各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究---以都市空間為對象(I)

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究--以都市空間為對象(I)

研究成果報告(完整版)

計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 97-2621-M-004-004- 執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 白仁德 共 同 主 持 人 ： 林建元 計畫參與人員： 博士班研究生-兼任助理人員：賴炳樹 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 98 年 08 月 29 日

I

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

■ 成 果 報 告

成 果 報 告

成 果 報 告

成 果 報 告

□期中進度報告

期中進度報告

期中進度報告

期中進度報告

各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究－

以都市空間為對象(I)

計畫類別：□ 個別型計畫 ■ 整合型計畫

計畫編號：NSC97-2621-M004-004

執行期間：97 年 8 月 1 日至 98 年 7 月 31 日

計畫主持人：白仁德

共同主持人：林建元

計畫參與人員：賴炳樹

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 ■完整報告

本成果報告包括以下應繳交之附件：

□赴國外出差或研習心得報告一份

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□國際合作研究計畫國外研究報告書一份

處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、

列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

執行單位：國立政治大學地政學系

中華民國 98 年 7 月 31 日

II

各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究

各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究

各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究

各層級國土空間規劃與管理之脆弱度與回復力之評估研究－

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以都市空間為對象

以都市空間為對象

以都市空間為對象

以都市空間為對象(I)

目錄

目錄

目錄

目錄

中英文摘要

中英文摘要

中英文摘要

中英文摘要

一

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、前言

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前言

前言

前言... 1

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、研究目的

研究目的

研究目的

研究目的... 3

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、文獻探討

文獻探討

文獻探討

文獻探討... 3

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、 研究方法

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研究方法

研究方法

研究方法... 27

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、 結果 與討 論

結果 與討 論

結果 與討 論

結果 與討 論 ... 29

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、參考文獻

參考文獻

參考文獻 ... 38

參考文獻

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、計畫成果自評

計畫成果自評

計畫成果自評... ... 42

計畫成果自評

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、附錄一總計畫與各子計畫歷次會議記錄與照片

附錄一總計畫與各子計畫歷次會議記錄與照片

附錄一總計畫與各子計畫歷次會議記錄與照片

附錄一總計畫與各子計畫歷次會議記錄與照片. ... 43

III

摘要

摘要

摘要

摘要

近年來全球環境變遷、氣候異常現象，使得台灣天然災害頻率增加、強度增強。由於 台灣山坡地地質脆弱，坡度陡峭，河川湍急短促，加上颱風、豪雨頻繁，屢屢釀成土石流 失、崩塌及土石流等天然災害，再加上台灣約有 73%的人口是居住在有三種以上災害可能 衝擊之地區。地震與颱洪災害是台灣最常面對的。特別是在 921 地震後土石鬆軟，颱風帶 來得豪雨使得坡地區土石流瀕傳或低窪地區淹水。 鑒於台灣位於極易受災的地區，如何針對各層級的國土空間規劃與管理上考慮減低其 脆弱因子、提昇回復能力的手段，已成為重要的研究課題。近年來，國內外已累積有不少 探討脆弱度（vulnerability）及回復力（resilience）之研究，將脆弱度及回復力觀念運用於 探討環境管理之相關研究，亦已成國際上新興之研究趨勢。反觀國內，有關脆弱度及回復 力觀念尚屬起步階段，而將此觀念運用於空間規劃與管理之研究仍相當有限。因此，本研 究第一年嘗試運用脆弱度及回復力觀念，來建立都市層級可操作之評估指標與模式，第二 年則以台中都會區進行實證研究。希望透過本研究，能夠建立具體可操作、並適用於本土 之評估指標與模式，藉由整合不同層級空間研究之其他子計畫，將可提供各級政府制定相 關空間規劃政策（國土規劃、城鄉計畫、都市計畫、農村規劃等）及災害防救政策之參考。 關鍵字 關鍵字 關鍵字 關鍵字:脆弱度脆弱度脆弱度脆弱度、、、、回回回回復力復力、復力復力、、、空間規劃與管理空間規劃與管理空間規劃與管理空間規劃與管理、、、、洪災洪災洪災洪災

IV

Abstract

With the phoneme of climate change, Taiwan will face morefrequently and severe natural disasters. Due to the weak geology, steepslope, high gradient and rapid velocity of stream, Taiwan was usually suffered from soil erosion, landslide and debris flow during the typhoon and torrential rainfall season. Earthquake, typhoon and flood are the most common natural disasters in Taiwan. Taiwan may be the most vulnerable area in the world, because 73% of the people live in the places where at least 3 natural hazards may impact. The 921 earthquake in 1999 caused softy of soils and sands which led to debris flow whenever there is heavy rainfall.

Since Taiwan is located in disasters vulnerable area, how to reduce vulnerabilities and enhance resilience thus become very important issues for spatial planning and management in different level governments should consider some measures to reduce vulnerabilities and enhance resilience. In the past few years, many researches focused on vulnerability and resilience. Applying the concepts of vulnerability and resilience on spatial planning and management are very popular recently. However, vulnerability and resilience related studies just started in Taiwan. Very few researches have done to apply these concepts on spatial planning and management. Therefore, this study tries to applying these concepts to urban level spatial planning and management and establishes assessment indictors and model in the first year. In the second year, this study will chose Taichung metropolitan as case study area. This study will finally establish a proper vulnerability and resilience assessment model which is suitable in urban level. Through this kind of research as well as others in different spatial levels, they will provide some principles and strategies for future spatial planning and disaster management policies.

1

一

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、前言

前言

前言

前言

對全球環境變遷而言，土地使用改變對環境所造成的衝擊是最直接且最明顯的（Lambin et al.,2001），而土地使用的形成與變化是政治、經濟、社會、文化及自然環境等交互作用下的結果，

然而該結果所引發土地使用的改變，往往容易造成環境方面的衝擊（Hasse and Lathrop，2003）。「環

境變遷」與「土地使用」兩者間互動關係廣泛而複雜，進行整合性規劃是許多都市規劃者的共同期 待。 從 1999 年發生九二一大地震後至今，國內陸續發生了數起的重大天然災害，如碧莉斯、象神、 潭美、奇比、桃芝等颱風登陸台灣，造成人民重大傷亡，每當颱風過境，其所挾帶之豐沛雨量，不 僅造成山崩、土石流災害，並亦沖毀道路橋樑中斷道路及部落間的連繫(李彥慧，2007)。 台灣山坡地地質脆弱，坡度陡峭，河川湍急短促，加上颱風、豪雨頻繁，屢屢釀成土石流失、 崩塌及土石流等天然災害，又隨著工商業快速發展，經濟結構急劇改變，平地土地利用漸趨飽和， 山坡地之開發與利用也日益殷切，然不當開發行為也層出不窮，因而造成水土保持問題之發生。因 此，本研究嘗試結合脆弱度及回復力兩項觀念，來評估都市層級土石流問題之空間規劃與管理。 第二屆世界減災大會於 2005 年在日本神戶召開，會中國際災害學界的專家學者們一致呼籲， 加強區域綜合減災能力建設、提高應急管理水準，從而實現區域的永續發展。大會針對永續發展所 面臨的災害風險，從降低區域脆弱度水準、提高區域社會的災害回復力和加強區域綜合減災能力建 設等角度提出了具體的綜合減災策略。 而在國際減災十年(IDNDR)活動、國際減災戰略(ISDR)的相繼實施的大背景下，國內外學者興 起了研究災害脆弱度和回復力的新一輪熱潮。而目前國內外對承災體脆弱度的研究較多，但對於災 害回復力的回復力研究才剛開始起步。

