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臺灣地區健康城市與健康社區之營造

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Academic year: 2021

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Lam , WaiMa n. Unde rstanding the Pol itical C ulture of Ho ng Kong: T he Pa radox ofAct ivism a nd DePolitieiz atio n . N

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w

York : M. E. Sha rP, 2004 ; Lau, 5. K. So eiety and Politics 主n Hong Ko ng, Hon g Kong : Ch ine se Unive rsit y Pr eSS , 1982. À 被访的社团中, 40. 6%有核心成员被委任为政 府各咨询委员会成员。 À Lui, Tailok, Hsin一Chi Kuan , K in 一ma n Chan , an d Sunny Che ukwah Chan , Frie nds and Critics of the State: The Case of Ho ng Kong, In Robe rt Well ne r ed ., organizlllg Betwee n Famil y and State : No n 一 GoV e r nmen ta l Orga nizatio n s, G lobalizatio n a nd Polit ie al C ha nge in A sia, ed ited by. N Y: Ro llt led ge, 2005 at 2041. 0 Min ers, No r

ma

n, T he Go v ernmen t and Politi cs ofHo ng Kong, Ho flg Koflg : Oxfo rd U 垃ve rsity Pr已治, 197 5, 199 8. À 研究显示38 . 2%的团体主要靠会费收人, 2 2 . 2%筹款, 1 6 . 4%依赖政府补助, 15%靠活动收人、 2. 9%靠私 人企业捐助, 5. 3% 靠马 会/ 公 益金, 4. 8%靠其它本地基金, 2. 4 0/0 依赖外地团体, 14. 4%靠其它 收人。 ¾ 引自香港大学公民社会与管治 中心的一份未发表报告。 ½ 该研究访问了642 家营 利组织, 包括教育与研究、 专业工商与工会、 地区性、 公 民及倡议性、 法律服务、 政 治、 社会福利与服务、 卫生、 环境、 体育、 艺术与文化、 宗教、 基金会等14 类。 详情可参阅特区政府 中央政策组网页。

台湾 地

健康

与健

区之

许世

* 一、 0lJ 胃 世 界卫 生组织 指出 (WH O ), 工业化 国家都市居住人口比率在1990 年为63%, 2005 年将增加 到8

00/0

, 而 全 世界则 有一半以上的人口都居 住在城 市之 中。 另依据联合国 “20 01 年世界 都市化展望” 资料, 2005 世界30大都 市 的已在700 。 这样 高度 的城市 发展, 尤其是工 业化的城 市, 都 将面临着许 多社 会、 卫生及 生态等 问题, 包 括人口密 度、 交通拥挤、 生活 紧张、 不符 合卫生的 饮水和食 品、 污染的生态环境、 暴力及伤 害等 问题, 这些也正逐渐 成为威 胁 人类健康 的重要 因素。 因 此, WH O 对城市 的存在发展 提 出新 的呼吁, 即城市 不仅只是作为一 个经而 已, 更应考虑 成为生活、 呼吸、 成长和 愉悦生命的现实空间。 WH O欧 洲总部于1986 年提 出 “ 健康城 市计划”, 邀 请欧洲21 个城市代 表共同研 拟可行工作模 式, 其 清楚 地勾勒 出健 康城 市 的远 景, 并呼吁结合地方的 力量, 由社区居民、 政府、 企业、 民间团体等形成共同的意识, 为发现并解决地方 上 与健康相 关的 问 题而努力, 以营造健康城市, 达到全 民健 康的目标。 º 而 “ 二十一 世纪议程” 更将人的健 康视为永 续 发展 的基础; 先进的永 续模型里, 健康及生活质量 已生 态环境、 持续 的经三足并立。 » 健康城市营造所探讨 与关心的议题不仅是个人的 身体健康层次, 也扩及文化生活、 居住环境、 社 会生活、 社区参与等广泛层面。 此外, 健康城市 的建构, 需从地 方社区 开始 落实推动, 因为远 距官僚 人员” (di stant bu rea ucr ac ies ) ( 中央与州政府 ) 并不 了解地 方 的需求、 特 殊的环 境、 历史、 文化等, 中央与州政府 所采取一体适用的 (o n e size fit s all) 解决方法错误, 因 而 需要培养公 民责 任并进行社区参与, ¼ 如此, 才是健全且永 续发展的社区健康 营造。 T ・ Hanc oc k , 健康社 区 一定得是永续社区 (He alth y eom mu nities m u st be s u stain ab le e om m unities ), 关乎永续的环境 保护、 生 活型态、 资源利 用 及社区营造等, 无一不与健康 密切相关。 台湾地区由于 人口密集 (2002 年 人密度为 每平方公 里622 , 2 003 年都市人口比率 为7 8%)。 加上SA S事件 的警惕, 都 市健 康问题显得格外重要。 台湾地区要城 市 (尤其台北 市、 高雄市、 , 作者为台湾中国文化大学市政暨环境规划学系副教授、 台湾政治大学第三部 门研究中心兼任研究 员、 政治大 学公共行政学博士。

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台 南市、 台 中市等) 也 正 如火 如 茶地 推动健康城市运动。 自19 9 9 始推 动 “ 社 区健康营造 计划” , 希望 透过社区 民众 共同参与, 结合社区 热 心 人 士、 第三部门团体、 专业医疗机 构及 政府 资源等, 补助 各县市 (乡镇区)成立社区健康 营造中心, 以共 同解决社区 居 民健康 问题, 并达 “健 康生 活化, 生活 健康化” 的目标。 至2 005 年4 , 台湾地区已成立325 所 社区健康营中心。 并正积极推动健康 城市与健康社区之营 造, 为因应此项风潮, 本文之研究内容 与目的包括: 1. 了解健康 城市之 发展、 意 涵、 指标及推动骤; 2. 探讨社区健康营造 之 意涵与影因素; 3. 介绍台湾地区推 动健 康城市 与健 康 社区之 发 4. 探讨 第三部 门组 织推动社 区健 康营造 之角色; 5. 对推动健 康城市 与健康社区过程提供 相 关建 议; 6. 希望为政治学或公共 行 政学界探索一个新的研究领域。 二、

