都市淹水災害社會脆弱性分析—以新竹為例

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(1)國立臺灣師範大學地理學系第四十五屆碩士論文. 都市淹水災害社會脆弱性分析 —以新竹市為例. 指導教授：廖學誠研究生：王立彬. 中華民國一○五年六月.

(2) 摘要隨著越來越多研究指出社會人文條件對於災害具有一定程度的影響時，社會人為的災害研究也開始備受重視，其中「脆弱性」研究便是一塊重要的領域。脆弱性是指一地面對災害時的體質，脆弱性越高，也就代表在面臨災害時將會造成較大的損失，因此研究一地的脆弱性可以說是災害風險評估中相當重要的一環。而脆弱性又可分為「自然物理脆弱性」與「社會脆弱性」兩種，本研究所要研究的便是「社會脆弱性」，意即在社會的各種條件下，社會對災害的潛在體質。透過評估指標的選定，配合統計資料的搜集，便可有效計算出脆弱性分數。本文以新竹市作為範例，以模糊德爾菲法與層級程序分析法來進行社會脆弱性指標的選定，並透過政府與問卷等數據資料的搜集，計算出新竹市的社會脆弱性分數。除此之外，本文也討論社會脆弱性研究的價值與有效性，並給予後續研究建議。. 關鍵字：災害研究、脆弱性、社會脆弱性、社會條件. II.

(3) Abstract Recently, many researches indicate that the social and cultural conditions have a certain degree of influence on the disaster. As a result, disaster researches of social and human dimensions get more attention. Especially, vulnerability research is becoming an important issue. Vulnerability refers to the potential conditions of society, and the higher vulnerability of disaster also represents the disaster will cause greater losses. So a study of vulnerability to disaster risk assessment can be a very important part. The vulnerability can be explained into two kinds of meanings. One is “social vulnerability”, and the other one is “physical vulnerability”. In this study, we focus on “social vulnerability”, which means under a variety of social conditions, how those conditions influence the society when the hazard happened .Through the selected evaluation index, with the collection of statistical data, we can calculate the vulnerability scores effectively. In this paper, calculated social vulnerability scores of Hsinchu City. Keywords: Disaster research, Vulnerability, Social vulnerability, Social conditions. III.

(4) . 目錄. 第一章. 緒論 .................................................................................................... 1. 第一節. 研究背景與動機 ............................................................................................ 1. 第二節. 研究目的 ....................................................................................................... 7. 第二章. 文獻回顧 ............................................................................................. 8. 第一節. 脆弱性研究的發展 ........................................................................................ 8. 第二節. 災害、調適與脆弱性研究 ........................................................................... 18. 第三節. 脆弱性與回復力研究 .................................................................................. 23. 第四節. 災害管理與脆弱性研究 ............................................................................... 26. 第五節. 脆弱性的評估模式 ...................................................................................... 31. 第三章. 研究方法 ........................................................................................... 41. 第一節. 研究區域 ..................................................................................................... 41. 第二節. 研究設計 ..................................................................................................... 44. 第三節. 研究方法 ..................................................................................................... 48. 第四章. 結果與分析 ....................................................................................... 69. 第一節. 模糊德爾菲法之問卷統計與分析 ................................................................ 69. 第二節. 層級程序分析法（AHP）之問卷統計分析 ................................................ 80. 第三節. 新竹市社會脆弱性分數的計算 ................................................................... 92. 第五章. 結論 ................................................................................................ 113. 第一節. 新竹市的社會脆弱性指標 ......................................................................... 113. 第二節. 研究討論 ................................................................................................... 114. 第三節. 研究限制與研究建議 ................................................................................ 115. 參考文獻 ............................................................................................................ 119 附件（一） ........................................................................................................ 129 附件（二） ........................................................................................................ 142 附件（三） ........................................................................................................ 148 附件（四） ........................................................................................................ 157. IV.

(5) 圖次圖 1-1 WGS-II-AR5 核心概念圖 ................................................................................... 3 圖 1-2 致災降雨的天氣型態與比例圖 ....................................................................... 4 圖 2-1 脆弱度因子與時間的關係（包含回復力） ................................................... 9 圖 2-2 災害管理系統階段圖 ..................................................................................... 28 圖 2-3 社區脆弱性三面向 ......................................................................................... 39 圖 3-1 新竹市區域圖 ................................................................................................. 41 圖 3-3 研究架構 ........................................................................................................ 46 圖 3-4 研究流程 ........................................................................................................ 47 圖 3-5 模糊德爾菲法示意圖 ..................................................................................... 50 圖 3-6 階層結構示意圖 ............................................................................................. 58 圖 4-2 受試者年齡比例圖 ........................................................................................ 96 圖 4-3 受試者性別比例圖 ........................................................................................ 96 圖 4-4 「人口」評估項目社會脆弱性分析結果 .................................................. 102 圖 4-5 「社會經濟結構」評估項目社會脆弱性分析結果 .................................. 103 圖 4-6 「政策環境」評估項目社會脆弱性分析結果 .......................................... 104 圖 4-7 「防災資源」評估項目社會脆弱性分析結果 .......................................... 105 圖 4-9 「防災演練」評估項目社會脆弱性分析結果 .......................................... 107 圖 4-10 「災害識覺」評估項目社會脆弱性分析結果 ........................................ 108 圖 4-11 「災害調適行為」評估項目社會脆弱性分析結果 ................................ 110 圖 4-12 新竹市各區社會脆弱性分數分析結果 .................................................... 112. V.

(6) 表次表 1-1 2013 年氣象局發布颱風警報颱風列表 .......................................................... 5 表 2-1 社會脆弱性變數項目表 ................................................................................. 35 表 2-2 台灣脆弱性指標架構分類表 ......................................................................... 36 表 3-1 專家問卷專家分組 ......................................................................................... 52 表 3-2 新竹市淹水災害社會脆弱性評估構面、項目與指標 ................................. 54 表 3-2 新竹市淹水災害社會脆弱性評估構面、項目與指標（續） ..................... 55 表 3-3 AHP 評分尺度分級表 ..................................................................................... 59 表 3-2，隨機指標表 .................................................................................................. 62 表 4-1 第一次模糊德爾菲法專家問卷分析結果 ..................................................... 69 表 4-1 第一次模糊德爾菲法專家問卷分析結果（續） ......................................... 70 表 4-2 第二次模糊德爾菲法專家問卷分析結果 ..................................................... 71 表 4-2 第二次模糊德爾菲法專家問卷分析結果（續） ......................................... 72 表 4-3 檢定篩選後之新竹淹水災害社會脆弱性指標項目 ..................................... 79 表 4-3 檢定篩選後之新竹淹水災害社會脆弱性指標項目（續） ......................... 80 表 4-4 評估構面之總權重與各組權重分析結果 ..................................................... 82 表 4-5 評估項目之總權重與各組權重分析結果 ..................................................... 83 表 4-6 評估指標之總權重與各組權重分析結果 ..................................................... 86 表 4-6 評估指標之總權重與各組權重分析結果（續） ......................................... 87 表 4-7 全部專家一致性分析結果 ............................................................................. 88 表 4-8 學術組一致性分析結果 ................................................................................. 89 表 4-9 政府組一致性分析結果 ................................................................................. 89 表 4-10 地方組一致性分析結果 ............................................................................... 90 表 4-11 各評估指標與統計數據的搭配 ................................................................... 93 表 4-11 各評估指標與統計數據的搭配（續一） ................................................... 94. VI.

(7) 表 4-11 各指評估指標與統計數據的搭配（續二） ............................................... 95 表 4-12 居民參與演習人數之數據建立 .................................................................. 97 表 4-13 受災經驗之數據建立 .................................................................................. 98 表 4-14 對水災的認知之數據建立 .......................................................................... 99 表 4-15 尋求協助之可能性之數據建立 .................................................................. 99 表 4-16 災前的準備品質之指標數據建立 ............................................................. 100 表 4-17 社區（家中）撤離配置之指標數據建立 ................................................. 101 表 4-18 新竹市各評估指標社會脆弱性分數 ......................................................... 110 表 4-19 新竹市各評估指標社會脆弱性分數（續） ............................................. 111 表 4-20 新竹市總體社會脆弱性分數 ..................................................................... 111. VII.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機一、研究背景脆弱性的研究隨著近年來氣候變遷的研究越來越熱門，國際間「政府間氣候變遷工作小組（Intergovernmental Panel of Climate Change, IPCC）」於 2014 年發表「影響、適應和脆弱性——決策者摘要（Climate Change 2014 Impacts, Adaption and Vulnerability）」指出現今的人類處在氣候變遷的狀態下已屬事實，然而氣候變遷下出現的區域性極端氣象事件，已經造成部分區域嚴重的危害，其範圍已經擴及了每一個大陸與海洋區域，其中整個降水系統的變遷、冰川的範圍改變、動植物的生態變動等等，都是氣候變遷議題下的討論重點。在國際間已有多本期刊與研究報告、論文在討論氣候變遷下的區域變化結果，因此氣候變遷儼然為學界熱門的討論主題。而台灣既然是在全球氣候的框架下，亦受到氣候變遷的影響，研究指出，台灣的氣溫暖化速率是世界平均值的兩倍（陳國彥等，1999）。然而也不僅是氣溫的變化而已，降水的時空分布也產生了變化，根據氣象局的 70 年觀測資料發現，台灣的年平均降水量並沒有明顯改變，然而卻顯示降水時間正逐年縮短（中央氣象局，2015），代表著台灣降雨特性上，正面臨降水強度漸漸增強的趨勢。國內亦有研究者，利用水文模式等模擬推估，做出的結果也都顯示台灣地區的極端降水機率上升，將使台灣因暴雨成災的可能性提高（蕭正凱，2009；林伯東，2010）。顯示在未來，我國的災害防救與災害管理上，可能面臨極大的挑戰。. 1.

