兩公約於校園中的實施現狀與挑戰－以桃園市某國中為例

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(1)國立臺灣師範大學公民教育與活動領導學系碩士論文. 指導教授：林安邦博士. 兩公約於校園中的實施現狀與挑戰－以桃園市某國中為例. 研究生：顏允晟撰中華民國 106 年 7 月. I.

(2) 謝誌回想起一個月前，每天沒日沒夜的在電腦螢幕前敲下每一個字句，現在仍然難以相信這份論文已經完成。論文對於每個人的意義不進相同，有些人認為這就像是一場馬拉松，只要堅持就一定能夠完成，有些人覺得論文像是生小孩（但顯然的我很難有這種體悟），咬過了撐過了就可以把論文「生下來」，但於我而言，做研究的過程更像是在未知的大海上找尋新大陸，無時無刻我都面臨到迷航的挑戰，彷彿在深夜中所有燈火都已熄滅，掌舵者只能一傻勁兒的往未知的方向前進，那種感覺既孤獨而且無助，從啟航到登陸的每一天，我從來沒有提停止過放棄的念頭，但很幸運的，迷航的路上總是適時的見到光亮，指引我走向正確的方向。感謝總是在前方提著燈指引的三位教授，沒有各位的協助我不可能寫得出像樣的論文，安邦老師總是給我最大的彈性，無論在研究主題的選擇上或者每次 meeting 的時間上，都給予學生我最大限度自由；錦雀老師總是在每次我對於研究感到困惑以及惶恐時，給予最明確的建議及情感上的支援；彥慧老師總是在我的拖延之下，快速且精準地幫我找到論文中存在的問題，謝謝三位教授一路上不辭辛勞的協助以及引導。同時也必須感謝這次的受訪者，在我這麼臨時的邀約之下挺之而出拔刀相助，但基於研究倫理的因素我好像不能在這裡指名道姓的說，因此，我的好夥伴們，你們知道我在說你們！感謝公領系研究所同學們所帶給我的一切，不管事在學業上的互相協助或者大吐苦水，尤其是婉琳、昱晴、媛婷、玟玟、雋永、太宏、麗純，你們在這段時間充實了我的人生。特別感謝一直支持我的家人，爸爸媽媽以及妹妹，當然還包含我的愛犬圓圓，在這幾年的時間哩，各自用不同的方式提供精神以及經濟上的支援；最後，感謝芷瑀這段時間的體諒，容忍我在寫作期間的種種情緒，並總是盡自己最大. II.

(3) 的可能配合我，讓我可以在毫無後顧之憂的情況下，專心的完成眼前的事務，沒有妳我不可能做得到。. 顏允晟謹誌於國立臺灣師範大學公民教育與活動領導學系碩士班. III.

(4) 兩公約於校園中的實施現狀與挑戰－以桃園市某國中為例摘要本研究旨在分析探討兩公約於我國國民中學實施現狀與挑戰，包含受訪教師對兩公約的認知情形、教學融入現況、校規的合適性、校園互動及管理層面的現況，並探討兩公約國內法化後於教育現場適用的挑戰。為達研究目的，本研究採深度半結構式訪談，訪談對象為該校五名資深教師，根據訪談結果，五位教師均認同兩公約之人權內涵於國中校園的適用。依據上述研究目的，本研究得出結論如下：一、研究對象對於兩公約內涵採正面看法，認同兩公約內容的重要性。二、課程融入部分，由於教學時間有限及內容繁重，除了公民科外，其餘科目均無融入教學。三、校規有違背兩公約精神處，但目前為止並未針對校規進行修訂。四、學校備有許多保障學生權利措施，但利用狀況不普遍五、教師對於兩公約之認知普遍不足，亦缺乏相關研習講座。六、校園施行兩公約的挑戰上，主要來源有未能釐清公約權利之界線、學校同仁保守氛圍之壓力、社會輿論及招生因素、學生能動性尚不足等. 關鍵字：兩公約、學生權利、人權保障. IV.

(5) The Implementation and Challenges of ICCPR and ICESCR on Campus in Taiwan : A Case Study of a Junior High School in Taoyuan City.. Abstract The thesis aims to analyze and discuss the present situation and challenges of the implementation of the the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) on Campus in Taiwan , including the status of the teachers' understanding of the ICCPR and ICESCR, the current situation of teaching integration, the legitimacy of school regulations, the status of school’s management. Furtherly, discussing the challenge and problem confronted on campus after human rights protection provisions in the two Covenants have domestic legal status. For the purpose of the thesis, the study conducted a semi-structured interview with five teachers of junior-high school based on qualitative research. From th. According to the interview results, all interviewees agreed that the human rights of the ICCPR and ICESCR were applicable to the junior-high school students. According to the researching purpose above, the results are listed as below:. 1. All interviewees take a positive opinion, agree with the importance of the contents of the two conventions. 2. The teaching time of the curriculum is limited and heavy content, in addition to social studies, the rest of the subjects are not integrated into curriculum. 3. The part of school regulations is violated with the two conventions, but so far there’s no revision for the school regulations. 4. The school has a lot of measures to protect student rights, but the use of the situation is not common 5. The teachers for the two conventions generally lack of awareness, but also the lack of relevant seminars.. V.

(6) 6. The implementation of the two conventions on the challenges of the campus, the main source has failed to clarify the boundaries of the rights of the law, the pressure of the conservative atmosphere of the school colleagues, public opinion and enrollment factors, student activity is not enough.. Keywords: ICCPR, ICESCR, Student Rights. VI.

(7) 目次第一章、緒論 .............................................1 第一節、研究背景與動機 ...................................................................................1 第二節、研究目的與待答問題 ...........................................................................8 第三節、名詞解釋 ...............................................................................................9 第四節、研究範圍與限制 .................................................................................10. 第二章、文獻探討 ........................................13 第一節、兩公約的背景及人權內涵 .................................................................13 第二節、兩公約於我國校園之適用 .................................................................20 第三節、學生權利之建構 .................................................................................33 第四節、相關研究與見解 .................................................................................51. 第三章、研究設計與實施 ..................................57 第一節、第二節、第三節、第四節、第五節、. 研究實施流程 ...................................................................................57 研究方法與架構 ...............................................................................61 研究對象的選擇與概述 ...................................................................64 研究工具 ...........................................................................................69 資料整理與分析 ...............................................................................72. 第六節、研究倫理 .............................................................................................75. 第四章、研究結果與分析 ..................................77 第一節、學校人員的兩公約認知 .....................................................................77 第二節、兩公約於校園的實施現況 .................................................................81 第三節、兩公約實施之困境與挑戰 ...............................................................102. 第五章、研究結論與建議 .................................113 第一節、研究結論 ...........................................................................................113 第二節、研究建議 ...........................................................................................119. 參考文獻...............................................124 附件一附件二附件三附件四. 130 131 133 135 VII.

(8) 表次表表表表表表表. 1 公民與政治權利公約內涵 .............................. 2 經濟社會文化權利國際公約內涵 ........................ 3 兩公約一般性意見的功能演變 .......................... 4 兩公約中與校園有關之權利 ............................ 5 學生權利相關研究 .................................... 6 研究參與者背景資料表 ................................ 7 研究參與者檢核回饋表 ................................. 15 17 25 31 51 66 74. VIII.

(9) 圖次圖 1 研究流程圖 ................................................... 57 圖 2 研究架構圖 ................................................... 63. IX.

(10) 第一章、緒論第一節、研究背景與動機壹、研究背景一、社會的脈動：人權與法治的追求自從 1987 年解嚴以來，基於結社權利的開放，我國的人民團體活動呈現空前的活躍狀態，而各種社會運動也隨著這波自由浪潮更臻活躍，在解嚴之前，臺灣的社會運動聚焦上消費者、環境保育／反核、反污染、勞工運動、婦女運動、學生運動和原住民運動。這些運動在內涵上都與人權密切相關，但是在戒嚴體制的壓力之下，這些社會運動訴求的具體目標，論述上顯得較為保守，大多基於現有生活品質以及自我意識的提升，或者偏向於現有法規體制保障下的權益之上。在這些早期的社會運動之上，雖然沒有直接利基於人權之上的論述，但對於我國人民對於「人權」的意識，有具體的奠基效果（王興中，2012）。解嚴之後的新興社會運動，相較於臺灣解嚴之前，在廣度以及深度上有明顯的提升，其所追求的目標，從早期較保守的訴求，到具體的要求政府保障人民應有的基本權利。其內涵也有了本質上面的變化，不同於戒嚴時期人權運動以爭取公民政治權利為主，新興社會運動的訴求有關於經濟社會文化權利者，如無住屋者運動、教育改革運動等，也有關於集體權利者，如原住民、客家運動及環境運動等（何明修，2006）。綜觀臺灣近幾年來的人權運動，在廣度上的有更大的擴充，除了對於自身人權的追求外，亦有向政府施政提出的積極訴求，例如太陽花學運對於服貿條款要求政府立法程序的正當化、洪仲丘案針對軍法審判以及調查程序的疑問、高中課綱微調對於史觀方面的問題等。從歷史的脈動上可以整理出幾個重點，首先，臺灣對於人權及法治的追求已經是社會上的主流意識之一，這點從近幾 1.