意涵

推动

(一) 发展 根据J・ Ashto n (19 92) 城市(Hea lt hy Ci ty) 一 书中所言, 健康 城市的发展, 可 分 为三个阶段: 1. 以卫生观念为重 19 世纪末 以前, 由于传染病蔓延, 加 上都市 缺乏 良好的环境、 饮水及食品卫生, 人民及都市的 健康状 态都非常不好, 因此当时的都市 政策 以重 视 卫生观主。 为解 决都市卫生问题, 世界各地纷 纷举行与促进都市健 康有关的会议, 希望藉 由这些 会议讨论 的结果, 来解决都 市的健康 问题。 2. 以治疗观念为重 19 3 0至19 7 0年代之 间, 传染病已受控制, 但却发生 了 二次世 界大战, 使得人 民及都市健 康状态 处于战火之中, 故 此期 间的都 市政策 改为以重视治疗 为主。 3. 以健康观念为重 2 0世 纪7 0年代以后, 随着各国经济发展的荣 枯, 各都市 间发生不 同程度 的成 长或衰退, 有些都 市甚至有严 重的失业与发展迟滞 现象, 使得各国政府不得不加以重视。 尤其是1980 年代的世经 济不 景气, 许 多 国家的都市都受到不同程度 的影响, 都市间发展 的差距扩大, 有些都 市甚 至 长期人口 流失, 传统产业衰败, 失业率 激增, 都市生活恶 化。 故在1986 年时, WH O 始展 开一连串 “ 健 康城市计划” (Hea ly Ci ty Proj ec t), 希望藉 由此动的推行, 能 改善都市 的问题; 并藉 由市民 参与和公私部 门协力合作共同推 动此计划, 以使都市居民能过着健 康 的生活。 因此, 此时期的都市政 策不再是以治疗 为, 而是以改善 社会环境为主。 健康城市 的概念最初来源 于 WH O 19 7 8 年Alm a Ata 健 康 (Health fo r A ll) , 该宣 言清楚地指 出政府对于促进 人民健康的责任, 此 后, 于1986 WH O在第一 届国 际健 康促进会议后, 提 出握 太华健 康促进 宪章 (Ottaw a C harter fo r Healt h Pro m ot io n) , 进一步地宣 示促进健康不仅 是卫 生部门的责任, 并且超 越健康 的生活方式, 以臻 福社的境 界; 同时又以健康城市 计划落实于地方 层 次, 自此 全 世 界各国(各城市 )即陆 续展开健康城市 的运动。 握太华健康促进 宪章之重点包 括: (l) 建立健康 公共 政策; (2) 创 造支持的环境; (3) 强化社区活动; (4 ) 发展个人 技能, (5) 调 整健康 服 务方向。 至今参与健康 城市营 造的都 市已超 过1000 个。 (二) 意涵 依据K ・ Gofds tlen K ic kbusc h 的观点, 健康城 市是一个持续地 创和改善城 市的实体 与社 会 环境, 拓展 社区相关资源, 使居民能相互支持, 以实行其所有 的生活功 能, 并发挥每 个人最大潜能的 城市。 ¾ 因此, 健康 城市是 一种过程, 而不是 一种结果。 也就是说, 健康城 市是指 居民具有一定的 共识, 想去改善 与健 康有 关的环境, 而非单指居民的健康达 到某一特定 水平。 WHO 在 “ 公元20 00 年全 民健 康的全球策略” 一书 中, 将 “ 健 康” 定义为: “ 健 康 并不是一个单 一清楚 的 目标, 它是领导 人 们迈 向进步发展 的过程。 一个健 康的人表示他有 工作能力 及有参与生活 中 社 区 的事务, 而健康 系统是 指在家庭、 教育机构、 工作地点、 公共场合、 社区 及健康相 关机构都处于 24

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健康状态, 它 同时也包含个人和家庭应采取主动态度去参与和解决他们自己的健 康 问题。 健 康的人不 只 是 ‘ 无无痛’ , 实乃包括生理、 心 理 及社会三方面的全 人健 康概念” 。 ¿ 因 此, 早在 1986 年里 本 (Li sbon) 会议 中, 将健康 的特征表示 如下: 1. 健康是社 会事务, 而只 是医疗事务; 2. 健康是都市中所有部门的责任; 3. 健康应受 自然科学、 社会、 美学和环 境专业领 域的人 所 监督; 4. 健康 是 社区 居 民参与 及 公 私部门合作的表现。 由上述 的特征可看出健康概念重视的是 自主 权及合 自主权是指人 民对于 影响生活的事务有控 制权; 合作 意味着健康 不 只 是 公 部 门的责任而 已, 健康应 是 公部门、 民间组织 及社区居 民 的责任。 除此, Duhl 也健 康城 市的意义 可个 人、 团体及 社 区、 及全球等不 同 层次而有不 同的解 释:À 1. 个 人层 次: 以个 人 层 次来看健康城市 时, 健康城市是 指市民有 成长及 发展的权利, 也有和平及 免于 恐惧的自由, 并且对于 影响生 活的事制权; 2. 团体及 社 区 层 次: 指个 人 在 团体中工作 时, 可 免于剥 削、 工作有意 义 并能产生信 赖及合作; 3. 全 球层次: 健康城市所关 心 的是 世 界资源的 公平分 配、 生 态 限 制的认知 等相 关议题。 从现实发展 看, 传统城市服务提供 者 的角色, 已转变 为健康城市连结者、协调 者或组织者的角色, 同样地, 行政人 员也由专家变 为咨商 者; 者对城市 追求 的价 值、 主 要职责、 对城市 资源 及增进城 市与人民 关系角色的策略法, 已有很大 的差异。 值 得注意的是, 健康城市社区营造途径是采取非正 式的、 多元的、 因地制宜 的方式, 并视 社 区 和公 民为伙伴, 强参与、 信任及责任的 关系。 (三) 评估 指标 什么样 的城市才能算作一个健 康城市呢? 为协 助各国建立 可 量化评估 的健 康城 市指标, WH O 欧洲47个城 市研 拟 出个指标, 作 为各城市建立自己城 市健康数 据 的基 础 (Ci ty Hea lt h Pro

