基礎，扶持發展新的建築技術與節能產業。

第六章 新草衙都市違建聚落轉化之策略

3. 以都市永續發展博覽會形式進行，發展博覽會相關產業

追求實驗與創新的精神，突破傳統過去的做法，發展新工具，而新工 具的來源，除了可以參考國外成功案例的做法外，更重要的是，高雄市必

追求實驗與創新的精神，突破傳統過去的做法，發展新工具，而新工 具的來源，除了可以參考國外成功案例的做法外，更重要的是，高雄市必