借調教師之檢討-調府教師個案的困境分析/ 22

借調教師之檢討－調府教師個案的困境分析

黃源河 明道大學課程與教學研究所副教授 邱曉韻 彰化縣竹塘國中專任輔導老師 籴佩儒 徐薇英文教育機構英文老師

一、前言

在 2012 年時，監察院曾針對教育部 及 22 縣市政府借調過度提出糾正，爆出 10 年借調 5600 名教師，有人還被借調 25 年的新聞。監委錢林慧君調查發現， 中央、縣市各教育主管機關借調轄屬學 校的正式教師協助辦公情形非常嚴重， 且借調期間數年，衍生教育機關職員占 用學校教員缺額、學校又要另聘代課老 師（監察院，2012；葉素萍，2012）。 還有代課老師又被借調，再請代理 又被借調，「一借三代理」怪事兒，嚴重 影響老師專業適用性、情緒與學生受教 權益。所以監察院教育及文化委員會依 據調查報告通過了糾正案，糾正教育 部、5 直轄市政府及 17 個縣市政府。看 來，教育機關根本是把學校教師當作自 用的「人力銀行」，光是 2011 學年度， 被借調教師高達 1183 人之多（也等於是 受憲法保障的國民教育經費預算被挪用 了新台幣 3 億 8778 萬元，而這些錢原本 應由機關公務預算的人事費用支出。） 推算學習權益受影響的學生超過 16 萬 8000 人；借調學校教師辦公，把公務 機關的人事費算在學校頭上，機關不受 預算員額限制，也等於取巧拿國民教育 經費補貼公務人事費，據統計，國教預 算補貼公務機關 5 年超過 15 億元。 教師借調時間，最長甚至有借調 25 年，有人的借調距離遠到 500 公里， 成為爭議的話題。偏遠地區學校教師 人力最吃緊，但縣市政府卻常借調偏 遠地區教師，除基隆市、台北市外， 其餘各縣市都有借調偏遠地區教師現 象，就有人懷疑是有辦法者先甄選上 偏 遠學校， 再利用 借 調規避實質 任 教，想辦法介聘回市區。有些縣市則 以借調縣市政府來協助解決教師超額 問 題，巧妙 搭配（ 彰 化縣教師會 ， 2011）。然而，儘管是一般的借調，各 縣市都有一些「借調教師」是自己爭 取去或自願去，有些則不然。 本文探討一位剛報到的教師及被 縣府「相中」而行文提調。教師本身 如果沒有心理準備與意願，在動機不 高的情形下被動徵召，在沒事先行政 訓練與預備下，調到縣市政府協助的 行政項目上不熟悉，專長與需求可能 不甚相符，被期待的業務也許不熟、 行政效率可能就不佳，有時會被誤會 是「不適任教師」才會借調到縣府（因 為有時在學校「疑似」「不適任教師」 的人會被迫或自願調府--一個逃避被 教 評會當不 適任教 師 「處理」的 管 道），甚覺委屈；無法按照自己期待面 對學生的教學，而去做面對文書或生 硬公文的行政事務。

本文先引介一個真實的故事，藉 此故事探討一個調府教師陷入困境的 個案，試圖由兩個理論來分析調府教 師 一 類 型 的 困 境 --Michael Lipsy （1980）的「基層官僚理論」（或稱「基 層 官 僚如 同政 策制 定 者」 論述 ） 與 Kilmann Thomas（1976）提出之「雙 向度衝突處理理論」。本文由理論的因 果分析推論探討可行的解決方案。

