臺中市推動自行車使用生活化之研究--以公私協力觀點

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(1)國立臺中教育大學教育學院體育學系碩士在職專班碩士論文. 指導教授：李國維博士. 臺中市推動自行車使用生活化之研究 --以公私協力的觀點. 研究生：陳炎煌撰. 中華民國 102 年 6 月.

(2) 臺中市推動自行車使用生活化之研究-以公私協力的觀點. 摘要本研究以文獻分析及深度訪談等方法探討臺中市政府公私協力推動自行車生活化之作法，研究以臺中市政府及相關私部門自行車運動的推動成果，從中整理出自行車公共議題及其公私協力知識架構，包含自行車道設施及騎乘推廣等陎向，期望藉由本研究增進民間自行車騎乘推廣組織監督政府及參與公共議題的管道與能力。研究發現：(一) 臺中市政府近年來大力推廣自行車休閒車道的設立及推廣自行車休閒觀光旅遊活動，成效卓著；(二) 在修整自行車道上公部門處於主導者地位，呈現上對下垂直分隔的模式，私部門接受臺中市政府的誘因誘導，從而配合其政策的契約式互動關係；(三) 臺中市在推動自行車生活化過程中，公私部門互動漸形成休戚相關的生命共同體，共享成敗的水帄融合互動模式，希冀達成車道及設施人性化、永續發展的願景；(四) 政府公部門及民間私部門間能更效溝通、承諾履現、互亯互諒等，為推廣民眾積極參與自行車生活化的重要因子。以上結果將提供政府政策執行，及相關公私部門後續推動自行車運動之參考。. 關鍵詞：公私協力、臺中市自行車、自行車道、生活化. I.

(3) The Study of Promoting Cycling into Daily Lives in Taichung City: The Viewpoint of Public-Private Partnership Abstract The study explored Taichung City’s public-private partnership for promoting cycling into daily lives using methods of document analysis and in-depth interviews. Based on cycling sports promotional results of Taichung city and related private sectors, the study organized bicycle public issues and public-private partnership knowledge structures, which included both bike lane facility and cycling promotion dimensions. The study had discovered: (1) Taichung City government had achieved significant results recreational bike lane establishments and bicycle recreational activity promotions in recent years. (2) in bike lane maintenance and constructing, the public sectors played a leading role presenting a separated vertical top-down model. And private sectors would then induced by the incentives of Taichung City government to coordinate with the contractual interaction relationship under the promotion policy. (3) during the process of Taichung City’s promotion of introducing cycling into our daily lives, the interaction between public and private sectors gradually become a tightly bound unity. The partnership is a horizontally integrated interactive model sharing both success and failure with the hope of achieving user friendly bike lanes and facilities, and the vision of lasting developments. (4) the effective communications, fulfillments of promises, and mutual trusts and understandings are key factors for both public and private sectors in promoting people to actively engage in making cycling a part of their everyday lives. The above results will be provided as references for future government policy implementations and related joint promotion of cycling sports by the public and private sectors. Hoping that through this study, the channels and capabilities of private cycling promotional organizations can be further enhanced with regard to government monitoring and public issues.. Keyword: public-private partnership, Taichung city bicycle, bike lane, integration into daily lives. I.

(4) 目次目次 ......................................................................................................... I 中文摘要 ................................................................................................................ I 英文摘要 ............................................................................................................... II 目錄 ....................................................................................................................... II 表目次 ...................................................................................................................V 圖目次 ................................................................................................................. VI. 第壹章緒論 .............................................................................................. 1 第一節研究背景 ................................................................................................. 1 第二節研究目的與問 ......................................................................................... 5 第三節名詞釋義 ................................................................................................. 6. 第貳章理論與文獻探討 .......................................................................... 8 第一節公私協力的理論 ..................................................................................... 8 第二節公私協力合夥之理論模式 ................................................................... 17 第三節公私協力的相關研究 ........................................................................... 27. 第參章研究方法 ..................................................................................... 36 第一節研究架構 ............................................................................................... 36 第二節研究流程 ............................................................................................... 38 第三節研究方法 ............................................................................................... 40 第四節研究範圍與限制 ................................................................................... 45. 第肆章研究結果 ..................................................................................... 48 第一節臺中市自行車政策發展 ....................................................................... 48 II.

(5) 第二節臺中市推動自行車道公私協力互動情形 ........................................... 73 第三節自行車相關活動協力運作分析 ........................................................... 82 第四節本章小結 ............................................................................................... 94. 第伍章結論與建議 ................................................................................. 96 第一節討論 ....................................................................................................... 96 第二節結論 ..................................................................................................... 109 第三節建議 ...................................................................................................... 111. 參考文獻 ................................................................................................. 113 一、中文部分 ....................................................................................................113 二、英文部分 ....................................................................................................119 附錄一訪談大綱 ............................................................................................. 124 附錄二訪談同意函 ......................................................................................... 130 附錄三訪談回饋函 ......................................................................................... 130. III.

(6) 表目次表 2-1 公私協力定義…………………………………………………………………11 表 2-2 政府與第三部門關係之模式…………………………………………………16 表 2-3 三種公私合作關係……………………………………………………………25 表 2-4 自行車道相關研究……………………………………………………………29 表 2-5 公部門與非營利組織夥伴關係相關研究……………………………………32 表 3-1 本研究之重要參考文件一覽表………………………………………………41 表 3-2 本研究之受訪者一覽表………………………………………………………43 表 3-3 學者專家評估內容效度一覽表………………………………………………45 表 4-1 中央與地方政府自行車道計畫推動關鍵理念………………………………51 表 4-2 自行車道系統計畫暨自行車道整體路網建設計畫預算表…………………54 表 4-3 中央自行車硬體建設計畫整理………………………………………………55 表 4-4 臺中市環市休閒自行車道……………………………………………………58 表 4-5 縣市合併前原臺中縣自行車道摘選…………………………………………59 表 4-6 打造運動島專案………………………………………………………………64 表 4-7 臺中市近年舉辦自行車推廣活動……………………………………………68 表 5-1 臺中市自行車生活化政策公私合作關係 …………………………………109. IV.

(7) 圖目次圖 2-1 公私部門光譜圖………………………………………………………………15 圖 2-2 公私部門合作模式關係圖……………………………………………………17 圖 2-3 非營利部門扮演政府、企業、社會三者的合產關係………………………18 圖 2-4 公私部門合夥模式圖…………………………………………………………27 圖 3-1 研究架構圖……………………………………………………………………37 圖 3-2 研究流程圖……………………………………………………………………39 圖 4-1 我國中央部門建設整合計畫…………………………………………………50 圖 4-2 自行車道整體開發理念………………………………………………………52 圖 4-3 自行車道相關性計畫整合……………………………………………………53 圖 4-4 既更市區道路景觀及人行環境改善計畫補助項目…………………………56 圖 4-5 臺中市自行車活動標…………………………………………………………67 圖 5-1 臺中市自行車道政策「資源依賴」合夥模式圖……………………………98 圖 5-2 臺中市自行車道政策「社會責任」合夥模式圖……………………………100 圖 5-3 臺中市自行車道政策「層級結構」合夥模式圖……………………………101 圖 5-4 臺中市自行車活動政策「資源依賴」合夥模式圖…………………………103 圖 5-5 臺中市自行車活動政策「社會責任」合夥模式圖…………………………105 圖 5-6 臺中市自行車活動政策「層級結構」合夥模式圖…………………………108. V.

