農村改建的願景？還是怨景？

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2014/08/28 星期四關於聯繫/投稿電覽文字大小

農村改建的願景？還是怨景？

首頁農村改建的願景？還是怨景？ 作者：顏愛靜(國立政治大學地政學系教授) 相較於都市發展地區，鄉村地區面臨較多的問題：收入相對較低、缺乏經濟機會、基礎設施相對不足等。為能改善這種現象，各國競相提出鄉村發展策略，冀求改進。例如：歐盟的鄉村發展策略指導性綱要，提出四大主軸：1.透過結構調整和創新的支援，以改進農業和林業經營的競爭力；2. 透過良好的土地管理和自然資源的保護，為整體環境和鄉間地區提供最佳支援：3.促進鄉村經濟的多樣化和提升生活品質，為農民、農家和廣大的農村人口創造更安全和穩定的社會經濟條件；以及4.採取由下而上的地方參與式決策過程研擬發展策略，以應當地需求。換言之，鄉村發展有賴於研擬整體發展策略，進行綜合發展規劃，並據以實施，方能竟功。反觀國內，對於鄉村發展也研擬不少策略，但有欠缺整體考量之憾。以最近提出的「農村改建條例」為例，經建會認為目前農村環境窳陋衰頹與過速發展失序，造成經濟機會缺乏，公共設施不足，建築新舊雜陳、醜陋，寄望整合現有之住宅補貼資源實施方案及鄉村居住品質提升計畫，研提配合農地使用限制放寬，讓更多資源投入鄉村地區，使老舊農舍能重建、改建，並對於農村公共設施能整體規劃，創造臺灣農村美麗景觀。或許，這對於照顧農民、美化農村，甚至於提供低密度、高品質的鄉村地區住宅用地，都有助益。但是，詳細考察該草案內容，尚有許多疑慮之處，值得進一步斟酌。該草案的規範重點有三：1. 農村社區公共設施之改善；2. 鄉村地區住宅之修繕及興建；3. 田園社區之開發。進一步探討如次：第一種方式，強調農村社區公共設施改善的辦理程序應落實整體規劃、居民需要、專業參與、民主決定、全民監工之原則。該原則大致沒有問題，但看如何落實執行。又中央對直轄市及縣(市)政府補助之上限，為該計畫所需經費之90%。經行政院專案核准之土地取得費用，以核准當年度之公告土地現值為限；其他加成補償或核准後公告土地現值之調漲部分，由地方主管機關自行負擔。（草案，第九條）如此是否意味著地方主管機關不宜按「市價」調整公告土地現值？或核定土地徵收補償的加成數理當盡量壓低？對照草案第十七條規定之說明，「為避免日後田園社區之開發，因概要計畫核定後，地方主管機關調高區內土地所有權人之公告土地現值或加成數，導致區段徵收土地補償費用大幅增加，爰於第二項明定候選基地公告土地現值之調整，以不高於該直轄市或縣(市)平均公告土地現值調幅的最高限制。」由此，似乎表示為減輕日後實施區段徵收肇致地價補償費偏高，因而指示地方政府的地政單位)對於候選基地的公告土地現值調幅的上限，或者意味著不須按公告土地現值核定加成數，這究竟有無尊重地方地價評議之專業考量？還是為了節省土地徵收經費反而罔顧被徵收人之權益？這也

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不難窺見擔當徵收地價補償標準、土地移轉申報現值等多重功能的公告土地現值的評定，事實上為了配合土地政策實施的需求，而有面臨「高不成、低不就」左右為難的窘境，這也難怪地政機關總要背負著地價評定不實的罪名！第二種方式，於草案中明訂：中央主管機關應擬訂補貼政策方針，報行政院核定。地方主管機關於推動上述工作時，除應符合第一項補貼政策方針外，並應針對住宅修繕及興建之需求進行調查，擬訂年度計畫及四年中程計畫，報中央主管機關核定。這樣的補貼政策方針，如其補助對象為屬於經濟、社會弱勢者，原則上贊同，但問題是，何謂「鄉村地區住宅」？是指甲、乙、丙種建築用地上的住宅？還是「農舍」也為其中之一？按理而言，所謂農舍是屬與農業經營不可分離之設施物，兼具生產和居住的功能，惟今其本質已然產生變化，部分仍在從事農業經營的農民所居住的農舍，或有協助補貼其修繕及興建之需；但是對於座落於田間的「豪華農舍」，實在無須耗用公帑加以補助。誠然，該草案規定對位於既有鄉村區，依法規應保護、禁止或限制建築地區之住宅或零星農舍拆除遷居農村社區者，申請興建住宅貸款利息或興建住宅費用補貼時，得增加決定優先順序的評點權重（第十一條第二項）。但是遷村談何容易？而上述方式即是鼓勵集村化的良好措施？如果沒有完整的配套措施，於農牧用地等就地興建零星農舍的情形，還是很難避免。再者，目前正在推行的獎勵集村興建農舍措施，雖然原本立意良好，卻因制度設計不良、執行不當，以致於淪為建商炒作的標的，實在得不償失，殷鑑未遠，應該檢討改進，避免重蹈覆轍。至於第三種方式，爭議很多。按該草案第十三條第一項規定，地方主管機關為提供當地住宅需求、避免零星發展，或為吸引有助於當地發展之個人或團體移入，得於鄉村地區開發依規定劃定、規劃及開發建設之高綠化、高品質、低密度之田園住宅社區。至於選址條件，列出交通便利、公共設施完備及不破壞環境等三項，似乎是符合集中於成長軸帶密集發展的成長管理概念。然而，這些和農業經營已經毫無關連的住宅社區並不被排除在特定農業區和一般農業區之外，這與目前正在進行的區域計畫第二次通盤檢討的「非都市土地農業用地申請開發使用原則」未免有所抵觸！根據該原則指出：（1）辦竣農地重劃之農業用地，應採永續農業使用為原則並應維護其好農業生產環境及設施，其他農地採整體規劃原則申請開發使用；（2）非都市農業用地使用，為經辦竣農地重劃之農業用地或特定農業區面積達25公頃以上，其有完整之灌溉、排水設施者，應以永續農業使用為原則；但觀看該草案第十九條規定，基地面積規模不得小於25公頃，但不問其是否位在優良農地之上，且這類住宅和農業使用已經毫無關連，更無須依從區域計畫之指導，則區域計畫的權威性何在？難道要成為一味地事後追認、欠缺整體開發思量的中層計畫？有關當局應該深切檢討，這種制度改革的代價究竟值不值得。若說高鐵車站特區、科學園區附近，是為首選的田園社區位置條件，但這兩種特定區都已進行整體規劃，住宅社區的供應亦包含其中，何況其鄰近的都市計畫區亦不乏住宅區的規劃；若在其附近再規劃高級住宅區，僅能期待吸引部分科技新貴或位高權重者進駐。不過，這其中還有相當的不確定性，因為這兩種特定區的附近已有建商推案，但成效不彰。再者，由政府主導協助高級住宅區的開發，其間的公平性、正當性，亦有可議之處。因為開發者自會衡量市場狀況，供應其認為適當之住宅，何需政府居間協助？政府該做的是扶持社會的經濟弱勢者，協助其興建或修繕住宅，而不是利用區段徵收的手段，協助開發者取得興建田園社區所需的用地。或說這種為開發高品質住宅而辦理區段徵收，係基於改善農村窳陋景觀之立意，符合公共利益目的。但因其為只准被徵收人領取現金而不能領取抵價地的方式，不僅驅離了久住當地的居民，也減少被徵收人的選擇權，何況被徵收人被「強制收買」土地之後，未來恐怕要花上徵收補償地價的數倍，才能購買原是自己土地上的「高貴豪宅」，因此這種作法有無顧及或違反原住戶全體的公共