(9) 然而災害研究也不單單只關注在大氣現象、致災因素等等的研究，更關心在這災害背景下的「人」，他們的情況如何？因此出現了調適研究、風險研究等等。然而在關注這些災害議題時，我們要問我們的對象是誰，就衍生出了一個問題——誰是最容易受災的呢？這個問題在 IPCC 的報告中同樣提出了解答，其描述當氣候變遷產生各類的天氣異常時，最容易受災的就是那些長時間處於貧窮、飢餓等經濟窘迫狀態的人們。因此我們思考一件事情，原來並不是在相同的災害壓力下，每個人的損失都是相同的，事實上它是因人而異，更擴大一點來說，甚至是隨著社會結構與特徵的不同而有所差異。一個貧窮的社會自然無法付出與富足社會相同的代價來抵禦災害，貧窮的社會就會承受較大的災害損失。1990 年代，國際間注意到這點，便將整個災害研究的重點從原本的災帶來的衝擊損失研究移轉到了脆弱性研究之上（林冠慧，2004）。而「脆弱性」是一種體質，是社會各種結構、性質、狀態、氛圍等因素共同形塑的結果，而這樣的體質在面對災害時，就會有不同的反應與敏感性，其影響甚至會左右災損結果。有鑑於此，脆弱性在災害研究上有了重要地位，被列為 IPCC 第五次評估報告第二工作組（Working Group II Contribution to The Fifth Assessment Report of The Intergovernmental Panel of Climate Change, WGS II AR5）中的重要概念之一（圖 1-1）。依循著國外的研究趨勢，國內的研究者有鑒於國內相關研究的缺乏，也開始從事脆弱性研究，其類型包括指標的建立、評估或環境識覺等等，並從自然物理的角度、人文社會的角度以及社會生態學的角度進行分析與研究（陳志嘉，2011）。在這之中，大部份的研究都鎖定鄉村地區等好發災害之區域，然而脆弱性的研究並沒有鄉村與都市研究的差別，因此有關都市地區的脆弱性研究. 2.

(10) 是應該補齊，以利於災害防救上的發展與參考。. 圖 1-1 WGS-II-AR5 核心概念圖（IPCC, 2014）. 二、研究動機根據王鈺潤（2012）針對台灣氣候的研究，發現在 1969 至 2009 年間，台灣的降雨日數逐漸下降，而降水強度卻逐年提升，在總雨量不變的情況下，這意味著台灣強降雨事件的增多，瞬間的大雨往往釀成嚴重的積水與淹水問題。不僅是台灣，IPCC（2014）也指出氣候變化已對所有陸地、海洋與人類的系統產生了影響，其中氣候變化的證據是有力且全面的。並且氣候變遷已使整個水循環系統產生了變化，影響了全球水資源的使用與分配。台灣是個海島國家，四面環海，資源的取得多半得靠著進口來獲得，然而當外部的經濟壓力來時，需要較長的時間來恢復，增加了台灣本身的脆弱性。因此台灣在面臨衝擊時的恢復速度，往往不能與大國來相提並論。. 3.

(11) 單純以災害而言，台灣可能發生的災害種類繁多，台灣既位在歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊的交界帶上，地震幾乎每天都在發生，歷史上也有不少次大地震的紀錄。在天氣災害上，正好是西太平洋，熱帶氣旋（颱風）的必經之地，而颱風所造成的往往是複合型災害，常常帶來較高降雨量引發水災、土石流等等災害，又或是在 4、5 月份的梅雨季節，長時間的降雨下導致的積水、淹水等災害，詳細降水災害類別與致災比例如圖 1-2。. 圖 1-2 致災降雨的天氣型態與比例圖（龔楚媖等，2012）. 單就颱風來探討，根據張志新等（2014）針對 2013 年間侵台颱風與災情調查中，統計侵台颱風總數達 6 個（表 1-1），其中有三個為台灣主要的都會區（台北、新北、台中、台南、高雄）帶來災害，比例相當之高。該年蘇力颱風造成中台灣大量淹水災情，影響區域包括台中市、彰化縣與南投縣，其中造成台中地區淹水範圍達 0.15km2。同年，潭美颱風也造成台北市、新北市、台中. 4.

(12) 市、南投縣、雲林縣、嘉義縣等地區嚴重的淹水災情，又以嘉義與雲林地區最為嚴重，淹水面積達 18.8km2。而康芮颱風亦為台北、台中、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄等地區帶來嚴重的淹水災情，其中台南地區為西部淹水災情最為嚴重的第三名，其淹水面積達 33.1km2 公頃，水深最深達 2m。可以看出以上三次颱風侵襲，都為台灣西部都會帶帶來大小淹水的災情。. 表 1-1 2013 年氣象局發布颱風警報颱風列表（中央氣象局，2015）中文名稱. 英文名稱. 警報期間. 近台強度. 蘇力. SOULIK. 07/11-07/13. 強烈. 海上、陸上警報. 西馬隆. CIMARON. 07/17-07/18. 輕度. 海上警報. 潭美. TRAMI. 08/20-08/22. 輕度. 海上、陸上警報. KONG康芮. 警報類別. 海上、陸上警報 08/27-08/29. 輕度. REY 天兔. USAGI. 09/19-09/22. 強烈. 海上、陸上警報. 菲特. FITOW. 10/04-10/07. 中度. 海上、陸上警報. 然而面對高強度的降雨所帶來的淹水危機，目前我國主要的防治方法，仍採取工程方法，利用堤防、水閘、抽水站等等，達到都市排水之目的。在防災資訊方面，國家防災科技中心、經濟部水利署等等皆有公布淹水潛勢範圍，並設有不同重現期之降雨事件之模擬推估結果，亦提供相關防救災資訊給予民眾進行參考。國家雖提供許多相關資訊與資源，但人民的掌握度卻有限，民眾無法正確地掌握災害知識與防災技能（陳志嘉，2011），是我國防災體系上的一大. 5.

(13) 疏漏。目前政府雖極力推動「防災社區」等地方防災制度，但也礙於民眾對災害意識的模糊及推動單位的目標不明確等因素，使得推動成效有限。終歸最後，仍然要從居民的災害教育、適應行為或決策等等方面著手，是目前災害研究的重要課題。隨著台灣西部都市發展迅速，都會區的擴張，已使得西部地區都市與鄉村的界線越顯模糊，難以分辨。然而都市的擴張意味著人口分布的擴大，人雖生活在這片土地上，同樣的災害事件也發生於土地之上，人分布得越廣，就越有可能與災害事件空間重疊，進而引發災情，導致人類生命財產的損失（林韋秀、廖學誠，2005）。過去許多災害研究多關注於鄉村地區，在災害類別上關注於土石流等坡地災害，如李欣輯、楊蕙瑄（2012）、陳志嘉（2011）等。但就社會狀態而言，的確鄉村地區因其本身的資源缺乏，受災情形比較明顯，也成為許多人研究的目標。然而，如同先前所述，近年來發生淹水災情的區域許多皆為都市地區或鄰近都市地區，若較大的災害事件發生，會造成更大的經濟損失與人員傷亡，是我們不得不關注的問題。既然人無法移除在自然環境中既已存在的災害事件，那麼我們如何適應這個多變的環境就越顯重要了。但就新竹市而言，作為一個西部地區的都市，就資料與統計數據的顯示，的確不是一個容易發生水災的地方。然而，會不會因為如此，我們反而輕忽了此地存在的一些社會特質會使水災發生時的災情更加嚴重呢？而別忘了，水災本身的發生是機率問題，而不是二分法是非的答案，因此無論如何都有研究的必要與價值。為了研究新竹市的社會脆弱性，本研究思想過去對於鄉村研究的種種方法與成果，是否可以對應到如新竹市這樣的都市地區中來進行研究呢？. 6.