(11) 年社會運動的參與規模可以看的出來；其次，社會運動的參與族群，也有逐漸年輕化的趨勢（王興中，2012），例如廢除死刑運動、樂生療養院拆遷事件、反核四、太陽花學運等，皆是以青年學生為主要族群。. 二、學生權利的浪潮隨著我國對於基本人權以及法治訴求，藉由學界以及人權運動的努力，各方面都逐漸得到改善，相較於威權時期，雖然未能達到理想的境界，但人民的能動性已經有明顯的提升。在追尋民主法治的過程之中，「校園」及「人事行政」場域一直都是弱勢的領域（李惠宗，2011），縱然各界對於「校園民主」及「學生權利」一直試圖修正過去傳統的威權模式，逐漸導向以學生為學習主體的校園環境，但時至今日，威權型態的學校管理仍可以在各級學校中被發現，尤其以國中小階段最為明顯。學生權利的實現涵蓋相當多面向，其中衍伸的問題錯綜複雜，同時包含了獎懲規範的制定、校方於日常生活的管理等，近年來對於校園中學生權利的檢討不虞匱乏，無論是學術上的討論或者是政策上的修訂，大致都肯認以學生為中心的教育目標乃是現今教育的主要精神，以學生為中心的教學模式也是目前公認最能反映學生多元化的教學（史美瑤，2012）。學生主體性的展現與基本人權息息相關，但內涵上稍有不同，基本人權泛指所有身為人都應享有的權利，而學生權利則是在此一身分之下相對應的內涵，但不可否認的兩者在實現上有相輔相成的關係，若校方不重視學生的基本人權，那學生的主體性則無實現之可能。在教育基本法第二條的宣示下，人民為教育權之主體已然蔚為通說，這與過去所強調的「同時為權利義務」的說法應有所分野，以國高中階段而言，學生應為單純的受益主體，義務則在於相對實現此一權利的「協助者」身上，例. 2.

(12) 如國家、教育機構、教師、家長1等（教育基本法第二條參見）。在此一大前題底下，校規之制定及內涵，必然需以保障學生的權利為目標，縱然對學生施以相關的懲戒或者約束，也必須在維護學生權利的目的之下，然而現行的校規卻常常與此一目標脫節，而成為學校中校務人員或教師展現權威的「合法途徑」，這對於人權教育以及法治國家而言，則帶來了莫大的負面效果。近年來諸多對於校規的檢討以及學生運動，即凸顯出此一問題的嚴重性及修正的急迫性，例如過去臺南女中服裝事件2、桃園振聲高中學生刊物事件3等，從一系列的事件中來看，學生已經不盡然是過去被動的接受者，對於不合理之校規以及處分已然能夠提出抗爭。而針對此一事件，人本基金會在 2013 年 11 月提出修正不合時宜校規的的訴求，同年立法委員也要求教育部對於國內存有侵犯人權疑慮的校規，進行一次全面性的檢視及修訂，並啟動立法程序制訂學生人權專章4。然而這一波的校規檢視所帶來的影響，多在學校消極刪除有疑慮的校規，並未對於積極的權利保障有太大的實質效果，甚至時至今日，依然在. 1. 2. 3. 4. ＜教育基本法＞第二條：人民為教育權之主體。教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、愛國教育、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代化國民。為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、父母應負協助之責任。關於第三項之用語「父母」，考量到學生家庭背景的多樣性，筆者認為應修改為「家長」或者「法定監護人」較為恰當。本事件起因為新調至臺南女中的陳姓教官，到任後嚴格管理學生服裝儀容，要求學生「運動外套須拉到制服第二顆鈕釦」、「只有體育課才能穿短褲」等規定，即使同學拿出校規據理抗爭，但陳組長不為所動，仍堅持登記違規同學，引發同學反彈。在抗爭無效後，臺南女中學生於 2010 年 3 月 15 日升旗典禮時，集體脫下長褲，改以預先穿在長褲內的短褲亮相，以抗議校方行為。事後教育部訓委會常委羅清水表示，臺南女中學生集體「脫褲抗議」算是一種意見表現表達，並要求校方不得做出懲處。校方在事後也對學生行為作出回應，決定即日起在不影響觀瞻的情況下，得以自行決定是否穿著長褲或短褲。相關報導參閱，自由時報 2016 年 5 月 6 日 http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/380717 本事件起因為振聲高中學生於 2013 年 5 月創辦的跨校刊物《烢報》，因在特別號第 1 期內容中，報導師長無端驅趕他們舉辦的媒體講座，才剛出刊即遭校方強制回收銷毀，事後還有同學因此被「請」至學務處約談。事後校方針對此一事件修正校規，訂定「製作或散發未經學校核准之不實文件（文宣）或其他不當行為，造成校園不安者，予以留校查看或輔導轉學。」，遭到批評該校規為學校的「白色恐怖」，並質疑其制定的過程不符合程序及違反比例原則。相關報導參閱，東森新聞 2016 年 5 月 6 日 http://www.ettoday.net/news/20130922/272913.htm 相關報導詳見，自由時報 2016 年 5 月 6 日 http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/731914 3.

(13) 北一女中的校規中，可以見到「攻訐國家元首記大過」5這樣的內容。就本文的看法，我國對於校規制定的進程，尤其在中學階段，是「緩慢而且難以突破」的，但值得慶幸的，這件事情仍在通往正確的道路之上。三、國際人權公約的匯流 2009 年 3 月 31 日立法院通過兩公約施行法，敲開了國際人權公約首度國內法化的大門，在此之前，對我我國法律而言，國際人權公約僅作為解釋或者判決上的「參考」而已，並不直接援用而產生拘束，其規範的效力自然也就模糊不清，而在兩公約施行法公布實施後，對於國際人權公約的的沿用，在法律上更具有正當性，對於國內人權保障的來也更臻完整及國際化。除了兩公約之外，其後我國也先後通過了諸多人權公約，先後包含身心障礙者權利公約 (Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD)、兒童權利公約 (Convention on the Rights of the Child, CRC)、消除對婦女一切歧視公約 (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, CEDAW)以及聯合國反貪腐公約(United Nations Convention against Corruption, UNCAC)，國際人權公約應當視為我國人權保障的最低標準（黃昭元，2015），在國際公約的導入之後，更重要的是在實踐層面上，現有的法規能否做出相對應的改變，以落實各公約保障的內涵。事實上在兩公約施行法通過後，在學術界引發了不少的討論，其討論的內涵大多聚焦在公約的法位階、刑事裁判、死刑存廢議題、移民者人權問題、氣候變遷等議題之上，鮮少有針對學校場域的論述，但教育場域之議題亦然不能置身事外，理所當然的無論是教育基本法、國民教育法、高級中學法等法律，都應納入公約的保障範圍中，而與學生權利息息相關的且位階較低的校規，自然也能必須符合內涵才是。. 5. 相關報導詳見，蘋果日報 2016 年 5 月 6 日 http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160307/810319/ 自由時報 2016 年 5 月 6 日 http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/966005 4.

