第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
脆弱性的研究隨著近年來氣候變遷的研究越來越熱門，國際間「政府間氣 候變遷工作小組（Intergovernmental Panel of Climate Change, IPCC）」 於 2014 年發表「影響、適應和脆弱性——決策者摘要（Climate Change 2014 Impacts, Adaption and Vulnerability）」指出現今的人類處在氣候變遷的狀態下已屬事實，
然而氣候變遷下出現的區域性極端氣象事件，已經造成部分區域嚴重的危害，
其範圍已經擴及了每一個大陸與海洋區域，其中整個降水系統的變遷、冰川的 範圍改變、動植物的生態變動等等，都是氣候變遷議題下的討論重點。在國際 間已有多本期刊與研究報告、論文在討論氣候變遷下的區域變化結果，因此氣 候變遷儼然為學界熱門的討論主題。
而台灣既然是在全球氣候的框架下，亦受到氣候變遷的影響，研究指出，
台灣的氣溫暖化速率是世界平均值的兩倍（陳國彥等，1999）。然而也不僅是氣 溫的變化而已，降水的時空分布也產生了變化，根據氣象局的70 年觀測資料發 現，台灣的年平均降水量並沒有明顯改變，然而卻顯示降水時間正逐年縮短
（中央氣象局，2015），代表著台灣降雨特性上，正面臨降水強度漸漸增強的趨 勢。國內亦有研究者，利用水文模式等模擬推估，做出的結果也都顯示台灣地 區的極端降水機率上升，將使台灣因暴雨成災的可能性提高（蕭正凱，2009；
林伯東，2010）。顯示在未來，我國的災害防救與災害管理上，可能面臨極大的 挑戰。
然而災害研究也不單單只關注在大氣現象、致災因素等等的研究，更關心 在這災害背景下的「人」，他們的情況如何？因此出現了調適研究、風險研究等 等。然而在關注這些災害議題時，我們要問我們的對象是誰，就衍生出了一個 問題——誰是最容易受災的呢？這個問題在IPCC 的報告中同樣提出了解答，
其描述當氣候變遷產生各類的天氣異常時，最容易受災的就是那些長時間處於 貧窮、飢餓等經濟窘迫狀態的人們。因此我們思考一件事情，原來並不是在相 同的災害壓力下，每個人的損失都是相同的，事實上它是因人而異，更擴大一 點來說，甚至是隨著社會結構與特徵的不同而有所差異。一個貧窮的社會自然 無法付出與富足社會相同的代價來抵禦災害，貧窮的社會就會承受較大的災害 損失。1990 年代，國際間注意到這點，便將整個災害研究的重點從原本的災帶 來的衝擊損失研究移轉到了脆弱性研究之上（林冠慧，2004）。而「脆弱性」是 一種體質，是社會各種結構、性質、狀態、氛圍等因素共同形塑的結果，而這 樣的體質在面對災害時，就會有不同的反應與敏感性，其影響甚至會左右災損 結果。有鑑於此，脆弱性在災害研究上有了重要地位，被列為IPCC 第五次評 估報告第二工作組（Working Group II Contribution to The Fifth Assessment Report of The Intergovernmental Panel of Climate Change, WGS II AR5）中的重要概念之 一（圖1-1）。
依循著國外的研究趨勢，國內的研究者有鑒於國內相關研究的缺乏，也開 始從事脆弱性研究，其類型包括指標的建立、評估或環境識覺等等，並從自然 物理的角度、人文社會的角度以及社會生態學的角度進行分析與研究（陳志 嘉，2011）。在這之中，大部份的研究都鎖定鄉村地區等好發災害之區域，然而
是應該補齊，以利於災害防救上的發展與參考。
圖1-1 WGS-II-AR5 核心概念圖（IPCC, 2014）
二、研究動機
根據王鈺潤（2012）針對台灣氣候的研究，發現在 1969 至 2009 年間，台 灣的降雨日數逐漸下降，而降水強度卻逐年提升，在總雨量不變的情況下，這 意味著台灣強降雨事件的增多，瞬間的大雨往往釀成嚴重的積水與淹水問題。
不僅是台灣，IPCC（2014）也指出氣候變化已對所有陸地、海洋與人類的系統 產生了影響，其中氣候變化的證據是有力且全面的。並且氣候變遷已使整個水 循環系統產生了變化，影響了全球水資源的使用與分配。台灣是個海島國家，
四面環海，資源的取得多半得靠著進口來獲得，然而當外部的經濟壓力來時，
需要較長的時間來恢復，增加了台灣本身的脆弱性。因此台灣在面臨衝擊時的 恢復速度，往往不能與大國來相提並論。