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), 并作为检讨 推动成 效之参 考。 ¿ 如表2: 上述32 个指标事实上可根据各个城市不同的背 景、 特色等因素来增 减其它指标, 如可考虑是否 将 下水道 接管率、 治安情况 或文盲比列人参考。 另外, 每个城市所要推动 的重点或优先级也 会有所 差 异, 如某一城市 较重视健康 服务指标, 而 另 一 个城市 则强调环 境指标。 (四) 推动步骤 为协 助各 国推 动健康城 市, WH O (1997 b) 拟了 “发展健康 城市计 划 的20 个步骤 “ , 并分为 三个阶段: 开始期、 组织期及行动期, 如表3: 表2 康城市评估指标 项 项 目目健康城市指标标标标标 A A A... 健康指标标 人1. 总 死 亡率: 所有 死 怀}}} A2 . 死 因 统计计 A3. 低出 生 体重 比率率 B B B... 健康服 务指标标 BI . 现行 健康教育计 划数 最最 B2. 儿童完成所有法定预防接种的百分比比 B3 . 平均侮位 基层健康照护 专业人员服务的居民数数 B B B B B B B吸. 侮位 护理 人员 服务居 民 数数 B S. 有健 康保险的人日百分比比 B6. 基层 健康照护提供 非 官方语言服务之便利生生 田 田 田 田. 梅年市议会审六有关健康议题的案数数数数 C C C... 环境指标标 C I. 空 气污 染染 CZ 水的.. C3. 污水污染物质去除率率 C C C C C C C魂. 家户废弃物收集质 址指针针 c5 , 家户废弃物处理质员指针针 C6. 绿覆率率 C C C C C C C了. 民众可 使用的 绿 地 面 积积 CS. 闲 置之 l业 用 地地 Cg. 运 动与休闲 设施施 C C C C C C C 10. 人 行街道 (徒步 区))) Cll . 脚 踏 车 专用道道 C12 . 大众运输系统统 C C C C C C C13. 大众运 输系统涵 盖率率 C lj. 生活空间间间

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表3 发展健康城市计 划的20 个步骤 阶 阶段段 步 骤骤 开 开 开 1. 津布 方持团 队 (Build ing a su n n o rt 订ro uo 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 始 期 期 期 2. 了解健康 城市观念 (understa nding he alth y eities ide a s))) 33333. 了解城市现况 (Getting to kn ow your eity))) 44444. 寻求计划经费 (F ind ing proj ect funds))) 55555. 决定组织架构 (Dec iding orga nizatio nal l

oca

tion ))) 66666. 准备计划书 (Prepa ring a proj e ct pr opo sal))) 77777. 取得议会同意 (Getting eity e ounCil appr oval))) 组 组 组 8. 成 立推动委员会 (A ppointing the steering e om mittee ))) 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 织 期 期 期 9. 分析计划环境 (An aly岌ng the project enviro nm ent))) 111110. 界定计#1J 工作 (Defining proj ect work))) 11111 1. 设 立计划办公 室 (Setting up the proj 呱 office ))) 111112. 规划计划执行策略 (P la n ning proj ec tstr ategy))) 111113. 建立落实计划之能力 (Bul ld ing rPojeCt capaci ty ))) 111114. 建立各项评估机制 (Estab lish ing acc o u n切bility mec ha nisms))) 行 行 行 15. 增进健康意识 (In e

re

a

sing health aware n e s s ))) 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 动 期 期 期 16. 倡导策略性计#IJ (A dv ocating strategie plan ning))) 111117. 动员跨部门行动 (Mobil izing inte r

toralaetio n))) 111118. 促进社区参与 (E

nco

u r agin g e

om

munity rtiCi patio n ))) 111119. 促进创新 (Promoting in n ova tio n))) 222220. 确保健康的 公共政策 (Sec uring 11e althy pub lie liey))) 三、