(14) 貳、研究動機一、現行校園管理並不符合人權保障的理念教育部自 2004 年推動友善校園計畫，迄今已經有超過十年的時間，「友善校園」乃立基於學校本位管理之觀點，強調學校教師及學生無論在教學的互動模式上，或者在學校軟硬體設施的建置上，甚至是任何輔導管教措施，都應建構在「友善校園」的根基之上，其主要內涵包括性別平等教育、學生輔導體制、人權教育與公民教育及生命教育等，而在這十年期間，各級學校投入大量資源的狀況下，藉由各種校務、課程以及活動的推廣，目前應都已趨向成熟，該計畫目標主要有四：一、體現生命價值的安全校園。二、建立多元開放的平等校園。三、建構和諧關懷的溫馨校園。四、營造尊重人權的法治校園（教育部，2012）。由該計畫目標的訂定可以看出，目前對於人權及法治教育的注重，已經是教育界普遍肯認的價值，以人權為核心的教育導向，無論在課程安排以及校園環境建構上已蔚為顯學。筆者於國中任教公民科，在公民科所關心的領域中，人權及法治教育乃非常重要的課題，事實上兩者也存在密不可分的關係，人權教育的最終目的，在於培養多元民主社會的人權保障與人權文化，意即使民主社會的公民能夠了解自身的權利，也能尊重他人的權利。而法治教育，在於使人知法，進而能用法、守法。法治是推動、保障與促進人權平等的主要工具，若無健全法治，人權無法落實，因此法治是落實人權的必要條件（許育典，2013）。而現行在學校端的推動上，課程方面在公民科的規劃中，第二冊（社會）、第三冊（政治）以及第四冊（法律）皆有提及，而這也是國中階段人權法治教育主要的內容，但可惜. 5.

(15) 之處在於，將人權及法治加入至課程中固然為一樁美事，但現階段升學導向的教育體制中，人權的內涵往往淪為應付考試的背誦內容，縱然學生對於自身權利背得滾瓜爛熟，但現實生活中遇到權利被侵犯的當下，尤其在權力不對等的關係中，卻往往是無可奈何，也不知從何著手。因此，欲達成學生有效的學習絕對不能僅依賴於課程以及知識背誦本身，依照 Bandura 的看法，人的學習行為取決於環境因素、個人對環境的認知以及個人行為（張春興，2013），因此學生在學習到人權法治相關的內涵後，若不能在其生活場域中得到印證，則其學習成效必定是大打折扣的。除此之外， Kolb(1984)則主張透過體驗的學習方式，學習者在藉由活動體驗後，藉由引導者的所帶領的反思，將學習內涵帶入實際生活的環境中，這個過程將可以引發學習者更強的主動力，並且更深化其之甚內涵。從兩者對於教學的看法中，皆可以看出適當的環境對於學習成效的正面影響，而人權及法治教育亦是如此，一個符合法治原則及注重人權的校園環境，對於人權法治教育的推動，必有莫大的助益。然而，目前國中校園環境的的情形，就筆者曾任教的學校中，並不盡然符合人權以及法治的規範，無論是學校針對學生日常行為管理所使用的獎懲辦法（校規），或者在學生事務的處理上，其內涵大多是課以學生諸多的義務，對於其權利的保障卻鮮少提及，而在校方人員施行上，因其內容有大量的概括條款，學生行為違規與否則往往取決於學務人員的單方面認定，簡單來說，目前學校的體制中，「人治」的成分依舊是大於「法治」。從這兩點來看，現行的校規不但無法確實保障學生權利，對於人權法治教育的推廣也提供了一個較不恰當的環境，而基於此而實施的校園管理，自然也有諸多待改進之處。. 二、校園管理爭議事件持續的發生學校唯一國家體系下的教育機構，依循依法行政的原則下，必然所有個管 6.

(16) 教輔導措施都應有相關的法源依據，因而，在討論到人權於校園中實施的過程中，勢必無法將其主要的法源「學生獎懲規範」置之不理，在過去教育部針對校規爭議事件曾進行多次審查，最近一次於 2014 年，教育部訂定「高級中等學校訂定學生獎懲規定注意事項」，發函要求各校檢視現有校規，修正或刪除不合宜之規定，並應符合憲法所定基本權利保障、公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約、教育基本法及相關法令等規定，這項計畫於 2015 年完成高中校規之檢視，並表示目前高中之校規均合乎上開規定之基本內涵。本文對此看法有二：首先，校規之檢視立意良善，但其範圍未擴及中小學，實為可惜之處，而校規的檢視則與學生權利有密不可分的關係。其次，對於兩公約之基本內涵未有進一步之分析及深入的探討，恐無法實現該法所訴求之精神，在校方人員的適用上，有諸多須釐清之處，為使兩公約的人權內涵在我國學校有更完善的保障，此部分則有進一步討論之必要。. 7.

(17) 第二節、研究目的與待答問題根據上述研究動機，本研究之目的與提出的問題如下所示：. 壹、研究目的 (1) 了解現行國中教師對於兩公約的認知與看法。 (2) 了解兩公約於校園中的實施現況。 (3) 了解兩公約於校園實施所面臨之挑戰。 (4) 根據研究結果提出具體之建議。. 貳、待答問題根據以上研究目的，本文擬從兩公約為出發點，探討校園中學生權利的落實情形，並提出待答問題如下： (1) 針對兩公約鎖定之人權內涵，校方人員是否具備完整的認知與素養？ (2) 現行國民中學之校規，是否有與兩公約有相觸之虞者？ (3) 校方是否針對保障學生權利有相關的措施？ (4) 學校在學生事務的處理上，是否考量兩公約所保障之權利？ (5) 教師在教學以及班級經營的過程中，融入兩公約所訂之人權內涵現狀為何？ (6) 在現行教育環境中，若廣泛推行兩公約所列之權利，可能遭遇之挑戰為何？. 8.

(18) 第三節、名詞解釋壹、兩公約兩公約係指「公民及政治權利國際公約」（International Covenant on Civil and Political Right ）和「經濟、社會及文化權利國際公約」（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ），這兩者綜合聯合國所發表了關人權保障的宣言及決議，進一步轉化為條約中，與「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Rights）並稱為「國際人權法典」（International Bill of Rights），這說明了聯合國對於此三份文件的態度，乃視為國際上重要且基礎的人權標準。. 貳、公立國中依據《國民教育法》的規定，我國六歲至十五歲之國民，應受國民教育，國民教育共分為兩階段，前六年為國民小學教育，後三年為國民中學教育。而本研究所稱「公立」學校，則同時包含國立完全中學附屬之國民中學，以及由地方政府設置之國民中學，兩者分別屬教育部以及地方政府教育局（處）管轄。. 參、校規校規的意涵相當廣泛，廣義上來看泛指由一切學校所制定而學生必須遵從的規則，主要包含「學生成績評定」、「學生獎懲辦法」、「申訴救濟管道」以及各種設施使用規則等面向。狹義上而言則是指規範學生行為的懲罰內容。本研究欲聚焦之重點，乃與學生權利保障相關之部分，就廣義而論凡是有規範的制定，必定對個人權利有程度上的影響，而「學生成績評定」則與人權較無直接相關，乃屬間接之影響，「申訴救濟管道」與各種設施使用規則亦同，因此將校規之範圍限縮在「獎懲辦法」之上。 9.

(19) 第四節、研究範圍與限制壹、研究範圍一、就研究對象而言本研究就選定之公立國民中學進行個案研究，依照研究倫理之限制，本文不擬詳盡交代該校之名稱或其他可供辨識之細節，僅就該校之特質略作交代。本研究選定之個案，為桃園市某公立國中，通算全校班級達 54 班，在鄰近之學區中規模較大，辦學情形優良，學生之學習狀況及升學情形均受好評，在這一兩年我國國中均面臨少子化影響而減班的情形下，該校在近年新生招收人數未受影響。基於上述該校之特點，本文認為該校具有指標性的作用，遂選取為本研究之對象。研究客體的選擇上，就靜態面而言，首先本研究欲檢視該校之校規內容，是否有違反兩公約精神之處，關於校規之範圍於以下研究內容詳述；其次，就動態面而言，本研究藉由深入訪談，了解該校在學生事務的處理以及日常生活的教育行為中，兩公約之內涵是否受到校方人員的重視，其研究對象囊括該校之行政人員（兼任行政之教師）、專任教師、導師以及學生。. 二、就研究內容而言首先就靜態層面的範疇，校規的種類相當廣泛，一切由校方制定而對學生產生拘束力之規定皆屬之，例如成績評定準則、獎懲規範、改過遷善規定、申訴救濟制度、手機使用規定、圖書借閱規則等等，本研究僅就與學生基本權利有直接影響者為研究範圍，意即學生獎懲規定以及申訴救濟制度二者。而獎懲規範尚包含獎勵措施與懲罰措施兩者，考量獎勵措施並. 10.