單純以災害而言，台灣可能發生的災害種類繁多，台灣既位在歐亞大陸板 塊與菲律賓海板塊的交界帶上，地震幾乎每天都在發生，歷史上也有不少次大 地震的紀錄。在天氣災害上，正好是西太平洋，熱帶氣旋（颱風）的必經之 地，而颱風所造成的往往是複合型災害，常常帶來較高降雨量引發水災、土石 流等等災害，又或是在4、5 月份的梅雨季節，長時間的降雨下導致的積水、淹 水等災害，詳細降水災害類別與致災比例如圖1-2。
圖1-2 致災降雨的天氣型態與比例圖（龔楚媖等，2012）
單就颱風來探討，根據張志新等（2014）針對 2013 年間侵台颱風與災情 調查中，統計侵台颱風總數達6 個（表 1-1），其中有三個為台灣主要的都會區
（台北、新北、台中、台南、高雄）帶來災害，比例相當之高。該年蘇力颱風 造成中台灣大量淹水災情，影響區域包括台中市、彰化縣與南投縣，其中造成 台中地區淹水範圍達0.15km2。同年，潭美颱風也造成台北市、新北市、台中
市、南投縣、雲林縣、嘉義縣等地區嚴重的淹水災情，又以嘉義與雲林地區最 為嚴重，淹水面積達18.8km2。而康芮颱風亦為台北、台中、彰化、雲林、嘉 義、台南、高雄等地區帶來嚴重的淹水災情，其中台南地區為西部淹水災情最 為嚴重的第三名，其淹水面積達33.1km2公頃，水深最深達2m。可以看出以上 三次颱風侵襲，都為台灣西部都會帶帶來大小淹水的災情。
表1-1 2013 年氣象局發布颱風警報颱風列表（中央氣象局，2015）
中文名稱 英文名稱 警報期間 近台強度 警報類別
蘇力 SOULIK 07/11-07/13 強烈 海上、陸上警報 西馬隆 CIMARON 07/17-07/18 輕度 海上警報
潭美 TRAMI 08/20-08/22 輕度 海上、陸上警報
康芮
KONG-REY
08/27-08/29 輕度
海上、陸上警報
天兔 USAGI 09/19-09/22 強烈 海上、陸上警報 菲特 FITOW 10/04-10/07 中度 海上、陸上警報
然而面對高強度的降雨所帶來的淹水危機，目前我國主要的防治方法，仍 採取工程方法，利用堤防、水閘、抽水站等等，達到都市排水之目的。在防災 資訊方面，國家防災科技中心、經濟部水利署等等皆有公布淹水潛勢範圍，並 設有不同重現期之降雨事件之模擬推估結果，亦提供相關防救災資訊給予民眾 進行參考。國家雖提供許多相關資訊與資源，但人民的掌握度卻有限，民眾無 法正確地掌握災害知識與防災技能（陳志嘉，2011），是我國防災體系上的一大
疏漏。目前政府雖極力推動「防災社區」等地方防災制度，但也礙於民眾對災 害意識的模糊及推動單位的目標不明確等因素，使得推動成效有限。終歸最 後，仍然要從居民的災害教育、適應行為或決策等等方面著手，是目前災害研 究的重要課題。
隨著台灣西部都市發展迅速，都會區的擴張，已使得西部地區都市與鄉村 的界線越顯模糊，難以分辨。然而都市的擴張意味著人口分布的擴大，人雖生 活在這片土地上，同樣的災害事件也發生於土地之上，人分布得越廣，就越有 可能與災害事件空間重疊，進而引發災情，導致人類生命財產的損失（林韋 秀、廖學誠，2005）。
過去許多災害研究多關注於鄉村地區，在災害類別上關注於土石流等坡地 災害，如李欣輯、楊蕙瑄（2012）、陳志嘉（2011）等。但就社會狀態而言，的 確鄉村地區因其本身的資源缺乏，受災情形比較明顯，也成為許多人研究的目 標。然而，如同先前所述，近年來發生淹水災情的區域許多皆為都市地區或鄰 近都市地區，若較大的災害事件發生，會造成更大的經濟損失與人員傷亡，是 我們不得不關注的問題。既然人無法移除在自然環境中既已存在的災害事件，
那麼我們如何適應這個多變的環境就越顯重要了。
但就新竹市而言，作為一個西部地區的都市，就資料與統計數據的顯示，
的確不是一個容易發生水災的地方。然而，會不會因為如此，我們反而輕忽了 此地存在的一些社會特質會使水災發生時的災情更加嚴重呢？而別忘了，水災 本身的發生是機率問題，而不是二分法是非的答案，因此無論如何都有研究的 必要與價值。為了研究新竹市的社會脆弱性，本研究思想過去對於鄉村研究的
有鑑於此，本研究提出了以下問題：什麼樣的社會特質會影響都市地區（新竹 市）對淹水災害的脆弱性？鄉村的社會脆弱性研究是否可以套用到都市地區的 研究之中？社會脆弱性研究在淹水災害中的價值與限制為何？以上問題，皆為 本研究要進一步探討的。
因此本研究以都市地區的淹水災害社會脆弱性主題為出發點，以作為災害 決策之參考，以達到有效災害投資、有效減災防災等目的，並建立相關都市地 區面對淹水災害之社會脆弱性評估指標，以期成為未來相關研究之框架。