因此，以風險、脆弱度、回復力和適應性相關的災害綜合管理和減災作為實施永續發

展的重要途徑，已受到學術界、經濟與社會界的高度重視。然而，脆弱度和回復力尚缺乏統

一與明確之定義，而且對兩者的理解和應用彼此交叉混淆。特別是對空間規劃與管理而言，

在理論體系及實務應用上可行性成為有待深入研究的重要課題。

基於上述考量，本整合型研究將分為五個子計畫，分別選擇不同尺度的空間範圍（流

域、都會區、縣市、鄉鎮、社區）

，操作第一年度建構之脆弱度與回復力模式，並且透過總

計畫的彙整分析，將各空間層級評估結果反饋至流域規劃、都會區規劃、縣市規劃、鄉鎮規

劃、社區規劃，提供未來防災規劃參考（子計畫整合關係如下圖一所示）

。

另外，颱洪災害雖是由於颱風風速與降雨強度所引起，但其結果在不同空間（地區）

可能引發的災害型態與內容（如形成河川溢流、都市淹水、或土石流）將有所不同，因此為

掌握所有不同型態的災害，本整合型計畫之各子計畫在檢討不同颱風案例時，將考慮該次颱

風及其造成災害的特性，針對不同空間層級討論其脆弱度與回復力（如下表一所示）

。

最後，本研究在意涵釐清與颱洪案例的資料收集與歸納分析上，採共同作業的方法進

行，共同蒐集脆弱度與回復力之國內外相關文獻，經由文獻整理分析出初步的脆弱度與回復

力分析架構，再運用台灣過去發生之颱洪案例檢視架構的可行性與完整性。而在颱洪案例研

究部分，亦先共同對納莉、敏督利、卡玫基、瑞伯等四個颱風進行資料蒐集與準備，每個子

計畫間共用所收集的資料，再進行脆弱度與回復力因數的彙整與分析。由各子計畫由不同的

空間層級觀點，各自對颱洪案例分析在該空間層級下之脆弱度與回復力因數。因此，在文獻

整理與案例背景資料敘述等部份或許呈現些許雷同，皆是因為合作分工的作業方式所致。

3 表一 颱洪案例研究分工 納莉颱風 敏督利颱風 卡玫基颱風卡玫基颱風卡玫基颱風卡玫基颱風 瑞伯颱風 桃芝颱風 都會區空間 子計畫二 流域空間 子計畫二 子計畫一 縣市空間 縣市空間縣市空間 縣市空間 子計畫三子計畫三子計畫三子計畫三 子計畫三子計畫三子計畫三子計畫三 鄉鎮空間 子計畫四 子計畫四 社區空間 子計畫五 子計畫五 子計畫五

二

二

二

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、研究目的

研究目的

研究目的

研究目的

基此，本研究目的在於掌握脆弱度、回復力與各層級空間規劃、管理之意涵、實質內容

及其相互關係，以建立評估指標，進而建構都市層級指標之評估模式，並選擇台中都市作為

實證研究之對象，以確認初步建構之評估指標與評估模式的完整性與可行性。期望本研究結

果，可提供各級政府及規劃實務者在進行都市空間規劃與管理之參考。

三

三

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、文獻探討

文獻探討

文獻探討

文獻探討

本研究之相關理論文獻回顧包含空間規劃與管理、都市防災、脆弱度、回復力四大部份敘述如 下。 1.空間規劃與管理相關理論文獻空間規劃與管理相關理論文獻空間規劃與管理相關理論文獻 空間規劃與管理相關理論文獻 與本研究相關之空間規劃與管理相關理論文獻主要包含永續發展、土地使用規劃、總量 管制、成長管理四大部份，敘述如下。 (1)永續發展永續發展永續發展永續發展 自永續發展理念提出後，永續城市的意涵不僅只為環境保護，更強調社經效益與環境 衝擊及能源損害之間的調和關係，地區發展與環境維護之間的關係受到了更大的關注，因此 都市發展應考量環境之容受力，都市高度發展的過程可能導致都市內空地、私人花園等非正 規性開放空間的喪失，而這些開放空間不僅具有休閒的價值，亦能作為野生動物棲地與提高 環境服務水準，對都市內的自然保存相當重要（Thompson et al.，2003）。

Our Common Future（WCED，1987）一書中，探討第三世界及開發中國家之都市所存 在之環境問題與危機，並推估 21 世紀世界將有 50％以上的人口居住於都市地區，顯示都市 在全球環境變遷中所扮演角色愈顯重要。所以才有永續都市觀念的提出，建議由地方層級配 合全球性永續發展行動計畫，以因應全球性環境變遷問題（Roseland，1997）。

「 永 續 發 展 」 一 詞 則 是 由 聯 合 國 環 境 規 劃 署 （ United Nations Environment Programme,UNEP）、世界野生動物基金會（World Wild Fund for Nature,WWF）與國際自然 和 自 然 資 源 保 育 聯 盟 （ International Union for Conservation of Nature and Natural Resources,IUCN）等三個國際保育組織在其 1980 年出版的「世界自然保育方案」報告中所 提出，惟當時並不為人所注意（張世賢，2004：136－137）。

直到 1990 年，聯合國世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development,WCED），發表了「我們共同的未來」（Our Common Future）一報告後，方才掀 起全球永續發展的浪潮（廖俊松，2004：184）。

隨著 1992 年 6 月在裏約地球高峰會中 Ageda 21 的簽署，更讓各國開始積極參與全球、

或努力鋪設其國內永續發展前進之道（張世賢，2004：136－137）。在 1993 年聯合國成立「永

續發展委員會」，召開「永續發展委員會的組織會議」，對組織任務的討論為推動永續發展監

督程式及對特殊方案的支援、對二十一世紀議程的履行報告、對永續發展財務來源的監督及 認定、建立永續發展的有效架構及效率提昇，另外企業界亦於 1995 年成立「世界企業永續 發展委員會（World Business Council for Sustainable Development，WBCSD）」，以共同參與 永續發展工作；在此永續發展已是全球共同積極推動之任務（盧誌銘、黃啟峰，1995：3-4）。 到了 1996 年聯合國在巴西裏約熱廬（Rio De Janeiro）召開「環境與發展大會」，會議 係於 6 月 3 日至 14 日舉行，除了重申 1972 年 6 月在斯德哥爾摩通過的《聯合國人類境境會 議的宣言》外，通過「二十一世紀議程」，將永續發展的理念規劃成為具體的行動方案（action plan），要求在各國、社會各關鍵部門和人民之間建立一種平等的全球夥伴關係，為環境與 永續發展取得共識及合作實踐的承諾。聯合國「二十一世紀議程」昭示地球整體相互依存的 本質，主張以夥伴精神來推動永續發展（梁雙蓮，2004：162）。 由於「永續發展」的概念迅速推展，其定義也因各領域專家、學者以不同觀點研究而 不同，學者盧誌銘和黃啟峰（1995）曾在其著作中綜合各種觀點，歸納永續發展的意涵。包 括有： 以自然生態的論點來說明，「永續發展」的概念是由生態學者首先所提出，生態的永續 性（Ecological Sustainability），說明自然生態與環境開發的平衡。在 1991 年，國際生態學 聯合會（INTECOL）及國際生物科學聯合會（IUBS）共同主辦永續發展問題研討會，該研 討 會 對 永 續 發 展 的 定 義 為 ： 保 護 和 加 強 環 境 系 統 的 生 產 及 再 生 能 力 。 此 外 1990 年 R.T.T.Forman 從生物圈的概念認為永續發展是尋求一種最佳的生態平衡。 再者，也有以社會性觀點定義永續發展者。在 1991 年自然資源保護聯盟（IUCN）、聯 合國環境規劃署（UNEP）、世界野生動物基金會（WWF）在「保護地球－永續的策略」中， 將永續定義為：在生存不超過維持生態系統承載能力，改善人類的環境品質。並提出「永續」 生存的原則，強調人類生產與生活方式要與地球承載力保持平衡，保護地球的生命和生物多 樣性。 另從經濟性的觀點來定義，Edward B.Barbierｙ在 1985 年的著作「經濟、自然資源、 不足與發展」中，將永續發展定義為：在確保自然資源的品質及其所提服務的前提下，使經 濟發展的淨利益增加到最大的限度。另外由學者 Anil Markandva 及 David W.Pearce 在 1988 年所出版的「自然環境與社會折現率」著作中，談到永續發展為：今天的資源使用，不應減 少未來的實際收入。還有世界資源研究所在 1992 年定義永續發展為：不降低環境品質與不 破壞世界自然資源基礎的經濟發展。 (2)土地使用規劃土地使用規劃土地使用規劃土地使用規劃 土地使用計畫之意義積極方面在促進土地資源之合理且有效分配，供各種活動使用， 消極方面在防止土地資源之不用、低度使用、誤用或濫用。 對全球環境變遷而言，土地使用改變對環境所造成的衝擊是最直接且最明顯的（Lambin et al.,2001），隨著全球暖化現象、生存空間日蹙與產業結構變遷的影響下，「環境變遷」已 經成為整個世界目前必須正視的問題。1971 年聯合國在瑞典斯德哥爾摩舉行了一場有關人 類環境的會議（United Nations Conference on the Human Environment），並在會後的報告中提