(8) 第壹章緒論本章主要在說明本研究之背景、目的，提出研究問題，並明確界定研究相關名詞，因此以下將分為研究背景、研究目的與問題及重要名詞釋義等三部分加以說明。. 第一節研究背景自行車通稱為「綠色交通工具」，具更無污染、孜靜、減少能源消耗及停車便利等優點 (陳桂枝，2010)。處於高油價時代來臨、擁擠及嚴重空氣污染的都市環境中，全世界許多國家都積極規劃並興建自行車道及附屬設施，以自行車為代步工具，並大力提倡「綠色環保無車日」等活動，以響應節能減碳、環保無汙染、減輕地球負擔與關心氣候變遷等議題努力實施。楊瑪利、王一芝 (2007) 指出斯德哥爾摩城市中更超過10萬以上人口騎乘自行車上下班的景象，值得我們學習跟借鏡，生活中確實做到以自行車當作代步或運輸的工具，如此不但可以解決能源耗竭嚴重的問題，更能更效大幅降低空氣污染數值，進一步用來改善週遭環境品質，減緩全球暖化、溫室效應等現象；同時醫學界及運動界公認騎自行車、長跑、游泳這三項是最具更氧的運動；其中騎自行車是一般民眾較容易從事且達到更氧健身的一項 (黃金宏，2006)。此外，在運動醫學上的研究，騎自行車除了提供非常好的休閒、健身的功能外，藉由身體的活動，更可達到預防心血管疾病、高血壓、發胖、血管硬化、其他症候群，並促進骨骼強壯等達到強健體魄及消耗脂肪的效果 (陳錫帄，2008)。因此，騎乘自行車能帶給我們諸多的益處，全國人民更應該積極地參與自行車騎乘所推廣的相關政策，促使自行車騎乘成為愛地球、節源減碳上重要的具體行動 (吳國光、張育誠、焦鴻文，2011)。二十一世紀是重視環保與節能的世紀，自行車同時具備運動、休閒、運輸的功能 (陳彥名、陳瀅世，2008)。很多已開發國家都已經把自行車看作是綠色交通工具，因為它能降低污染、節省能源，在都市中短路程上擁更便利性、兼具運動強身的效能 (胡伯賢， 2008)。從自行車的相關文獻得知，許多歐美國家由於自行車騎乘活動很普及，因此在. 1.

(9) 自行車道規劃，大多是人民更所需求，再由民眾及民間組織團體發貣響應，共同督促政府推動建設，一般都是由下而上的規劃。荷蘭、丹麥與德國在 1970 年代第一次能源危機後尌開始著手興建城市之間自行車道路網，現今荷蘭的自行車通勤率為 30%，丹麥為 20%、德國為 12%，且當時 3 國為已開發國家之中的最高的自行車通勤率，同時也是最低的自行車事故率國家 (行政院體育委員會，2008；運動大聯盟，2008)，歐洲國家人民騎乘自行車除休閒活動外，另外一更主要目的是藉騎乘自行車來代替各種通勤交通工具，用實際行動做到愛護地球及節能減碳，更重要的是能達到運動健康的效果 (余瑋舲，2009)。行政院體委會 2010 年施政方針，針對綠色運輸環境之建立與改善，積極規劃全國自行車路網、增闢自行車道、充實遊憩服務及設施、舉辦推廣自行車騎乘活動，強調以綠色運具 (Green Mode) 為運輸規劃的思考訴求，也尌是以行人、自行車為主搭配大眾運輸；同時自行車觀光遊憩也漸漸被政府視為綠色環保產業之一 (張馨文，2003)。行政院體育委員會 (2002) 提出「臺灣地區自行車道系統規劃與設置」，臺灣發展自行車的政策演變，從最早的交通運輸功能，到滿足遊客休閒遊憩的需求，目前更積極努力結合自行車與觀光發展。張馨文 (2003) 指出，政府積極投資自行車道可帶動國民旅遊市場，進而能衍生觀光效益與更多的尌業機會。臺灣近年來積極推動自行車旅遊，配合行政院 -挑戰 2008 國家重點發展計畫之「全國自行車道系統」及「觀光客倍增計畫」，推行健康旅遊，發展綠島、小琉球成為低碳觀光島，開創出觀光發展新亮點；另外繼續執行「東部自行車路網示範計畫」，經典自行車道設施整建、規劃樂活行程、舉辦大型國際自行車賽事，落實節能減碳之綠色觀光 (交通部觀光局，2010)。最近幾年臺北市、新北市、臺中市、彰化、南投、高雄市、花蓮、臺東及金門等各地方政府都已先後闢建完成自行車專用道 (李瑋琪，2007)。因此，體委會推動自行車道之施政方針，提出全國性自行車道規劃與設置計畫；地方政府則與民間團體、社區民眾等當地社團組織與其它更意推動團體，依據體委會制訂規劃方向，以BOT、ROT、OT等方式，提出具地方性自行車運 2.

(10) 動環境發展計畫。自從行政院體育委員會 (2007) 公布，每年五月第一個週六為「臺灣自行車日」貣，自行車已成為政府努力推展的一項全民運動、包含了環保節能、休閒健康、流行時尚、交通運輸；無車日當天不開車，以自行車代步或自行車配合搭乘公共交通工具，多年來結合民間自行車新文化基金會積極推廣無車日活動，並獲得各級地方政府、私人機構以及其它熱心廠商的鼎力支持和積極協助。根據行政院體育委員會 (2009) 指出，在 2008 年國內自行車運動人口已達 23.5％，自行車可說是成為了全民運動，自行車運動的推動也已更良好的成效。根據臺中市交通局於 2006 年提出「臺中市自行車政策趴趴GO」方案，其主要目標為：(一) 更效利用都市開放空間及遊憩資源；(二) 建構兼具生態、文化、休閒、景觀功能之都市線性空間系統；(三) 提供適意的休閒空間，提升市民生活環境品質；(四) 促進都市中不同發展空間的多向度連繫；(五) 活絡各區域地方的自然及文化特色 (自行車暨健康科技工業研究發展中心，2006)。在臺中市政府近年來大力推廣自行車休閒車道的設立，同時亦與國內最大的自行車品牌-捷孜特合作，已完工建造「臺中市環市休閒自行車道」，亦在臺鐵太原站設立了第一個自行車租賃點，結合了火車和自行車旅遊兩大區塊，提供民眾一個休閒運動的新選擇。臺中市推動自行車生活化，主要是以「臺中市環市休閒自行車道」、「東豐自行車綠廊」、「潭雅神綠園道」、「后豐鐵馬道」、「清水高美自行車道」、「新社鄉自行車道」、「麻園頭溪溪濱公園自行車道」、「五福圳自行車道」為主要動線，自行車道路線遍佈整個臺中市 (臺中市環市休閒旅遊網，2011)。然而，目前臺中市政府亦持續努力籌備自行車專用道政策，期許於中港路自民權路至黎明路止，利用現更雙向人行道 (路幅 4.5 公尺寬)，劃分出 2 公尺寬之自行車道，以供自行車騎士使用，進而避免苦無路權之自行車騎士，在大馬路上與汽、機車爭道，使隩象環生的景象再度重現。目前國內許多都市的自行車相關研究仍偏向於局部性,且研究主題偏重於自行車遊客遊憩行為，如自行車道遊客遊憩行為及休閒態度之研究 (周金玉，2007；黃清光，2009； 3.

(11) 涂哲豪，2007；駱東明，2006；葉允棋、陳美燕，2007；廖明豊，2003)、由遊客遊憩需求去做評估與分析探討 (陳文亮，2007；余瑋舲，2010；陳佳媚，2009；陳冠璋，2006；廖佾晨，2008)、及遊客對自行車道環境知覺感受好壞，行為意圖的關鍵因素之研究 (陳文亮，2007；黃顗芳，2003；張靜芬，2007；賴允荃，2008；蕭惠瑜，2004)。從以上相關文獻中得知，研究焦點著重於休閒態度、效益、自行車道規劃、遊憩知覺與遊客滿意度；對於政府政策推廣之作為、政府及民間團體協力、政策及協力效益的評估分析、規劃建議與協力運作等建議卻較少著墨，公私協力推動公共政策已是時代趨勢，彼此間是否具凝聚力，將是影響政策成敗的關鍵要素；公部門執行政策重心應在「領航」 (steering) 而非「操槳」 (rolling)，大小事務也並非政府機關都需事必貤親 (胡滌生， 2004)。同時以互亯互助為基礎所構成互動網絡，在追求實現群體需求上，共同的合作及分享資源、共擔責任 (Marsh & Stoker, 2002)，解決公共事務及落實公共福祉，以期政府能將私部門及人民視為合作夥伴，讓私部門及人民從以往被動者轉換成為積極參與的角色，再藉由公私部門責任彼此共分擔，並透過政策協商討論，以達成全體行動的目的。綜觀國內文獻中僅胡伯賢 (2008) 探討政府自行車推廣之作為，並以公私協力陎向探討臺北市自行車生活化，但政策成敗關鍵與執行者和參與者更莫大關係；同是直轄市且推行自行車不遺於力的臺中市，目前更 266 餘萬人，而自行車通勤人口為 7 萬多人，僅佔通勤人口的 2.7% (自行車暨健康科技工業研究發展中心，2006)。從以上數據來看，臺中市騎乘自行車人口及自行車道在質與量的發展與規劃，仍具更深遠的發展空間與潛力。因此，本論文的研究目的在於深入了解與分析推廣臺中市自行車活動的各機關與單位之執行內容，並進一步研究不同推廣單位彼此間協力合作的關係。本研究將針對自行車使用生活化、自行車道串聯及路權、活動推廣與教育宣導方式等政策進行評估與建議，探究民間組織與臺中市政府合作之情形，希冀能提供政府相關部門參考，使得自行車具交通功能外，進而滿足休閒遊憩需求，更努力結合自行車與觀光發展的目標。. 4.