健康营造

(一) 社区健康营造 之意涵 社区健 康营造起 源背景 同于健康 城市, 系因现代都 市人口受 到环境污 染、 工作压、 不当的生 活 作息、 不良的饮食习 惯 及缺乏 运动等因素影响, 导致癌症 与慢性疾病已成 为代人之主 要死 因, 而要 具体落实健康城市之理念, 并有效运 用社区资源, 则需从社区健康营造着手。 正如D ・ Clark 所认为: . 社区健康营 造着重 于社区与社区 组织 上, 并以两者作为推动 社区变迁的起点。 社区健康 营造包含社区、 健 康及营造 三个要素, 因此在 精神、 策略 或目标上与 社区总体营造有许 多相似之处, 两者 同样必 须唤 起社区 民众自主参与意识, 结 合社区资源来 改善社区环境, 提升社区民 众生活质量, 稍有差 异的是, 社区健康 营造着重增进 社区 民众在生理、 心 理及社会等方面之健康, 而 社区 总体营造则在追求社区 文化与经之 目。 B ・ C ・ F ly

nn

(19 92 ) 为更体描述理想的健康社区, 提 出11 项要素做 为健康社区努力的目标: 。 1. 干净与安全的生 活环境; 2. 稳定可持续发展 的生态系统; 3. 相互支持 的社区; 4. 对影响生活和福利之决策具有高度参 与的社区; 5. 满足社区居 民的基 本需求; 6. 居 民能藉多元管道 获得经验 和 资源; 7. 多样化的社区 经济 活动; 8. 保 留历史古迹并尊重地方 文化、 9. 有社区计划; 2 6

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10. 公共卫 生与医服 务; 1 1. 提升健康状 况与生活形 态。 (二) 社区健康营造 之 影响因素 要成功地推动社区健康 营造, 相关 的影响因素需加 以了解并掌握之。 依吴永 钟 (2 001 ) 出影响社 区健康营造 中心之 因素包 括: 承办机构特性、 社 区特性、 环境变量 及社 区健康营造 中心对关 键成功 因素之 认知。@ 黄淑玲则 归纳为四大 因素: 机构特性与机构质量、 社区资源运用、 活动议题规 划及 社 区参与四大 因素。À 本 文归纳出 以下8项 因素, 事实上这些 因 素也是社区健 康营造 的关键成功 因素: 1. 受支持且共享的社区健康 营造愿景: 社区健康 营造 是否受到民众、 政治、 立法及行政的支持, 形成一个全 民愿景与理想, 继而获 得推动社区 之 认 同, 皆关 系着社区健 康营造之成败, 以及 是否能永 续推动 的关键。 2. 机 构特性 与运作情况: 不 同的城镇、 不 同的社 区背景或不 同类型的承 办机构, 对于社区健康营 造 议题之选择、 服务之内容、 推 动之方 式或绩 效表现皆不同。 因 此, 推动组织是 否健全、 有心有力、 有效领 导和运作, 亦影响着 社区健康营 造之成效。 3. 主 要推动人物: 康营造需有人发起且持 续地推动, 因 此 主 要推动者是否热情、 有 活力, 对 社区健康营造之看法, 是否了解整个 社区的特质 和 问题, 或其领导 与管理 能力如何, 皆关 系着社区 健康营造之方向、 策 略及发展。 4. 社区内外部资源运 用: 包括 社区的人力、 物力、 财力、 人文及 人际关系等 资源。 另外, 也应包 括社区外部资源, 如政 治 (行政支持)、 赞助经费、 专家 (专业) 人力的投人等。 5. 社 区 民众参与: 社 区 民众 参 与是 社区健康营造的灵魂, 更是 主 要的关键成 功因素。 由于 民众才 是社区的主 人, 与社区环境、 生活 息息相 关, 也最 了解社区问题, 因此透过 民众自动 自发、 无私的参 与, 才能有效且长期地推动相 关社区健 康营造 工作或活动。 6. 活动议题之规划与推动: 在推动社区健康营相 关活动前, 需先了解每一个社 区之特性与问题, 因为每个 社区之特性不 同, 会有不一样的健康需求, 服务 的内容与 推动方 式亦应随之 而异。 此时, 需 运 用 社 区健康 评估, 以确定社区健康 需求, 继而再拟 定相 关推动计划。 7. 跨部门的合作: 社区健康营 造的推 动法 单靠 政府的力 量, 而必须结合 公、 私 (企业)及第三 部 门组织的资源共同努力 才能落实推动。 此一部分, 也可由多元的社区健康营造推动 机构情况 中看出。 8. 良好的管理体系: 包括计划 的有效管理、 可靠 的社 区健康信息系统、 沟通协调 机制、 有效的营 销 (公关) 策 略及绩效 (人员) 评估系 统等因素。 四、

台湾地

动健

康城市与

康社

(一) 台湾地区社区健 康营造之缘 起与 发 台湾地 区自1999 年开始推 动 “ 社 区健康营造 计划” , 除了与W H O、 世 界各国推动健康城市 和健 康社区营造运动有关, 主 要 也是受到以下几种情况或现象之 影响: 1. 疾病形态的改变: 40 多年 来, 台湾地区 人 民疾病形态 已由传染 病转变 成慢 性病与退化性 疾病 等, 因 此 医疗保健工作 的重 点与方式也随着需予 以更改。 2. 社区资源未被 有效运 用: 台湾地区卫生基层 人 力有限, 对于人口众多乡镇区域, 无法 充分 照 顾到每一户 的健康 问题。 而且, 社区 之人力、 物力、 财力等 资源也尚未被运 用于社区健 康营造工作上, 有需要推动增进社区 (民众) 对于健 康之意识与营造, 以 由下 而上的方 式达 到全 民健康 的目的。 3. 生活形态是造成疾病 发生 的主要原因: 疾病 形 态以慢 性病如: 高血压、 心 血管疾病、 糖尿病及 癌症等, 均与生 活 习J 惯和环境生 态有关, 包括: 饮食不均衡、 缺乏 运动、 吸烟、 吃槟 榔及未定 期接受 健康检查等, 因此 需要从生 活 形态的改 善来促进健康。 藉由参与社区资源, 使民众 发掘社区的健康议 题, 产生共识并建立社区主 照护 健康营造 机制。