二、案例大要

王伶俐（化名）在陽光燦爛的南 部 長 大， 她是 一位 對 自己 未來 有 規 劃、富有責任心，也十分勤勉努力的 人 。 在學 風嚴 謹的 師 範院 校穩 紮 穩 打、認真求學四年順利畢業後，在南 部國小代課兩年，這兩年來一邊認真 教學一邊努力準備教甄，終於在 96 年……以上了北部縣市正式特教師。 她雖然喜歡在北部教書、帶班，但更 思念南部的故鄉與家人，可是從北部 調回南部，不容易啊！三年後王伶俐 把握住一次機會，往家鄉附近調動， 2010 年暑假果然如願回到了自己故鄉 的縣市。 (一) 2010 年紀事 王伶俐抱著雀躍的心情來到自己 家鄉的縣市，這是她教職生涯另一個 新的開始，她已經等不及要認識所有 新同事、新長官，還有可愛的學生們。 只是……2010 那年 8 月，王伶俐沒有 機會踏入校園去實現腦海中所規畫的 一切，縣府的長官早已欽點王伶俐到 縣府教育處支援教育行政，編制學校 校長也同意了，王伶俐一到校就被告 知要縣府借調，只能黯然接受，先到 校園的是一張來自縣府的調府令。 一位新老師報到了，卻很快錯愕 地意識到「我是--校園的缺席者、縣府 的行政生手」，原本要回鄉「當老師」 的，卻要以一個原本不熟悉的名稱自 我介紹--「我是『調府教師』！」 那年夏天非常炎熱，教育處位於 縣府大樓的高樓，一踏入……所見的 是：多到不可數的辦公位、桌上皆堆 滿高高的文書資料、每個人都忙碌地 走動處理事項或電話諮詢服務，讓王 伶俐有一種十分壓迫的感覺。初來乍 到的王伶俐負責一些零碎的綜合行政 業務，很多項目都是她不懂的、從未 接觸的領域，如：發送公文、簽函、 經費規劃、籌辦活動……。而學習一 個行政科員該具備的行政技巧，讓王 伶俐吃了不少苦頭，她必須花很大的 心力、不斷地去請教前輩們行政流程 及注意事項。有時接到縣內校方或家 長 行 政 電 話……也有手忙腳亂的時 候，而文件被長官退件、修正再修正 是常有的事，真的是「做中學」，但時 常和時間賽跑（公文有嚴謹的待辦期 限）真是讓王伶俐倍感壓力。 忙碌的行政工作讓王伶俐很少回 到校園，無法參與每周晨會、學校活 動，幾次難得回來，學校同事們總是 投以訝異的眼光，似乎在問：「你是誰 啊？」至於課務方面，王伶俐固定每 週回學校上四節課，其餘課務由編制 學校的同仁們負責，但畢竟少了一個 正式編制，對於學校內的排課的確有 產生困擾。

(二) 2011 年~2012 紀事 我該歸屬誰？政策來得太快，無 數個披星戴月的日子！歷經一年的震 撼教育，王伶俐逐漸適應調府教師的 角色。對於過去處理的行政業務，她 相信今年一定表現得比過去好、能更 加順手、流暢。當王伶俐被告知行政 事務將重新劃分，每個人所承辦的業 務將有大幅變動，這真是一個晴天霹 靂 的 消息 ！王 伶俐 無 奈地 想著 「 今 年……還是得重演過去一年的菜鳥生 活嗎?」 2012 年 1 月 1 日起「幼托整合」 上路，各縣市皆嚴整以待的辦理此項 政策，因為科員不足，王伶俐（第二 年）被轉借調到幼教科辦理「幼托整 合」相關業務。王伶俐比以往更加忙 碌了，除了在科裡處理行政事務、回 到學校為學生上 4 堂課，還得時常往 返台北出差，參與教育部「幼托整合」 的相關會議。看著那年同期一起被借 調縣府（一年）的他校教師歸建編制 學校了，王伶俐被要求（第二年）繼 續在縣府繼續待著，心裡真是羨慕極 了。而自己還有什麼期待？王伶俐無 法吶喊、悶氣找不到出口啊！