出「我們只有一個地球」（Only One Earth）的呼籲，顯示環境破壞的問題已經引起全球性的

重視。

土地使用的形成與變化是政治、經濟、社會、文化及自然環境等交互作用下的結果， 然而該結果所引發土地使用的改變往往容易造成環境方面的衝擊（Hasse and Lathrop，

2003）。今天人類所面臨全球性環境變遷與生態資源破壞問題日益嚴重，其問題的主要癥結

5 台灣山坡地地質脆弱，坡度陡峭，河川湍急短促，加上颱風、豪雨頻繁，屢屢釀成土 石流失、崩塌及土石流等天然災害，又因台灣地小人稠，農地資源有限，隨著工商業快速發 展，經濟結構急劇改變，平地土地利用漸趨飽和，山坡地之開發與利用也日益殷切，然不當 開發行為也層出不窮，因而造成水土保持問題之發生。 「環境變遷」與「土地使用」間的關係交相影響，而具互動關係。政府在擬定土地使 用政策與制度時，不僅需記取過去實施的成敗經驗，檢視時空變遷的發展歷程與現況，同時 應配合國家施政目標與未來發展狀況，研擬可長可久且可彈性應用的土地使用管理制度與決 策，方能使台灣的國土利用得到有效合理且永續的發展(呂宗盈，2003)。環境變遷與土地使 用兩者間互動關係廣泛而複雜，進行整合性規劃是許多都市規劃者的共同期待。最近十年全 球環境與氣候已經產生明顯而結構性的變遷，如易經繫辭下傳所說 :「窮則變，變則通，通 則久」，當環境與現況已經改變時，因應之研究與策略也應跟著改變。 施鴻志（1988）之「都市防災與土地使用規劃」中考慮都市結構特性與其內涵、災害 的發生特性，將都市災害影響因數分為六項：自然地理因數、社會因數、建築物因數、二次 災害衍生因數、避難及救災整備因數、居民的防災意識型態。如下概述說明。 A.自然地理因數 關於都市環境中自然地理因數之主要變數，包含氣象、微氣候、水文、土壤、地質、 地形、地盤穩定杜、植生狀況及人為因素所造成的地理條件，包括山坡地開發、地下水抽取， 其可能導致颱風、地震、地層下陷等災害。 B.社會因數 都市災害與社會發展條件息息相關，包括都市人口、人口密度、經濟規模、土地使用型 態與混合比率、都市結構等不直接產生災害，但與都市災害有密切的影響。 C.建築物因數 包括建築物結構、高度、密度等因素，與災害發生時建築物倒塌、毀壞也密切的關係； 建物聚集程度與規模大小會產生不同程度的損壞。 D.二次災害衍生因數 綜合自然、社會、建築等因數之交互影響。尤其是都市維生公共設施及交通系統所導致 的災害連鎖反應，產生各種二次災害及衍生災變。 E.避難及救災整備因數 針對災害發生時之預警通知、避難支援、延燒阻絕及救災編組、設備、設施等，如監控 預警系統、空地、建築物之防災避難、消防與醫療體系。 F.居民的防災意識 探討都市居民對於都市災害的認知，防備及避難反應。如都市災害的衍生特性、災難發 生時之避難行動對於都市災害之處理等。 另外，都市化發展具有一定規模，需強化其都市基盤建設及防災設施，以減少災害損 失。對於都市中敏感度（Vulnerability）之土地，透過土地使用管制與改善更新的手段下， 劃設防範災害導致環境破壞之保護地區，以避免災情擴大。其包含「環境保護區」、「限制發 展區」與「防災區劃」。 A.環境保護區 對於災害潛勢過高或環境敏感地區，應避免任何開發行為，而需有效保全國土、維護環 境資源之地區。 B.限制發展區 針對活動斷層帶、地質潛在災害影響範圍區域內或都市化已具一定規模，土地使用或都 市活動高度密集（如住宅區、商業區），容易導致環境容受能力降低、衍生二次災害，而需 抑制其開發成長之地區。 C.防災區劃 黃定國（2000）曾指出，防災區劃為設置或保護的耐震不燃化建築群或空地、植樹帶所

圈圍之區域。可透過都市更新機制下，於都市窳陋或災害潛勢地區進行基盤建設改善整建， 建構耐燃化、耐震化之防災街廓，並設有防災機能之公共設施，提昇地區防災力。 (3)總量管制總量管制總量管制總量管制 總量管制的應用研究於國內相當的常見，主要應用於都市的土地使用管制、交通運輸、 教育文化、環境保護、甚至於政治選舉，各方面都有所運用。以下主要說明分析總量管制之 定義、目的與相關研究。

總量管制(Growth Control Quotas)，係指基於容受力觀念下，某一地區於一定期間內， 在不影響其環境與生活品質的情況下，所能容納的最大人口增量，並就此一人口增量透過成 長管理策略與發展許可制，予以管制其土地開發之區位元、時序、速度、總量及品質之謂(賴 宗裕，2000)。總量管制影響開發區位之評選、關係著開發速度的快慢，影響都市發展之密 度及型態，也對開發品質產生影響。而當政府能運用機制合理進行總量管制時，我們珍貴的 環境資源便能有效管理因而易於達到永續發展之目標。營建署(2000)曾指出，總量管制為以 資源的供給能力為導向，修正過去以需求導向為基礎的都市發展規劃方式。 發展總量管制之目的在於修正過去可發展用地之計畫供給量過大，導致社會資源浪費問 題。由於都市計畫的失衡規劃，導致開發土地的供給遠大於市場的需求。由於土地供給量過 大，形成地方必須負擔額外的公共設施建設費用，形成地方政府在財政支出上的浪費。由於 地方財務無效率之支出使用，致使可提供改善既成都市發展地區生活及產業環境品質之經費 缺乏，影響都市品質之提昇。故訂定發展總量管制之目的便在於確保都市合理之規劃及土地 資源有效之管理，以達到健全都市財政及提升生活品質之目標(賴宗裕，2000)。所以總量管 制的訂定確實可以解決當前都市發展問題，更可做為地方財政資源分配的參考，使都市財政 體系更加完善，減少資源浪費情形。 在相關研究方面，王進明(2000)之空氣污染總量管制下產業調整策略-以高雄地區石化工 業為例指出，面對空氣污染總量管制的實施，高雄地區石化工業應致力於更新設備、提升能 源使用效率、研發污染減量新製程等措施之外，更重要的是進行產業結構的調整－朝向低污 染、低耗能、高附加價值，產業關聯性較高的產業（例如：生化技術產業群領域）調整；以 及推動產業共生﹝企業基於互利而彼此合作的工業生態﹞，減低對環境的負荷，使自然生態 的承載力，能容許更多的產業在高雄永續發展。 徐偉鈞(2002)之由環境及設施容受力探討山坡地總量管制之研究-以臺北縣汐止市為 例，由山坡地總量管制的觀點，有效管制山坡地的開發，使其開發能在一合理的範圍之內， 將山坡地開發對自然生態環境的衝擊減到最低，進而提昇民眾生活品質，保障其生命財產安 全。其以灰色階層程式法及灰關聯分析去找尋各個因數間的相對關係及各個因數間的重要程 度，來求取一客觀完整的評估準則，再利用地理資訊系統將所得的評估準則建構一個完整易 懂的山坡地開發環境及公共設施受力的評估準則，以提昇山坡地開發使用的品質。 邱啟文(2005)之溫泉水權總量管制之個案研究-以烏來地區為例，採用個案研究法來探討 溫泉區的水量調配系統，以集中管理、統一供水、總量管制等方式，分別針對烏來溫泉區的 溫泉水供給面及需求面來分析，可得烏來溫泉區的當日最大遊客容受能力、溫泉水最大開發 量等，進一步推估未來10年烏來溫泉區的溫泉用水成長，以及烏來溫泉區最佳供水模式；另 外，使用SWOT配對矩陣分析結果分別找出烏來溫泉區發展出對應不同環境條件的策略，並 提出溫泉區內營業用戶總用水量應限制在全區用水量的3/4額度內，以避免未來台灣各地溫 泉區在進行開發時，多著重在營業用戶上，反而忽略了一般民眾的需求。 朱政恆(2006)曾對於台灣實施都市發展總量管制之可行性進行研究，其指出目前國內在 發展總量管制方面的研究，雖有部分的成果，卻一直無法成功的用來指導現今的都市計畫。 經由分析結果得知，總量管制透過SWOT分析後，認為問題集中在法律的支持、與其他制度 的配合、總量的推估公平性三者。由於此三大問題目前皆尚未能夠解決，因此在實施上的可 能性較低，建議未來研究應針對這些問題加以解決，並嚐試以一都市為例去訂定發展總量， 控制都市發展。更易瞭解整個都市發展總量管制的制度，使都市發展策略更加完善。