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“ 卫 生 署” 首先推动 以下6 大议 题: (l) 健康饮食; (2) 健康体能; (3) 个 人卫 生; (4) 防治烟害; (5) 防治槟榔 危害健康; (6) 安全 用 药。 至2 005 年4 月 止, 台湾地区 已成立325 个乡、 镇、 市 (区) 社区健康营造 中心。 因为拥 有健康 不再只 是靠个人的努力 而 已, 更需要有 支持性环境, 以促使民众拥 有健康的生 活环境, 健康的生活包 括: 接受预 防接种、 均衡饮食、 规律运 动、 减少压力、 避免有害健 康危险因子、 定期健康 检查等。 同时所谓健康 生活是指充满生命力、 创造 力及参 与力的生活。 20 05 年4月社区健康 营造被纳人 “ 台湾健 康社区六 星计划”À 6 大面向之 “ 社福医疗” 项下执行 计划之 一: “ 落实社区健 康营造”, 要推动健康生活社区化, 增进民众运动健身观念, 并激发民众对健 康的关心与认知, 自发性参 与或结合卫生医疗 专业团体, 藉由社区 互助方 式, 共同营造健康 社区。 按照台湾地区 “ 行政院卫生署” 的规划, 到2007 年, 每一乡、 镇、 市 (区) 都能有一 个社区健 康营造 中 心, 结合当地资源, 鼓励社区 民众能主动关心 并解决社 区健康议 题, 落实健康生活化, 生 活 健康化 的精神。 “ 国 民健康局” 并于2003 年开 始办理 “ 健康环境 与空间营 造” 计划, 营造类别包含: 闲置空间改造、 环境 绿 美 化、 视 障者亲善空间改造、 社 区菜圃、 健 康市场、 健康 步道、 安全 通学路、 社区篮球 场、 社区褪球场。 该计划将健康营造与健康空间结合, 鼓励社区民众 找 出 “ 不太健康” 的 死角, 改造成更适合社区民众活动 的空 间。 因此, 除了硬件 环境空间的建设外, 也配合社区健康营造 之策略, 透 过社区 民众或团体参与 的过程, 建立学习的机 制与能力, 并整合 乡、 镇、 市现有组 织资源 或相关体系, 发展 后续的健康促进 活动, 并落实健康 生活之 目标。 (二) 社区健康营造 推动的 目标 1. 社区 居 民能主动地 参与并推行健 康活方 案, 形成对健康 的共识。 2. 培育社区健 康营造的推动尖兵, 将热心与 爱心向外传播、 向下传承, 永续经。 3. 人人都懂得主动寻 找、 吸收并运 用健康信息, 与社区 一起分享、 成长。 4. 自己动手 来实行社区的健康议题, 营造最适合 的健康生活环境 , 你 我共 同的目建立 的 社区、 城市及 国 家。 (三) 社区健 康营造的策略 与方法 1. 成立社区健 康营造推动组织; 2. 订定社 区健 康议题; 3. 结合社区资源; 4. 激发 民众 共同参与。 (四) 推 动社 区 民众参与意愿方式 1. 社 区组织的运用: (l)设 置“ 社区健 康营造 中心” 推动组织之 建 立; (2) 社区 组织之评估, 建立 组 织合作 关系; (3) 形成学 习 团体 与支持网络, 定期讨论、 分享经成果。 2. 营造健康生活 (1) 自助式生 活教 材的使用; (2) 由社区健康营造中心人 员与社区志工率先实践健 康生活; (3) 藉 由志 工的示范与口耳相 传, 引发民众对社区健康 的主动参与 和投人, 并形成 社区 民众对 维护健康 的共识; (4)将健康议题 与社区 生 活形态相结合, 并融人 日常生 活当中, 使之生活化、 简单化; (5)透过适 当转介与追踪, 以 减少 医疗 成本的浪费。 3. 召开讨论 会: (1)定 期召 开工作 社组讨论 会, 适时修正工作 策略; (2) 运用 “ 工作 坊” 的方式, 藉 由主持人、 专业人员及社区居民参 与而生 互动, 鼓励居民参与社区 公共事务。 4. 办理社区健康 活动: 举办社 区健康 活动, 应能 同时达到丰富 社区 生活与社区的作, 让社 区居民藉 由参与活动介人到 社公 共事务, 凝 聚更多社区营 造的生力 军。 活动类 型如: 谊活 动、 亲子活动、 运动 会、 保 健讲座、 社区学苑、 健康相 关议题海报展 览、 展示活动、 研习营、 社区健 康刊物等。 5. 媒 体传销: 有效 的媒体宣 传对社区健 康营有 事半, 而保持与社区媒 体 良性, 让 活动 的曝光率提 高, 功用在于形象建立、 活动讯息传播及激励 内部士气等。 (五) 台北市 健康城 市计划¾ 台北市政府期望建立 “ 活力及健康” 的永续城市远景, 发展具有健康、 活力、 安全、 快乐、 关怀、 28

