兩公約於我國校園之適用

壹、 兩公約於我國適用之現況

一、兩公約的國內法化

我國於 1966 年 12 月 16 日由常駐聯合國代表劉鍇簽署「兩公約」的相關文 件，當時我國尚具聯合國會員國的資格，且為安全理事會中擁有否決權的常任 理事國，同時亦是人權委員會（Commission on Human Rights）的成員國之一，但 在簽署之後即未對相關條約有更進一步的立法動作，因此這一波國際人權浪潮 中，很可惜的我國並未實質參與其中，考量當時戒嚴之下的政治情勢，就算簽 署了相關文件恐怕也難以推行，更何況在國民政府對於言論的控制之下，國內 大部分民眾幾乎對於「兩公約」或者「國際人權法典」皆未曾聽聞，更遑論進 一步要求政府遵守公約相關規定。一直到 1971 年我國退出聯合國，一方面喪失 了國際地位，使得未來屢次欲加入國際組織都備受阻饒，另一方面也同時退出 了聯合國的國際人權體系，喪失了與世界人權脈動接軌與成長的機會（林佳範，

2009；陳隆志，2013）。一直到 2000 年陳水扁總統於就職演說中宣示，我國將 遵守包括「世界人權宣言」、「公民與政治權利國際公約」以及維也納世界人權 會議的宣言和行動綱領，自此才繼續延續停滯近 30 年的國際人權腳步。在總統 宣示後的兩年，2002 年 12 月於立法院審議時，因通過的版本中對於部分權利 有所保留⁶，且對於民族自決權提出聲明⁷，民進黨團為此特別提出異議，此次的 批准程序最後功敗垂成，後來行政院在第六屆立法院重新提案審議，因屢次遭 受程序杯葛最後無疾而終（廖福特，2007；高涌誠，2012）。

兩公約對我國產生實質效應，要一直到 2009 年 3 月 31 日經立法院通過此

6 保留事項包含了《公民與政治權利國際公約》第 6 條（生命權）與第 12 條（遷徙及居住自由）、

《經濟、社會與文化權利國際公約》第 8 條（組織工會）。

7 因當時的反對黨（國民黨）深怕執政黨（民進黨）利用「自決權」宣布臺灣獨立，特別加註 聲明「中華民國早為主權獨立國家，無需再行使民族自決權」。

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一條約案，且同年通過其施行法（4 月 16 日總統公布），總統於當年 5 月批准。

然而批准書雖依照規定提交聯合國，但當時我國由於已不具會員國資格，聯合 國大會遂以「中華人民共和國為中國合法代表」為由拒絕我國的申請。

國與國之間的條約效力，仰賴的是國家間的互相約定及承認（丘宏達，2006）， 就兩公約而言，由於國際上的政治因素我國無法取得其公約上的效力。然而，

雖然在國際上無法取得聯合國的同意成為締約國，國際條約因而無法產生效力，

但國際條約在國內的生效與否，與國際公約效力並沒有直接的關聯。我國在 2009 年由立法院在通過此條約的同時，亦通過其施行法，「公民與政治權利國際公約 及經濟社會文化權利國際公約施行法」（以下簡稱兩公約施行法）的公布及實施，

即代表了我國對於此人權公約國內法效力的承認，且兩公約之內容，目前國際 上通說認為已經具有習慣法的形式（張文貞，2009），就算沒有締約關係，也不 影響援引與適用。

二、兩公約的法律位階

在確定了兩公約於我國國內法的適格之後，接下來要釐清的是兩公約具有 何種法律位階，以確立兩公約在我國的實質效力為何。

我國法律位階的概念主要來自於憲法第 171 條：「法律與憲法牴觸者無效」， 以及第 172 條中規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，而形成所謂的法律位 階，即憲法在最高位，法律次之，命令更次之的效力次序。然而依照法務部 77 參字第 20108 號函所示，條約在我國具有與法律同等之位階。此外，在司法院 釋字第 329 號解釋中，大法官確立國際條約效力的成立，應該經由立法院審議 的程序，雖然在該份解釋書中無法得知條約與法律兩者位階的優先性，但至少 可以確定的是，條約經由立法院審議之後，至少具有與法律相同的位階。除此 之外，也有判例（二三上字第一 O 七四號判例）認為，條約的位階應該優先於 國內法律。

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參照兩公約施行法第 2 條之規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國 內法律之效力」，也明示了兩公約的效力至少等同於法律，並於同法第八條規定：

「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不 符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢 止及行政措施之改進。」，此一宣示更加強化了兩公約在我國的地位，高於行政 命令及規則，屬於法律的層次。

若確立了條約的位階為法律，那麼是否適用「後法優於前法」以及「特別 法優於普通法」這兩項的原則？

國內學者對此看法不一，但大多支持兩公約在國內法化之後，應不適用上 述兩項立法原則。廖福特（2012）認為目前兩公約在我國實施的現況，除了法 院較少援引之外，對於位階也模糊不清。若兩公約低於國內法的地位，則無制 定其施行法的必要，以此位階而言更無法對於國內人權有實際保障的效果；若 其地位高於國內法，則欠缺相關解釋闡明其地位，因此目前為止兩公約於國內 的法律位階尚無定論。