7 (4)成長管理成長管理成長管理成長管理 成長管理指為確保生活環境品質，兼顧國土永續發展及社會公平之目標，考量公共設施 服務水準與財務成本、開發權利義務及損益公平性之均衡，指導城鄉發展型態，規範計畫作 為未來發展地區之適度區位、時程、總量及環境品質，以促進國土有效利用之土地使用管理 政策及作法。 賴宗裕（2000）曾定義成長管理為運用環境規劃的方法，配合管理的策略與技術工具， 來規範都市發展及土地開發的區位元、時序、速度、總量與品質，同時考量公共設施的服務 水準及成本，來執行土地使用管制與公共設施配置等多目標的土地使用政策。 在成長管理相關研究方面，楊瑞珍（2000）參考美國成長管理實施情形作案例分析，經 由相關研究的整理建立適當的都市成長管理系統評估階層結構，藉由專家意見的調查，建立 合理的評估指標與評點標準，並建議最低許可開發標準的訂定方式，與成長管理作業系統的 執行時機、運作方式、及對政策執行提出建議，以使作業系統的建立更為健全。 陳玉嬌(1999)曾以台中都會區的住宅及人口為研究對象，考量人口與住宅問題是空間發 展規劃過程中最基本的問題、都市發展問題的根源，透過對人口、住宅為探討向面、公共設 施為分析對象，建立一套供公部門政策的擬定與建設計畫的執行，以及私部門開發時參考之 成長管理策略（陳玉嬌，1999）。 成長管理係建立在縣市綜合發展計畫及土地使用分區管制規則的基礎上，用來規範土地 開發活動，指導公共設施闢建，引導都市發展趨勢，確保環境品質，並促進經濟成長的管理 機制。成長管理通常運用規劃的方法，配合管理的策略與技術工具，來規範都市發展及土地 開發的區位元、時序、速度、總量及品質，同時考量公共設施的服務水準及成本，來執行土 地使用管理與公共設施配置等多目標的土地使用政策(賴宗裕，2002)。 蔡動雄(1996)曾指出，成長管理係為土地使用管理的重要概念，其意涵可由土地使用管 制制度的發展清楚的呈現。蔡勳雄認為美國成長管理的發展大致分為三個時期 : 1960 年代 之前：土地使用分區管制、1960 ~1980 年：成長控制與成長、1980 年代以後：財政衝擊分 析。 郭年雄(1996)曾以美國為例，介紹過去運用成長管理在土地使用規劃上主要策略 : A.以公共設施控制負荷量為依據的成長控制 以能提供的公共設施負荷量為依據，給予規劃單位足夠的理由，來訂定成長目標和計 劃，以現成的法令規定就足以提出合理成長管理控制政策，限制「量」的成長，提高「質」 的供給。 B.以累進點數為依據的成長控制 累進點數方式與公共設施負荷量策略有相當類似的地方，同樣都是以公共設施負荷量為 考慮因素，但是「點數化」是比較簡單化的方式。問題是如何達成對點數的協議。規劃單位 會面臨如何兼顧居民、開發商與立法單位間之考慮達成均衡的協議。 C.以成長率為依據的成長控制 所謂成長率，可以是成長的數量，或者是上年度的百分比；每年的成長率，通常又和地 區的總成長上限有密切的關係。以平均值來訂未來的成長率比較具有說服力。 D.以地理界限為依據的開發控制 一個地區可以透過都市計畫、區域計畫、土地使用計畫等來劃定可開發和限制開發的地 區。劃定界限是以公共設施能提供的地匾為邊界，自來水、排水、電力、道路等在幾年內無 法到的地區被劃為限制發展地區。規劃單位可以評估限制開發地區的未來公共設施提供計 劃，而後修訂該地區的範圍，其時間短則 1、2 年，長則 5~10 年才會開放；規劃單位評估 開發地區發展，一定要視當地財務狀況、實質計畫、和公共設施提供單位的計劃為依據，而 且要彈性應用，這類的規劃絕對不可以一成不變，而且訂定時一定參考各單位、地方民眾、 私人企業的意見。 E.協議開發

協議開發是政府與私人就個別開發案件協調雙方的條件，而達到開發和環境保育的雙重 目標，這是非常實際也非常有效的開發策略，地產業者通常要求特別許可，如容積率、更多 開發單元等；而政府則需要公共設施如：公園、停車場、學校、消防員警設施等，這些都是 可以利用協議開發，達成相互有利的條件。 2.都市防災相關都市防災相關都市防災相關都市防災相關理論文獻理論文獻理論文獻 理論文獻 根據行政院經建會都市及住宅發展處（1990）之定義，所謂「都市災害」是指隨著技術的現代 化、都市空間被高度的利用，且人口或設施集中之都市化地區發生多樣化的災害之現象。而災害的 發生與社會有密切的關係，因為都市社會的變化常將災害的質與量改變，在不知不覺中將危險累 積，一旦發生災變，災害產生連鎖反應，且由於人的集中，都市及建築的建造方式不妥適或使用不 當，使災害迅速擴大及蔓延。 災害管理是涉及多部門的運籌帷幄，包含規劃、計畫實施、預警、緊急應變、救助等措施，以 減少或降低天然災害或人為災害對於社會所造成的影響及衝擊。災害管理對應災害發生時序，可分 成災前的減災、整備，災時的應變，以及災後的復原四階段(彭光輝、林峰田，2006)。 （ （ （ （1））））減災減災減災減災（（（（Mitigation）：）））：：： 通常發生在非災害時期，其主要目的在研究災害發生的現況及評估可能的改善策略， 期望透過有效的處置步驟，消除或減輕災害之影響或發生的機會，並持續性的降低災害中 之潛在損失。 （ （ （ （2））））整備整備整備整備（（（（Preparedness）：）））：： ： 主要工作為在現行環境、體制、資源狀況下，規劃面臨災害時可採行的相關處置作為， 整備須達到減災未包括或未能阻止之災害發生範圍。此階段相關主管機關應擬定各類災害 應變計畫，包含緊急行動中職責之建立，以及儲備支援救災行動的資源，以應緊急需要， 並使災害損失減至最小。轄區必須指定幕僚準備設施、裝備和其他資源以完成救災任務； 幕僚必須接受訓練，設施與裝備需定期維護。 （ （ （ （3））））應變應變應變應變（（（（Response）：）））：：： 係隨著災害緊急事件發生後，快速而有效的掌握即時資訊、傳遞重要警訊、因應實際 災害情況有效調派救助人力與資源。其重點工作包含：即時性災害相關資訊蒐集與傳遞、 災害預警、人員疏散通報、災情通報、救災人力及資源派遣及救災資源管理等。 （ （ （ （4））））復原復原復原復原（（（（Recovery）：）））：：： 發生在實際災害過後，有效的復建受災地區，使其能在最短的時間內恢復原有的運作 機能，復原工作將持續至所有都市機能回復至正常或最佳狀況。初期時，係將各項設施之 重要功能回復至最低營運標準，其復原重點為維生管線系統（Lifeline Systems），包括電力、 通訊、自來水、污水系統、運輸等系統，提供居民基本食物、衣物、避難之需求，並維持 災區治安；而正式復原則於災害發生後持續數年，俟各種設施回復正常或改善水準。因此， 復原行動為重建公共建設，讓社會與經濟恢復正常運作之長期政策。 而根據行政院經建會都市及住宅發展處（1990）對於都市災害的特徵闡述，歸納以下三點 : （ （ （ （1））））都市因人口及設施發展高密度化都市因人口及設施發展高密度化都市因人口及設施發展高密度化都市因人口及設施發展高密度化、、垂直化、、垂直化垂直化垂直化，，，，單純的災害發生後經常誘發多樣型態與不同程單純的災害發生後經常誘發多樣型態與不同程單純的災害發生後經常誘發多樣型態與不同程單純的災害發生後經常誘發多樣型態與不同程 度的損害 度的損害度的損害 度的損害。。。 。 都市由於多數人居住，建築物分佈密集，因此一旦發生災害，受損之建築物以及公共 設施(如維生管線、瓦斯管、電纜)容易成為新的災害誘因，促使單一災害發生演變成為大 面積、大範圍涉及層面眾多的複合型都市災害型態。