(14) 有鑑於此，本研究提出了以下問題：什麼樣的社會特質會影響都市地區（新竹市）對淹水災害的脆弱性？鄉村的社會脆弱性研究是否可以套用到都市地區的研究之中？社會脆弱性研究在淹水災害中的價值與限制為何？以上問題，皆為本研究要進一步探討的。因此本研究以都市地區的淹水災害社會脆弱性主題為出發點，以作為災害決策之參考，以達到有效災害投資、有效減災防災等目的，並建立相關都市地區面對淹水災害之社會脆弱性評估指標，以期成為未來相關研究之框架。. 第二節研究目的有鑒於以上所述，面對國際間對災害研究的重視與投入，並國內相關研究的急切與討論，及本身海島型社會面對災害的潛在不良體質，使台灣在面臨極端天氣事件時，有較高的致災機率，並人口密度極高，使人員常暴露於危險之中等等因素。本研究希望可以將新竹市都市地區有關淹水災害的脆弱性指標予以建立，提供其他都市作為研究社會脆弱性的參考，助於往後災害適應性決策時。本研究目標如下列所示：一、建構新竹市淹水災害的都市社會脆弱性指標之系統架構。二、進行新竹市地區之淹水社會脆弱性之指數分析。三、討論脆弱性研究應用於都市地區之有效性，並給予後續研究相關建議。. 7.

(15) 第二章. 文獻回顧. 第一節脆弱性研究的發展一、脆弱性的意涵面對氣候不斷變遷、極端天氣事件頻傳的現今，災害防救變得越來越重要。從單次大範圍的災害事件來觀察，有的地方受災的程度大，有的則小，甚至沒有影響，這跟一個地區的脆弱度就相當有關係。（一）脆弱性在近幾年來，氣候變遷已經廣泛的影響我們生活的每一個大陸，甚至是海洋。然而氣候變遷下的影響程度，跟一地的區域環境與人文結構有相當大的關聯。而人文結構中人類的社會、經濟、文化、政治、工業以及身處的環境，這些都反應了在面對氣候變遷下的脆弱性、適應與緩解等課題（IPCC, 2014）。而脆弱性根據 IPCC（2014）的定義，是一種會導致不利效果的傾向或體質。脆弱性被許多概念與常識圍繞著，通常與對災害敏感性與感受性以及對其回復與適應的缺乏有關。它可能包含個人、社會、生態以及科技系統（technological system）的特徵，也就是社會與生態的組成單元，是一種暴露的結果（Dow, 1992）。而在 Cutter et al.（2003）也指出脆弱度是在面對災害時的潛在可能損失。另外，在郭彥廉、蕭代基（2009）的研究定義脆弱性是：（1）一種災害發生前，既存的社會、自然條件；（2）一種面對災害的調適與應變能力；（3）一種因地而異的潛在受災因子。然而，這樣的潛在性並不是固定的，而是隨著一個地區時間與空間的演變，而產生不同的變化。. 8.

(16) Smit and Wandel（2006）提出，任何尺度系統的脆弱性是其對災害的暴露（exposure）、敏感性（sensitivity），以及其調適能力（adaptive capacity）有關，並且會隨著地點與不同區域而有不同的影響要素，就算是特別挑選的區域，其結果也不盡相同。「暴露」是指社會單位接近災害、特定擾動或壓力的程度；「敏感性」則指社會單位在災害發生時，所受的影響程度；「調適能力」則是指社會單位在面對各種衝擊或災害時，從中恢復與對抗的能力（陳志嘉，2011；Adger, 2006）。暴露與敏感性是大部分研究都有使用的要素，然而，有研究並不使用「調適能力」而使用「回復力（resilience）」當做脆弱性的要素之一，如郭彥廉、蕭代基（2009）的研究中，即是如此（如圖 2-1）。因此，脆弱性的要素，究竟要如何定義及分類，勢必要有所探討。筆者將在後面的章節回顧之。. 脆弱性（vulnerability）. 回復力（resilience）. 敏感度（susceptibility）. 適應力復原（recovery）. （coping capacity）. 災害事件. 時間. 圖 2-1 脆弱度因子與時間的關係（包含回復力）（郭彥廉、蕭代基，2009）. 9.

(17) （二）自然脆弱性脆弱性的定義複雜且廣，參雜著社會與自然概念，沒有一個常見或廣為人知的明確定義。隨著研究者的背景不同，就會做出不一樣的定義，研究的取徑也就大相逕庭。其研究範圍可以分為社會科學（social science）的脆弱性研究以及自然的（physical）脆弱性研究。後者，著重有找出衡量天然災害對人類社會影響的方法，所以，「自然脆弱性（physical vulnerability）便會著重於災害與環境的本身，而不是社會、制度或文化的影響（Papathoma-Köhle et al., 2011）。而在氣候變遷議題持續發燒的今日，自然的脆弱性研究儼然成為災害研究的顯學，並且與風險研究有相當大的相關性（Brody et al., 2008）。在定義方面，自然脆弱性是天然災害的破壞與環境本身相互影響的結果，指的是由環境或災害造成，在一定災害下可能的損失程度（Uzielli et al., 2008）。在 Kappes et al.（2012）的研究中也指出，災害對環境的影響是有機會加劇其脆弱性的。因此，自然脆弱性可以說是一種動態的指標，會隨著環境變遷而變動。然而，回到脆弱性的原始定義，它竟然作為一種災害反應的「體質」，那麼什麼是災害？根據 IPCC（2014）的定義，災害是一個自然或人為事件，並會對人類造成生命損失、財產損失或是其他影響。也就是說災害是離不開人的，那麼脆弱性研究也當與人有連結，因此不管從自然、生態的角度或是從社會的角度，在脆弱性研究當中，兩者其實是密不可分的（Adger, 2006）。. （三）社會脆弱性在前段關於自然脆弱性的回顧當中，提到脆弱性的研究分為自然的與社. 10.

(18) 會科學的研究，那麼，什麼是社會科學中的脆弱性呢？社會科學中的脆弱性稱之為「社會脆弱性（social vulnerability）」，指的是人類群體或個人在不可預期的社會與環境壓力下的暴露量（Adger, 1999）。更明確一點來說，是指群體或個人受到社會所產生的某些因子，而造成其在災害中容易受災的程度、適應災害與從災害中恢復的能力（Cutter, 2005）。這些因子包含哪些呢？社會脆弱性的因子是很難定義的，但依據 Cannon et al.（2003）的研究，認為社會脆弱性的因子，應該含有以下特徵： 1.. 基礎健康（initial well-being）：包含營養、生理與心理健康、士氣等。. 2.. 生計與恢復能力（livelihood and resilience）：有能力擔保安全的程度、建造安全居所與選擇安全居住地的能力。. 3.. 社會保護（social protection）：社會是否提供充足且全面的災害準備，如建築重建、減災辦法、避難所、備災等。. 4.. 社會與政治網絡與制度（social and political network and institutions）：包含社會資本、制度環境能提供良好的災害預防、人民表達需求與事前準備的權利等。. 而社會脆弱性衡量之所以說困難，就是肇因於社會組成的元素眾多，會對人產生影響的原因也各不相同，一個指標在一個地方或許適合，但在另一個地方可能就不能顯出其效果（Adger, 1999; Cutter, 2005; Cutter et al., 2007）。但仍然要強調的是，社會脆弱性的研究雖有難度，卻不應偏廢，一個完整的脆弱性研究，應該包含社會與自然的分析，才能真正得出一地的脆弱性並且完整的考量。. 11.

(19) 二、脆弱性研究的發展脆弱性研究之所以急切，是因為關係到弱勢或貧窮人口在氣候變遷所表現的災害下，其生活與生計的保障與安全。隨著大尺度的極端災害發生，我們所擁有的資產就越可能受到傷害，也就提升了相應的脆弱性（IPCC, 2014）。因此，我們不得不重視脆弱性的研究。（一）. 國外的脆弱性研究. 根據 Adger（2005）對脆弱性研究的整理與回顧，將脆弱性的研究以時間與研究的範圍分為早期、近期二個部分。 1.. 早期的脆弱性研究：災害與賦權. 在這個階段研究注重於災害本身與賦權（entitlement）兩種取徑的研究。災害的研究主要探討災害的發生頻率、影響規模及其造成的後續效應與衝擊。如 Cannon（1990）的研究，除了探討水災災害本身外，也將災害本身及其所造成的影響進行聯結，認為水災本身是客觀的自然存在，但水災造成的災難就不是了，而是與人類聚落位在好發水災的區域有關，因此必須分析一地之脆弱性。可看出該研究強調災害發生位置與頻率與人類的關係，是相當典型的關於災害本身的早期脆弱性研究。而賦權是一種自身與他人自身的關係，指的是個人自身與他人自身的生產，透過一定的規範（通常是法律）、慣習、經濟等活動，以至於個人可以獲得一定的使用與潛在利用的權利（Sen, 1981）。大部份關於賦權的研究都與饑荒非常相關，如 Bohle et al.（1994）的研究，即是探討飢荒問題除了是氣候因子的改變外，背後有更多政治、經濟的操作下造成的食物供給與不安全性，使饑民暴露在高風險的飢餓狀態中。或是類似於賦權，從社會經濟的角. 12.