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利益，實在令人質疑！何況，這些田園社區住宅還可享受一定期限的減免地價稅、房屋稅之優惠，對於居住豪宅者尚可減免賦稅之社會公平性，恐有嚴重打擊！或謂「為提高土地所有權人參與田園社區開發之意願，共享開發後之利益，雖然土地取得係採區段徵收方式，一律領取現金補償，但對於土地所有權人可領取之補償金額，其經費來源係由開發者繳交之土地開發權利金支應，除保障原土地徵收條例所規定之法定補償費外，開發權利金與法定補償費差額部分，原土地所有權人亦可分回一定比率（40％）」，但是這樣的預期利益，還是比不上以區段徵收領取抵價地方式能夠分享開發利益來得實在，恐怕不是農民心中所願。事實上，今天農民真正關注的是，我耕種的作物有沒有銷路？我經營農業到底有沒有競爭力？怎麼做才能在溫飽外還有心滿意足的盈餘？當然，這並不表示居住環境的改善並不重要，而是強化農業經營基礎所在、使之得以兼顧糧食安全和環境維護並有利可圖，才是正途。就如本文一開始指出，歐盟的鄉村發展策略係基於全盤性規劃原則，交由各國積極推動，並由用為鄉村發展之歐洲農業基金加以資助，且定期評估實施成果，以為後續經費分配的參據。因此，我們懇切呼籲，有關當局應剴切檢討，目前體制之下果真無法促進農村更新、農宅的改造？倘若確實如此，則該草案規範有欠妥適之處，應公開辯論加以檢視，才不會使農村改建的願景，成為「有夢最美，希望破滅」的怨景。政策農林漁牧業公共論壇公共設施農地農村農村改建條例農業區 週四, 2007-06-21 05:00 — 陳胤安 Email分享

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農村改建的願景？還是怨景？

週六, 2008-02-16 21:55 — forgetms (沒有被驗證) 十分同意作者所述之『何謂「鄉村地區住宅」？是指甲、乙、丙種建築用地上的住宅？還是「農舍」也為其中之一？按理而言，所謂農舍是屬與農業經營不可分離之設施物，兼具生產和居住的功能，惟今其本質已然產生變化，部分仍在從事農業經營的農民所居住的農舍，或有協助補貼其修繕及興建之需；但是對於座落於田間的「豪華農舍」，實在無須耗用公帑加以補助。』有能力「豪華農舍」的「農人」，其財力遠超乎多數人能想象！大量的農民，賣1分地，可以入袋億元新台幣。今天的台灣多數窮人到底在都市或是鄉村，還是一個大問號！昏庸、無能、鄉愿的政客，除了挪用公款，直接以現金「補助」形形色色的所謂「弱勢」族群（examples:魚船用油補貼、老農津貼、軍公教18%利率、軍教免稅、農產品保證價格收購、農作物「包括檳瑯」的天災補助、65歲以上「老」人乘台北市公車免費）以外，還會做甚麼？台灣怎麼會有這麼多「弱勢」族群？台灣政府怎麼會有這麼多來路不明的錢？這批大量的昏庸、無能、鄉愿政客，開出這些「德政」時，從不去想：（1）在自己的任內要減少財政赤字（2）為了選票，這些「德政」一旦實施，繼任者也不敢取消。也就是說，只要選舉制度存在，就永無取消的一天！

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