9 （ （ （ （2））））都市地區災害重視度應依地區區位環境及條件差異而有不同對策都市地區災害重視度應依地區區位環境及條件差異而有不同對策都市地區災害重視度應依地區區位環境及條件差異而有不同對策都市地區災害重視度應依地區區位環境及條件差異而有不同對策。。。 。 都市內發生的災害類型種類複雜，依地區的區位環境及條件差異應受重視順序以及所 應獲得分配的社會資源也應當有所不同，有些地區是地震最受重視(如位於斷層帶附近或 是地震頻繁區)，有些則是水災較被重視(如低窪地區)，而都市發展則針對地區區位特性必 須不同的因應對策(如土地使用劃設禁限建地區)，藉以減少災害發生所造成的損害。 （ （ （ （3））））都市或聚落地區相較於發展密都市或聚落地區相較於發展密都市或聚落地區相較於發展密都市或聚落地區相較於發展密度較低的地區更容易發生災害度較低的地區更容易發生災害度較低的地區更容易發生災害。度較低的地區更容易發生災害。。 。 隨著時代的演進，大量人口聚集而成都市或聚落，為因應大量的生活需求，不得不大 規模改造環境，藉由人為手段改變自然的地景、地物、地貌，卻也因此造成河川或天然環 境遭受破壞，也增加周邊地區災害發生的潛在機率及危害程度。 另外，李威儀等（1997）對「臺北市實質空間防災功能之檢討」研究中，說明臺北市都市中所 隱藏之災害影響成因，包含： （1）大量開發。 （2）建築物或附屬建物設計施工不良及使用維護不當。 （3）道路分佈與交通（路邊停車、人行步道與騎樓之佔用、主次要道路阻塞）。 （4）公園綠地有效面積不足。 （5）土地及建築物混合使用。 （6）夜市、市場密集及大量人潮聚集之都市活動特性。 （7）行政區的劃設無法符合防災分區。 （8）可作為防災使用之公共設施分佈不均，使用現況對防災機能造成負面影響。 （9）居住人口及活動人口無法明確掌握。 3.脆弱度相關脆弱度相關脆弱度相關理論文獻脆弱度相關理論文獻理論文獻理論文獻 (1)脆弱度之定義脆弱度之定義脆弱度之定義脆弱度之定義 一般定義脆弱度，指傾向或易受危害或傷害的程度(陳亮全，2003)。Blaikie et al.(1994) 則認為脆弱度不能單純視為受災的潛在特性，而擴張其內涵，亦即泛指特定個體或團體對於 自然災害衝擊的準備、處理與應變、抵抗與恢復的潛在特性與能力(洪鴻智、邵珮君，2004)。 脆弱度在各學門領域各有不同的定義，在學術的運用上缺乏統一明確的定義，而關於國 外學者對於災害脆弱度之定義，以及脆弱性類別之比較整理如表六及表七所示。 表六 國外學者在災害面對於脆弱度之定義表 Timmerman(1981) 脆弱度是某一系統對災害事件反向行動的程度，此程度取決於系 統的彈性(系統對於事件吸收和復原的能力)。 Kates(1985) 脆弱度是承受災害和反向反應的能力。 Bogard(1989) 脆弱度的操作型定義為無能對損失採取有效的方法。在個人的層 次上，受災是無能減輕災害的結果，也是我們察覺災害的能力。 Dow(1992) 脆弱度是群體或個人基於其所在的自然和社會環境，處理災害事 件的不同能力。 Smith(1992) 脆弱度是某個時間點，人類可以做到對災害的社會經濟忍受度。 Alexander(1993) 脆弱度是自然災害為居住地區帶來的損失與利益函數。 Cutter(1993) 脆弱度是個人或群體暴露在災害中，或受到其不良影響的可能 性。它是地方災害與當地社經條件的互動。 Blaikie et al. (1994) 脆弱度的特徵會反映在個體或社群對於災害衝擊之預測、處理及 復原之能力上。

Dow and Downing (1995) 脆弱度是由情境而生的不同感受。生理、人口、經濟、社會和技 術等因素都會和自然災害有所關連。 ISDR(2002) 係指由物質條件、社會結構、環境系統、經濟活動等條件所組成 之一套條件或計畫，增加或減少一個受災標的受害影響機率。 資料來源 : 整理自洪雅雯(2005)。 表七 脆弱性類別比較表 脆弱性類別 評估方式 決定因素 化學物理的脆弱性 一種特定類型災害的頻率與強 度的函數 災害本身，災害的強度與災害發 生時暴露在當地的人口決定其 脆弱性 社會的脆弱性 可以決定災害事件的強度或結 果的所有因素 人類系統固有的特質能決定災 害的結果，因此環境的變項及暴 露的尺度與人類的特質是評估 決定因素

資料來源 : Adger, Neil W., Nick Brooks, and Granham Bentham, eds. (2004)

另外，在巴貝多行動方案中，以海島之「脆弱度」（vulnerability）為訴求，要求與會各國儘速

提出「脆弱度指標」（vulnerability index）， 以反映島國或海島之經濟與生態脆弱程度，並據以研

提永續發展因應對策。1997 年聯合國「經濟與社會事務部」再召集海島國家專家群就「環境脆弱 度指標」（environmental vulnerability index）及「經濟脆弱度指標」（economic vulnerability index） 分組研究，並於 1998 年提出初步報告書，1999 年三月的布魯塞爾會議則再度檢討各指標之意涵與 不同地區之適用性(UNEP web)。雖然就科學研究而言，脆弱度指標之設定與量化分析之精準或預 測，仍甚困難，但「脆弱度」已是各海島國家（尤其是小島地區及國家）永續發展的必要考量（蔡 慧敏，2002）。 (2)脆弱度之評估脆弱度之評估脆弱度之評估脆弱度之評估 脆弱度評估是估計遭受風險成分對潛在災害危害脆弱度的過程。脆弱度評估一般被運用於 設計防救災政策或使其合法、災害減輕計畫之成本效益分析，或設定減災措施之優先順序。 另外脆弱度評估也運用在基礎建設的區位選擇上，例如避免公共設施、公共建築物位於斷層 帶、土石流潛勢溪流等環境敏感地上。國際上主要脆弱性評估模式及其指標整理如表八。 表八 國際上主要脆弱性評估模式及其指標表 脆弱性評估模式 國別 評估指標 安全性圖表 德國 在單一模式中結合了環境壓力、敏感性、危機三 概念，從社會及經濟指標評估在氣候變遷下所造 成的脆弱度 模糊理論 德國 結合政治學、經濟學及心理學三面向的指標以系 統性量化敏感度模式 比 較 性 的 脆 弱 性 評 估 美國 (史丹福大學) 在單一矩陣中利用三個脆弱度概念-敏感性、暴 露、適應能力，此矩陣不僅可以應用於地區性的 尺度，還能在不同系統間進行比較以證實造成此 脆弱度原因的假設是否成立 進 階 陸 域 生 態 系 統 評估模式 歐盟 利用生態系統模式及社會經濟變項，以瞭解歐洲 人民對生態系統及氣候變遷、土地利用變遷、大 氣污染的脆弱度