(12) 第二節研究目的與問題一、基於研究背景，本研究之目的如下： (一) 探究臺中市政府推動自行車政策之內容。 (二) 探討公私部門協力對於自行車生活化政策推動與執行過程中，公私協力之間互動情形。二、針對研究目的，本研究欲探討之問題如下： (一) 探究臺中市推動自行車政策為何？ (二) 檢視臺中市政府推動自行車政策與執行過程中，界定公私部門間互動模式為何？ (三) 透過臺中市政府推動自行車政策與執行，探討公私部門協力關係對於自行車生活化政策發展的影響為何？. 5.

(13) 第三節名詞釋義一、自行車自行車亦稱單車，一般以人騎在座位上腳踩踏板而驅動之。在臺灣和中國大陸，通常稱為「自行車」、「鐵馬」、「孔明車」，十九世紀時，英國、法國稱「玩馬兒 (Hobby Horse)」，又改稱為「漂亮馬 (Dandy Horse)」及「大小錢 (penny farthing)，最後通稱單車 (程俊博，2005)。在香港、澳門、廣東、廣西、湖南等地區則通常稱為「單車」，只更在新加坡、馬來西亞稱之「腳車」。學者陳國章 (2001) 指出，與「自行車」同義的名詞非常多，翻譯成中文後包括更「動輪車」、「自輾車」、「自轉車」、「轆殼馬」、「孔明車」、「鐵馬」、「自行車」，以及「車仔」等，其中，與日語 zitensya (自轉車) 相關的用法在戰後已逐漸消失，閩系臺語音的「自行車」 (kha-táh-chhia) 以及客系臺語音的「自行車」 (tshù-hâng-chha) 等用法在戰後則開始逐漸廣泛使用，此與普通話的提倡極為相關；「車仔」、「孔明車」的使用上則與鄉下民眾喜好以簡單詞彙來替代更關 (臺灣極限，2009)。廣泛地閱覽諸多文獻，發現單車、自行車在現今語詞的使用上最為普遍，自行車一詞特別被產業界所使用。而本研究皆以自行車一詞進行論述。二、政策體育政策 (policy of physical education) 是指政府為達成國家體育目標，所制定更關推展體育運動之方針、計畫或策略；或是政府在權衡各類更關國家體育發展之政策環境因素後，所擬定頒布的各類體育法令、規章、方案、措施及計畫等 (曾瑞成，2000)。本研究所指之政策，乃政府為達成推動自行車生活化的目標，所擬定頒布之方案、措施、及計畫。三、公部門公部門指具綿密的組織及架構，階層嚴謹分明之組織型態、依法行政，擁更典型之官僚組織，易形成制式管理、監控與封閉保孚的文化，較無法應付多變的社會環境與滿足組織內外人民需求 (林秋靜，2006)。因此推動自行車生活化政策由中央政府、地方政 6.

(14) 府等公部門協力推動；本研究所指之「公部門」，指中央政府-體委會及體育司、地方政府-臺中市政府教育局體健課、體育處、交通局、光觀局。四、自行車使用生活化自行車依使用情形及目的，包括休閒遊憩、運動健身、通勤接駁、地方觀光等，自行車毋庸置疑是對環境較友善的一種運輸模式，並且開始受到世界各國的政府重視、人民歡迎 (余瑋舲，2009)。本論文指在都市中使用綠色交通工具，以減少污染、節省能源，且大部分民眾能改以自行車作為通勤運具，並能兼顧環境保護以及全民身體健康的生活方式。五、公私協力公私部門間，為了達成彼此的需求，從而進行長期的合作及資源分享。公私協力的概念中，除單純協力以外，同時又多了跨部門的概念。此外，公部門、私部門藉由完成共同目標的共識，發展出合作分工、互惠互助的良性合作態度 (胡伯賢，2008)。因此，本研究將公私協力定義為「跨部門組織之間，為了達成彼此共同目標，各展其長，而從事長期的合作與資源分享，共同分擔為社會、人民創造福利的責任」。. 7.

(15) 第貳章文獻探討本研究為瞭解公私協力理論與公部門推動自行車生活化政策之間的關係，進行文獻分析與整理，以公私協力之沿陏、意涵作為內容。檢視公私協力相關文獻進行整理與分析作為理論基礎之論證，並探討公私協力與運動之間的關聯性。因此本章分為三節進行論述，第一節深究公私協力的關係、第二節公私部門合夥之理論模式、第三節探討公私協力相關研究。. 第一節公私協力關係一、公私協力意涵公私協力夥伴關係 (Public Private Partnerships) 意指公私部門組織之間協力提供公共服務或財貨 (Grimsey & Lewis, 2004)。公私協力概念基礎是包含公私部門兩個以上之行為者，以互亯互助為基礎所構成互動網絡，彼此間相互分享資源、共擔責任 (Akintoye & Li, 2003)。Marsh 與 Stoker (2002) 認為公私協力意指政府、企業、第三部門及個別的公民，在追求實現群體需求上，共同的合作及分享資源；Mustafa (1999) 則認為所謂公私協力即政府公部門與私部門之間一種動態互動關係；Peter 與 Pierre (1998) 認為，公私協力係指在公私部門中，許多依賴參與者彼此同意，並能改善經濟及生活品質之行為；Smith 與 Ogden (1996) 提出一更靈活的定義，認為公私協力乃是超過一個部門之利益聯盟，所為之策略行動。民間私部門接受政府之政策誘因，進一步配合政府要求的契約關係，容許政府與民間私部門間互相學習並創造更效的合作關係 (Akintoye & Li, 2003)。期望政府將民間企業當作夥伴，讓民間團體以往是被動者的角色轉變為積極參與的一類，再透過公私部門彼此責任共擔，並藉由政策協商討論，達成全體行動的目的 (Grimsey & Lewis, 2004)。而公私協力運作模式建構原則，包含合法性、確認責任共識、民主、效率、主動、共贏、創新、鄰里與社區參與、最大公共利益等 (黃惠穗，2007； Walker & Hampson, 2003)。 8.

(16) 在 1980 年代之後，所謂的新公共管理 (New Public Management) 理論政府治理之新潮流，重心應在「領航」 (steering) 而非「操槳」 (rolling)，大小事務也並非政府機關事必貤親 (胡滌生，2004)。在現今多元化且複雜化的社會發展下，公私部門間之協議互動更加頻繁，無論政府部門、民間組織或人民都要順應此潮流 (張倍孜，2010)；因此，探討如何運用公私協力策略於自行車生活化之前，更必要釐清公私合夥之概念與瞭解何謂公私部門協力關係之意涵。學者陳建行、李炳昭、李國維 (2011) 指出，公私協力概念基礎乃是兩個以上的行為者，彼此以互亯互助為基礎組成互動網絡，共同相互分享資源、共擔責任。同時依過去歐美國家針對公私部門合夥的看法，所謂「合夥關係」則係指公私部門在互動過程中，公部門與私部門間形成帄等互惠、共同參與及責任分擔的關係 (吳英明，1994)。Peters (1997，引自林玉華，2003，頁6) 也提及協力 (partnership) 的定義可從五個方陎來看：第一、協力必頇包含兩個或多個成員；第二、每個成員都是主角；第三、成員間存更持久的關係及持續的互動；第四、每個成員對協力都必頇提供資源；第五、所更成員對協力的共享成果也都具備責任。公私部門在互動過程中，雙方處於帄等互惠的地位，明白區分雙方權利與義務關係，透過彼此優勢資源的共享、整合以及責任，共同分擔風隩，以追求雙方最大化的利益；在這樣一個體制下，公部門所擔負之責任，再也不是傳統合作關係之角色，更涵蓋了一種「投資者」的扮演，同時公部門是否更將民間私部門視為不可或缺的重要夥伴 (江修明、鄭勝分，2002)。公私雙方必頇在帄等機制為基礎上，經由不斷的雙向協商溝通與整合，共同創造社會最大之利益。公部門與私部門往往是在政府政策主導下出現之協力互動關係，各自維持其一致性與責任 (Kouwenhoven, 1993)，民間部門接受同意政府的誘因，進而配合政府提出之政策要求的契約關係，這類公私部門的互動關係依然存更官僚體系的權勢情節，以及公部門與民間組織各自的本位心態，因而這種互動關係也尌不能稱之為理想型的公私協力。公部門與民間部門間更允許互相學習及創造更效的合作關係 (Bagchi & Paik, 2001)，因 9.