(20) 度出發的研究，如 Torry（1980）的研究，探討都市的地震災害，其致災不是只與都市座落於地震好發區有關，而更多與其經濟、政治的不完善，導致的貧窮有關。從上述來看過去的研究，是將自然的部分與社會部分的研究切割得很清楚，以至過於偏頗，因此後來吸納社會與自然因素的社會生態（socialecological）取徑誕生了。因此，其作為一種結合人文與自然的研究，這類研究更注重於人地關係（human-environmental relationship）的互動，是透過人文地理（human geography）與人文生態學(human ecology)等取徑，探討環境變遷下的脆弱性，逐漸形成了一種融合政治生態學與災害研究的「壓力與減壓」模式（Adger, 2006）。但不管如何，這些研究仍有其共通性，Adger（2006）針對這幾種研究方向提出了兩點看法： (1) 這些研究注意到了影響脆弱性的因素，並非只有物理環境上的變遷，而更多與廣大政治經濟對資源的取用有關。然而這樣的研究取徑，探討社會的經濟結構與權力的互動，亦探討人與環境的互動，卻始終沒有針對兩者的連結做研究。 (2) 這些研究使得脆弱性被概念化成包含暴露量、擾動或外部壓力的敏感度以及適應的能力。陳志嘉（2011）也針對這樣的研究取徑提出看法，認為這樣的研究取徑，需要將許多資料進行分類，然而這麼多類別，若要做量化與預測評估，勢必造成一定的困難與限制。 2.. 近期的脆弱性研究 13.

(21) (1) 永續生計的研究根據上述回顧，脆弱性的研究持續發展下，分類越來越多，影響因子不再單一，造成其量化上產生了困難，但在研究與實務上，脆弱性的量化卻有其一定的重要性。在計量社會科學近期的研究中，特別關注的主題便是「永續生計」（sustainable livelihood）的議題（Adger, 2006）。根據 Krantz（2001）對永續生計研究的的回顧，永續生計最先在 1992 年被提出，作為達到零貧窮的目標政策，此時仍沒有明確定義。同年 Chambers and Gordon （1992）提出了較明確的定義，認為永續生計意指一個人的能力（capabilities）、資產(assets)等活動（生計）能夠從壓力中恢復、增加其能力與資產，並能提供下一代甚至延續同樣的生活。作為一種人類生計的研究，其研究就有許多的指標可以建立，如收入、住房等等，也就可以建立相當的量化指標。如 Govan（2009）針對南太平洋地區，在氣候變遷的背景下，周邊國家的保育與永續生計提出相關的建議與改善方法。其研究方法即是透過許多經濟指標的評估來得出各區域仍需要改進的地方，藉此提出建議。 (2) 社會生態系統的脆弱性研究雖然在早期的脆弱性研究中，社會生態的取徑已經出現，但也如先前所述，他們極少關注社會系統與自然系統的耦合，而這裡的社會生態系統研究則關注此事。在這樣的研究方法底下，脆弱性通常被當作社會系統與環境系統共同作用下的結果（O’Brien et al., 2004）。Turner et al.. 14.

(22) （2003a）將這樣共同的結果系統化稱之為耦合的人與環境系統（coupled human-environmental system），或稱為社會—生態系統（socialecological system）。其研究主要探討社會、經濟、政治等人文條件加上環境條件的因素如何影響脆弱性。如 IPCC 的研究多半是走這樣的模式，利用氣候變遷的模擬推估，評估人類與環境的可能互動模式，亦利用政治社會的角度，探討個人在受災承受力的不同，其探討範疇包括貧窮等等。而這樣的討論通常討論暴露量、敏感度、調適能力並連結各個空間尺度，如地方、國家甚至全球。因此這樣的整合研究，將社會與環境的動態關係系統化，形成了一種動態系統，以至於可以作為衡量脆弱性的架構。其內容是相當豐富多元的，研究方法也相當豐富，完全取決於不同的地方尺度與研究對象的交互作用來選擇（Cutter et al., 2003），因此現今的脆弱性研究可以說是一種多元的整合研究。同樣是利用環境加上人文社會指標進行研究，永續生計的研究與社會— 生態系統的研究仍有其差異。其差異在於前者要較強的目的性，主要在於消除「貧窮」等造成人類生活的不利因素，但卻不一定將其放在影響脆弱性的指標中。而後者則將這些不利因素當作為社會組成的一部分，是一種動態的影響要素，因此有必要一併探討（陳志嘉，2011）。故此，社會—生態系統的研究較符合本研究對脆弱性研究的需求。. 15.

(23) （二）國內的脆弱性研究根據 Adger（2006）的整理，我們可以發現國際的脆弱性研究，早在 1960 年代就已開始。原因是國際學術研究很早就注意到氣候變遷的事實，因此人類勢必要對此作出調適、風險、脆弱性等分析與回應，脆弱性研究的數量也就有一定的累積。反觀國內在脆弱性研，不管在方法論、議題與研究數量上都不甚齊備（陳志嘉，2007）。大致上，陳志嘉（2011）將國內的脆弱性研究分成兩大面向。包括生物物理學的脆弱性研究，以及社會的脆弱性研究。但時序來到現今，雖然台灣的脆弱性研究起步晚，但跟著國際的脈絡，亦有如國際研究般這種社會—生態系統的討論逐漸被提出。因此除了加上陳志嘉所提出的兩個面向外，亦可加入第三個面向——社會—生態系統的脆弱性研究面向，而可以歸納為以下三點。 1.. 生物物理學的脆弱性研究此類研究與國際早期的災害本身的脆弱性研究相當類似，主要是在. 探討自然災害的衝擊評估，研究範疇包含海岸侵蝕、水資源、氣候脆弱性、地震與坡地災害等等（陳志嘉，2007）。如陳桂嘉等人（2010）研究土砂災害對台東知本溪與太麻里的植生環境影響，並進一步評估其生態脆弱性，其研究雖有提到人為開發對崩塌發生可能性的提高，但大體上仍是討論坡地災害的本身及其影響。又如林文賜、黃碧慧（2013）針對阿里山溪的流域的坡地災害進行流域的脆弱性分析，以便做為流域的生態治理參考。 2.. 社會的脆弱性研究 16.

(24) 這類的社會脆弱性研究雖然將人文領域的要素納入，反而忽略了以往對自然脆弱性的研究，偏重於人文研究，與國際目前社會—生態系統的脆弱性研究不可同言而喻。然而，其研究的結果又缺少對社會結構下的深度探討或瞭解其內部的固有特質（陳志嘉，2011）。因此，此類研究會有些許偏頗或討論不夠全面的可能性。如莊愷意（2002）以脆弱性的觀點探討九二一受災戶的重建影響因素，探討面向包括家戶受地震衝擊的程度、重建福利資源的取得、對未來生活的預期等等，其研究從社會本身出發，並未涉及任何自然、生態的風險探討。又如陳海立（2013）單純以人文因子來探討台北市汐止地區的致災可能因素，但其人文因子卻是從建築、公共設施、防災工程、土地利用、資產密度、資產抗漲能力等去做探討，而未深入了解到深層的社會結構。 3.. 社會—生態系統的脆弱性研究此類研究與前述兩種研究不同，他們關注環境與社會，也就是與人. 的互動，因此，這類研究討論的脆弱性相較起來較為全面，所涵蓋的因子也較多，通常包含自然與社會兩種因素。如李堅明、陳建智（2010）在台灣脆弱性指標建立的研究中，探討氣候變遷下適合台灣的脆弱性評估指標，其所得結果除了居住、生態、水資源這類與自然分佈與頻率特性有高相關的指標外，尚加入糧食、健康等較深入的社會因素。又如吳杰穎、黃昱翔（2011）以南投縣水里鄉探討颱風的脆弱性指標，其所得結果大致可分為三個向度，包含實質環境脆弱度（災害暴露性）、社經脆弱度（受災人口、防救設施與人員）、回復力（經濟收入、基礎維生設施、住宅持有率、教育程度），可見已經將脆弱性的範圍擴及到了家. 17.