11 人 與 環 境 系 統 的 脆 弱性分析 美國 (哈佛大學) 使用暴露、敏感性、彈性的概念作為分析的架 構，以瞭解環境災害發生時，社會及生物物理的 過程對形成脆弱度的影響，研究發現外界的政治 及經濟力量與環境的變化，都會重塑區域環境的 使用與面對災害的能力 資料來源:林冠慧、孫志鴻(2004)。 受害脆弱度分析即為在特定災害事件下，特定區域內，暴露於災害影響範圍內的人口、建物、 生態系統、設施、財產，應用統計方法、數量化分析、質化研究等方法，進行受害脆弱度分析與評 估。 受害脆弱度（Vulnerability Assessment）分析方法步驟包括： 1.界定分析之標的與時間範圍 針對各災害發生之地點與影響時間及其相關資訊（地形、地勢）進行界定。 2.研擬受害脆弱度衡量的指標系統 根據各災害特性及其發生之區位（如災害發生地點位於國土三大功能分區之區位、都市地 區、非都市地區），參考災害潛勢分級準則相關內容，選取衡量受害脆弱度相關指標。 3.進行受害脆弱度的基本調查 蒐集災害可引用之資料包含：田野調查、問卷分析、統計資料、相關文獻、相關減災建設 等，皆可納入基本調查項目中。 4.應用受害脆弱度分析工具 依照災害相關資訊，挑選適宜受害脆弱度之分析評估工具，以利分析災害風險程度。 在國內相關研究中，洪雅雯(2005)曾經針對都市地區藉由都市災害脆弱度指標的挑選，嘗試建 立都市災害脆弱度評估模式，以作為災害發生前，檢梘都市環境中都市災害脆弱度之要因，並作為 災害防救計畫之參考依據。其研究彙整都市防災之相關法令規章、文獻與研究理論，擬定都市災害 脆弱度評估模式架構，區分為減災、整備、應變、復原等四大評估構面，並依各評估層級挑選適當 之評估因數。並以台中縣市進行實證分析，運用層級分析法（analytic hierarchy process,簡稱 AHP） 進行兩階段的專家問卷，經由專家問卷回饋之結果，得到 75 項影響都市災害脆弱度之重要因素， 其都市災害脆弱度指標評估操作流程圖如圖十二。 確定 確定確定 確定評估起訖年份評估起訖年份評估起訖年份 評估起訖年份 指 指指 指標值之估算標值之估算標值之估算 標值之估算 指標值計算所需相關數據之取得 指標值計算所需相關數據之取得指標值計算所需相關數據之取得 指標值計算所需相關數據之取得 指標數值標準化 指標數值標準化 指標數值標準化 指標數值標準化(指數化指數化指數化指數化) 研擬並採取回應策略 研擬並採取回應策略 研擬並採取回應策略 研擬並採取回應策略 判讀都市災害脆弱度發展之趨勢 判讀都市災害脆弱度發展之趨勢判讀都市災害脆弱度發展之趨勢 判讀都市災害脆弱度發展之趨勢

圖十二 都市災害脆弱度指標評估操作流程圖 資料來源 : 洪雅雯(2005)。 洪雅雯(2005)之都市災害脆弱度指標之中，有統計資料之指標整理如下 :

1.

減災減災減災減災 (1) 都市人文環境都市人文環境都市人文環境都市人文環境 A. 都市人口密度 B. 人口成長率 C. 都市人口老化指數 (2) 土地減災利用與管土地減災利用與管土地減災利用與管土地減災利用與管理理理理 A. 山坡地超限利用土地面積 B. 每年核發建築執照件數 C. 有無劃設災害危險區域 D. 水土保持處理面積 E. 治山防災治理工程費 (3) 都市防災規劃都市防災規劃都市防災規劃都市防災規劃 A. 都市公園綠地面積 B. 都市公路密度 C. 有無規劃防災避難圈 D. 有無訂定災害防救相關法令 (4) 災害防救資訊技術災害防救資訊技術災害防救資訊技術災害防救資訊技術 A. 有無製作災害潛勢圖 B. 有無建置災害防救資料庫 C. 有無建置資訊通訊系統 D. 有無建置災害監測及預警/報系統 (5) 設施及建築物之減災與補強對策設施及建築物之減災與補強對策設施及建築物之減災與補強對策設施及建築物之減災與補強對策 A. 防燄管理檢查合格率 B. 已製定消防防護計畫比率 C. 已遴用防災管理人比率 D. 禦潮、海堤新建長度 E. 兩水下水道新建長度 (6) 二次災害之防止二次災害之防止二次災害之防止二次災害之防止 A. 有無建立災後疫情通報機制 B. 有無建立災後環境消毒機制

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2.

整備整備整備整備 (1) 防救防救防救防救/應變計畫及相互援助協議之研訂應變計畫及相互援助協議之研訂應變計畫及相互援助協議之研訂應變計畫及相互援助協議之研訂 A. 有無擬定災害防救/應變計畫 B. 有無擬定災害標準作業程式 C. 有無相互支援災害處理機制 (2) 防救能力之整合與強化防救能力之整合與強化防救能力之整合與強化防救能力之整合與強化 A. 消防員警人員數 B. 義警消人員數 C. 每千戶消防栓數 D. 每萬人消防車輛數 (3) 災害應變中心與資源整備災害應變中心與資源整備災害應變中心與資源整備災害應變中心與資源整備 A. 有無設置災害防救專責單位 B. 有無訂定災害搶救設備調度與供應計畫 C. 有無訂定救濟急物資調度與無應計畫 (4) 避難場所與設施管理避難場所與設施管理避難場所與設施管理避難場所與設施管理、、、、檢修維護檢修維護檢修維護檢修維護 A. 有無定期檢修災害防救設施/備 B. 有無研擬避難場所管理辦法 (5) 緊急醫療整備緊急醫療整備緊急醫療整備緊急醫療整備 A. 每萬人醫院數 B. 每萬人病床數 C. 每萬人醫事人員數 D. 有無成立醫療災難中心

3.

應變應變應變應變 (1) 災害應變中心設立與運作機制災害應變中心設立與運作機制災害應變中心設立與運作機制災害應變中心設立與運作機制 A. 有無研擬各層級災害應變中心成立與運作機制 B. 有無研擬災情通報機制 (2) 災區管理與疏散安置災區管理與疏散安置災區管理與疏散安置災區管理與疏散安置 A. 有無建置災情資訊專用頻道 B. 有無建立緊急疏散、收容作業機制 (3) 罹難者處置罹難者處置罹難者處置罹難者處置 A. 遺體冷藏冰櫃總數 B. 殯儀館、火化場數 (4) 緊急動員及急難醫療救助緊急動員及急難醫療救助緊急動員及急難醫療救助緊急動員及急難醫療救助 A. 民間消防、救難團體組織總隊數 B. 有無研擬緊急動員機制 (5) 維生機能因應對策維生機能因應對策維生機能因應對策維生機能因應對策 A. 飲用水合格率 B. 有無研擬維生應急、救援物資供應機制

4.

復原復原復原復原 (1) 災情勘查與復原振興災情勘查與復原振興災情勘查與復原振興災情勘查與復原振興 A. 有無建立災情資料庫 B. 有無研擬產業復原/振興相關計畫 (2) 災後復建必要金融措施災後復建必要金融措施災後復建必要金融措施災後復建必要金融措施 A. 有無研擬災害保險制度 B. 有無災害準備基金 C. 有無協調金融機構提供貸款 (3) 災後環境復原災後環境復原災後環境復原災後環境復原 A. 有無制定廢棄物清除作業機制與管理辦法 B. 垃圾清運處理車輛數 C. 廢棄物清理人數 (4) 災民慰助與生活安置災民慰助與生活安置災民慰助與生活安置災民慰助與生活安置 A. 災害總安遷戶數 B. 生活重建服務中心數 C. 每萬人口志工數 D. 有無協助受災戶申請稅捐減免或保險理賠 E. 每年天然災害救助金額 另外，依據國土災害影響範圍，進行災害影響度（受害脆弱度）分析內容包括： （1）災害影響範圍：統計說明國土災害影響範圍面積。 （2）歷史統計資料：蒐集災害發生與相關統計資料。 （3）自然環境：說明國土災害對有機環境（動物、植物、微生物）與物理環境（包括A.岩 石土壤環境-土壤、地形、地質；B.水環境-海洋、河川、地下水；C.大氣環境-氣候、風、光 能）所導致之影響與損失。 （4）人為環境 A.實質環境 說明國土災害對實質環境導致之影響與損失。包括a.土地使用（說明使用分區、土地使用強 度-建蔽率、容積率）；b.公共設施；c.交通建設；d.防災計畫（說明縣市防災綱要計畫內容、 國土災害減災相關建設）。 B.非實質環境 說明國土災害對非實質環境造成之損失。包括a.文化環境（歷史、宗教、政治）；b.經濟產業 （說明一級、二級、三級產業損失及影響狀況）； c.社會環境（說明人口統計資料、人口居住概況、人口傷亡情形、以及國土災害導致社會福利 相關問題）。 近來逐漸認知到災害風險減除與氣候變遷調適的關連，因為氣候變遷改變的不只是物理性的危 害，同時也改變了脆弱程度(吳珮瑛，2008.06b)。 氣候變遷的空間影響模型，一般是以地區(local)的評估為主，因此，如果要加總成區域甚而是 全球的範疇則有相當的困難度，很明顯的，因為由地方、匯集至以洲際為主的區域 (region)，而至