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方便、 干净、 生 态保 育、 科技、 舒适、 文 化、 福 利、 友善、 互助、 富裕及质量效率 等特色之城市。 台北市推动健康城市 的行动方 案共 分为7大健康 方案, 其 下再分为26 个子议题, 这7大 方 案、 26 个子 议题, 详列 如下 (资料来源 于 台北市 政府健康城市网站): 方案1、 提供健康饮食文化 (活力、 健康 ) 方案 2、 建构 无 压 力之生活环境 ( 活力 ) 方案2. 1 应 干自来水 (生 态保育、 干净 ) 方案2. 2 供安 全之就医服务 (友善、 安 全、 活力、 科技、 健康 、 关 怀 ) 方案2. 3 确 保消防安 全 ( 安 全 ) 方案2. 4 改场 经营 ( 方便 、 富裕) 方案2. 5 强化 心 理 健康网 ( 快 乐 、 活力、 关怀 ) 方案2. 6 促 进交通 安 全 ( 方便 、 安 全) 方案2. 7 强化治安 维护 ( 安 全 ) 方案2. 8 促进校园健康 (安全、 活力、 健康 ) 方案2. 9 推 广无 烟 环境 ( 活力 ) 方案3、 建构便捷之有形及无 形网络 (方便、 活力、 科技 ) 方案3. 1 构网络新都 (方便、 活力、 科技 ) 方案3. 2 构便捷之捷运路网 ( 方便 、 干净) 方案4、 建构舒适之运动 环境 ( 活力 、 舒适 ) 方案5、 建构 健康之职 场 环 境 (友善、 文化、 安 全、 活力 、 福 利) 方案6、 建构爱心之生 态城 方案6. 1 创造舒适之生 活 空间 ( 文化、 方 便、 活力、 干净 、 健 康、 舒适 ) 方案6. 2 活 化 文 化资产 (、 文化 、 生态保育、 快 乐) 方案6. 3 保护水资源 ( 干净 ) 方案6. 4 化 空 气质 量 ( 干 ) 方案6. 5 加强推动源回收 ( 干净 ) 方案6. 6 经 营永续 生 态环境 ( 生态保育 ) 方案7、 建构 关 怀 族群之温馨城 ( 关怀 、 福 利 ) 方案7. 1 关心青少年 ( 关 怀 ) 方案7. 2 辅 助 原民 (健 康、 福 利 ) 方案7一3 保障妇 女权益 (安全、 活力、 健 康 、 福 利、 关怀 ) 方案7. 4 外籍关 怀 (友善、 文 化、 健康、 关怀 ) 方案7, 5 幼儿 关 怀 (安全、 活 力、 健康 、 福 利、 关 怀) 方案7. 6 社区参与 和互动(富裕、 福 利 ) 方案7. 7 游 民 关 怀 (富裕、 福 利 ) 方案7. 8 低收 入 户辅导 (友善、 富裕、 福利 ) 方案7. 9 提升人之照护 福 利(安 全、 活力、 健康 、 福 利、 关 怀) 从 台北市推动健康 城市 的7大行动方 案与26 个子议题, 可以看 出台北市 推动健 康城市 的范围和 重点, 而这些 议题 颇为广泛, 涵盖饮 食、 医疗、 生态、 环保、 文化、 科技、 治 安及社会福利等, 同时, 亦在追求多元 的目标, 包括: 安全、 活力、 健康、 文化、 富裕、 福 利、 生 态保育、 便利、 友善等目标。 (六) 台投区社区营造经验 财 团法人老五老基金 会负责推 动台北市北投区社区健康营造 工作, 首先在该地区招 募保健志工, 进 而与该地区 之宗教团体、 公益 团体、 机关、 学 校等合作推 动健康 体能、 健 康饮食、 社区 关怀、 慢性 病防治、 医疗保 健筛选、 急救训 练等活动。 此外, 依各社区需要订 定优先推动之健康议 题。 在社区健康营造 过程中的成功因素是: 能与社团体 和 里长结合、 志 工 运用、 制作精美 文宣、 分

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工合作、 激发社区民众 参与等。 五、

结论

个 人的健 康与否 已不只 是个人的 因 素或问题, 而 是与整个社 区、 城市 或国家皆有所关联。 因此, 近年 来世 界各国推动健 康城市 与健康社 区营造之 风潮值 得注意。 此外, 健康的观念也不再只停 留在 去 只对 “ 生理” 的重视, 或 只部分注重 个人 “ 心理” 的健康, 事实上透 过社区健 康营造可 同时兼顾到 个人在生 理、 心 理及 社 会的健康, 并且达到 “ 健康生 活化, 生 活健康 化” 的目标。 而台湾地区各 级政 府也正因应这个情 势, 积极地推动健康 城市与健康社区 之营造。 就推动健康城 市与社区健康营造, 本研究有 以下初步之结论。 (一) 健的城市才是永续的都 市 正 如Ha nco ck为健 康社一 定社区,À 本文认为健 康的城市才 是永续的城 市。 因为, 健 康对个人、 社 区及 城市 而 言 皆同样重要, 而 三 者 间之健康连结关系也愈趋紧密, 有健康的城市和 社区 才有更健康 的个人, 以及更健康 的下一代。 (二) 社区 意识与社区营造 健康社区之营造除了相关法令、 资源之 支持外, 最重要 的还是人的因素, 尤 其是社区居 民社区意 识之建立与发挥, 可 以激发社 区 民众厘清自己的健康需求, 或透过公民会议来凝聚共 识、 设定自己的 健康议题, 进而结合社 区资源, 建置支持环境, 协助民众落 实健康的生 活形态, 将健康导人 日常生活 中, 奠立永续健 康城市 与社 区建构之基础。 (三) 掌握 社区健康 营造的关键成功因素 包括: ( l) 建立 受支持且共享的社区营造愿景; (2) 根据 不 同的城市 与社区特性, 选择合适 的社 区健康营造议题 与方式; (3) 培养社区健康营造推动人才, 激发推 动人员之热情 与活力; (4) 善 于运 用社区内外部 资源; (5) 促进所在 地众与社 (所在地 团体 ) 之社区参与; (6) 促进政府、 企业与第三部 门间跨部 门合 作, 以及 不同承办团体 间之观摩学习; (7) 加强 志 工之运用与训 练; (8) 对健康营造计划作有 效地管理, 建立 可靠 的社区健康信息系统, 进行有 效的营销 ( 公关 ) 策略及绩效 (人 员) 的评估。 (四) 第三部门团体之参与 第三部门团体具有 “ 民间”、 “ 值得信任” 及 “ 公益” 等特质, 颇适合 来推动 健康城市 与健康 社区 之营造, 而台湾地区 民间团体参与社区健康营造 家数, 截至2003 年有86 家, 占所有 承办团体的28 . 5%, 显 见台湾地区第三部门在推 动社 区健康营造上, 尚有许多发展 和发挥之 空间。 (五) 社区健康 营造与社区总营造 台湾地 区在推动社 区健康 营造与社 区 总体营造尽管着重 目标有些不同, 但二 者之精神、 促进社区 参与及增进 社区软硬件之建设内涵上, 则有许多相似且 可相互补足的地方, 因此 可加强社区发展协会 与健康推 广营造协会在社区健 康营造过程 中之角色与份量。 此外, 较具 “ 健康” 与 “ 医疗” 专业的体 育会与医学会 ( 或医疗基金会), 以及拥有妇女丰沛人力 的妇 女会, 皆颇适合从事社区健 康营造, 也 可促使其在这方面 发挥更大 之角色。 (六) 建立社 区 医疗群与公 卫群 社区健康 营造期 望结合不 同专业力量, 如医师、 医 (诊所 )、 地 方卫 生所、 社区民间团体、 护 理照护机构、 心理卫生机构及社区药局等, 提供社区 民众 「全人照顾、 全家照顾、 全程照顾、 全 队照 顾」的服务, 建构以社区体 的卫生 医疗 防疫体 系, 促进社区与卫生 单位和医疗体 系的互动, 推动 一新 的社区医疗保健模 式。 (七) 设定健康议题优先级 健康城市与健康社 区 之营造项目颇 为庞杂, 而且 不同的城市与 社区 具有不 同的特色与健康 问题, 因此 需设 定各自的重 要突破或 营销议题 (如公园绿地 面积或无 烟环境), 并排定健康议题 推动之优先 30