(20) 不會對學生之基本權利有直接的侵害問題，因此獎勵措施於本研究尚不討論之，僅聚焦在懲罰的相關規定。其次，就動態層面而言，本研究旨在探討校園中兩公約實施現況，內容局限於校方人員與學生的相處上，包含行政人員與學生的相處間、導師與學生的相處、專任教師與學生間的相處模式，除此之外，學生間的權利義務關係以及校方人員間的相處，不屬本研究探討的範圍。. 11.

(21) 貳、研究限制一、研究對象的限制本研究對象靜態面為國民中學之校規，由於各年度校規皆有可能修正或者刪除，本研究無法一一追朔每年度之變動情形，遂以 2016 年 6 月可得之資料為主，此為本研究對象之限制。本研究動態面研究對象為某一公立國民中學，針對校方行政人員、教師以及學生進行深入訪談，以了解目前兩公約在校園的實施情形，不考慮人事異動的情形下，本研究僅能呈現該年度之現狀，對於未來之改變恐難以預測之。. 二、研究方法的限制本研究僅採深度訪談法，由於人力、物力、時間上的考量，未能兼採觀察、實驗以及個案研究等方法，以致無法對受訪者的教學以及校務管理現況做更周延和深入的了解，此乃研究限制二。. 12.

(22) 第二章、文獻探討第一節、兩公約的背景及人權內涵本節分為四個部分，首先擬從兩公約歷史脈絡的爬梳，界定兩公約的性質以及在國際間的法律地位；其次，就兩公約所規範的權利內涵以及任擇議定書之內容做一概述，並介紹各國參與兩公約的概況；第三部分旨在探討目前兩公約於我國的適用狀況，分別從國內法化的程序、兩公約之法位階以及公約之解釋探討，藉此建構出兩公約的全貌；最後，回到本研究所強調的教育場域，從兩公約以及一般性意見的內容中，分析適用於教育場域的權利內涵，並以此權利內涵為分析主軸，以利於定調後續對於校規內容的方向。. 壹、兩公約的歷史背景一、從世界人權宣言到兩公約的制定（1948-1967）世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights, UDHR）為聯合國大會（United Nations General Assembly）於 1948 年 12 月 10 日，於巴黎召開第三次年會所達成的一項決議，在成立至今的六十餘年裡，對於世界的人權發展來說，是為一個重要的里程碑，此宣言不僅影響了後續許多人權條約的簽訂，在許多國家中，也直接影響了該國憲法的制定，或者直接成為該國憲法部分的內容。但就法律效力而言，世界人權宣言的制定機構，也就是聯合國大會，在聯合國憲章（Charter of United Nations）的規定中，並不具有立法的權限，因此該機構的性質而言，其所做成的決議自然也不能夠形成國際法的法源。就形式而言，該項宣言僅僅能夠當作聯合國大會的一項決議，而非一項國際條約，換言之，這項條約對於會員國並不具有約束力，只能當作是聯合國的一項政治聲明或者道德訴求（李孟玢，1998）。. 13.

(23) 世界人權宣言雖然為各國共同遵循的人權標準，但是由於其並未具有任何法律效力，因此聯合國人權委員會（United Nations Commission on Human Rights）在宣言的基礎之上，進一步擬定了相關的人權法律文件，以確立各項人權價值得以被保障。但在當時國際政治情勢的考量下，各國對於人權價值強調的重點並不一致，尤其正值冷戰時期的美蘇兩大陣營，其中一方較強調公民政治權利，另一方則較關注經濟、社會以及文化權，若以一份文件含括所有人權宣言中的權利，恐怕在施行上較為世界各國所不能接受，且難以用同樣一套監督機制，因此遂將人權宣言的內容分為兩部分以與制定，這兩份法律文件分別為公民與政治權利國際公約（international covenant on civil and political rights, ICCPR）以及社會、經濟及文化權利國際公約（international covenant on economic social and cultural rights, ICESCR），此二人權公約與世界人權宣言合稱「國際人權法典」（International Bill of Human Rights）（丘宏達，2006），用以實踐世界人權宣言對於人權的保障。. 貳、兩公約的人權內涵「公民及政治權利國際公約」和「經濟、社會及文化權利國際公約」與「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Rights）並稱為「國際人權法典」，其中「世界人權宣言」宣示了人權保障之理念及範疇，而兩公約則分別規範了自由權及社會權之重要性及保障範圍，以 Karel Vasak 的三代人權（three generation of human right）論之，前者係西方國家所尊重的第一代人權，而後者為社會主義國家所強調的第二代人權（Karel Vasak, 1977；陳秀容，1997；Macklem, 2015）。簡而言之，兩公約是世界人權宣言的條約化以及具體化的規範，以下分別就「公民與政治權利國際公約」與「經濟、社會及文化權利國際公約」之內涵做討論。. 14.

(24) 一、公民與政治權利國際公約（international covenant on civil and political rights, ICCPR）公民與政治權利國際公約（以下簡稱公政公約）於 1966 年通過，並於 1976 年生並效開放各國簽署，截至目前為止（2015 年 6 月），一共有 74 個簽署國以及 168 個締約國。公政公約主要在實現世界人權宣言前半部分之公民與政治權利（第 3 條至第 21 條），內容包含前文一共六個部分，分別為人民自決權（第 1 條）、一般規定（第 2 條締約國義務、第 3 條男女平等、第 4 條權利限制、第 5 條超越權利限制範圍之限制）、實體規定（第 6 至 27 條）、實施措施、雜項、最後規定等六部分，共 53 條，其中實體規定所規範之人民權利如下表所示。表 1 公民與政治權利公約內涵. 條文. 權利內容. 補充說明. 第6條. 生命權，判處死刑只能是作為對最嚴重的生命權（生存權）罪行的懲罰究參與者背景資料表，並不得對未滿十八歲的人判處死刑，禁止對孕婦執行死刑. 第7條. 禁止酷刑或施以殘忍的、不人道的或侮辱禁止酷刑與不人道懲性的處遇或刑罰. 罰（身體權）. 第8條. 禁止奴隸或強制勞動. 人身自由權. 第9條. 人身自由與安全及逮捕程序. 第 10 條. 被剝奪自由者受人道及尊重其固有的人格尊嚴的處遇. 第 11 條. 不得僅因無力履行契約義務而監禁人民. 第 12 條. 遷徙及居住之自由及防止任意驅逐. 第 13 條. 不得非法驅逐外僑. 居住與遷徙之自由. 15.

(25) 表 1 公民與政治權利公約內涵（續）. 條文. 權利內容. 補充說明. 第 14 條. 法律之前一律平等、保障公正審判及無接受公平審判之權利罪推定. 第 15 條. 禁止溯及既往之刑罰. 第 16 條. 法律前人格之承認. 第 17 條. 保護私生活、家庭、住宅、通訊、榮譽通訊、名譽之保障. 法律人格、隱私、居家、. 和名譽第 18 條. 思想、良心和宗教、信仰自由. 精神、表現自由. 第 19 條. 表現自由. 第 20 條. 禁止宣傳戰爭或鼓吹歧視. 第 21 條. 和平集會權利. 第 22 條. 結社自由. 第 23 條. 保護家庭、婚姻自由. 婚姻家庭保障. 第 24 條. 兒童權利. 兒童權. 第 25 條. 公民參政權利與機會. 參政權. 第 26 條. 法律之前人人平等. 平等權. 第 27 條. 少數人之權利. 文化認同權. 集會及結社自由. 資料來源：修改自林佳範（2010）. 除了上述內容之外，此公約另外訂有兩份任擇議定書（Optional Protocol），其中一為 1966 年公民及政治權利公約第一項任擇議定書，該議定書賦予締約國的人民就公民政治權受侵害的申訴及救濟程序，能以受侵害之事實提交予聯合國人權委員會。另一份則為 1989 所製成的公民權利和政治權利國際盟約第二項任擇議定書，內容主要在於全面廢除死刑，但由於各國對於死刑的存廢仍有很. 16.

