災害管理與脆弱性研究

隨著災害的事件為一般民眾所知曉，一般民眾在缺乏資源與援助的情況 下，必須仰賴政府進行災害的防治、救災與管理，災害管理的責任就落到了政 府的手中。而依據我國行政院農業委員會水土保持局的定義，災害管理

（disaster management）是一種針對危險情況持續且動態性的規劃管理過程，目

災害管理定義，都以美國官方定義為主，特別是美國聯邦緊急事務管理總署

（Federal Emergency Management System，FEMA）為標準，並且使用其使用之

「整合性災變管理體系（Integrated Emergency Management System，IEMS）」作 為管理的操作概念（陳志嘉，2011）。

一、災害管理步驟

根據Kelly（2002）對於 IEMS 的使用現況研究，歸納出其災害管理可以分 為以下步驟：災害分析（hazard analysis）、能力評估（capability assessment）、

緊急行動計畫（emergency operation planning）、能力維持（capability maintenance）、減災整備（mitigation efforts）、緊急行動（emergency

operation）、革新（evaluation）、能力差額（capability shortfalls）、多年發展計畫

（multi-year development plan）、每年發展進程（annual development increment）、州或地方資源（state and local resource）、聯邦（國家）資源

（federal resources）、每年工作增補（annual work increment）等十三項。

二、災害管理階層

雖然 IEMS 所列之計畫實施程序有這十三項，但我們仍能將整個災害管理 系統簡化為四個部分，即減災階段（Mitigation）、整備階段（Preparedness）、應 變階段（Response）以及最後的復原階段（Recovery）（行政院農委會水土保持 局，2015），此四者之間不斷循環，使災害管理得以日趨進步（圖 2-2）。

圖2-2 災害管理系統階段圖（行政院農委會水土保持局，2015）

依據我國行政院農業委員會水土保持局的資料，將減災、整備、應變、復 原四個項目做了詳細的解釋，如下：

（一） 減災：透過政策管理、各種因應措施，防止災害發生或減輕災害 之影響。可以分為結構性與非結構性減災兩種類型。

1. 結構性（structural）：以興建具體設備來作為事前防備之用途，如 興建水庫、堤防、水污染設備建造、消防設備更新等等。

2. 非結構性（unstructural）：意指對各類型的問題做時代性、全面性 的規劃，而非使用硬性的具體建設來解決問題。如水庫安全評 估、對高危害地區之範圍劃定與特別法令之訂定、嚴禁濫墾濫建 山坡地以防土石流失造成災害、制定土地利用計畫、制定建築有 關法令等等。

（二） 整備：平時針對可能會發生之災害做好充足的準備，應付災害發 生時所產生的各種可能狀況。整備之實質作為如下：

3. 訓練：建立緊急行動中之職責與責任，並儲備資源以支持救援行 動，迅速明瞭組織計畫及設備運作，以提升運作效率。

4. 計畫：事先擬定災變管理計畫，災害發生時協調各部門採取一致 行動，使資源妥善運用，避免災損過大。

5. 警告：於災害未發生前，預先發布危險警訊，使民眾提高警覺，

事先預備防災。

（三） 應變：災害發生時的因應措施，依據所發生情況之輕重緩急，分 為兩個時期如下：

6. 災害緊急通報時期：災害緊急通報於應變小組成立前進行，係為 爭取救災時效，於災害發生時或有發生之可能時，於第一時間進 行各級政府災害權責單位複式多元通報。

7. 災害應變中心時期：災害應變中心時期始於災害應變中心成立，

主要任務為動員救災人力並啟動緊急醫療救護系統，於第一時間 搶救人民生命及財產，並蓄素疏散、收容與撤離災民。主要包含 六下工作如下：

(1) 成立災害應變中心：扮演救災人員調度與各部門溝通協調之重 要角色，並迅速發布或傳遞災害警報。災害應變中心之成立有 賴平時擬定的完善計劃、演習訓練與防災意識。

(2) 動員：大規模災害發生之救災人力主要包含政府（警察、消防 人員）、軍方與民防三個體系。

(3) 災民的收容與撤離：災害潛勢區域或高風險地區應事先規劃安 全緊急疏散逃生路線及安全避難處所，以備不時之須。

(4) 緊急醫療救護系統之運作：災民搶救民眾生命為首要工作，在 啟動救災系統的同時，也須同一時間緊急醫療救護系統來配 合；緊急醫療救護應變計畫，應配合當地的醫療資源與民眾就 醫習慣而擬定。

(5) 實施交通管制：實施交通管制有利於救災人員、救災車輛迅速 進入災區，並且避免閒雜人等進入災區而妨礙救災工作之進 行。此外，應加強巡邏、防制宵小趁隙作案。

(6) 防止二次災害發生：如颱風過後造成鬆散的地質結構與大量的 雨水、地震過後的餘震、房屋倒塌、海嘯皆可能造嚴重之二次 災害。其不但會加重損失，更影響復原工作之進行，故除了平 時應規劃完善的防救災工作外，對於災後可能發生的二次災害 更要加以防範。

（四） 復建：復原重建行動是配合減災行動使災害恢復至災害前或是更 好的措施，為一項重建公共建設、讓社會與經濟恢復正常運作之政 策，可分為短期與長期政策。短期復原重點為維生管線（lifeline systems）之恢復，包括電力、通訊、自來水、污水系統、運輸等系 統，以提供居民基本食物、衣物、避難之需求，並維持災區治安；長 期則需恢復經濟活動、重建社會公共設施與居民生活。

然而，這些計畫也並非一開始就已經擬定，我國現行之災害防救計畫一直 到民國89 年（2000）才開始實施，而民國 34 至 54 年更是我國災害防救體系的 空窗期。自民國54 年以後，我國的災害管理制度歷經了「台灣省防救天然災害

因遭遇重大災害或事件而做出變革，除此之外，三者之間的管理層級也不斷升 高，由原本的省政府統籌到現今是由國家來進行處理，可以看到，隨著時序的 演進，我國對救災的重視度也不斷提升，相較於過去，災害防救已有一定的法 源可以依循。

因此就制度而言各地的地方差異是小，各級政府依據「災害防救法」訂定 相關的救災、防災施行細則。然而各地所獲得得的經費、人員編制數量等等因 素，仍存在著相當大的差異，針對這點而言，本研究勢必須要將以「政府政 策」為主導的災害管理放入本研究的項目指標之內。