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级, 以唤起大众 或媒体对 议题之重视, 并让 有限资源 发挥最大效 果。 (八) 克服健 康非优 先议题 问题 根据陈毓 憬与黄松 元对于 台北市社 区健 康营造推动 的困难之研究,À 健康议 题本 身的特性是推动 社区健康营造最感到困难 的地方。包括健康是专家认为最重要的问题, 却不 是 民众觉得最重要的问题, 民众关 心的是 眼睛看得 到 (成 效) 的东西, 如环保、 治安; 其 次, 民众 认为不实行健康的行为也 不会 有立 即的威胁; 再 次, 健康 属于个人的行 为, 由个人所裁量, 很难变成社区 共 同的议题, 也很难找到 共 同推 动的着力点。 要 解决这些困难, 还是需透过教 育、 倡导唤起 民众 的健康意识, 善加运 用 志 工 之 影响力, 并以社 区公民会议建构共 同 的健康 议题。 (九) 补助 经费合理性 社 区健康 营造 中 心 觉得 “ 卫 生署” 所订之 3年补助款 (第一年上限 100 万、 第二年20 万、 第三 年20 万) 落差 太大, 不利第 二年 与第三年之推展。 而补助也应依执行 成效优劣调整额度, 而非齐头 或总额方式的预算补助。 (十) 永 续的健康政策 个人、 社区 及国家健 康 的达成, 相似于教育, 皆需要经年累 月 之 功, 因 此不 论健康城市或健康社 区营造 工作都是一个必须持续推 动的事业, 而这就 需看政府 政策的持 续度 与财源而定。 此外, 政府对 社区营造中心补助经费是 否 足够且有效亦值得 关切。 ( 十一) 有效的绩效 评估 为促进健康政策的永 续性 并有 效运 用相 关资 源与经费, 应对健康 城市 或健康 社区营造相关政策, 以及各接 受经费补助之社区健 康营中心作合理且有效 的绩效评估, 以做为持续改 善与奖优汰劣之基 础。 (十二) 跨学科研 究 健康城市与 健康社 区营造是 一个跨学科 的研究领域, 初期研 究者包括医、 公共卫生、 护理、 社 会工作, 都市计划 等专 长, 事实上, 因其涉略 范围包含社 区、 社会、 政府、 政策, 以及追求公共利益 之特质, 应颇适合政 治、 行政 或公共事务学者之参与研究。 参考文献: Anheie , K. , Hel mut a nd Wolfga ng Se ibeled ., T he T h ird Sec to r: ComParativ e Stud ies of No nProfit Organizatio n s, Be rlin : Walte r de Gruyt e r. Ashton, J., (1992), Hea lthy C ities , Buk ingha n : O pen Univ e r sity Pr ess . Ha ne o ek, T. , (20 04), An Intr oduetion to He alth y Citie s, in First An n u al 200 4 Tai pei Inter n atio nal Healthy City Co nforence Program , PP. 11一 40. Ha n e o ek, J. a n d L. Duh l (1986). He althy C ities: Promoting He alth in the Urba n Conte nt. WHO Eur ope ・ Kramer, Ra lPh M. (1990). No nPr ofit Soeial Se rvie e Age n eie s a nd the Welfa r e St ate: So me Re s e arc h Co n sir ations , in Helm K, Anheie r and Wolfga ng ibeled. , The T h ird Sec to r: Com Pa rativ e Stud ie s of NonProfit Ornizatio ns. Berlin: Walter de Gruyt er. PP. 25 5一267. Salamo n , L. M. , (199 9), A meriea’ 5 NonPr ofit Secto r: A Pri me r, N