學者張文貞（2009），則主張兩公約事實上與世界人權宣言並無二致，並且 已獲大多數學者認為應具有國際習慣法的地位，我國就算不經由國內立法程序 應該也可直接適用，而關於其位階則應該有憲法或者準憲法的位階及效力，否 則難以彰顯其對於人權的保障。林佳範（2010）所持看法與上述學者較為相近，

認為兩公約在聯合國的人權體制中，儼然已經有「憲章」(Covenant)之地位，應 與一般的公約（Convention）有所區別，應給予較高的位階較為合理，且給於其 位階高於一般的法律，才可以補足憲法在人權保障上既有的規定。學者黃昭元

（2015）則主張，公約之位階應視其所保障的權利而有所區分，依照其權利位 階可分為三個層次，其中具有絕對法性質者，可直接適用並為解釋依據；其次，

非我國憲法已明文規定的公約權利，但國際上已成為絕對權利且具有相當於憲 法權利之重要性者，得承認為憲法第 22 條之概括權利，並享有憲法之效力；最

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後，其他公約權利得為大法官於解釋既有憲法權利時之參考，但不受其拘束。

除此之外，公約保障之權利若程度低於我國法律，則應優先適用本國法，其中 某些規定因過於保守而不適用於現狀時，也應予檢討之，例如公約中對於性別 的刻畫，依舊停留在男女二元之性別觀，國內法則已經有承認多元性別之趨勢。

三、兩公約之解釋

從上述討論中可以確立，兩公約在國內法化之後已然足以對國內行政機關、

法院產生效力，然而兩公約中各條款之規定大多較為抽象及概括，一般而言較 難以直接適用，由於欠缺適當之規劃及對於其內涵理解尚淺，就現狀而言，無 論行政機關或者法院對於兩公約的適用情況尚不普遍（廖福特，2012）。

法律之適用尚須仰賴相關之解釋，方能將其規定具體化，並補足法規在制 定時潛在的遺漏，尤其兩公約中許多為宣示性的條款，一般在適用上恐有難以 適從以及不知其標準之情況，尚需要進一步的解釋。依照兩公約施行法第 3 條 之規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋」， 上開條款說明，在我國政府以及法院在適用及解釋兩公約時，應參照兩公約的 立法意旨以及兩公約委員會所做成的解釋，但何謂「兩公約人權事務委員會」，

施行法中則欠缺較為明確的說明（廖福特，2012）。

所謂「兩公約人權事務委員會」實則包含兩個委員會的運作，以公政公約 而論，依照公政公約第 28 條設立人權事務委員會（Human Right Committee）以 負責公約的監督以及執行相關事宜，同法第 40 條第 1 項則賦予締約國就其公約 之實施進展繳交國家報告的義務，同條第 2 項則規定國家報告應送交聯合國秘 書長轉交人權事務委員會審議，同條第 4 項則指出，人權事務委員會經研究締 約國報告書之後，應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見，由這 兩條規定形成人權事務委員會做成一般性意見之依據，而由於其具備「一般」

之性質，此一般性意見除了對於繳交報告的國家產生規範作用外，亦對於其他

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締約國產生同樣的規範效果（張文貞，2012）。

而以經社文公約而論，在公約創立之初是以聯合國經濟暨社會理事會（The Economic and Social Council, UCOSOC）為其監督及執行的機構，其權力依據主要 來自於經社文公約第 16 條第 1 項所規定之締約國報告義務，及同條第 2 項第 1 款所規定由社會暨經濟理事會的審議責任，此部分與公政公約大致採相同的做 法，文字描述上也極為相近，但在於做成一般性意見的規定上則不如公政公約 第 40 條來的直接，根據經社文公約第 21 條規定，「經濟及（暨）社會理事會得 隨時和其本身的報告一起向大會提出一般性的建議（recommendations of a general nature）以及從本公約各締約國和各專門機構收到的關於在普遍遵行本 公約所承認的權利方面所採取的措施和所取得的進展的材料的摘要。」，上述規 定形成經濟暨社會理事會做成一般性建議的依據，但最初的形式非同公政公約 中直接對於締約國給予建議般的直接，而是附帶在對於聯合國大會的告報之中。

而以經社文公約而論，在公約創立之初是以聯合國經濟暨社會理事會（The Economic and Social Council, UCOSOC）為其監督及執行的機構，其權力依據主要 來自於經社文公約第 16 條第 1 項所規定之締約國報告義務，及同條第 2 項第 1 款所規定由社會暨經濟理事會的審議責任，此部分與公政公約大致採相同的做 法，文字描述上也極為相近，但在於做成一般性意見的規定上則不如公政公約 第 40 條來的直接，根據經社文公約第 21 條規定，「經濟及（暨）社會理事會得 隨時和其本身的報告一起向大會提出一般性的建議（recommendations of a general nature）以及從本公約各締約國和各專門機構收到的關於在普遍遵行本 公約所承認的權利方面所採取的措施和所取得的進展的材料的摘要。」，上述規 定形成經濟暨社會理事會做成一般性建議的依據，但最初的形式非同公政公約 中直接對於締約國給予建議般的直接，而是附帶在對於聯合國大會的告報之中。