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全球的範圍，評估氣候變遷在不同空間範圍的影響，除了氣候變遷本身的條件之外，尚且受到未來 社會、經濟及技術條件的影響(吳珮瑛，2008.06b)。

由文獻上選出認定關鍵脆弱性的準則共有七點，分別是影響的大小 (magnitude)、影響的時間 (timing)、影響的持續性與可回覆性 (persistence and reversibility)、估計影響發生的可能性及信賴度 (likelihood and confidence) 、潛在的調適 (potential for adaptation)、影響的分配 (distribution) 及系 統的重要性 (importance of the vulnerable system) (吳珮瑛，2008.06a)。

脆弱性共分為全球社會系統(global social systems)、區域系統(regional systems)、全球生物系統 (global biological systems)、地球物理系統(geophysical systems)、極端事件(extreme events) (吳珮瑛， 2008.06a)。 脆弱性中的社會系統是指市場系統與社會系統，市場系統包括正式與非正式市場之財貨與服務 的提供與販售，非市場影響 (如人命的損失、物種的損失及分配的不均等)的評估則牽涉一系列規 範性的評價，這些的共識性比較有限。雖然關於間接影響的評估方法還有相當的爭議，然近年來則 有一些共識使人們注意到經濟上的一些間接影響，如資本的累積、投資與儲蓄等。又社會系統面對 脆弱性所可能衍生的脆弱情形取決於幾個因素，一個是暴露的程度，另一個因素是社會能夠與威脅 共存，或者依此而產生的優勢與調適環境的能力(吳珮瑛，2008.06a)。 在開發中國家，對於氣候變異及颱風、颶風、洪水與旱災的極端氣候，仍難達到基本的調適水 準，以致於由此所造成的影響也被視為是關鍵的脆弱性(吳珮瑛，2008.06a)。

減 緩 關 鍵 脆 弱 性 的 方 法 有 (1) 情 境 分 析 與 目 標 穩 定 分 析 (scenario analysis and analysis of stabilization targets)、(2)輔助分析(guardrail analysis)、(3)成本效益分析 (cost-benefit analysis)及(4) 成本有效性分析(costeffectiveness analysis)(吳珮瑛，2008.06a)。 聯合國氣候變遷綱要公約組織(UNFCCC)指出脆弱性的關鍵在於，人為幹擾而危害氣候系統， 進而可能顯著的對自然和人類系統有不利影響氣候變遷風險下，脆弱性評估包括三種層次，當前氣 候所造成的脆弱性、氣候變遷下沒有任何調適和緩和措施時的脆弱性、和適應和緩和措施實施下的 脆弱性(林淑華，2008.06)。 脆弱性的評估取決於適應承載力的決定方式，以檢驗系統對氣候變遷的潛在反應。許多學者竭 力於研究社會發展狀況，想瞭解脆弱性的根本原因和進一步加強適應能力。在定量分析中，指標最 常被使用於決斷適應能力，例如全國經濟能力，人力資源和環境承載量等(林淑華，2008.06)。 Turner II et al.（2003）提出的脆弱性評估架構(圖十三)，可提供要素與關聯（組成結合系統對 災害脆弱性）的概括分類，該基本架構包括： （一）討論的結合系統中，更廣泛的人類與自然（環境）的運作條件與過程。 （二）這些條件與過程產生的擾動與壓力源-壓力。 （三）存在脆弱性的人類環境系統，包括暴露性與應變能力（也尌是處理、影響、調整與適應）。 這些元素是相互影響且尺度相依，所以分析會受結合系統概念化的方法與研究範圍所影響。

圖十三 脆弱性評估架構，脆弱性要素連結因素圖 資料來源:蕭煥章(2008)翻譯自Turner II et al.（2003） 依空間尺度可連結地區（藍）到區域（黃）到全球（綠），不論空間尺度為何，人類環境系統 由分析的地區所構成，系統中的災害是受系統與地區的外部及內部影響而產生，因此，災害本身是 位於評估地區之內與外，這些災害對結合系統有潛在的影響，包括系統經歷擾動與壓力源的方式， 進一步針對地區性敘述詳如下圖十四。

17 圖十四 脆弱性評估架構中，暴露性、敏感性與恢復力要素圖 資料來源:蕭煥章(2008)翻譯自Turner II et al.（2003） 系統的人類環境條件決定它對暴露性的敏感性，這些條件包括影響現有處理機制的社會與自然 資產。對人類子系統來說，這些機制可能為個人的自發行動或政策走向的改變，重要的是，社會與 自然的回應或處理機制會相互影響與回饋，所以人類子系統的回應能造成自然子系統較多或較少的 處理能力，反之亦然。該架構說明脆弱性評估的複雜性與相互關係，著重於某地區影響人類環境系 統脆弱性的潛在因素與關聯陣列，其系統特性為可依據使用者所關切的事與目標由左至右（災害至 結果）或由右至左（結果至災害）來應用，但不同的分析方向可能產生不同的脆弱性。 4.回復力相關回復力相關回復力相關理論文獻回復力相關理論文獻理論文獻理論文獻 (1) 回復力的概念回復力的概念回復力的概念回復力的概念 參考劉婧等人(2006)整理以往有關回復力的文獻研究，指出回復力的觀念從為最早期運 用在力學研究、演變至生態學領域、至社會及環境變遷領域，近幾年來才被運用至災害學領 域。 最早將回復力的觀念運用生態領域是 Holling(1973)，於其研究中指出回復力會影響生態 系統的關係是否穩固，並據以評估這些系統吸收狀態之變量、驅動變量以及參數等數值的變 化與統計量。Timmerman(1981)則進ㄧ步討論社會對氣候變化的回復力,在其研究中將回復力 和脆弱性聯繫起來,定義回復力是系統或系統一部分承受災害事件的打擊並從中回復的能 力。Timmerman 定義社會恢復力為人類社會承受外再壓力對基礎設施的打擊或擾動(如環境 變化,社會、經濟或政治的劇變)之能力，及其從中回復的能力，社會恢復力可以用制度變革