(25) 戶單位與環境的互動結果。而此類研究也是目前國內脆弱性研究的主流，如陳志嘉（2011）同樣以南投縣水里鄉進行土石流脆弱性的災害評估，除了加入更多的社會、經濟與政治面向的指標外，更放入居民災害識覺的探討，兼具量化與質性。. 第二節災害、調適與脆弱性研究一、災害研究為什麼要研究災害？在先前回顧 IPCC（2014）的調適報告書中提過，氣候變遷所造成的影響範圍已經深達陸地、海洋與人類居住的每一處。其所衍生出來的劇烈天氣現象，已對許多區域造成損害，站在人類社會的角度，這是我們必須關心與解決的。然而，災害的範圍並不僅限於由氣候變遷所造成的，就定義而言，此報告中也清楚指出，災害的出現要端看是否造成人類生命財產的損失。而筆者在這裡所指的災害通常發生於我們所居住的環境當中，因此又可以稱為「環境災害（environmental hazards）」，在徐美玲、王秋原（1991）針對安坑等地區的環境災害識覺的研究中，提到環境災害可以分為兩種，分別為「人為環境災害」與「自然災害」。前者由人為變數所構成，後者則是環境變異所導致的結果。在災害研究中，人為環境災害的控制通常是比較好掌握的，透過找出致災的人為因素，並且修正，就可以達到減災與防災的目的；然而，由環境變異所造成的自然災害，其致災原因通常非人類可以控制，在防災上，無法達到百分之百的防災效果，僅能透過預測、災前預防、災後救災、重建等達到減災的效果，比起人為災害來說是困難的多了（陳志嘉，2011）。從上述對災害的描述，可以看到災害研究不能逃脫人的因素，如 Cannon. 18.

(26) （1990）針對洪水災害進行研究，提出災害事件（hazards）是一種常態，如強降雨帶來的洪水常常在發生，但有發生不一定構成災害（disasters），而之所以將其稱為災害就是因為這樣的災害事件使人類社會產生了損失。因此人類因居住在好發災害事件的地方，才是造成災損的主因。就台灣而言，台灣地狹人稠，難免與大自然爭地，然而爭地的結果，我們勢必會有一些聚落暴露在受災的高風險當中，但又無法遷移的狀態下，如何減少災害的損失就成了討論的重點。如台灣成立了「國家災害防救科技中心」加強我國的防災科技與技術，以期達到減災之效。國際上，聯合國曾將 1991 至 2000 年訂為「國際減輕自然災害十年（International Decade for Nature Disaster Reduction, IDNDR）」，研究如何以人力物力等資源部署，達到減災之效（林雪美，2004）。當災害發生時，我們便做出相對應的調適策略、預防策略、救災策略等等，然而這種種的策略就是希望能在暴露於災害的環境下，達到降低脆弱性的目標。災害研究最早始於對洪水的研究，White（1973）針對美國的洪患進行了一系列研究，發現美國政府投入相當多的防災預算進入治水工程當中，但所收的防災效益卻仍然低落甚至更糟。經過深入調查，他發現洪水災害的災情日益慘重，跟人類的居住於洪水好發區有關。關於這點跟 Cannon（1990）在英國鄉村的洪水研究相似，隨後這類以區域為考量的災害研究開始產生，所研究的災害類別也開始多元起來，除了洪水，亦包括海嘯、霜凍災害、海岸侵蝕、水污染等等（Kates, 2015）。Kates（2015）在其研究對災害研究的回顧中，指出這類的研究的範疇可以包含五個項目（1）人類分布在災害區域（hazard zone）的擴張；（2）檢視人類對災害的可能調適措施；（3）研究人類對災害的感受及如何預估其發生；（4）描述在人類社會結構中其選擇降低災害的適應方式；（5）估. 19.

(27) 計各種調適政策下對社會的影響。從上述的研究取向，成功的將人類的調適行為結構化，並作為一種災害研究的方向，尤其這類研究開始關注「環境識覺」的問題，從人類如何去看災害這件事出發，顯示出災害研究已經從純粹的災害研究加入了更多人文因子進去。1970 年代晚期，隨著傳統人文生態學的發展，災害研究關注的項目，更關注一些社會的結構問題，如貧富不均、社會正義等等，社會結構也正式被納入了災害研究的一環（陳志嘉，2011）。Cutter（1996）則指出過去 50 年的災害研究聚焦於三個問題：（1）人類佔據災害地區的情形為何；（2）面對自然災害時人類與社會的反應與影響其所做出的調適選擇的因素為何；（3）如何降低環境災害的影響與風險。然而到了現今，我們更應加入一個問題是「社會面對災害是否變得更脆弱？」（Cutter, 1996）。因此發展到 20 世紀末期與 21 世紀初，由人文角度切入的災害研究，已經成為現今災害研究的趨勢。除了以上之外，亦有從「永續發展」概念進行探討的角度，永續發展的災害研究強調的是居民自主的學習，而不是如何強化救災系統，透過居民對災害的認識進而推動社區的抗災計畫，使個人與群體都能針對災害調整成可以與災害共存的生活方式。這種以社區、個人為思考的減災策略，是藉由社區減災（hazard mitigation）的過程，來建構耐災社區（disaster resistant community），以達到永續社區（sustainable communities）的目的（蔡慧敏，2000）。. 二、脆弱性與調適研究調適涉及到人們對人類的適應行為與對未來氣候變遷的影響預測，並達到降低災害風險的效果，甚至已經成為許多相關決策的參考依據（IPCC, 2014）。. 20.

(28) 根據 IPCC 對調適的定義，認為調適是適應與預測氣候與其引發效應的一種過程。在人類的系統中，調適是人尋找使氣候溫和、避免災害或對自己有益的機會。而調適與脆弱性、適應能力有關，其作為一種適應的能力，是社會單位以各種方法以達到減低脆弱性的結果（Smit and Wandel, 2006）。因此，一個社會單元的調適能力若增強，就能減少其脆弱性，使之抵抗災害的能力增強。（一）國內外的災害調適研究因此，災害調適的行為就成為脆弱性研究的重要一環，然而為了要調查新竹市居民是如何防災與從事調適行為，了解調適研究的方法，就成了本研究建構「調適」相關項目指標的重要依據。 1945 年，美國的洪水研究，從原本的工程導向，慢慢轉變為人文社會導向的研究開始，研究者開始關注人們如何思考災害，這些居民對災害的看法是什麼（White, 1973）？因此就出現了「災害識覺（hazard perception）」，當時稱為「風險識覺（risk perception）」的研究。災害識覺意指人們藉由對災害事件與環境的觀察，所衍生出一套對災害的解釋與情感（陳志嘉，2011）。然而這樣的情感久而久之，就會使居民對某一種災害事件產生慣性，使之在災害的抵禦上會產生固定的調適策略，然而這不一定是好事？當環境變遷時，這樣的慣習反而會成為居民面對新事件調適的阻礙。因此在災害研究與人文研究媒合的至今，調查調適行為背後的識覺與感受，成了國內外在調適研究的一大領域。在國外，除了 White（1973）作為災害識覺研究的鼻祖，調查美國居民過去對洪水的經驗外，災害識覺的已經被廣泛地運用在各種災害研究的領域上了，如洪水災害（Paul, 1997; Rahman, 1996; Blanchard-Boehm et al., 2001;. 21.

(29) Bielders et al., 2003; Assanangkornchai et al., 2004; Choudhury et al., 2004; Wong and Zhao, 2011; Kellens et al., 2013）、河川經營（Douglas, 2000）、急難救助（Bjerneld et al., 2004; Heitkamp, 1999）、災害風險管理（Llewellyn, 1998; Plate, 2002）、災後商業衝擊（Sarasvathy et al., 1998; Shrubsole and Scherer, 1996）、地震颱風災害（Webb et al., 2002; Vázquez et al.,2005）以及海岸保護（Myatt-Bell et al., 2002; Myatt et al., 2003）。在國內的部分，災害識覺的研究也是蓬勃發展，尤其隨著台灣災害事件頻傳，對於災民的避難心理的研究數量也開始增加，企圖從民眾對災害的知覺，與避難的認知來瞭解災民對災害的看法，並探討這樣的「想法」是否會影響到他的調適行為，這類研究通常都以訪談或問卷方式進行，如利用訪談方式調查居民對山坡地災害、水災識覺等等（徐美鈴、王秋原，1991；洪政耀、林雪美，2010；陳志嘉，2011）、亦或是將研究區域放到都市地區，研究都市居民的災害識覺等等（施鴻志、林進基，1989；徐美玲，1990；陳亮全，1997；林韋秀、廖學誠，2005）。然而如同前面所述，調適基本上是出於個人對自然的反應，災害識覺也是如此，往往與個體的思考邏輯緊密相連。然而一地區受災的調適，必須由整個社會來做調適，牽扯到更多社會結構的問題，如生計、社會網絡、經濟活動、土地利用等等。且災區也不應視為一種封閉系統，災區的重建、減災等工作，都是可以靠外在的支援來完成，也就是說，這是一種交互作用下的結果，必須要在這樣的脈絡下進行分析，才能獲得較完整的結果（陳志嘉， 2011）。相對於災害識覺比較偏向心理、認知層面的研究，另外有一派調適研究直接針對調適的行為來探討。然而，災害識覺與調適行為的研究事實上是密. 22.