(26) 大的爭議，國際間也沒有形成普遍共識，因此第二任擇議定書的締約國家並不多，僅有 81 個國家而已（至 2015 年 6 月）。. 二、經濟、社會及文化權利國際公約（international covenant on economic social and cultural rights, ICESCR）經濟、社會及文化權利國際公約（以下簡稱經社文公約）與公政公約同於 1966 年 12 月 16 日由聯合國大會通過，並開放各國簽署，並於 1976 年 1 月 3 日生效，截至目前為止（2015 年 6 月），一共有 70 個簽署國以及 164 個締約國。社經文公約主要在實現世界人權宣言後半部分之內容（第 22 至 29 條），該公約內容一共有五個部分，分別包括前文及「人民自決權」（第 1 條）、一般規定（第 2 至 4 條）、實體規定（第 6 至 15 條）等，其中前文與「人民自決權」的部分與公政公約完全相同，實體規定所陳述的相關權利驢列如下表。表 2 經濟社會文化權利國際公約內涵. 條文. 權利內容. 補充說明. 第2條. 男女在享受一切經濟、社會及文化權利. 平等權. 方面的平等權利第3條. 經濟、社會及文化權利方面不歧視. 平等權. 第6條. 工作權. 工作權. 第7條. 享受公平的和良好的工作條件的權利. 第8條. 組織和參加工會及罷工權利. 勞工權. 第9條. 享受包括社會保險的社會保障之權利. 基本生活水準的保障. 第 10 條對家庭之保障及援助. 家庭的保護. 第 11 條獲得相當的生活水準、免於饑餓的權利. 基本生活水準的保障. 第 12 條享有身體和心理健康達到最高可能標準. 健康權. 17.

(27) 的權利第 13 條教育之權利. 受教權. 第 14 條免費的義務性初等教育第 15 條參加文化生活，享受科學進步及其應用. 文化權. 利益，以及個人的科學、文學或藝術作品利益受有保護等權利資料來源：修改自林佳範（2010）. 除上述內容之外，社經文公約另有一任擇議定書，為 2008 年 12 月 10 日所通過的第一任擇議定書，該議定書同公正公約第一議定書，對於締約國中的個人，針對公約所保障的相關權利受侵害時，有向聯合國申訴及尋求救濟的權利。綜上所述，兩公約之制定目的在於實現世界人權宣言對於人權的保障，就歷史脈絡之下，兩公約制定之時為美蘇兩大強權冷戰時期，考量當時的國際情勢，共產主義國家與資本主義國家所強調的權利有所不同，若將世界人權宣言以一份公約制定之，恐怕將有不易推行的問題，因而分別以兩份文件制定之，兩份文件所強調的重點並不一致，並各自以獨立的監督體制運作。就具體實現層面而言，公政公約的內容多在排除國家對於人民的限制，這些權利多有立即實現的可能；社經文公約的內容則強調國家的積極作為以維護人民的權利，需要仰賴一定的經濟基礎以及社會條件之上，兩者之間的國家義務顯然有差異，但是事實上兩者之間並不衝突（邱晃泉，2010）。國際社會上的主流共識也認為，兩個公約的權利內容，兩者間存在著「普遍性」、「不可分割性」與「互相依賴性」的關係，都是國家實現人權主張不可或缺的要素，在國家實現正義的同時，兩項公約是相輔相成的，並沒有其中任何一項公約擁有優先性或者排他性。 1993 年由世界人權會議所通過的《維也納宣言和行動綱領》中就做出如此的宣示：. 18.

(28) 「一切人權均爲普遍、不可分割、相互依存、相互聯系。國際社會必須站在同樣地位上、用同樣重視的眼光、以公平、平等的態度全面看待人權。固然，民族特性和地域特徵的意義、以及不同的歷史、文化和宗教背景都必須要考慮，但是各個國家，不論其政治、經濟和文化體系如何，都有義務促進和保護一切人權和基本自由。」就此而論，站站國際人權的角度上來看，兩公約中所規範的人權不因國家、文化或者社會脈絡的不同而有所差異，應為現今各國承認的普世價值。. 19.

(29) 第二節、兩公約於我國校園之適用壹、兩公約於我國適用之現況一、兩公約的國內法化我國於 1966 年 12 月 16 日由常駐聯合國代表劉鍇簽署「兩公約」的相關文件，當時我國尚具聯合國會員國的資格，且為安全理事會中擁有否決權的常任理事國，同時亦是人權委員會（Commission on Human Rights）的成員國之一，但在簽署之後即未對相關條約有更進一步的立法動作，因此這一波國際人權浪潮中，很可惜的我國並未實質參與其中，考量當時戒嚴之下的政治情勢，就算簽署了相關文件恐怕也難以推行，更何況在國民政府對於言論的控制之下，國內大部分民眾幾乎對於「兩公約」或者「國際人權法典」皆未曾聽聞，更遑論進一步要求政府遵守公約相關規定。一直到 1971 年我國退出聯合國，一方面喪失了國際地位，使得未來屢次欲加入國際組織都備受阻饒，另一方面也同時退出了聯合國的國際人權體系，喪失了與世界人權脈動接軌與成長的機會（林佳範， 2009；陳隆志，2013）。一直到 2000 年陳水扁總統於就職演說中宣示，我國將遵守包括「世界人權宣言」、「公民與政治權利國際公約」以及維也納世界人權會議的宣言和行動綱領，自此才繼續延續停滯近 30 年的國際人權腳步。在總統宣示後的兩年，2002 年 12 月於立法院審議時，因通過的版本中對於部分權利有所保留6，且對於民族自決權提出聲明7，民進黨團為此特別提出異議，此次的批准程序最後功敗垂成，後來行政院在第六屆立法院重新提案審議，因屢次遭受程序杯葛最後無疾而終（廖福特，2007；高涌誠，2012）。兩公約對我國產生實質效應，要一直到 2009 年 3 月 31 日經立法院通過此 6. 7. 保留事項包含了《公民與政治權利國際公約》第 6 條（生命權）與第 12 條（遷徙及居住自由）、《經濟、社會與文化權利國際公約》第 8 條（組織工會）。因當時的反對黨（國民黨）深怕執政黨（民進黨）利用「自決權」宣布臺灣獨立，特別加註聲明「中華民國早為主權獨立國家，無需再行使民族自決權」。 20.

(30) 一條約案，且同年通過其施行法（4 月 16 日總統公布），總統於當年 5 月批准。然而批准書雖依照規定提交聯合國，但當時我國由於已不具會員國資格，聯合國大會遂以「中華人民共和國為中國合法代表」為由拒絕我國的申請。國與國之間的條約效力，仰賴的是國家間的互相約定及承認（丘宏達，2006），就兩公約而言，由於國際上的政治因素我國無法取得其公約上的效力。然而，雖然在國際上無法取得聯合國的同意成為締約國，國際條約因而無法產生效力，但國際條約在國內的生效與否，與國際公約效力並沒有直接的關聯。我國在 2009 年由立法院在通過此條約的同時，亦通過其施行法，「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（以下簡稱兩公約施行法）的公布及實施，即代表了我國對於此人權公約國內法效力的承認，且兩公約之內容，目前國際上通說認為已經具有習慣法的形式（張文貞，2009），就算沒有締約關係，也不影響援引與適用。. 二、兩公約的法律位階在確定了兩公約於我國國內法的適格之後，接下來要釐清的是兩公約具有何種法律位階，以確立兩公約在我國的實質效力為何。我國法律位階的概念主要來自於憲法第 171 條：「法律與憲法牴觸者無效」，以及第 172 條中規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，而形成所謂的法律位階，即憲法在最高位，法律次之，命令更次之的效力次序。然而依照法務部 77 參字第 20108 號函所示，條約在我國具有與法律同等之位階。此外，在司法院釋字第 329 號解釋中，大法官確立國際條約效力的成立，應該經由立法院審議的程序，雖然在該份解釋書中無法得知條約與法律兩者位階的優先性，但至少可以確定的是，條約經由立法院審議之後，至少具有與法律相同的位階。除此之外，也有判例（二三上字第一 O 七四號判例）認為，條約的位階應該優先於國內法律。 21.