三、問題界定

在 Gaynor 的分析法裡，行政或政 策問題以「惡果」（或「問題點」）、 嚴重性（誰受害、有無骨牌效應？）、 問題點「標記」、參照「標準」、前兩 者之「差異/差距」等來界定，並標示出 「決策者」與「利害關係人」（分正面/ 想解決問題者、負面/ 不想解決問題 者）。 為節省篇幅，本案例的「問題界 定」分析僅以表 1、表 2 內文分析如 下： 表 1 個案「問題界定」分析表 惡果（問題點） 教師非自願調府—不面對學生而是面對沒生命的文 書處理、沒寒暑假，非為行政專業人員、常出錯--有混亂期。 嚴重性 A.受害者？ 1. 當事人（該教師）被強迫調到縣政府上班，很少 回到編制學校或協助校內事務。 2. 學校因為編制人員減少，其他教師同仁工作量亦增加。 3. 原學校學生受教品質不好可能因而受影響。 4. 縣府員工（調府教師）專業性程度的問題--縣府 給人觀感是不夠專業。 B.不處理會 如何？ 1. 縣府工作效率與形象、學校效能與師生權益受影 響--有連續的「骨牌效應」。 2. 問題一直存在，沒有新的 SOP—當事人缺乏教師 人權的保護，縣府、學校（師生）、教師本人三 者皆受影響（波及層面大）。

問題點標記 1. 不能依意願在新調任學校教學（第一年） 2. 滿一年亦不能歸建。（第二年） 參照標準 1. 依教師意願從事「教學工作」。（第一年） 2. 與其他「調輔教師」同仁於滿一年後歸建（第二 年）。 差異/差距 此為「參照標準」與問題點「標記」間差異（比較） --顯見「教師」的主要角色及調府後主要角色變為 「行政人員」的極大差異（請見表二）。 決策者 協同決議：1. 縣市政府教育局處（處長/課長/科 長）；2. 校長 利害關係人 正面利害關係人（可能會想解決問題者）：當事人/ 老師、校長、家長、學校同仁 負面利害關係人（被動者/可能會反對改變現狀 者）：教育處 課長/科長 表 2 「問題界定」分析--「參照標準」與問題「標記」間差異（比較） 調府前【問題的參考/標準】 調府後【問題的現狀/標誌】 職業別：教師~能專任於教學活動、發 展課程、處理學生與親職親師相關事 務，並透過實際教學不斷地累積經驗來 修正自己的課程教學模式。 職業別：行政人員~行政事務的生手，處 理教育行政事項為主，承辦縣府行政活 動或經費規劃、核銷，少參與教學，而 每年承辦的行政業務可能會更換變動。 對於編制學校、授課及擔任導師的班 級、教學工作，有成就感、有歸屬。 各項因素(政策、人員…)影響下常有變 動、不穩定，易被調動部門，沒有歸屬 感。 工作性質：與校園學生家長互動 _{工作性質：面對文書檔案} 環境：熟悉的教育環境 環境：不熟悉的行政環境 附帶福利：有寒暑假 _{附帶福利：沒有寒暑假} 核心工作：學校教學活動 核心工作：辦公室行政工作

四、理論的因果分析

(一) 以 Lipsy 的「基層官僚理論」分析 Michael Lipsky（2010）的基層官 僚理論（或「基層官僚如同政策制定 者」論述；Street-level Bureaucrats as Policy Makers）的論點乃是在第一線基 層官員與群眾接觸，責任主要在分配 資源或是伸張公權力的組織，是國家 政 策的基層 執行者 ， 也是成敗的 關 鍵。Lipsky 也認為，基層行政人員的