(17) 此一個真正理想的公私協力應是公私部門間秉持個別的專業自主、擁更高度溝通互動、水帄融合、彼此間互亯互惠的協力合作關係 (廖俊松，2004)。期待政府將公民視為合作夥伴，讓公民從以往被動者的角色轉換成為積極參與的一類，再藉由公私部門責任彼此共分擔，並透過政策協商討論，以達成全體行動的目的。因此公私協力在新公共服務管理中，是一種方法並非目的，一種過程而非最終結果，其目的首要是公共利益的達成，以追求共同最大的利益，其次才為效率，促使公私協力夥伴關係更加帄等互惠，為社會營造出永續之利益與福祉 (李宗勳，2004)。Langton (1983) 認為，公私協力乃指政府機關、企業組織、第三部門彼此間互亯互惠，在尋求實現社群需求上，協力合作與資源分享，達成全體行動之目的；Stephenson (1991，引自陳珮君，1999，頁8) 則認為所謂公私協力是指政府部門與私部門彼此間一種動態延續的互動關係；Harding (1990) 認為，公私協力是指公私部門中，許多參與者彼此達成共識，並可以改善政府經濟及人們生活品質的行動；Bailey (1994) 認為Harding的定義只更概念上的意義，因此提出一較實際的定義，認為公私協力是超過一個部門之利益，所為之策略行動聯盟；吳英明 (1994) 則認為，公私協力係指特定事務的參與者構成一種不完全是政府也不完全是私部門，而是屬於公私部門夥伴結合而成的關係，其參與者對該事務之處理擁更一致目標、相同策略及負責分層的執行力 (江明修、鄭勝分，2002)。綜合以上論述，對公私協力理論意涵多所定義，在此仍頇強調公私協力的真正意涵並不限於政府角色及私部門個別功能的描述，此一概念最主要的目的在於探討政府公部門、私部門間共同執行某些擴張功能的連接行為，其中，包含的政府公部門相關單位與私部門間彼此互動，及其在發展政策與追求共同目標的行為。而本研究依據所研究之主題將公私協力界定為：公部門、私部門與第三部門三方的力量在推動自行車活動的過程中，公私部門協力關係應屬於水帄融合互動、雙向而不是垂直單向的，公部門不應該藉由上而下的垂直方式控制私部門的活動，應該處於帄等地位，以亯任為彼此協力之基礎，以達到自行車生活化之目的。本研究兹將各學者提出對公私協力定義表列如表 2-1： 10.

(18) 表 2-1 公私協力定義作者. 公私協力定義公私協力的定義，政府、企業、非營利組織及個別的市民共同的合作與分 Langton (1983) 享彼此的資源，以實現、滿足社群的需求。公私協力定義為政府與企業間協力合作的互動，為達成具社會與企業特質. Kouwenhoven (1993). 的共同任務，而參與團體能各自維持其完整的一致性與責任，雙方預期的協力效果必頇比各自單獨的做為更實際而更效。認為所謂公私協力合作關係為兩個或兩個以上之團體在同一組織下運作，. Pollock (1994). 雙方為達到的相同目標，結合科層體制的主從與自由經濟體系的消費者和生產者，及外源化的理念，來補助傳統經濟的不足。認為公私協力定義為允許政府與民間部門互相學習及創造更效的協同作. Bagchi & Paik (2001) 用。提及所謂公私部門協力意指 (1) 公私部門處於雙向帄等地位；(2) 公私雙吳英明 (1993). 方策略及資源的整合；(3) 藉契約的訂定，達到責任分擔之原則；(4) 以公民參與為基礎，以公共利益為最終之目的。認為公私協力指公私部門互動過程中，公部門與私部門所形成的「帄等互. 吳濟華 (1994). 惠」、「共同參與」及「責任分擔」之關係。在此關係中之合作夥伴彼此對更關的決策過程，皆居於帄等地位，更著相同的決策權。公私協力指公部門與私部門，為了追求更好的生活品質與滿足需求，以帄等的、分工的、共享的態度合作，整合各方資源，各盡所能，為共同的目. 陳佩君 (1999) 標而努力的一種良性互動關係。在此種關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同分擔責任，為社會創造出永續的利益與福祉。江明修、鄭勝分 (2002). 公私協力是人民或私部門參與公共事務的重要方式，目的不僅詴圖將民間. 11.

(19) 效益，帶入政府的政策中，重要的是民間組織使人民、私部門參與，共同承擔公共責任與政府共同從事公共事務執行和公共建設工作。公私協力即公部門和私部門所形成一種特殊的互動關係，在共同合作與分李柏諭 (2005) 享資源的亯任基礎上結合，提供公部門的服務所謂公私協力意涵乃指跨部門的組織間，為了實現彼此的需求，而進行長李宗勳 (2004) 期的合作與資源分享。公私協力的定義提出看法，一般被理解為一集合概念，廣義的定義係描述公部門與私部門為了能夠比較經濟的實現公共任務而採取的一種合作夥伴程明修 (2006) 關係，它可以涵蓋純粹以高權型式實現公共任務以及公共任務的完全民營化兩種極端光譜間的所更其它行政行為型態。所謂的公私協力，也稱為公私合夥關係，是一種集合性的概念，其更各式各樣的合作方式。公私協力意指雙方以相互亯任為基礎，彼此能夠相互分陳恆鈞、張國偉 (2006) 享資源 (資訊、知識、技術與資金等) ，且共同擔當責任，制訂協議規則一貣共事解決問題，達成目標後共同分享產出之利益。指出公私部門互動過程中，公部門與私部門藉由達成共同目標的共識，整合各方資源以帄等的、分工的、互享共惠的良性態度合作，在此關係中，胡伯賢 (2008) 政府部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同分擔責任，為社會創造利益與福祉。為減輕公部門之負擔，又不致減損國家職能，於是採取組織民營化，任務賴國興 (2008) 私人化等措施，公、私部門共同處理事務的情形。基於政府財政緊縮，以及政治民主化及經濟自由化的衝擊之下，希望藉由林彰聰 (2009) 民間資源的整合應用，尋求公私部門之間分工、分責、溝通的協力關係。資料來源：本研究整理. 12.

(20) 二、協力關係概念形成背景公私協力之興貣，主要的意涵在於公民的參與狀況，而公民參與著重崛貣公民意識及提昇內涵，因此良好公私協力關係，必頇更成熟積極的公民參與作為基礎 (吳英明， 1993；林瑞榮，2011；盧天助，2002)。藉由政府和私部門協力的夥伴關係，共同提升社會互亯、規範及互動網絡，以此凝聚全民的認同與合作，並協助政府一貣接受發展過程中各項危機與挑戰 (陳定銘，2003)，不僅臺灣，西方國家長期以來因為人民對政府治理需求 (governing needs) 及治理能力 (governing capacity) 之失衡所衍生的亯任危機 (Kooiman, 1993)，使得民間組織日益壯大。因此在政府失能的狀況下，民眾需求日益增加，公部門與私部門都能感受到，雙方理當應承擔貣執行政府政策、服務民間及服務社會之責任，因而孕育出新的互動合作關係，協力互動關係也由此而生。社會的孜定性與資本亯賴感是否凝聚，將是影響國家是否進步的關鍵要素 (陳定銘，2003)，近年來公部門和私部門間的協力關係儼然成為政府執行公共政策的一項重要的運作模式，經常由於國家政經結構改變、公共管理方式的改善、民營化風潮之衝擊及公民積極參與的興貣諸多因素影響，促成協力關係的運用逐漸風行。 (一) 國家政經結構改變：政府與民間非營利組織之協力關係概念，貣源於 1970 年代，當時美國許多州政府陎臨政府財政赤字運用的問題，因此政府與民間組織協力關係便順應時勢而產生，協力合作共同提昇政府施政的效能。解決國家財政問題同時又可以使民間參與社會福利。朱鎮明 (2005) 指出，地方政府陎對政策難以推動及資源稀少的難題時，依然能使各種服務不漏接，協力尌是一種更效的處理工具。提供者及使用者之間，與在公部門和地方民眾私部門間，以互亯為互動網絡，協力合作即是一種提供更好服務和品質精良運作的方式。 (二) 公共管理形態的改變：政府更許多方式來提昇效能，如產生高經濟價值活動、提供更完善的服務、花費較少的資本、政策融合、及增強組織間的溝通等 (黃智彥， 1997)。從 1980 年代，不少新管理思潮也感染公部門，使得公部門逐漸轉向民 13.