(31) 參照兩公約施行法第 2 條之規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力」，也明示了兩公約的效力至少等同於法律，並於同法第八條規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」，此一宣示更加強化了兩公約在我國的地位，高於行政命令及規則，屬於法律的層次。若確立了條約的位階為法律，那麼是否適用「後法優於前法」以及「特別法優於普通法」這兩項的原則？國內學者對此看法不一，但大多支持兩公約在國內法化之後，應不適用上述兩項立法原則。廖福特（2012）認為目前兩公約在我國實施的現況，除了法院較少援引之外，對於位階也模糊不清。若兩公約低於國內法的地位，則無制定其施行法的必要，以此位階而言更無法對於國內人權有實際保障的效果；若其地位高於國內法，則欠缺相關解釋闡明其地位，因此目前為止兩公約於國內的法律位階尚無定論。學者張文貞（2009），則主張兩公約事實上與世界人權宣言並無二致，並且已獲大多數學者認為應具有國際習慣法的地位，我國就算不經由國內立法程序應該也可直接適用，而關於其位階則應該有憲法或者準憲法的位階及效力，否則難以彰顯其對於人權的保障。林佳範（2010）所持看法與上述學者較為相近，認為兩公約在聯合國的人權體制中，儼然已經有「憲章」(Covenant)之地位，應與一般的公約（Convention）有所區別，應給予較高的位階較為合理，且給於其位階高於一般的法律，才可以補足憲法在人權保障上既有的規定。學者黃昭元（2015）則主張，公約之位階應視其所保障的權利而有所區分，依照其權利位階可分為三個層次，其中具有絕對法性質者，可直接適用並為解釋依據；其次，非我國憲法已明文規定的公約權利，但國際上已成為絕對權利且具有相當於憲法權利之重要性者，得承認為憲法第 22 條之概括權利，並享有憲法之效力；最 22.

(32) 後，其他公約權利得為大法官於解釋既有憲法權利時之參考，但不受其拘束。除此之外，公約保障之權利若程度低於我國法律，則應優先適用本國法，其中某些規定因過於保守而不適用於現狀時，也應予檢討之，例如公約中對於性別的刻畫，依舊停留在男女二元之性別觀，國內法則已經有承認多元性別之趨勢。. 三、兩公約之解釋從上述討論中可以確立，兩公約在國內法化之後已然足以對國內行政機關、法院產生效力，然而兩公約中各條款之規定大多較為抽象及概括，一般而言較難以直接適用，由於欠缺適當之規劃及對於其內涵理解尚淺，就現狀而言，無論行政機關或者法院對於兩公約的適用情況尚不普遍（廖福特，2012）。法律之適用尚須仰賴相關之解釋，方能將其規定具體化，並補足法規在制定時潛在的遺漏，尤其兩公約中許多為宣示性的條款，一般在適用上恐有難以適從以及不知其標準之情況，尚需要進一步的解釋。依照兩公約施行法第 3 條之規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋」，上開條款說明，在我國政府以及法院在適用及解釋兩公約時，應參照兩公約的立法意旨以及兩公約委員會所做成的解釋，但何謂「兩公約人權事務委員會」，施行法中則欠缺較為明確的說明（廖福特，2012）。所謂「兩公約人權事務委員會」實則包含兩個委員會的運作，以公政公約而論，依照公政公約第 28 條設立人權事務委員會（Human Right Committee）以負責公約的監督以及執行相關事宜，同法第 40 條第 1 項則賦予締約國就其公約之實施進展繳交國家報告的義務，同條第 2 項則規定國家報告應送交聯合國秘書長轉交人權事務委員會審議，同條第 4 項則指出，人權事務委員會經研究締約國報告書之後，應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見，由這兩條規定形成人權事務委員會做成一般性意見之依據，而由於其具備「一般」之性質，此一般性意見除了對於繳交報告的國家產生規範作用外，亦對於其他 23.

(33) 締約國產生同樣的規範效果（張文貞，2012）。而以經社文公約而論，在公約創立之初是以聯合國經濟暨社會理事會（The Economic and Social Council, UCOSOC）為其監督及執行的機構，其權力依據主要來自於經社文公約第 16 條第 1 項所規定之締約國報告義務，及同條第 2 項第 1 款所規定由社會暨經濟理事會的審議責任，此部分與公政公約大致採相同的做法，文字描述上也極為相近，但在於做成一般性意見的規定上則不如公政公約第 40 條來的直接，根據經社文公約第 21 條規定，「經濟及（暨）社會理事會得隨時和其本身的報告一起向大會提出一般性的建議（recommendations of a general nature）以及從本公約各締約國和各專門機構收到的關於在普遍遵行本公約所承認的權利方面所採取的措施和所取得的進展的材料的摘要。」，上述規定形成經濟暨社會理事會做成一般性建議的依據，但最初的形式非同公政公約中直接對於締約國給予建議般的直接，而是附帶在對於聯合國大會的告報之中。經濟暨社會理事會於 1985 年所做成的決議中，另外成立經濟社會文化委員會（Committee on Economic, Social and Cultural Right，以下簡稱經社文委員會）專職負責公約相關事宜8，並在成立經社文委員會後兩年，通過另外一項決議授權其作成一般性意見之權限以及相關之程序，在該項決議書首次出現「一般性建議（general comment）」一詞的使用9，經社文委員會在 1989 年作成了第一部一般性意見書。截至目前為止，公政公約部分而言，人權事務委員會一共做成 35 個一般性意見書10，而經社文公約部分經社文委員會則共做成了 23 個一般性意見書11， 8. Economic and Social Counci resolution 1985/17，該號決議書參考自 http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CESCR/Pages/CESCRIndex.aspx 最後瀏覽時間 2016/6/9 決議書中除了設立經社文委員會以及其組織規定外，尚在第(f)條決議中強調由經社文委員會負責公約 21 條及 22 條所規定之義務。 9 Economic and Social Counci resolution 1987/5，該號決議書參考自 http://www.radioradicale.it/exagora/resolution-1987-5 最後瀏覽時間 2017/6/9 10 參考自聯合國人權理事會（ohchr）網站 http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=8&Do cTypeID=11 最後瀏覽時間 2016/7/12 24.

(34) 針對委員會所做成的一般性意見書而論，學者張文貞（2012）將其依照一般性意見的功能以及形式分為三個時期，如表 3 所示。表 3 兩公約一般性意見的功能演變. 公政公約. 經社文公約. 國家報告撰寫的. GC01（1981）~. GC01（1989）~. 協助. GC15（1986）. GC03（1990）. 公約內容的釐清及解釋. GC16（1988）~ GC22（1993）. GC04（1991）~ GC13（1999）. 公約內容的. GC23（1994）~. GC14（2000）~. 體系化與完整化. GC35（2014）. GC23（2016）. 資料來源：修改自張文貞（2012）. 12. 於 1990 年以前，一般性意見的功能主要在協助締約國撰寫及繳交人權報告書（Nowak，2006，引自張文貞，2012），如人權事務委員會最初所做成的第 1 號及第 2 號一般性意見書，即是說明締約國的報告義務以及國家報告的撰寫原則，經社文委員會的第 1 號一般意見書也是針對此一論點所提出。此一時期，委員會對於一般性意見的解釋權威尚未建立，因此其對於公約內容的解釋也趨向於保守，除了篇幅較為簡短之外，其解釋內容也以公約所使用的文字為主。在 1990 年後，因應 1980 年代中後期蘇聯及東歐共產國家的政權轉移，全球國際間正展開新的人權憲政秩序，人權事務委員會及經社文委員會逐漸將重心轉移到公約相關條文的文意釐清以及解釋上，法律相關的論述也逐漸增多。此一時期的一般性意見主要反應出三個特點，首先，在篇幅上明顯的較過去增加，過去一般性意見篇幅大多在一頁至兩頁之間，文字段落鮮少有超過 10 段者，相較之下此一時期之一般性意見，文字段落在十段以上者已經是常態；其次，對於公約內涵的解釋上，則大量增加了其他國際公約以及聯合國體系軟法（soft 11. 參考自聯合國人權理事會（ohchr）網站 http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?TreatyID=9&DocTypeID=1 1 最後瀏覽時間 2017/6/12 12 本表參考張文貞的見解，由於原表格僅收錄至 2012 年，其後人權事務委員會於 2014 年作成第 35 號一般性意見，經社文委員會於 2016 年作成第 22 及第 23 號一般性意見，參酌其內涵及分類方式，遂將其整理歸納入第三階段，並將原有表格擴充。 25.