自主性、裁量權的運用、與民眾互動 頻繁，基層行政人員的行為總和等於 整個行政機關的實際行為。因此，基 層行政人員無異是實質上決策的制定 者。基本上來說，基層行政人員在公 共服務上扮演以下的角色：A.基層官 僚機構必須面對大量工作負荷，其運 作往往與理想相差甚遠；B.基層官僚 機構對所服務的顧客，基本上沒有選 擇的權力；C.基層官僚體系雖位居底 層，但對所服務顧客影響極大。D.第 一線基層官員與群眾近距離接觸，會 影響民眾對政府施政範圍與內容的認 知。E.第一線基層官員與群眾近距離接 觸 ，具有認 定公共 服 務或懲罰的 資 格。F. 第一線基層官員與群眾近距離 接觸，所施行的舉措影響民眾對政府 的觀感。以下就 Lipsy 的幾個論述中挑 出對本案例較為重要五個，依各理論 要件延伸出的「Q&A」形式作為檢驗 個案理論因果的方法： A.（理論要件）基層官僚機構必須面 對大量工作負荷，其運作往往與理想 相差甚遠。 Q1：面對工作大量負荷，當事人的理 想工作內容與實務工作符合嗎？ 問題回答- 根據本案例當事人口述，當事人的理想工作內容與實務工作甚不 符合。當事人會很為難可能因為與理想預期差太遠了。 學校生態和教育行政機關是截然不同的工作環境，學校是教學及 行政二套系統並行，但仍是教學為主、行政為輔，教師在教學上 掌握相當的自主權，學校行政組織扁平，溝通容易；反觀教育局 是教育主管機關，有嚴謹的組織、職掌，並且層級節制，以承辦 人責任制為主(每個承辦人都有專司的的業務，其他人難以介 入)，內部溝通以文字為主(也就是以簽、稿、令、呈等形式)，進 到教育局就等於重新進入另一個個職場，必須以歸零的心態重新 開始（洪幼齡，2012）。 Q2：調府教師常駐縣府相關單位，與理想的任職場所（學校）相距甚遠或關係 密切嗎？ 問題回答- 當事人會很為難可能因為當事人覺得與理想的任職場所（學校） 相距甚遠。 調府教師一般會因府裡職務繁忙與原任職學校關係漸漸疏遠，除 因調用教師每週 1~4 節公假返校參與學校行政、教學外，大部分 時間多待在縣府裡忙承辦工作（洪幼齡，2012）。

B.（理論要件）基層官僚機構對所服 務的顧客，基本上沒有選擇的權力-- Q3：教師接到調府令，當事人有選擇 的權力嗎？ 問題回答- 根據本案例當事人口述，當事人基本上並沒有選擇的權力（因為 有調府公文的「派令」）。（本案例當事人亦並非「超額教師」。） 當事人會很為難可能因為是官僚體系上層被迫的，而非自願。 教育局處調用教師，一般規定應先徵得調用教師意願及其服務學 校同意。前項調用應敘明調用理由及估算所需經費。但此教師若 是被界定為「超額教師」，就沒有選擇的權力（臺中市政府，2011）。 C.（理論要件）基層官僚體系雖位居 底層，但對所服務顧客影響極大-- Q4：當事人雖位居行政工作位置的底 層，會影響當事人在服務品質嗎？ Q5：當事人行政工作多於教學工作， 會影響兼顧教學的品質或影響學生受 教權嗎？ 問題回答-（Q4 & Q5） 當事人會很為難可能因為不熟悉行政業務，會影響當事人在行政 上服務品質、行政效率與目標的達成。每週僅 4 小時回校教學， 其餘時間應該有其他代理代課教師負責，某個程度可能會影響兼 顧教學的品質或影響該校學生受教權。 各縣市為使調用教師與原服務學校之行政與教學保持聯繫，縣市 政府得給予調用教師每週 1 至 4 節公假，以利調用教師返校參與 學校行政、教學（含協同教學）或參與課程規劃研發與教學設計 等相關工作（新竹市政府，2009）。 D. （理論要件）第一線基層官員與群 眾近距離接觸，會影響民眾對政府施 政範圍與內容的認知-- Q6：調府教師在府裡的業務性質是否 會 影響民眾 對服務 範 圍與內容的 認 知?