(30) 不可分的，因為災害識覺直接影響的就是調適行為，但後者探討的範圍更廣，加入了許多社會的客觀條件，如人口屬性、社會階級、資源擁有等等（林韋秀、廖學誠，2005）。如王韋超（2013）研究水災調適行為的影響因子中，調查結果顯示，除了水災經驗、心理因素等比較偏向心理、認知的影響外，更有資訊掌握、人口屬性（年齡、性別、職業、教育程度……等等）等等影響因素，發現居民若能掌握更多的水災資訊，其調適行為越能朝向正向效果發展，然而也在人口屬性的部分發現，居住時間越長，居民的調適行為也越有正向效果等發現。可見調適的影響因素不僅僅是個體的認知心理而已，亦存在許多外在的客觀條件。. 第三節脆弱性與回復力研究一、回復力研究「回復力（resilience）」這個概念出現在相當多的學科中，並且針對不同的學科都賦予了不同的意義，但為了統整其解釋，歸納出一個共同定義，1970 年代後，學界便將回復力定義為「系統可以恢復原本狀態的能力」（楊靜怡， 2009）。將其引伸到災害研究上面，我們便可以將回復力定義為：一個社會、經濟或環境系統，在面對環境的擾動與特殊事件後，可以使其運作恢復到一定水準的能力，同時也蘊含著適應、學習和改變自身的能力（IPCC, 2014）。 Birckmann（2006）就將回復力做了幾點歸納，他認為回復應蘊含以下特色：（1）當社會單元或系統受到擾動時，仍能持續其主要功能；（2）得以保持系統的主要元素，以維持系統的主要功能；（3）顯示出社會單元從災害事件中復原和汲取知識的能力；（4）從災害事件中恢復的速度；（5）社會單元可以從過去. 23.

(31) 經驗汲取知識，並調整未來面對災害之抗災能力。從上述來看，回復力所涵蓋的範圍似乎相當廣泛，而在我們一般的認知中「回復」的狀態，應該是出現在事件發生之後，這也是多數研究支持的論點，如先前針對郭彥廉、蕭代基（2009）的研究進行回顧時，顯示回復是放在災害事件之後。然而卻也有學者認為，回復力的涵蓋範圍，也包括災害事件之前的減災整備（Tierney and Bruneau, 2007）。然而回復力究竟應該擺在災害研究時間尺度中的哪一個位置，目前仍沒有一定定論的說法。. 二、脆弱性與回復力的關聯在先前的脆弱性研究回顧中，本研究大致歸納出了脆弱性的三大要素，包含暴露量、敏感度、調適能力等。然而我們也看到也有研究將回復能力獨立於調適之外，成為脆弱性研究的要素之一（郭彥廉、蕭代基，2009；楊靜怡， 2009）。為求在研究操作上的明確性，本研究勢必要將本研究對脆弱性的要素確立，因此以下針對回復力與脆弱性的關係進行文獻的回顧。而在早期的脆弱性研究中，就已經意涵了回復力的要素在裡面，強調脆弱性除了暴露與敏感外，更含有社會單元從災害事件中恢復、調適的能力（Hossain, 2011）。然而，回復力之所以從脆弱性的各個要素獨立出來，並不是沒有原因。先前提到，脆弱性的定義隨著研究者的研究尺度不同，就會有不同的定義與探討的要素，這使得脆弱性在定義上顯得模糊不清。然而回復力卻在不斷的研究中被釐清，定義也逐漸清晰，使之漸漸與脆弱性產生分隔，因此今日的災害研究我們常看到脆弱性研究與回復力研究似乎是分開的，如 Apan et al.（2010）針對澳洲昆士蘭進行洪水的個案研究，及把脆弱性評估與回復力分開談論。. 24.

(32) 而究竟回復力與脆弱性的關係為何？目前有兩大觀點：一派認為，脆弱性與回復力是一體兩面的，前者說明的是一種體質，而後者指的是抵禦與承受的能力（Folke et al., 2002）。簡而言之，之前本研究提到脆弱性既是一種體質（抵禦災害的體質），那麼體質弱（脆弱性高），相對而言，回復力「或許」就弱，然而這樣的關係不是絕對的，因此這裏用了「或許」兩字。舉例來說，某家戶特別容易遭受土石流襲擊，因此在面對土石流時該家戶的脆弱性大，但若該家戶懂得如何運用各種政府的急難救助管道，而能達到快速復原的能力，那麼該家戶的回復力是大的（白仁德等，2010）。因此所謂的一體的兩面或許並不是那麼清晰，或根本不應該這樣界定，顯然地，脆弱性與回復力並不是全然正相關或負相關的必然關係。另一個觀點則較贊同脆弱性與回復力是一種相當複雜的螺旋關係，兩者之間，如同螺旋的兩條線一般，時而分開，時而交雜（Buckle, 2001）。如同前面所舉的家戶例子，在許多經濟、社會、環境的因素配合下，脆弱性可以高，但回復力也可以高，相對地，脆弱性低，回復力也可以低，因此兩者之間存在著正相關與負相關並存的關係。然而，光是這樣，脆弱性與回復力的關係仍然混沌不清。然而，白仁德等人（2010）對回復力的定義進行了回顧，將回復力的定義分成廣義的與狹義的兩種。廣義的災害回復力包含了對災害的抵抗能力與從災害中恢復的能力兩個方面；狹義的災害回復力只針對災後的各種調適、恢復、重建的能力，由恢復的速度或所需要的時間來度量。到這裡，若研究者採用廣義的回復力定義，自然脆弱性與回復力就必須要包在一起討論，然而若採用狹義的定義，兩者就明顯地分開來了，回復力只去討論災後的事，且有一定的單位可以衡量，而脆弱. 25.

(33) 性只代表著一種社會單位容易受災的程度，兩者的差異顯而易見。也因此，回復力研究常常出現在災後的重建時期，評估如何做才能達到較高的回復力，是現在回復研究的一大領域（白仁德等，2010）。因此我們可以將災害研究中的幾個要素的關係整理如下：一個社會單元在災害未發生前即存在的致災因素，我們稱為脆弱性，脆弱性越大，所造成的災害損失（災情）可能也越大。而回復力則反映災情，回復力越大，災情就越小，回復力小則相反（劉婧，2006）。而回復力之下的回復效果不僅是單一事件下可以觀察，通常回復所造成的後續效應會延續到下一次災害發生時，作為社會單元抵禦災害的整備因素，因此可以降低脆弱性與風險性，形成一種回饋機制。但當回復效果成為了一個社會單元，在抵禦下次災害的既有知識與考量時，它就變為脆弱性的研究要素了。因此脆弱性與回復力彼此的要素是互相影響的，貫穿災前、災中以及災後，但若要衡量，仍要在時間點上做區分。因此本研究亦採用較嚴謹的定義，將脆弱性與回復力做時間點的區隔，而不探討回復力的評估，只針對脆弱性進行探討，以減少研究的複雜度，並提高研究的單純性。. 第四節災害管理與脆弱性研究隨著災害的事件為一般民眾所知曉，一般民眾在缺乏資源與援助的情況下，必須仰賴政府進行災害的防治、救災與管理，災害管理的責任就落到了政府的手中。而依據我國行政院農業委員會水土保持局的定義，災害管理（disaster management）是一種針對危險情況持續且動態性的規劃管理過程，目標是減少危險情況發生與減少災害發生之可能。在國際間，一般我們所使用的. 26.

(34) 災害管理定義，都以美國官方定義為主，特別是美國聯邦緊急事務管理總署（Federal Emergency Management System，FEMA）為標準，並且使用其使用之「整合性災變管理體系（Integrated Emergency Management System，IEMS）」作為管理的操作概念（陳志嘉，2011）。一、災害管理步驟根據 Kelly（2002）對於 IEMS 的使用現況研究，歸納出其災害管理可以分為以下步驟：災害分析（hazard analysis）、能力評估（capability assessment）、緊急行動計畫（emergency operation planning）、能力維持（capability maintenance）、減災整備（mitigation efforts）、緊急行動（emergency operation）、革新（evaluation）、能力差額（capability shortfalls）、多年發展計畫（multi-year development plan）、每年發展進程（annual development increment）、州或地方資源（state and local resource）、聯邦（國家）資源（federal resources）、每年工作增補（annual work increment）等十三項。. 二、災害管理階層雖然 IEMS 所列之計畫實施程序有這十三項，但我們仍能將整個災害管理系統簡化為四個部分，即減災階段（Mitigation）、整備階段（Preparedness）、應變階段（Response）以及最後的復原階段（Recovery）（行政院農委會水土保持局，2015），此四者之間不斷循環，使災害管理得以日趨進步（圖 2-2）。. 27.