(35) law）文件的引用，以擴充並強化法律上的論述，然而，兩公約的締約國未必是其他國際公約的締約國，國際公約的引用實際上則是增加了締約國所負擔義務的內容以及範圍；最後，從此一時期的一般性意見中可以見到委員會更重視結構，並試圖用更豐富的論述來清楚界定權利的輪廓以及限制，包含文件中可見其清楚的定義公約所保障的權利、締約國的具體義務以及何種狀況可以視為義務的違反等（張文貞，2012）。總的來說，此一時期委員會在一般性意見的解釋上，更積極的欲將公約內涵具體化，並且更擴充委員會本身在解釋上的權威地位。 1990 到 2000 年間，全球眾人權的民主憲政國家達到史上的高峰，人權事務委員會以及經社文委員會也在一般性意見上，進一步針對公約的權利內涵作體系化、架構化的解釋，並且出現了某些解釋造法（interpretation as law-making）的現象（張文貞，2012）。此一時期委員會之解釋權威相較於上一時期更加擴張，可以從幾個面向來探討：首先，人權事務委員會在一般性意見中加入委員會對於個人申訴以及審查國家報告的法律見解，但就締約國角度而言，申訴救濟制度並不再公約本身的規範中，而是制定在「第一任擇議定書」的內容裡，在目前 168 個締約國中僅有 116 個締約國加入第一任則議定書13，對於沒有加入第一任則議定書的締約國以及未被申訴的締約國來說，也會受到相關申訴案件的拘束，實則增加了公約規範的範圍，透過這樣的方式，人權事務委員會形同讓自己從一個委員會的身分，逐步走向實質的人權法院以及公約最終司法權威解釋機構的地位（張文貞，2012）。其次，人權事務委員會以及經社文委員會的「解釋造法」現象，例如公政公約第 26 號一般性意見中，對於締約國政體轉移之下公約延續性的問題，委員會透過解釋闡明「無論國家政體的更迭，都不影響人民享有公約權利的保障」，同樣的在經社文公約第 15 號一般性意見中，委員會 13. 公政公約第一任擇議定書簽署以及加入現況，參見 https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-5&chapter=4&lang=en 最後瀏覽時間 2017/6/9 26.

(36) 透過解釋公約第 11 及第 12 條規定創設出「水權（right to water）」的保障，亦是屬於相同的做法。從上述討論中可以發現，人權事務委員會以及經社文委員會儼然已透過作成一般性意見權力，建構出本身權威解釋的地位，並且透過一般性意見不斷的試圖增加公約保障的內容。對於締約國而言，一般性意見的拘束力除了來自公約本身的規定外，委員會經常得在一般性意見中引用的強行國際法以及習慣法，也間接的形成強度相當高的規範效力。於我國而論，由於無法完成簽署程序而成為締約國，在一般性意見的適用上恐怕無法以締約國的角色為之，而尚須依照其國內法化的途徑解釋，其主要依據來自於兩公約施行法第 3 條：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」，其中關於人權事務委員會之定義已由上述討論釐清，實則應包含兩個委員會而非只有人權事務委員會，我國若要同時實踐兩個人權條約，條文上恐需近一步修正（廖福特，2014），本條所謂「解釋」則應指兩人權事務委員會以及經社文委員會所做成之一般性意見，這點應較無太大的問題，但條文中較模糊不清者，尚有對於兩公約一般性意見之適用規定，本條所稱「參照」實質上與「適用」尚有文字強度上之差異，對於兩公約之一般性意見究竟我國能直接適用抑或僅為參考則存有模糊空間。在兩公約的實踐上，公約條文與一般性意見相輔相成，實則為公約之一部分，亦當然為公約之解釋，我國政府機關以及法院的應當積極適用（張文貞，2012），而非僅有「參照」之價值而已。. 27.

(37) 貳、兩公約對於校園人權之保障人權保障的落實與教育之間有著密不可分的關係，若人民無法經由妥善的教育措施，獲得合適的人格發展以及擴充對於自身權利的知能，則權利保障則沒有實現的可能，經社文委員會在經社文公約第 13 號一般性意見中也有如此的宣示：「受教育本身就是一項人權，也是實現其他人權不可或缺的手段14」。在民主法治與人權為核心的國家中，教育更是不可缺失的必要手段。在兩公約對於教育相關的保障中，可以大略的分為兩個部分，其一是以制度面保障締約國人民的受教權，其次則關於在教育場域之應受保障的權利，以下分點簡述之。一、從國家制度的面向而論關於受教權的的保障，主要規範於經社文公約第 13 條以及第 14 條，其中又以第 13 條規範事項最多，第 13 條第 1 項揭櫫締約國保障受教權之責任以及對於教育目標的形塑，其條文如下：「本公約締約國確認人人有受教育之權。締約國公認教育應謀人格及人格尊嚴意識之充分發展，增強對人權與基本自由之尊重。締約國又公認教育應使人人均能參加自由社會積極貢獻，應促進各民族間及各種族、人種或宗教團體間之了解、容恕及友好關係，並應推進聯合國維持和平之工作。」，從本條目以及經社文公約第 13 號一般性意見的說明中可見，公約主要呈現的教育目標有三：其一為人格「尊嚴意識（sense of dignity）」的發展，其二為使人民均有參加社會並積極貢獻的能力，最後則揭示教育應使族群、種族以及宗教間互相了解，以達到和平之目的。此三個目標中又以第一個為最，教育中的最根本目標應該著重於鼓勵個人個性的充分發展。此論點在公政公約第 17 號一般性意見中亦有提及，其中第三段文字提到：「在文化領域，應採取一切可能的措施促使他們（兒童）發展人格，向他們提供一定水準的教. 14. 原文為：「Education is both a human right in itself and an indispensable means of realizing other human rights.」 28.

(38) 育。15」然而，簡單的描述一項權利往往無法確保該項權利的達成，而需要適當之指標以協助各國落實該項權利（Kalantry, Sital and Jocelyn E. Getgen and Steven A. Koh, 2010），關於受教權在經社文公約中的描述，第 13 條第二項為受教權之基本原則，以及締約國之受初等教育、受中等教育以及受高等教育權利之描述。關於基本原則並未在公約條文中提及，而是在經社文公約第 13 號一般性意見的解釋之中，該號意見書中指出各種形式的教育應該展現以下的四種基本特徵，茲分別如下所述：（一）可提供性（Availability）應在締約國的管轄範圍內設置充足並且能夠有效運作教育機構和方案。這些教育機構和方案得已運作的要素取決於許多因素，包括能夠使它們居中運作的發展配套；例如，需要建築物或其他遮風避雨的設施、男女衛生設備、教學材料等；但有些機構和方案也需要圖書館、電腦設備和資訊技術等設施。（二）易取得性（Accessibility）在締約國管轄範圍內，人人都應該能夠利用教育機構和方案，不受任何歧視。易取得性包含了互相重疊的三個因素： 1.. 不歧視：人人必須受教育，教育權最容易受侵害之團體的成員，有必要以立法的方式保障之，並在實質上確實落實，不得以任何理由歧視任何人。. 2.. 實際易取得性：教育必須在安全的環境中進行，學校地點之選擇需考量學生之便利性，並且在先進的設備下進行教育活動。. 3.. 經濟上的易取得性：教育費用必須為所有國民均能負擔。. （三）可接受性（Acceptability）. 15. 括號內文字為本文所添加，原文為：「In the cultural field, every possible measure should be taken to foster the development of their personality and to provide them with a level of education that will enable them to enjoy the rights recognized in the Covenant, particularly the right to freedom of opinion and expression.」 29.

(39) 教育的形式和實質內容，包括課程和教學方法，必須得到學生的接受，在適當情況下，也應該得到學生家長的接受。（四）可調適性（Adaptability）面對變動中的社會，教育必須具備充足的靈活性，以適應學生在時代變遷下之多樣化需求。而上述之四個基本原則在適用時，首先的考量應該為學生的最佳利益。關於締約國中各教育制度，則規範於同條第 2 項的第 1 至第 3 款，條文中規範初等教育的實施應為義務性質，並且應該是免費且普及於所有民眾；中等教育則包含技職教育雖非為強迫性質，但應該逐步走向免費的教育制度，使得人民可以透過中等教育，為接受高等教育做足充分準備，並透過技職教育，增加從事個人發展、實現自立更身和具備就業的一切知識和技能；高等教育部分，雖然不須具備廣泛推展的條件，而是依照個人的能力提供其教育的機會，但也應該逐漸走向免費的教育制度。此外，公約亦有考量教育多元性之議題，經社文公約第 13 條第 3 項以及第 4 項規範有關於教育自由之權利，允許學童之父母以及監護人有依照自己的信仰選擇宗教和道德教育的權利，並選擇符合國家所規定或認可最低標準之非公立學校，以確保上述自由權得以實現。就我國而論，目前國中小階段之教育，其義務的特性以及免費就讀已然行之有年，私立學校近幾年也呈現蓬勃發展之勢，而高中階段之教育型態在十二年國教的上路之後，也將逐漸走向免費，就制度面的設計而言已臻完備，遂不繼續深入探討。高等教育學費問題，雖然在經社文公約的規範下尚有檢討的空間，但與本研究的範圍較無相關，於此也不擬深入探討之。二、兩公約在校園中所保障的其他權利兩公約所保障的權利內涵中，除了受教權與校園有高度相關之外，亦有許多相關的權利保障需要在校學中被強調。由於兩公約在制定之初是較為廣泛的 30.