問題回答- E. 第一線基層官員與群眾近距離接 觸，會所施行的舉措影響民眾對政府 的觀感— Q7：調府教師面對教育行政業務的執 行力是否會影響民眾及教育單位對縣 府的觀感? 問題回答- 進入府裡就等於重新進入另一個職場，對於行政業務的不熟悉的確 會影響工作品質，相對的對民眾及教育單位而言反而沒有加分的效 果—可能造成負面觀感。 由以上的分析，可以看出教育局 處這個基層行政機構的特質與教師教 學 工 作雖 然相 關， 但 是其 性質 差 異 大，工作內容不一樣，也相對有一些 難度，造成滿大的壓力。工作本質不 同，是造成王伶俐老師極大不適應與 極大壓力的主要原因;基層官僚體系的 專業，並非「人力銀行」隨意提領就 有的，宜有專業訓練與預備，職業類 別不同，宜有適度的專業人才培育選 才之區分。 (二) 以「雙向度衝突處理理論」分析 有關教育組織權力與衝突的理論 中，K. Thomas (1976)提出之「雙向度 衝突處理理論」相當受到矚目，其與 傳統衝突處理之單向度模(如反抗或妥 協 ) 不 同 ， 主 張 採 用 堅 持 程 度 (assertiveness)與合作程度(cooperation) 兩個向度來探討應付衝突的方式。堅 持程度係指個人堅持己見的程度；合 作程度則指願意與他人合作而使之滿 意的程度。此處研究者試圖分析教師 團體或工會立場與可能的角色—是否 面對問題尋求解決。依據 K. Thomas 理論兩個向度的不同組合代表五種處 理衝突的方法，分析教師團體或工會 可能不同態度是否可能是問題持續的 成因： A. （ 理 論 向 度 ） 競 爭 / 抗 爭 (domination)：即高堅持低合作。此種 方法是雙方堅持己見強迫對方接受己 方看法，毫無妥協餘地，非爭個你死 我活不可。 當事人會很為難可能因為是第一線工作人員，對民眾或服務的全縣教 育機構服務範圍與內容有某個程度的影響力。這樣也加深當事人的壓 力。

Q1：造成教師強迫調府現象，是 否可能因為校內教師團體或工會不能 針對調府教師的原因與各種可能問題 問題發揮實質影響力？ 問題回答- 是，教師團體或工會有協商權，但未曾作有效的抗爭。 校內教師團體或工會依據勞動三權-協商權來看此問題，除了 聘約準則、聘約及覆約事項應透過協商外，對於教師權益及教學 相關事項都均得要求協商。校內教師工會若有盡到監督的責任就 能發揮實質影響力來替師生爭取權益，但教師是自由入會，就勞 動三權-團結權來看，校內教師若未加入教師團體或工會者，很難 透過教師工會的力量來爭取權力，相對學生受教權也會受影響（樂 浩然，2006）。 B. （ 理 論 向 度 ） 退 避 / 逃 避 (avoidance)即低堅持低合作型。此種方 法是雙方不願面對衝突，一味粉飾太 平。所以表面上似乎沒有衝突，但事 實上卻暗潮洶湧。 Q2：造成教師強迫調府現象，是 否因為校內教師團體或工會以逃避、 粉飾太平的心態來看待此困境? 問題回答-

不完全。目前看來，教師工會有一點兒退避/逃避現象--雖不完全、是有發 言表示意見，但不強烈。例如台中市教師會前理事長張旭政表示，趕緊將調府 的候用校長歸建回學校，免得造成學校排課上的困擾，影響教學品質。 （若校內教師會無法發揮實質影響力，就無法協助教師解決此困境，會引 起校內教師對教師會的不信任，教師工會的公權力遭受質疑。）