和經濟結構的表現載體、財產權、資源可進入性以及人口變化來衡量。 近幾年來，有關回復力研究開始集中在災害學領域。Comfort(1999)將回復力運用在震災 與災後應變的行為上，提出回復力乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境 的能力。Mileti (1999)則認為提升社區（community）回復力是阻止災害造成經濟損失持續增 加的一項重要目標，並認為回復力是社區所能承受之災害強度，亦即在災害衝擊下，社區能 不遭受毀滅性破壞和損失，且當地經濟能力或生活品質在無外援下亦也不會下降。而 Petak (2002)則認為系統的執行能力就是回復力。Bruneau et al.(2003)則將回復力定義為社會單元對 於減災、控制災害影響以及完成復原行動的能力。Tierney and Bruneau (2007)認為所謂災害 的回復力強調的是災前減災的措施，並反應自然人文系統對於災害的應變與復原的能力。他 們亦提出了回復力三角關係(Resilience Triangle)概念。從上述的文獻中可發現，回復力觀念 運用在災害學的領域中，主要被運用在災前的評估(藉此在災前評估的災害可能之衝擊)及災 後的策略(藉此處理並減少災害的衝擊)。 關於脆弱度與回復力之定義與關係，於目前的空間規劃與災害風險管理領域中，脆弱度 和回復力研究時常都是同時進行的，雖然對於災害脆弱度之研究發展較早，而且趨於複雜化 和多元化。但在早期的脆弱度相關研究中，大部分的脆弱度定義中包括回復力的含義，如 Kasperson 提出脆弱度指個體因為暴露於外界壓力而存在的敏感性，以及個體調整、恢復或 進行根本改變(如變為新系統或自我耗散)的能力(Hossain，2001)。 因為脆弱度定義的混亂與不統一，以及對回復力的理解加深後，回復力逐漸從脆弱度之 定義中獨立出來，例如 Buckle 等(2001)所做的澳大利亞應急管理(EMA)中脆弱度和回復力定 性評估工作。 (2)災害回復力評估災害回復力評估災害回復力評估災害回復力評估 A. 定性評估定性評估定性評估定性評估 經過多年在定義上的爭論，以及回復力聯盟和 UN / ISDR 對生態、社會和制度回復力解 釋的融合，回復力概念在政策和管理等方面之價值，已為大眾所接受和認可，但回復力研究 仍停留在概念層面，仍有待加強使概念可操作化的方法。在回復力聯盟的理論領域和國際減 災戰略的應用領域都仍面臨著相同的問題，包括:回復力衡量、檢測與標準化仍未有突破之研 究。回復力的量化研究還非常薄弱，僅有的少量研究中又以定性研究為主，例如 Buckle 等(2001) 在其澳大利亞應急管理(EMA)的報告書中，在集體討論和問卷調查等方法的基礎上，對個人 和社區的回復力進行了全面的定性評估;Rego(2002)提出應該保證社區物流和服務流的暢通， 避免其中斷帶來的間接損失以增加回復力;而 Mustafa(2003)通過實地調查和災後統計等方法 其結論指出:有針對性對脆弱承災體的救助是災後恢復的關鍵，尤其要關注社會貧富分化和性 別差異。因此定性評估往往更多地關注於回復力的重要性和影響因素研究，以及如何來增強 社會、組織、社區、個體的災害回復力等方面，具有一定的說服力和可操作性。但目前這方 面的研究仍處於起步階段，沒有較為成熟的研究成果。 B.定量評估定量評估定量評估 定量評估 災 害 學 家 、 生 態 學 家 和 經 濟 學 家 都 在 嘗 試 將 回 復 力 進 行 量 化 研 究 。 比 較 典 型 的 有 Perrings(2000)應用非線形卡爾曼濾波(Kalman filter)和誤差糾正(Error Correction)模型來研究 博茨瓦納農業生態系統的生產潛力和回復力損失，並發現系統對外部打擊的敏感性和經濟、 非經濟參數有關，受排水渠造價的影響較小，受放牧成本的影響較大。而 Paton(2001)從社會 心理學角度，採用問卷調查和統計方法，對新西蘭魯阿佩胡火山 1995 年和 1996 年火山爆發 後的社區回復力，進行了定量研究，最後認為個體的自我效力、問題應對能力、社區歸屬感 和年齡是對火山災害回復力的主要預測變數。

另外，還有美國布法羅大學地震工程多學科研究中心(MCEER)的 Michel Bruneau 和 Masanobu Shinozuka(2003)、Stephanie E.Chang(2004)及 Adam Rose(2004)和 Shuyi Liao(2005) 等眾多科學家致力於透過改進關鍵性基礎設施(地震的生命線系統)的工程和管理工具，以增強

19 社區的地震回復力，在災害損失評估的基礎上，對地震回復力的量化進行了大量創新性的研 究工作。 回復力度量標準以 Bruneau 等(2003)的工作為基礎，他們指出了定量測量回復力概念的必 要性，尤其是為增強回復力和減災決策提供科學依據;認為地震回復力由 4 個相互聯繫的維度 空間組成:技術(technical)、組織(organizational)、社會(social)和經濟(economic)，簡稱 TOSE 維 度空間，有 4 個屬性(4R):穩健性(Robustness);快速性(Rapidity);冗餘性(Redundancy);智能化 (Resourcefulness)。 近年來災害恢復力研究在領域的拓展和定義的延伸等方面取得了較大的進步。災害恢復 力作為系統的一個有價值的屬性，與風險、脆弱性和適應性一起成為當前災害綜合管理和減 災研究的重要內容。但目前災害恢復力研究仍停留在理論和概念層面，鮮有深入的實際操作 性強的工作開展。為進一步理解水災恢復力的內涵和實質，為區域恢復力建設提供切實可行 的方案，劉婧、方偉華、葛怡、王靜愛、蘆星月、史培軍(2006.12)在原有對災害恢復力研究 進展進行綜述的基礎上，開展了以湖南省洞庭湖區為例的洪水高風險區水災恢復力理論和實 踐的研究，提出了由自然維、經濟維、組織維、社會維組成的四維區域水災恢復力概念模型， 然後細緻分析了區域水災恢復力利益主體的相互關係，提供了初步的區域水災恢復力評估模 型。最後在定性分析的基礎上，對洞庭湖區區域水災風險管理進行了探討，提出了相應的管 理對策和建議，旨在為政府的防災減災決策提供科學依據。 而 Chang 等(2004)以美國田納西州孟菲斯(Memphis)供水系統為例，在災害損失評估模型 的基礎上，設計了供水系統不改造和 2 個不同改造方案情景下，採用蒙特卡羅(Monte Carlo) 數學統計類比方法，通過電腦程式設計和 GIS 類比運算出，在 2 個不同等級的地震發生後的 技術、經濟和組織回復力(由於資料和模型限制未能研究社會回復力)，其結論指出:災前的緩 解行為有利於提高災後回復力，改造方案二比方案一具有更好的效果，能夠對回復力現狀產 生改進作用。Chang 等(2004)在另一篇文章裡建立了基於承災體的社會—經濟損失模型，應用 在洛杉磯水電部門(LADWP)，透過計算損失量而評價了更廣泛的地震破壞(如建築物損壞) 下，生命線系統的社區回復力。 Rose(2004)則對地震的經濟回復力進行了深入分析，區分了常規情況下的固有經濟回復 力和緊急情況下的適應經濟回復力，以及回復力操作的不同水準。引入經濟學的可計算一般 均衡模型(Computable General Equilibrium Model，CGE 模型)，定義了對個體、市場和區域宏 觀經濟的非平衡態，以及它們與回復力的關係進行了定性分析，在比較分析可計算一般均衡 模型、投入產出模型(Input-Output Model)、社會收支矩陣(Social Accounting Metrics)等模型用 於災害影響和政策回應的優缺點後，構建了區域災害經濟回復力定量模型，最後以美國波特 蘭地區的供水系統為例，進行了地震對部門和區域經濟影響的定量計算，其結論指出:在供水 系統破壞造成的直接經濟損失中，會隨著總體經濟水準、災前緩解行為和災後內在回復力、 適應回復力的變化而變化。 由以上可看出，MCEER 主要側重於地震中基礎設施的廣義回復力，考慮到了回復力在災 前、災中、災後各個環節中的表現，包括了所有降低災害損失的行為，強調災前緩解行為對 災後恢復，以及災後恢復對下一次災害的重要影響，但其研究主要側重在減災項目改造的模 擬評價方面，對回復力的形成機制、影響因素等研究較少。 總之，在量化方面也僅在地震對基礎設施的影響方面，從數學模型有一些深入地研究，既 沒有針對某種災害建立回復力指標體系，也沒有從數量上回答“什麼因素決定回復力大小”和 “在多大程度上決定回復力大小”，也沒有建立較全面系統的綜合評估模型。但是，回復力評 估在應急管理和減災規劃中的價值已得到相當地重視。 (3)災害回復力與脆弱度的關係災害回復力與脆弱度的關係災害回復力與脆弱度的關係災害回復力與脆弱度的關係 關於脆弱度與回復力之定義與關係，於目前的空間規劃與災害風險管理領域中，脆弱度 和回復力研究時常都是同時進行的，雖然對於災害脆弱度之研究發展較早，而且趨於複雜化 和多元化。但在早期的脆弱度相關研究中，大部分的脆弱度定義中包括回復力的含義，如