(35) 圖 2-2 災害管理系統階段圖（行政院農委會水土保持局，2015）. 依據我國行政院農業委員會水土保持局的資料，將減災、整備、應變、復原四個項目做了詳細的解釋，如下：（一）. 減災：透過政策管理、各種因應措施，防止災害發生或減輕災害. 之影響。可以分為結構性與非結構性減災兩種類型。 1.. 結構性（structural）：以興建具體設備來作為事前防備之用途，如興建水庫、堤防、水污染設備建造、消防設備更新等等。. 2.. 非結構性（unstructural）：意指對各類型的問題做時代性、全面性的規劃，而非使用硬性的具體建設來解決問題。如水庫安全評估、對高危害地區之範圍劃定與特別法令之訂定、嚴禁濫墾濫建山坡地以防土石流失造成災害、制定土地利用計畫、制定建築有關法令等等。. （二）. 整備：平時針對可能會發生之災害做好充足的準備，應付災害發. 生時所產生的各種可能狀況。整備之實質作為如下：. 28.

(36) 3.. 訓練：建立緊急行動中之職責與責任，並儲備資源以支持救援行動，迅速明瞭組織計畫及設備運作，以提升運作效率。. 4.. 計畫：事先擬定災變管理計畫，災害發生時協調各部門採取一致行動，使資源妥善運用，避免災損過大。. 5.. 警告：於災害未發生前，預先發布危險警訊，使民眾提高警覺，事先預備防災。. （三）. 應變：災害發生時的因應措施，依據所發生情況之輕重緩急，分. 為兩個時期如下： 6.. 災害緊急通報時期：災害緊急通報於應變小組成立前進行，係為爭取救災時效，於災害發生時或有發生之可能時，於第一時間進行各級政府災害權責單位複式多元通報。. 7.. 災害應變中心時期：災害應變中心時期始於災害應變中心成立，主要任務為動員救災人力並啟動緊急醫療救護系統，於第一時間搶救人民生命及財產，並蓄素疏散、收容與撤離災民。主要包含六下工作如下： (1)成立災害應變中心：扮演救災人員調度與各部門溝通協調之重要角色，並迅速發布或傳遞災害警報。災害應變中心之成立有賴平時擬定的完善計劃、演習訓練與防災意識。 (2)動員：大規模災害發生之救災人力主要包含政府（警察、消防人員）、軍方與民防三個體系。 (3)災民的收容與撤離：災害潛勢區域或高風險地區應事先規劃安全緊急疏散逃生路線及安全避難處所，以備不時之須。. 29.

(37) (4)緊急醫療救護系統之運作：災民搶救民眾生命為首要工作，在啟動救災系統的同時，也須同一時間緊急醫療救護系統來配合；緊急醫療救護應變計畫，應配合當地的醫療資源與民眾就醫習慣而擬定。 (5)實施交通管制：實施交通管制有利於救災人員、救災車輛迅速進入災區，並且避免閒雜人等進入災區而妨礙救災工作之進行。此外，應加強巡邏、防制宵小趁隙作案。 (6)防止二次災害發生：如颱風過後造成鬆散的地質結構與大量的雨水、地震過後的餘震、房屋倒塌、海嘯皆可能造嚴重之二次災害。其不但會加重損失，更影響復原工作之進行，故除了平時應規劃完善的防救災工作外，對於災後可能發生的二次災害更要加以防範。（四）. 復建：復原重建行動是配合減災行動使災害恢復至災害前或是更. 好的措施，為一項重建公共建設、讓社會與經濟恢復正常運作之政策，可分為短期與長期政策。短期復原重點為維生管線（lifeline systems）之恢復，包括電力、通訊、自來水、污水系統、運輸等系統，以提供居民基本食物、衣物、避難之需求，並維持災區治安；長期則需恢復經濟活動、重建社會公共設施與居民生活。然而，這些計畫也並非一開始就已經擬定，我國現行之災害防救計畫一直到民國 89 年（2000）才開始實施，而民國 34 至 54 年更是我國災害防救體系的空窗期。自民國 54 年以後，我國的災害管理制度歷經了「台灣省防救天然災害及善後處理辦法」、「災害防救方案」、「災害防救法」三個時期，每一個時期皆. 30.

(38) 因遭遇重大災害或事件而做出變革，除此之外，三者之間的管理層級也不斷升高，由原本的省政府統籌到現今是由國家來進行處理，可以看到，隨著時序的演進，我國對救災的重視度也不斷提升，相較於過去，災害防救已有一定的法源可以依循。因此就制度而言各地的地方差異是小，各級政府依據「災害防救法」訂定相關的救災、防災施行細則。然而各地所獲得得的經費、人員編制數量等等因素，仍存在著相當大的差異，針對這點而言，本研究勢必須要將以「政府政策」為主導的災害管理放入本研究的項目指標之內。. 第五節脆弱性的評估模式在第一節有關脆弱性的回顧中，本研究提到脆弱性的研究有量化的必要性，然而脆弱性導因於其特性有因地而異的特性，脆弱性評估時所需要量化的指標並沒有一定標準或固定形式，端看研究區而定。但隨著研究量的累積，脆弱性的評估指標也有了大致的分類與項目，以下回顧之。一、全球尺度之研究根據 Pelling and Dill（2006）對於全球尺度的風險量表研究中，整理出現行三種較為人使用的脆弱性測量模式如下：（一）. 災害風險指數（disaster risk index，簡稱 IDR）. IDR 由聯合國發展計畫（United Nations Development Rrogramme，簡稱 UNDP）所擬定。IDR 使用之初過程相當簡單操作，但適用於地震、熱帶風暴、洪水、火山、坡地災害及乾旱等災害項目。其操作方式主要透過地理資訊系統（GIS）將災害發生頻率圖與人口分布圖做套疊，便可得出高危險地. 31.

(39) 區的人口聚落。隨著對脆弱性的發表漸漸成熟，更加入了更多的社會經濟指標，如經濟狀態、經濟活動之種類、環境品質、人口統計、健康與衛生、教育與人類發展等，進行相關評估，使其操作日益複雜化。因此對於 IDR 的評估方法而言，其可以產出兩種脆弱性的結果，第一是相對脆弱性，是直接透過人員暴露量與災害發生頻率做結合後，直接得出的區域風險比較。第二是社會經濟的脆弱性，是加入了各種社會經濟指標進行分析的結果。然而這種分析方法看似全面，但仍有其限制，而其主要限制導因於其資料之取得，並非每一個國家都有相關資料可以取用，因此無法全面地進行比對分析，是 IDR 的一大缺點。. （二）. 熱點研究（Hotspots）. 熱點研究是由美國哥倫比亞大學（Columbia University）以及世界銀行（World Bank）提出。主要以某地區之經濟損失統計（通常使用 GDP）或相關歷史資料，以了解該地的經濟暴露於特定災害下的可能風險程度。該方法之主要工具是 GIS 的網格分析，然而若將全世界的網格都進行分析，資料量實在龐大，因此該方法將每公里人數少於 5 人並且沒有重要農業之區域剔除，使評估資料量從 8 千 7 百萬筆降至 4 千 1 百萬筆，大大降低資料分析所需之時間與困難度。然而熱點研究特別的地方在於，其將每一筆資料所要面臨的災害發生頻率視為相同，因此可以說是在每一個網格都面臨相同災害風險下的脆弱性評估。其所輸入的脆弱性評估因子有兩項，第一是由歷史資料在災害事件下的死亡率紀錄；第二則是經濟損失。雖然使用歷史資料使其評估的結果有. 32.

(40) 一定的可參考性，然而其仍然存有限制，若某地區很少出現特定災害，那麼對於該災害類別的災害事件記錄數值便會偏低，致使資料在篩選錄用時，便會被踢除。根據 Pelling and Dill（2006）的論述，緊急災害資料庫（Emergency Disaster Data Base，簡稱 EM-DAT）中僅有不到 30％的資料符合熱點分析的資料篩選條件，使之評估區域上產生了限制。. （三）. 美國模式（Americas programme）. 美國模式是由數種評估指標結合而成，主要由哥倫比亞大學與美洲開發銀行（InterAmerican Development Bank）共同提出，作為國家的災害管理之用，卻也適合用來進行跨國的脆弱性研究。其主要結合四種指標如下： 1.. 災害虧損指數（disaster defict index，簡稱 DDI）：用以衡量國家的財政對災害損失的暴露程度，以及財政資源對於災害恢復的能力。. 2.. 地方災害指數（local disaster index，簡稱 LDI）：代表國家至地方尺度特定災害事件與其後續累積影響的傾向，可以用來顯示地方脆弱性與次國家領域（sub-national）的災害損失風險。. 3.. 普通脆弱性指數（prevalent vulnerability index，簡稱 PVI）：代表一般情況的國家級人類脆弱性。. 4.. 風險管理指數（risk management index，簡稱 RMI）：量測國家內部對於災害風險的表現。. 而這四種方法所形成的美國模式，也被預期用來估算未來遇到重大預期災害（maximum considered disaster，簡稱 MCE）的可能損失。. 33.