C. （ 理 論 向 度 ） 順 應 / 忍 讓 (accommodation)即低堅持高合作型。 此種方法在面對問題時願意採取消極 合作態度，以平復衝突；然而，個人 在過程中卻未得到任何滿足或實現理 想-Q3：造成教師強迫調府現象，是否 因校內教師團體或工會形同虛設、不 能即時反應其問題？ 圖 1.雙向度衝突處理理論（Thomas, 1992） 註：1.合作性（cooperation）：只願意與對方配合來滿足對方的程度。2.堅持性（assertiveness）： 堅持自己立場來滿足自己的程度。 問題回答- 目前而言，教師團體或工會確實採取消極合作態度，以平復 衝突。以王伶俐的案例而言，當事人在過程中卻未得到任何滿足 或實現理想。若校內教師會無法發揮實質影響力，就無法監督學 校行政運作、如同虛設。

堅

持

性

堅 持 不 堅 持

合作性

合作 不合作 妥協 競爭 統合 退避 順應

D.（理論向度）妥協(compromise) 即中堅持中合作型。此種方法是雙方 各退一步，經由交涉而達成協議。雙 方在過程中皆喪失部分利益，並無所 謂的贏家。 Q4：造成教師強迫調府現象，是 否因為校教師團體或工會對於此問題 不曾找相關人員坐下來開會討論此問 題—至少各退一步、互相妥協? 問題回答- 因為沒有積極交涉，所以被迫調府的現象沒被拿到檯面談 判，所以也沒有所謂的妥協，而是委屈的老師忍耐（順應/忍讓） 而已。 E.統合(collaboration)即高堅持高 合 作 型。 此種 方法 是 雙方 雖各 有 己 見，但卻能坦誠與對方合作。在過程 中 誠 懇面 對問 題焦 點 ，以 求兩 全 之 道。此種方法使雙方都獲得適當的滿 足-Q5：造成教師強迫調府現象，是否 因為校內教師團體或工會沒找到兩全 其美、雙贏的策略？ 問題回答- 沒，目前尚未談論出兩全其美、雙贏的解決方案。 臺中市教師會表示，市府做法造成許多學校排課上的困擾， 連帶影響品質，希望教育處趕緊將調府的候用校長歸建回學校， 免得造成學校排課上的困擾(台中市教師會，2010)。 由 K. Thomas (1976)的「雙向度衝 突處理理論」看來，這個衝突議題並 未有強力的「堅持性」對抗，合作的 忍讓/順應成為主流，問題沒被揭露出 來，可能強化了「調府」的合理性。 簡單的說，就是沒有強力的對抗成比 例的抗衡力量，以致沒有衝突、沒有 改變！如果有維護教師權益的力量出 來，衝突產生，足夠力道的對抗產生， 制度議題被重視，改變才有可能。

五、結語

本 文 試圖 由兩 理 論分析 一 位 被 強 迫 借 調 教 師 引 發 的 問 題 ， 由 M. Lipsky 的基層官僚理論（或「基層官 僚如同政策制定者」論述）分析，王 伶俐老師的行政專業預備（含動機情 意）不足，強迫式調動造成了個別教 師基本權益的受損。因借調不符縣政 府基本行政人員應有的人才預備方 式，影響縣政專業的進行。所以縣政 府應特別注意第一線行政人員的晉 用「標準作業程序」（SOP），以維護 人員的基本素養，並與教師的教學專

業作嚴格的區分，因此建議應讓被強 迫 或 類似欠缺合理程序進用的人員 儘速歸建。 由 K. Thomas 的「雙向度衝突處 理理論」分析看來，借調問題長久沒 解決的原因可能是長久以來缺乏造成 衝突抗爭的力量缺如，教師們扮演社 會和諧的推動者，一般不善爭取自身 權益，以致當違反自己專業理想而被 官僚體制壓迫時，缺乏適當的權利維 護的個人衝勁或集體機制，教師一昧 忍讓的結果便是制度常久的失衡、缺 乏糾正力量。因此本分析建議教師個 人及教師團體提高「堅持性」、提高對 制度修改的敏銳度，適時把潛在衝突 檯面化、行使集體協商權，讓教師權 益與相關的教育行政制度更健全。

參考文獻

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