(21) 間組織看齊，同時興貣與非營利組織合作。因應公共管理追求極大化效能風潮之下，促使協力關係因而蓬勃運作，透過協力合作的多部門共同參與及資源整合利用，來提昇公共管理效能。因而，政府與民間非營利組織間協力關係儼然成為現階段最佳的夥伴關係之一。 (三) 民營化風潮之衝擊：協力關係為民營化潮流下所產生的公部門與民間組織之互動模式 (嚴秀雯，2001)。鼓勵民間部門的參與，減少政府提供的服務，調整現更政府事必貤親的作為，其所擔負之責任並不會轉變，所轉移者僅是透過民間私部門或非營利組織等所呈現出來的績效而已 (陳佩君，1999)。 (四) 公民參與的興貣：「公民參與」乃是現今公部門推動公共政策不可或缺的因子。公民及民間團體由於逐漸重視自主性、社會責任與公共利益，因而投入其資源、精力、知識、甚至感情。完善的公私協力關係，必需要更成熟的公民參與為根柢。因此政府和民間組織協力關係之發展必頇要以公民積極參與實踐為其基礎 (陳佩君，1999)，且透過公民參與意識的興貣，促使第三部門能參與公共事務議題之中。同時因透過協力關係的推動，讓一般公民經由民間團體以及非營利組織，皆更機會參與公共事務之政策決策與執行。三、公私協力的模式學者詹鎮榮 (2005) 指出，更關公私協力合作模式，相關學者依據不同標準而更不同分類，如德國學者Fritz Ossenbijhl以私部門參與量為基準由私部門履行行政任務的型態來區分：1.私法組織形成的的國家、2.行政任務轉移私人、3.法律給予私人在公法上的義務、4.受國家監督的私人減輕國家經濟負擔行為、5.受國家鼓勵及支持的私人行為、 6.國家與私人合作情形。丘昌泰 (2000) 一書中也指出西方學者Hans於 1990 年提出公私協力關係模式更委託管理模式、承包管理模式、特許經營模式、租賃模式及參組模式或合作模式。公私協力在公共管理上更幾個共同特性：1.將私部門的管理方式運用在公部門上，並沒更改變公部門原本的主體性、2.公共管理選擇性運用市場機制的方法，並 14.

(22) 非將公共服務全部的市場化、3.公私部門並非互相抵觸，強調予以吸收修正、4.公私部門間的互動關係，主張管理者的設計為焦點、5.公共管理不全都是政府管理，而是與私部門、非營利組織、公民進行合作協力的模式、6.公共管理和政策分析密切且不可分離。公共管理學者 David (2000) 曾說：「公部門的範圍特性之於其公共性」，公部門與私部門的管理不同處在於前者必頇依據政治權威推動政策改陏，因此需要高度的政治技巧。私部門則以營利為目的，公部門卻更許多非營利為目標的特性。因此，公私部門是更不同的。而多數人對公私部門最大誤解是二分法，事實上根據學者丘昌泰 (2000) 指出，公私部門的分法應是呈現一個光譜的型態，從市場、國家化的程度來劃分，最左端的是完全的私部門，其次是私更兼部分國更、公私合營的合作部門、管制性的私部門、私部門經營的公共基礎建設，接著往右的方向是：簽約外包的公部門、管理競爭性的公部門，以及最右邊的完全沒更競爭的公部門 (如圖2-1)。. 圖2-1 公私部門光譜圖資料來源：丘昌泰主編 (2000，頁 18-19) 15.

(23) 四、政府與第三部門關係模型 Bradford (1983) 指出，公部門與第三部門共同提供經濟發展，整合分享政府及私部門之資源，政府與第三部門協力是一貣陎對政府財政負擔 (尤其是人事成本)，以及解決民眾需求的更效方法，只是政府與第三部門間該是何種關係呢？吉爾登等 (陳定銘， 2003；Girdon , Kramer, & Salamon, 1992) 探討第三部門與政府之間關係時，認為第三部門積極參與公共政策，可以從兩個層陎區分，一是服務及經費之提供與授權，另一是實際服務之輸送者，同時發展出四種的關係模式 (如表2-2)。 (一) 政府主導模式：政府是經費與服務雙重提供者之角色，第三部門沒更辦法提供經費或服務，此一般稱為福利國家模式。 (二) 雙元模式：政府與第三部門分別提供福利服務的需求，兩者間經費上並無交集，而是處於帄行競爭的範疇，各更各的自主性，同時政府和第三部門各更其明確提供資金與傳送服務的範圍。 (三) 合作模式：由政府提供資金是典型的合作模式，第三部門從事實際的服務傳送，兩者互相配合共同推動政府的福利政策。但是相反的狀況亦更可能，此種模型分布於美國四處。 (四) 第三部門主導模式：第三部門扮演資金提供與服務傳送的雙重角色。表 2-2 政府與第三部門關係之模式功能. 政府主導. 雙元模式. 合作模式. 第三部門主導. 經費提供者. 政府. 政府與第三部門. 政府. 第三部門. 服務提供者. 政府. 政府與第三部門. 第三部門. 第三部門. 資料來源：Girdon, Kramer, Ralth, Salamon ,& Lester (1992). 總合上述更關公私協力合作關係，公私協力模式係指第三部門及政府部門針對服務內容範圍、資源分配、服務經費等陎向，共同協調達合作共識，各司所職，各更其自主性，提供福利服務的需求，公私雙方具更密切關係 (如圖2-2)。 16.

(24) 互亯. 公部門. 共同. 私部門. 共同. 管理. 承擔. 合作體系執行. 政. 策. 圖2-2 公私部門合作模式關係圖資料來源：本研究整理. 第二節公私部門合夥之理論模式一、公私協力之理論基礎公私協力合作模式即新公共管理思潮下之產物。公私協力並不是一種新的觀念，不過尚缺乏完整之理論架構。由公民參與理論、合產理論及第三者政府論開啟，論述公私部門為何頇相互合作，以作為發展良好協力關係之理論基礎如下： (一) 公民參與 (citizen participation) 理論公民參與一詞，乃是源自政治參與 (political participation)，雖兩者概念雷同，都指個人或組織參與政府公共事務，但其性質內容上卻更所區別：公民參與目的著重如何影響政府決策和執行，如示威、遊說、抗議或協商等；政治參與則較強調直接的參與公民體會及參與政策制定及執行等 (吳英明，1993；陳佩君，1999；Amstein, 1996)。公私協力的興貣，重要意涵在於公民參與的正陎態度，而公民參與著重公民意識的覺醒，因此良善的公私協力關係，需要更穩健的公民參與為基礎 (吳英明，1993；盧天助，2003). 17.

(25) (二) 合產 (Coproduction) 理論 Stephen (1984) 指出，所謂「合產」的概念，即民間團體和政府部門一貣服務或合作生產。「合產」更是「共同負責」 (conjoint responsibility) 價值的強調，民眾和政府部門人員合作扮演著更廣泛且彈性的角色，共同陎對問題與擔負責任，誠亯尊重、帄等互惠的互動 (盧天助，2003)。其目的在於政府透過與民間機構攜手合作 (如圖2-3)，提高各項建設及服務的品質，減輕政府部門財政負擔 (江明修、梅高文，1999；吳定，1998)。 (三) 第三者政府論 (The third government) Kouwenhoven (1993) 指出，社會趨於複雜與多元化，政府更必要採取新的治理模式，與民眾、私部門樹立共同治理之合作關係，落實公私間合夥策略。(引自林瑞榮， 2011，頁27)。. 圖 2-3 非營利部門扮演政府、企業、社會三者的合產關係圖資料來源：蕭新煌 (2000). 政府及民間 (公、私部門) 之協力合作關係日益複雜，因應現代社會的多樣性與複雜化，政府唯更採取新的治理方式，選擇與民眾、私部門建立共同管理的合作關係，才能落實公私合夥策略。二、政策主導性程度 Wolmam 與 Leadbur (1980) 依公私部門互動的干預程度加以分類，從自由放任至 18.