(41) 二、國家尺度的研究在全球尺度所回顧到的三種方法，其實也都可以運用在國家尺度當中（Pelling and Dill, 2006）。除此之外，Brooks et al.（2005）針對全球氣候變遷下的脆弱性指標研究中，提到有關風險的概念，並提出了脆弱性函數，如下：. 風險（risk）＝災害（disaster）×脆弱性（vulnerability）. 其中的脆弱性的評估圍繞著社會經濟的各種要素，然而在國家尺度的脆弱性研究方面可以明顯看出不同研究者所持有的角度就有很大的不同。如 Odeh （2002）認為災害的危害（頻率、範圍及強度）以及暴露（設施、社會脆弱性、環境資源威脅、經濟威脅）即為脆弱性。又或者 Downing et al.（2001）則注重在糧食敏感度、生態系統敏感度、棲所敏感度、經濟承載力、人類資源承載力以及環境承載力等等。而 Adger et al.（2006）更站在 Downing et al. （2001）的根基上，認為要加入更多政府的因素進去，如國內難民人口比（％）、貪污控制、政府效率、政策、監察品質、法律規則、問政能力等等，因此在國家尺度方面其指標內涵也就越趨複雜化。舉例而言，Cutter et al.（2003）針對美國進行社會脆弱性分析中，以文獻回顧之方式整理出前人所使用之脆弱性指標，總共約搜集了 250 個項目，經過多重共線性分析後，篩選出 85 個原始項目，再經過常態化等分析，篩選出 42 個獨立變數以供研究使用。經過整理後，可以整理成 9 個大項目如下表 2-1：. 34.

(42) 表 2-1 社會脆弱性變數項目表（Cutter et al., 2003）脆弱性變數名稱. 細部項目. 個人財富（personal wealth）. 每人平均收入（年薪）兒童人口（％）. 年齡（age）. 中壯年人口（％）老年人口（％）. 構造物環境密度（density of built environment）. 工廠與商業建築密度住宅密度新的居住允許（new hosing permits）. 單一的經濟依賴（ single-sector 進口投資比率（％） economic dependence）房地產（ housing. 出口投資比率（％） stock. and. tenancy）. 流動房屋（mobile homes）比例（％）房屋產權房屋所在位置. 種族（race）. 該國各種族比例（％）. 種族劃分（ethnicity）. 與種族項目相似第一級產業人數比（％）. 職業（occupation）. 第二級產業人數比（％）第三級產業人數比（％）. 公共設施依賴（ infrastructure dependence）. 從事大眾運輸工具之職業比（％）從事通訊產業之職業比（％）從事公營事業之職業比（％）. 國內的國家尺度脆弱性研究評估方法，也大致承襲國外的發展模式，採取複合性的指標進行評定。如李堅明、陳建智（2010）針對台灣脆弱性指標建構之研究，亦是利用文獻回顧的方式，將國內外對於脆弱性的各個指標予以統整，再經過單根檢定與共整合檢定後得出脆弱性指標架構分類表，指標整理完成後再進行耦合性分析，得到其指標參數，如表 2-2:. 35.

(43) 表 2-2 台灣脆弱性指標架構分類表（李堅明、陳建智，2010）台灣脆弱性指標系統指標. 壓力. 項目. 狀態. 1. 居住. 1.. 地下水飲用量. 地層下陷地區人口百分比. 2.. 沿海地區人口百分比. 1.. 農家人口占總人口比率. 糧食. 2.. 耕地面積. 3.. 替代能源作. 1.. 產量 2.. 化學肥料使用量. 生態. 2.. 農藥使用量. 3.. 檳榔種植面積. 4.. 能源消費量. 1.. 傳染病感染率. 健康. 2.. 癌症死亡率. 3.. 都會區小客. 1.. 年降水量. 水資. 2.. 年逕流量. 源. 3.. 年人均用水量. 非資源生產地面積比. 2.. 水土保持處理面積. 3.. 二氧化硫濃度. 1.. 出生率. 2.. 平均壽命. 3.. 都會區每年空氣嚴重污染比率. 車持有率 1.. 人均動物蛋白質攝取量. 物種植面積 1.. 單位公頃稻米生. 回應. 1.. 環境影響評估完成審查案件比率. 2.. 政府治水支出. 1.. 穀類及其製品進口量. 2.. 稻穀收購數量. 1.. 環保生態預算支出. 2.. 山坡地違規使用查報與取締案件. 3.. 制定進用或嚴格限用的化學品數量. 4.. 硫化物空污費收入. 1.. 政府國民醫療保健支出. 2.. 污水下水道處理率. 3.. 都市大眾運輸乘客人次. 1.. 有效水資源量. 2.. 水資源使用密集. 1.. 污水下水道處理率. 度. 2.. 政府治水支出. 受輕度污染以上. 3.. 水價. 3.. 污染河川比率. 36.

(44) 除了以單純的檢定方式進行指標評選外，國內亦有許多研究是以文獻搜集指標項目後，以德爾菲法進行專家問卷之作業，建立一定的統計指標後，再配合以其他指標予以分析，統計災害脆弱性、災害損失與災害管理指數等等，如蕭煥章（2008）針對鄉村水災的脆弱性評估，便使用 Cutter et al. (1996) and Cutter（2006）所提出的脆弱性計算方式為先計算 X 值，如式（1），在將分區某統計比率 X 值除以調查區統計比率最高 X 值，如式（2），藉此獲得脆弱性。. 𝑋 = 調查分區某項統計數調查全區統計總數. 某項統計分數 = 𝑋值最高𝑋值. （1）（2）. 吳杰穎、江宜錦（2008）年便是以專家問卷的德爾菲法進行指標之建構，在使用改良後的社會脆弱性分數計算方式（於研究方法介紹）進行研究。但綜觀國內外在國家尺度的研究，因為尺度上仍然偏大，所要顧慮的因素甚多，在資料搜集上有其一定的困難度，往往無法盡善盡美偶有疏漏，這是國家尺度以上的脆弱性研究極大的限制（陳志嘉，2011）。. 三、社區尺度的研究隨著全球尺度與國家尺度的脆弱性指標與災害風險研究紛紛建立，逐漸意識到災害管理無法只專注在單一尺度，或是以大尺度角度進行，而是必須以由上至下、由下至上的進行災害管理，因此以社區為基本（community-base）的災害風險管理開始出現（Bollin and Hidajat, 2006），其中評估社區脆弱性也是其重要的研究項目。而小尺度的研究不是只有單一研究者或單位關心，國際型的. 37.

(45) 組織也關心此事，如國際紅十字會與新月組織（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，簡稱 IFRC）幫忙數個國家進行脆弱性與承載力評估法（Vulnerability and Capacity Assessment，簡稱 VCA），認為使用這個方法，可以使地區更了解到自己的狀態，並作為未來災害調適與行動的重要依據。並提出 VCA 所包含的四個項目，如下：（一）計算風險與社區擁有對抗災害的能力。（二）社區及其他利益組織、人道組織參與社區之程度。（三）針對單一風險擬定因應計畫。（四）提出風險減少計畫，以回應災害損失及降低脆弱性。在大部分的研究中，社區的脆弱性評估方式，大多承襲國家級研究的傳統，如 Birkmann（2006）經過檢定之後，認為地方尺度的脆弱性評估架構包含人口、經濟、社會經濟與潛在恢復、恢復能力等部分（表 2-3）：. 表 2-3 地方尺度脆弱性指標架構分類表（Birkmann, 2006）。. 人口. 社會經濟與潛在恢. 經濟. 年輕人口數量、老年人口數量、人口中的. 恢復能力. 復. 社會網絡、人際收入、職業. 土地擁有權. 死亡與失蹤. 關係、借貸與儲蓄. 黃昱翔（2009）針對鄉鎮市層級的脆弱性研究，所使用的方法則是透過德爾菲法專家型問卷評定出相關指標後，再以層集程序分析法進行指標的權重分析。可以發現該方法，在我國的脆弱性研究時常出現，如洪雅雯（2004）、吳杰. 38.