ew

Yo rk: Fo u ndatio n Cen te r. WHO, (1986), Ot tawa C ha rte r fo r Health Promotion, Health Promotio n, 1(4), PP. 111一v. 注: ¹ WH O, (1997a), C ity Pla n ning fo r Hea lth a nd Susta in able DeveloPm en t. Eu r ope a n Susta in able De vel一 oPme nt a nd He alth Seri es : 2. º 叶金川. 营造社 区健康一 造健康城市【J] . 台北卫生双月刊, 第52 期, 20 00 . » Barton, H. et al. (20() 3). Sha ping N eighbo rho ods: A Guide fo r Health, Su sta in abi lity and Vita lity. Lo ndo n : S Po n Press. ¼ Clark, D. (19 98). Healt hy C ity: A Mo del for Com m unity Implo veme llt, Publie Ma n age lnen t, 8 以11), PP. 4一8. ½ Á 胡淑贞、 蔡诗意. WHO健康市概念【J] . 健康城市学刊, 20 04 , ( l):17.

(10)

¾ Goldstein, Greg & Llo n a K iek busch. (1996). A Healthy City 15 a B改ter City, World Health , 49(l), PP. 4一7. OWH O, (19 97 b). Twen ty Steps fo r Dev eloping a Health y C itie s Proj ect. Conhage n, WHO Region al Off iee fo r Eu ro. À Duhl , L. (199 5). Health y Cities a nd City Pla n n ing Pr oce ss . Wo rld He alth OrniZatio n. À Flyn n, B. C. (199 2). Publie Poliey fo r He alth y Cit: In volving the Poli Mar. @ 吴永钟, 台湾地区社区健康营造 中心 运作现 况之初探: 以两梯 次159 家社区健康营造中心 为例, 台湾阳明大 学医务管理 研究所硕 士 论 文, 2001 . » 黄淑玲, 不 同承办机构推动社区健康营造运作影响因素之探讨, 台湾 医药大学环境医学研究所硕士论文,2 叨4. À 林 秀娟. 健康生活社区化【Jl. 社区发展季刊, 2 004 , (106) , 18一23. ¾200 54月, “ 行政院” 为推动社区发展之决心, 提出“ 台湾健康社区六星计划”, 以产业发展、 社福医疗、 社区治安、 人 文教育、 环境景观、 环保生态等六大方面 作为社区评量指标。 ¾ 由 于推动健 康城市方 面的努力与成效, 台南市于20 05 年7月 已成为WHO西 太平洋健康联盟成员, 也 是台湾 第一个 国 际健康城市, 对其介绍的文献已较多。 本 文 只介 绍台北市的 经验。 ¿ Ha n e o ek, J. (200 0). He alth y Com munitie s must als o be Sustain able Comm u nitie s, Pu blie He alth RePo rt, Vol. 115, I ssueZ/ 3, P. 15 1. 陈毓憬, 黄松元. 台北市社区健康营造推动的现况与困难之研究【Jl. 卫生教育学报, 200 3, (19):1792 11.

组织联 结

社会政

策资

日匕

东花

市 南

会 案

* 文章的第一部分主 要 分析社 区层 面社会政策 资源动员 机 制创新 的必要性。 为了维持和提 高社会福 利水平, 一定的社会设置制定和 实施 的各种措 施、 计划、 方案、 法律、 制 度, 便是社会政策。 ¹ 作为一项公共行动, 社 会政策关乎社会整体 需要及其个体基本需 要 (公众认 可) 的满足, 其对社会和成 员所承诺的利益需要借 助一 定的操 作单元和 平台予以实现。 社区就是一个 非常重要 和非常基础的政 策操作单 元。 从公共政策学 的角度 看, 社 区 和志愿者 组织因为免受国家强制 力和经济利分配的约束, 因而是一种重要的非强制性政 策工 具。 ¿ 作为一定地域 的社会共 同 体, 社区之中的各类组、 群体及个人一般 是以 自己所擅 长的功能式来参与 社会政 策, 为社会政策 行动组织、 动员、 提 供和传 递所需 要的政策 资源 (包括人力资源、 财力 资源和 物力资源 等)。 一般说来, 社区是 以三种 功能机制 介入社会政 策系统及 其行 动的。 一是社会政策行动 的管理机 制, 主要是对 社区层面的社会政策行动实施 组织、 协调 与管理, 保障社会政策 在社区系统有序。 这 一般是由社 区内的政府组 织 (街道) 和自治组织 (居委会) 来承担。 作 为政府 社会管理的一个基层 单位, 社区在实施各 项社会政策 的行动中发挥着重要作用。 » 二是社会政策资源的动员机制, 主要 是在社会政策资源 的筹集、 吸纳、 整合和 分配 中担 当中介作用, 如运行于社 区的民间基金会和慈善会 筹集资金与善款, 并将其分 配给直接提供社会服务 与救助的机构, 所发挥的就是这种 作用。 鉴于社区 层面的服务涉及面广, 内容 丰富, 需要众 多人员的参 与, ¼ 因此, 社区 人力动 员机制也是社 区层面 社会政策资源动员机制的重要组成 部分。 三 是社 会服务的传递机制, 即通过一 定的组织化过程, 将社 会政策资源转化成一 定 的社 会服务, 然后 传送到政 策所标识的具体个人身上。 社区服务中心, 各类为 * 第一作者为中 国政法大学政治与公共管理学院副院长、 副教 授、 北京大学法学博士; 第二作者为中国政法大 学政治与公共管理学院04 级硕士研究生。 32

數據

表 3 发 展健康 城 市 计 划 的 20 个步 骤 阶阶 段段 步 骤骤 开开开 1 . 津 布 方 持 团 队 ( B u ild i n g a su n n o r t 订ro u o 、、 始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始始 期期期 2

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