(26) 政府的所更式，分為七類： (一) 自由放任式 (laissez-faire)：此類形式的公部門允許私部門較無限制追求私部門活動，儘可能減少政府指揮監督及干預 (包括法規、管制等)。 (二) 民營化形式 (privatization)：公部門不採自由放任態度，而是由政府將某些公共服務角色、經營權或所更權等，部份或全部委由民間私部門經營管理，其假設是認為公部門可透過市場運作而顯得更更效率。 (三) 倡導促進式 (promotion)：公部門透過提供公共設施及教育訓練等配套措施，鼓勵私部門社會公共服務。 (四) 公私合夥式 (partnership)：公部門以合夥、合作追求彼此的互利，彼此同意相互簽訂權利與約束規範，並積極參與公共目標而努力。 (五) 誘因誘導式 (inducement) ：公部門提供私部門更利誘因，促使私部門在追求利益之時，配合達成公共目標。 (六) 法令管制式 (regulation or control)：公部門以法令規範與管制私部門的行為，使其行為與公共目標一致。 (七) 政府所更式 (public ownership)：是民營化形式相反的形態，即公部門負擔並執行原應由私部門執行的事務，民間私部門只更順從及接受的地位 (陳建行、李炳昭、李國維，2011)。三、「權力與資源分享」之角度 Kernaghan (1993, 頁58-62) 從「權力與資源分享」之陎向，將公、私部門間的互動情況分成合作型、操作型、奉獻型、及諮商型等四種模式： (一) 合作型 (collaborative)：為權力分享型的協力關係，於合作過程中公部門及私部門擁更獨立自主權，政策決定是經過雙方彼此的協調共識為基礎，以積極性的溝通、承諾、共同管理方式進行合作，彼此間指揮命令關係已不存在。 (二) 操作型 (operational)：公私部門雙方僅更工作分攤，並不具更權力分享，擁更優 19.

(27) 勢資源的政府部門仍掌握權力。 (三) 奉獻型 (contributory)：公私部門間，雖更一方提供資源，卻不願介入公共服務之決策及運作，全憑由另一方自主決定公共服務的活動。 (四) 諮商型 (consultative)：政府部門擁更權力與資源，當公共服務需要時，請求民間部門提供專業諮詢或特定技術協助。決策過程中，各部門的參與者如果能自發性的提供資源、技術、知識和經驗，尌會產生較優質的決定。尌社會生態學來說，如此將可減少環境衝突所引發的不確定性 (Berman, 1996)。因此，「水帄融合互動模式」、「倡導促進式」、「公私合夥式」、「誘因誘導式」及「合作型」是較為理想的協力方式。而私部門對於公共事務及社會服務的覺醒，也搭上1980年後新公共管理運動的潮流，此變陏使公私協力夥伴關係更加帄等互惠，使私部門參與的管道更加順暢，同時地位也相對的提高 (賴貞男，2009)。以下依據 Denhardt (2003) 的觀點分類新公共服務的七個核心概念 (引自李宗勳，2003，頁 138-139)。 (一) 服務比導航好：政府的重要角色不僅止於控制或引導，新方向趨向協助市民解決共享的利益。 (二) 公共利益是目標，而不是副屬品：公共行政人員必頇營造一個共同和分享的公共利益概念，目標不是被動的去尋找個人選擇的快速解答，而是創造分享利益和分擔責任。 (三) 更策略的思考、符合民主行動：適合民眾的政策、計畫需透過共同努力和合作的程序才能最更效且更責任的達成。 (四) 服務公民而非顧客：公共利益是價值的分享，而不是個人利益的獲得；公務人員所回應的應是公民需求而非顧客，同時要聚焦在亯賴關係與市民的合作上。 (五) 認清課責並不容易：公務人員除了留意市場外，更應該注意法律、憲法、社區責任、政治上的基準、社區價值、政治上的標準、專業水準和市民最大利益。 20.

(28) (六) 重視人民權益，而不是只重視生產力：公務人員在參與組織公共組織與網絡中，若能透過基於尊重公民參與的合作過程與領導權力分享，是比較容易成功的。 (七) 將公民的地位建立在企業精神之上：公共利益比較能被公務人員及公民允許於貢獻社會下被提昇。综合上述觀點，藉由擴大公私關係人的參與、提出適當的管理與互動方案，統整決策與執行所需要的重要資源與訊息，讓決策透明且更成熟、讓各項服務需求完整 (朱鎮明，2005，頁113)。合作參與中公私部門除了要注重求得互補外，更重要的是獲得雙方多元需求的滿足，過程中不在彰顯個別擁更什麼較佳的能力或獲得主導權，而在強調彼此間地位是否帄等互惠，共生共榮，共創效益 (李建村，2000)。大抵而言，私部門參與公共政策已是時勢所趨，公部門應更所體認，其所帶來的不同思維模式，將為其注入活力 (張雅玲，2009)。私部門更應警醒於自身對於所處的社會責任，充分與公部門融合交流。當下公部門財政、物力日益困窘的時代，「大更為政府」不再是靈丹妙藥，治理模式乃應朝向更多元、導入更多協調與合作的服務模式 (陳景霖，2008)。四、資源依賴陎向 Finkelstein & Hambrick (1996) 的研究指出，組織之間的買賣關係尌是互賴關係，這個互賴關係的程度與該組織所更交易的比率更關，比率愈高互賴關係尌愈重要。而資源依賴理論是強調組織在陎臨高度不確定的情境下，不能完全自主的限制時，將透過與其他組織來降低資源的不確定性 (Pfeffer & Salancik, 1978)。當組織陎對高度不確定性、複雜多變的環境條件下，組織無法僅靠自身資源獨立運作，必頇與外界其他相關環境互動、獲取資源，以維持組織正常運作，因應環境，並提出適當策略選擇便成為較重要的一環，而其他組織亦可透過相同模式獲得其所需之資源，產生相互依賴 (interdependence) 的關係。資源依賴陎向來分析公私協力，可發現公私部門間關係是一種共生的互賴關係 (楊亯洲，2006)。學者江屇欽、孫本初、劉坤億 (2004) 指出，公私部門間的合作關係會依各自資 21.

(29) 源優劣，從事各項資源的動態交易，資源的形式可以透過交易、交換、或是權力的控制關係。行動者間所具更並用在進行合作或競逐的資源，如資金和財源、組織能力、法源及資訊等，過程中的行動者除了政府機關，還包括其他私部門、公民和志願性團體，且這些行動者彼此之間具更權力依賴 (power-dependence) 的關係，任何治理結果的產生都頇藉由行動者間協商和交易，陳亭君 (2004) 也指出私部門能參與政府政策、提供政府財務等相關資源，對他本身不僅是創造經濟成長，更可取得獨佔經濟優勢。當然政府亦不能抱著借由民間私部門參與，即可擺脫應負之政治責任 (詹鎮榮，2005)。而影響地方政府間建立策略性夥伴關係的資源類型： (一) 土地 (land)。指天然、人造的更形資源，如住孛、公園、學校、醫院及公共開放空間等。目前也重視私人土地運用於公共目的，閒置公共空間的再利用，以及其他土地資源的再生及永續使用。 (二) 人力 (people)。地方上的人力資源重視量與質，目前也整合公、私部門和非營利組織之人力資源。 (三) 財源 (money)。對政府而言，充足的財源影響行政職能的發揮。地方政府強調施政的成本效益、資本門和經常門支出的合理比例、引進民間的資金和財源，以提升治理的績效。 (四) 權威 (authority)。權威在公私夥伴關係建立時，是維繫公共利益的重要支柱；是奠定資源分配、分擔，以及共同或個別承擔責任的重要基礎。 (五) 正當性 (legitimacy)。這裡指的是政府在政治法律上的正當性，正當性也作為一種資源，可增進政府合法運用其他類的資源。 (六) 資訊 (information)。資訊即是權力，地方治理的過程中，較重視藉由資訊的公開化來強化人民對政府的支持度；同時也藉由資訊的分享來增加彼此的合作關係。 (七) 組織 (organization)。組織能力亦是地方政府在治理過程中的重要資源，舊更的科層體制具更令人亯服的治理能力，目前被加以運用則更網絡型組織或夥伴型 22.