(40) 規範，而沒有針對特地場域闡明其中所適用的條款，因此對於校園中可能會觸犯的權利內涵，大多在一般性意見中逐步的擴充及解釋。就兩公約的條文部分而言，公政公約條文中提到教育相關事項者，僅有在第 18 條宗教自由的規定中，第 4 項提到「本公約締約國承允尊重父母或法定監護人確保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由。」而已。而在經社文公約的條文中，除了前述的第 13 條以及第 14 條外，也只有在第 10 條對於家庭的保障和援助部分稍有提及而已16。但校園中可能面臨的人權問題，絕對不只是受教權一項而已，而應包含更多以及複雜的面向，經社文公約第 13 號一般性意見中就提及，第 13 條關於受教權的規定，是廣泛應用的特別議題（Special topics of broad application），其他權利在校園場域中都應該被廣泛的注重以及適用。本文遂整理兩公約之一般性意見中所提及，在教育場域中應該特別被注重及適用的權利，以及在實務上學生有可能受到侵犯之權利，如下表所示。表 4 兩公約中與校園有關之權利. 公約條文 ICCPR No.7. 一般性意見 No.20. 權利內涵禁止酷刑，或以殘忍、不人道或侮辱之. （取代 No.7）. 處遇或處罰. ICCPR No.9. No.8. 個人享有身體自由及人身安全的權利. ICCPR No.19. No.34（取代. 意見自由. No.10）、No.17 ICCPR No.17. No.16、No.34. 隱私權. ICCPR No.2. No.18. 禁止歧視（平等權）. ICCPR No.18. No.22、No.34. 思想、信念及宗教自由. 16. 經社文公約第 10 條對於教育議題的提及，見於第 1 項：「對作為社會的自然和基本的單元的家庭，特別是對於它的建立和當它負責照顧和教育未獨立的兒童時，應給予盡可能廣泛的保護和協助。」 31.

(41) ICCPR No.3. No.28（取代 No.4）男女平等. ICESCR No.3. No.16. 男女平等. ICESCR No.2. No.20. 禁止歧視. ICESCR No.12. No.14. 享受可能達到最高之健康標準的權利. 資料來源：本研究自行整理。. 藉由上述表格歸納，校園中除了對於學生受教權的保障之外，上有幾個面向需要特別注意，以符合兩公約對於人權的保障，分別為隱私權、平等權、身體自由、思想信念自由、宗教自由、意見自由、健康權等，另外需要特別注意者，公政公約中關於酷刑以及非人道懲罰的規定，亦包含校園中對於學生的體罰以及污辱性辱罵等行為。. 32.

(42) 第三節、學生權利之建構本節就國民中學學生權利的方向探討，透過兩個途徑探討學生權利於過去至現今的轉變，以釐清學生與學校間的權利義務關係。首先就理論的角度而言，透過學生權利相關學說的爬梳，確立今日學生權利之定位；其次，從大法官解釋的角度，確定其法律上的權利義務關係，以利後續訪談所用。. 壹、學生在學關係之探討所謂「在學關係」，即為學生與學校間的法律關係，或可稱之為兩造間之權利義務關係（周志宏，2003；許育典，2002）；傳統上，對於公、私立學校學生的在學關係，一般均將之分別認定為公法上的「營造物利用關係」與私法上的「契約關係」，並因此賦予不同的權利保障與救濟途徑（周志宏， 2003 ；許育典， 2002；邢泰釗，2004），在不同的在學關係之下，校園管理的法律性質與效果亦有所不同（曾大千，2003），以下針對在學關係相關學說討論，並在確立在學關係之後，進一步探討校園管理之性質與目的。. 一、在學關係的相關學說（一）特別權力關係說特別權力關係（particular power relationship；Das besonderes Gewaltverhaltnis）又稱為特別服從關係，與「一般法律關係」屬相對應的概念，意旨在國家基於行政目的的必要下，為達成公法上的目的，其中一方有支配他方的權力，而相對人則有忠誠及服從之義務（吳庚，2015 ；邢泰釗，2004）。在傳統的特別權力關係之中，由於相對人與國家屬相互依存的關係，行政機關可依行政立法權，直接限制相對人的基本權利，同時排除法律保留原則的適用。而若是因行政處分而造成相對人權利的侵害或限制，也無法提起司法救濟。在此一理論底下，由於缺乏法律保障，其內部成員成為國家權力下任意宰割的個 33.

(43) 體（蔡震榮，1997）。簡言之，綜合國內學者之見解（吳庚，2015；李惠宗，2006），特殊權力關係主要有下列特徵： 1.. 當事人的不平等性，因權力主體對其相對人具有概括之支配權. 2.. 義務的不確定性，特別權力關係主體得課予相對人不定量之義務. 3.. 特別權力關係之主體得制定特別規則，限制其相對人之基本權利並設定義務，毋須有法律保留原則之適用. 4.. 對於違反特別義務者，該機關得依其自訂特別命令對其成員加以處罰. 5.. 特別權力關係之相對人，就其權利受到侵害或限制，不得循通常訴訟程序請求救濟。一般而言，就國內實務上目前特別權力關係的類型主要有三種（吳庚，. 2015；許宗力，1999；許家洋，2002；陳新民，2001）： 1.. 公法上的勤務關係. 2.. 公營造物之利用關係. 3.. 公法上的監督關係本研究所強調之特別權力關係於學校的應用，通說認為學生是學校營造物. 之使用人，因此學生與學校乃是屬營造物利用之特別權力關係，作為統治主體的學校，基於「公共設施權力」可以片面制定「營造物利用規則」，排除一般法律原理原則的適用，亦即學校可以在無法律依據之情況下，限制學生的基本權利，並對違反義務的學生施予相對的處分。. （二）部分社會說部分社會說乃日本最高裁判所於 1977 年所發展出來，用以取代特別權力關係說之用語。此說認為：「大學不管是公立或私立大學，都以教育學生與研究學術為目的之教育研究機構，為達成其設置目的，對於必要事項，縱使法律沒有 34.

(44) 特別規定，也可依學則等為必要之規定，並付諸實施。因此，學校擁有自律性概括權限，當然與一般市民社會不同，而形成特殊之部分社會，這種特殊部分社會的學校體制，其有關法律上之紛爭，當然不得列為司法審判的對象。因而，學校應擁有自律性概括性權限，在此情形下當然與一般市民社會不同，而是形成特殊之部分社會，這種特殊之部分社會的大學，其有關法律上紛爭，不得列為司法審判的對象（謝瑞智，1996）」。綜觀此學說之內涵與精神，實質上與傳統特別權力關係說並無二致，其概念發展的成因乃是 1960 年代以降，傳統特別權力關係不論是在學術或者實務上，皆受到強烈的抨擊與質疑，而另外試圖找到途徑，充其量兩者之間只存在名稱上的不同。. （三）契約關係說契約關係說起源於十九世紀二次戰後，日本學者室井教授於其所著「特別權力關係理論」中，批判傳統特別權力關係理論，主張教育應完全擺脫「權力作用」，學生之在學關係應脫離公法而成立私法上之契約關係，意味不論公立或私立學校，學生在學念書在本質上如同上商店買東西一樣，純屬私法自治範圍，其在學關係即為私法上之契約關係，當事人雙方地位平等，各依教育目的締結在學契約，在此相關係之下，學生與學校之間成立的契約關係，其目的在於保障學生的學習權，校方於此沒有支配權力，並有負擔施予教育的義務。而學生在校期間所遵循的校規，乃基於兩造雙方於契約關係上所成立的條款（曾大千， 2003），並且強調當事人的同意，在校期間如因學校作為而有糾紛發生時，則由普通法院審理裁判。然而，契約關係說並未獲得廣大的認同，縱然在批判傳統特別權力關係之際，主張教育不應脫離國家之權力干預，但同時也須避免商業化之滲透，純粹私法上契約關係即難以排除商業化的可能。針對私法契約關係潛在的弊病，學理上出現另外一種在學契約關係之理論， 35.