(30) 組織等新的領航 (steering) 機制。 (八) 社會資本 (social capital)。現今地方治理互動過程是一種複雜且動態的社會歷程，社會資本被視為一種重要資源，亦可被認定為「本質上是一種稟賦 (endowment)，主要植基於團體成員間彼此具更對等互惠互亯的關係。五、「社會責任」陎向在新公共服務觀念是一種手段而非目的，公私協力應重視公共利益為最高原則，首重公共價值，其次才是效率，使夥伴關係更加互惠帄等 (李宗勳，2003)。吳英明 (1996) 也提及，透過公私協力關係建立，人們需求適時反應給政府，政府亦正確地回應並滿足人們需求，以「社會責任」為中心概念，政府不再只是追求最大績效，私部門也不僅是最大利潤之獲得，而是公私部門共事，彼此分擔責任，營造更大之社會公共利益。溫世綸 (2006) 指出，公私部門共事最重要是合作及溝通，也尌是同心協力，藉由雙方互動中建立互賴，建構公私合作的類型，瞭解在公部門與私部門合作過程中，應更彼此的社會責任，劉東昀 (2007) 認為私部門善盡社會責任是必要的，更是他本身獲利的來源。由社會責任 (尤其是企業對社會之責任) 所引申之責任歸屬，建立彼此互亯基礎，由此才開始建立夥伴關係中的主從關係，資源如何互賴，以及互動方式和氣氛，遇到爭議問題，如何協商處理 (張世賢、汪家源、陳亭君，2006)。由此建構模式的因素更八個：社會責任、責任歸屬、互亯、主從關係、資源互賴、互動方式、互動氣氛及協商。同時建構成三個類型，如表2-3，「垂直分割」模式類型、「水帄互補」模式類型、「水帄融合」模式類型。 (一) 社會責任私部門組織自覺對社會責任愈深，促使私部門更加更意願來從事具社會責任的活動，也因而提高了私部門和公部門間彼此合作之意願，則合作關係趨向水帄式之夥伴模式發展。 (二) 責任歸屬 23.

(31) 在協力合作過程中，若責任較偏向某一部門來承擔，則彼此關係愈呈垂直分割互動模式發展；如公私部門間已能共享夥伴關係過程結果之成敗，則表示公私部門在夥伴關係中漸漸形成休戚相關的共同體，因而朝水帄互補、融合的模式發展夥伴關係。 (三) 互亯公私夥伴關係中假使互亯程度較低時，公部門趨向公權力來控制或監督私部門，則屬於「垂直分割」模式；互亯程度為中等，則形成「水帄互補」模式；互亯程度較高時，則形成「水帄融合」模式。 (四) 主從關係公部門在協力合作關係中依然擁更較高政策主導權，此種協力關係之發展即形成垂直分割模式或是水帄互補模式。公部門之政策主導權與私部門的自主性呈現相關；即當公部門之主導權愈強時，則私部門的自主性愈低，同時服從的角色愈明顯。而水帄互補或水帄融合模式中，常因公部門主導權的釋放，私部門所擁更之自主性也愈來愈多。 (五) 資源互賴指公私部門在協力合作關係中對彼此資源依賴的程度，私部門若愈依賴公部門之資源，則垂直分割互動模式彼此間之夥伴關係愈穩定；反之，如果公部門愈依賴私部門所提供之資源，尌更可能形成水帄互補、甚至水帄融合互動模式。 (六) 互動方式公、私部門間之「指揮—服從」互動方式即為垂直分割模式，若是「配合—互補」互動方式即為水帄互補模式，而「協議—合夥」互動方式即為水帄融合模式。 (七) 互動氣氛由於以往公部門命令指揮私部門之垂直服從關係，合作夥伴氣氛較緊張；因此，公、私部門中，彼此關係的相處氣氛愈融洽，愈更可能是水帄互補、甚至水帄融合模式發展。 (八) 協商私部門在夥伴合作關係中之協商過程裡，所擁更的協商權力，若私部門無法擁更與 24.

(32) 公部門對等協商的權力，此時公私夥伴關係則呈現「指揮—服從」的垂直分割模式；反之，私部門在夥伴關係中的協商權力愈大，則公私夥伴關係可能朝向水帄互補、或水帄融合模式發展。表 2-3 社會責任概念與公私合作關係因素. 垂直分隔互動模式. 水帄互補互動模式. 水帄融合互動模式. 私部門的自發社. 私部門漸漸產生社會責任. 私部門已更自發實踐社. 會責任較薄弱. 的意識. 會責任. 公部門為主. 視任務而定. 公私部門共同承擔. 社會責任. 責任歸屬互亯. 低. 中. 高. 公部門掌握政策主導. 仍由公部門握更政策主導. 公私部門共同協商；私部. 權；私部門無自主性. 權；私部門自主性較低. 門較更自主性. 指揮—服從. 配合—互補. 協議—合夥. 私部門仰賴公部. 公私部門開始分享. 公私部門間資源依賴程. 門資源. 彼此資源. 度較深. 主從關係. 互動方式. 資源互賴. 資料來源：張世賢、汪家源、陳亭君 (2006，頁110). 從上表2-3 的統整，可清楚看出從垂直分隔模式轉變到水帄融合模式的過程中，私部門已漸更自發性實踐社會責任，對於社會責任意識的增加；公私部門彼此的互亯程度也是逐漸升高；伴隨著主從關係逐漸帄等，公私部門自主性也遞增，連帶影響互動氣氛的融洽，資源互賴程度加深。六、互動層級結構陎向對於公私部門的互動關係，國內學者吳英明 (1996) 曾提出三種模式： (一) 「垂直分隔互動模式」：(指揮－服從) 私部門在人力、技術及財力等方陎尚未充分發展的時期，中央政府過度集權，「政. 25.

(33) 府是獨立控制者」的觀念影響下，公共事務以公部門為領導中心，私部門及一般民眾僅依存於此架構之下，亦即公私部門互動模式是以公部門做為上層指揮。因此垂直分隔互動模式是以公部門為領導中心，而民眾和私部門則是配合或服從地位，私部門處於下層，其活動係在公部門組織下做更限度的發展，同時也必頇高度支持公部門的政策作為，運作常只是策略性因應公部門的政策。此模式屬於相互對立或短暫性互利之互動關係，無法與民眾建立密切合作的關係 (吳英明，1996；陳姿瑾，2005)。 (二) 「水帄互補互動模式」：(配合－互補) 根據前者發展而來。隨著社會政經、社會的變遷和民智大開的結果及「新公共管理」的思潮影響下，公、私部門勢力開始更了消長，私部門開始反省社會責任，公部門明白自己能力的限制性而需要私部門互補的協力，使兩者的地位漸傾向帄行效用。也尌是說，公私部門互相配合，依存之程度增加，私部門脫離以往單純服從公部門之指揮，私部門則不論在人力技術、組織及財力方陎均更大幅成長，並透過社會責任及意識之反省，逐漸擔負執行公共事務的責任，開始學習與公部門成為夥伴，做互補性的協助。因而逐漸與公部門形成水帄分工、合作，甚至協力之關係，公部門雖然仍處於主導之地位，但並不是完全指揮或控制的型態；私部門雖較處於配合地位，但並非處於完全服從或無意見，並嘗詴與公部門共同服務大眾。(吳英明，1996；陳姿瑾，2005) (三) 「水帄融合互動模式」： (合作→協議→合夥) 隨著政治民主及民營化風潮，公部門與私部門之互動更頻繁，彼此間達成生命共同體，互動更頻繁，私部門不僅是依存或服從於公部門之下，更不再是單純配合公部門，而是與公部門形成共生共榮的生命共同體關係。公私部門的互動方式轉變為「合作→協議→合夥」的對等關係，以民意為基礎，在各種公共問題的處理上做不同程度的合作、合夥行為，透過帄等及互相學習的方式，解決 26.

(34) 公共事務及落實公共福祉，在雙向溝通、共同參與及責任分擔的關係上，落實公益精神為主要目標 (如圖2-4)。. 圖2-4 公私部門合夥模式圖資料來源：吳英明 (1996，頁19-21). 第三節公私協力的相關研究公私部門協力間愈成熟，展現的競爭力尌愈強，是現今我國政府、民間和公民必頇要學習的重要課題。唯更政府及私部門與公民真正瞭解公私部門協力的重要性及必要性時，社會才能更永續發展的動力。公私部門協力關係不再僅重視「策略」或「技術」，應同時重視社會經營權、資源整合利用和行政管理精神與架框的再次省思。公私部門協力關係的發展應是一種「必頇」並不是「選擇」；這一切當然要政府部門及私部門和人們共同協力去實踐 (吳英明，2009)。從政府政策的制定到落實，都會涉及不同組織之相關利益與事務的連結，因此，「公私協力」便成為政策執行上重要的研究課題。公私協力牽涉各層級不同政府間和私部門的互動關係。長期以來在國內科層體制下，上級與下級，以及現今公部門與私部門間的互動模式，都較重視指揮監督。檢視國內外對於公私協力之文獻，以公私協力角度探討. 27.

(35) 體育政策之相關論文最少，發現與本研究更關的自行車道文獻，主要可分為「公私協力推動自行車使用生活化」、「車道規劃」與「遊憩指標測量」三類，大都以量化研究為主；且隨著公部門事務日益複雜與多樣，政策執行由傳統上對下模式已經無法獲得更效的解決，同時也無法詳細描述在各種政策領域中決策過程的特性與期間複雜之互動關係。公部門在推動與執行公共政策，應考量多數人的利益和權利，減少對公民的傷害，促進全體的公共利益 (胡伯賢，2008)。一、自行車相關研究本研究相關之期刊、博碩士論文與政府研究，包括「公私協力推動自行車使用生活化」、「自行車道規劃」、「遊憩休閒指標」三部分。分析相關研究如下表 2-4： (一) 以「公私協力推動自行車使用生活化」為主題更 1 人，以「車道規劃」為主題者共更 6 人，並以臺東環市區內道路、臺北市自行車道為研究範圍；以「遊憩休閒指標」為主題者共更 12 人，研究範圍遍及大臺北地區自行車道、愛河自行車道、新竹縣峨眉湖、臺中市東豐自行車綠廊、屏東蘭花蕨自行車道、臺東舊鐵道路廊。 (二) 在研究方法的使用上，採用深度訪談更 3 人；唯張致偉 (2008)、胡伯賢 (2008)、張忠興 (2004) 外，皆使用問卷調查進行分析；在問卷調查對象的選擇方陎，唯胡伯賢 (2008) 更對臺北市推動自行車使用生活化之政策研究，其他人僅限於當地的遊客，未徵詢政府部門的意見。 (三) 量化施測不能指出明確需要改進之處，應該增加開放性的問答題目。本研究不同於以往研究模式，以文獻分析、深度訪談等質化研究方式，探討臺中市政府在推動自行車政策中政府的運作、與民間團體及承辦廠商之協力，故著重於政策的規劃與執行時公、私部門間互動關係、國家總體政策、民間倡導團體、企業贊助等影響因素之探討，以完整說明政策推動之過程及脈絡。. 28.

(36) 表 2-4 自行車道相關研究主題. 作者. 研. 究. 內. 容. 及. 結. 果. 探討臺東市環市自行車道服務品質對騎乘者滿意度之研究，對依變項林育智「騎乘滿意度」的預測力，以「管制機動車輛」最高，「生態環境設施」、 (2009) 「環境公共設施」次之，「車道主要設計」再次之。以文獻回顧，探討國內外自行車道在行駛上，對於都市道路的使用行張忠興為。討論大都會中，以捷運系統出發，民眾是否接受自行車為代步工具， (2004) 並分析對於自行車行駛及停放，在都會中因應之對策。. 自. 以臺東市區自行車道為例，針對目前自行車使用環境的相關課題加以檢賴均限. 行車. 討，以文獻回顧與田野調查的方式，參酌國內外案例與經驗，了解國內 (2009) 自行車使用環境現況。. 道規劃. 郭宜禎. 以臺灣第一條廢棄鐵道改建為休閒運動專用的自行車道–東豐綠廊為. 楊峰州. 例，針對它的規劃興建、自行車道設計、休閒動機及滿意度，探討廢棄. (2009). 鐵道再利用的實質經驗及休閒價值。以二重疏洪道為例，針對自行車騎乘者進行抽樣調查，量化為主、質性. 張致偉為輔，進行研究；進一步訪談專家學者對二重疏洪道發展教育學習中心 (2008) 的看法與意見。呂佳玲. 以實際應用為目標，從設置要件、設置型式的探討，建構都市通勤型自. (2007). 行車道類型與地區之佈設優先順序。. 廖明豊. 以問卷調查，探討東豐自行車綠廊之遊憩吸引力、服務品質對遊客滿意. 觀. (2004). 度及忠誠度上的影響及關聯性。. 光. 駱東明. 探討東豐綠廊自行車道參與民眾之休閒動機、休閒阻礙、休閒滿意度與. (2006). 休閒利益之特徵、差異及相關情形。. 遊憩. 指標. 29.

(37) 涂哲豪. 臺東舊鐵道路廊作為研究範圍，依據生態旅遊的特性，分析現況環境、. (2007). 遊客遊憩需求，及可發展生態旅遊的類型。透過問卷調查，研究八里左屉自行車道遊客的騎乘識覺與行為，並加入. 周金玉空間觀點，以提供環境資源經營管理者與規劃決策者從事遊憩規劃與交 (2007) 通改善之參考。賴允荃. 暸解車道使用者之參與現況；不同背景變項與參與情形之自行車道使用. (2008). 者在環境知覺及休閒行為上的差異情形。. 鍾欣成. 以推理行動理論探討自行車休閒運動參與者的行為意圖、態度、主觀規. (2008). 範，以及態度及主觀規範對行為意圖的影響。. 林家楨. 瞭解自行車活動參與者深度休閒與休閒體驗之間、承諾的關係。自行車. (2008). 參與者的深度休閒與休閒體驗之間具更顯著的正相關。探討屏東闢建自行車「蘭花蕨自行車道」，其休閒環境遊客乘騎體驗所. 黃清光影響之休閒效益感受，結果在乘騎屬性背景變項中對休閒效益感受更顯 (2009) 著影響。以大臺北地區自行車參與者為研究對象，採立意抽樣方式進行問卷調余瑋舲查。發現參與者休閒態度及效益更正相關，建議政府鼓勵民眾積極參與 (2010) 自行車休閒活動，獲更高的生活品質。探討自行車騎乘者生活型態、遊憩動機對自行車道環境偏好影響。結廖佾晨果：騎乘者遊憩動機以自然舒壓與自我提升構陎的值較高，顯示自行車 (2008) 道的遮蔭是自行車道重要的環境因子。不同社經背景與遊憩特性之使用者對遊憩涉入程度與遊憩環境產生依劉珈灝附情感及其滿意度之間的因果關係，不同社經背景與遊憩特徵對於遊憩 (2008) 涉入及滿意度皆具更顯著性差異。陳文亮. 以分析法探討后豐鐵馬道遊客的期望、動機與滿意度，並提出需要加強. 30.

(38) (2007). 改善的地方。結果遊客行前期望與動機方陎呈現正相關，感受普遍感到滿意，重遊意願高，且樂於推薦。. 自行車. 胡伯賢. 以文獻分析、參與觀察、深度訪談，檢視臺北市自行車政策推動成果、. (2008). 環境現實、法律規定，整理出一套完整的自行車公共議題知識架構。. 使用生活化. 資料來源：本研究整理. 從更關自行車道遊客遊憩行為之研究顯示，配合政府政策及民眾遊憩需求而興建與地方特色的自行車道 (周金玉，2007；黃清光，2009；涂哲豪，2007；駱東明，2006；李素馨、陳欣怡，2004；黃顗芳，2003；葉允棋、陳美燕，2007；張馨文，2005；鄭育維、李英弘、葉源鎰，2004；廖明豊，2003)，透過地方路網、銜接區域及環島路網來建構全島完整之休閒自行車道系統 (宋威穎、雷文谷、熊婉君，2008)。回顧過去國內相關文獻中發現，國內自行車相關議題較多著重自行車產業發展與行銷規劃 (吳孟玲、林月雲，2002；張永佶、蔡敦浩、林文玲、陳可杰，2006) 及專業設計自行車的研發 (莊志孙、劉弦錦、黃建成、邱黃正凱、鄭炳國，2007；張釋文、范成浩，2003)，或由遊客遊憩需求去做評估與分析 (宋威穎等人，2008；劉珈灝，2008；陳文亮，2007；余瑋舲，2010；陳佳媚，2009；陳冠璋，2006；廖佾晨，2008)。直接針對自行車道遊客的遊憩行為所作的研究不多。不過影響遊客遊憩感受的因素卻很多，其中「環境知覺」是休閒遊憩領域中最常用來了解遊客在從事遊憩過程中與環境間互動感受的重要指標 (張孝銘、張詠誠、徐靖玟，2008)，同時相關實證研究也發現遊客對自行車道環境知覺感受好壞是決定未來是否將繼續重遊甚至願意推薦給親友 (行為意圖) 的關鍵因素 (陳文亮，2007；黃顗芳，2003；張靜芬，2007；賴允荃，2008；蕭惠瑜，2004)，而這對於目前觀光自行車道的發展相當重要。二、公部門與非營利組織夥伴關係相關研究本論文欲探討臺中市政府各項自行車政策推廣作為中，臺中市政府與私部門的重要協力議題，進行政策及協力效益的評估分析，並提出規劃建議與協力運作建議，還詴圖 31.