02.第二次安倍政權成為穩定政權之研究：從內閣官房長官角色分析Update:2018/09/11

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第二次安倍政權成為穩定政權之研究：

從內閣官房長官角色分析

吳明上

（義守大學大眾傳播學系教授）

摘

要

安倍晉三於 2012 年 12 月 26 日再度執政迄今，連續執政已逾二千日，在戰後憲法實施後的 32 位首相中，名列第三位。而且，第二次安倍政權的平均支持度也高達 55.8%，位居第三位，是日本政壇少見的穩定政權。為何第二次安倍政權能夠成為穩定政權？一般分析政治運作模式，大多都會將重心置於政治領導者的權力運作及其成效。然而，本文擬從不同的角度切入，將分析有「首相的賢內助」之稱的內閣官房長官對第二次安倍政權成為穩定政權的影響。關鍵詞：安倍政權、內閣官房、內閣官房長官、自民黨、內閣支持度

壹、前言

2012 年 12 月成立的第二次安倍政權，是近十年來日本政壇上少見的穩定政權。安倍晉三曾於 2006 年 9 月第一次執政，但是政權僅維持一年，其後接連的五個政權，包含福田康夫政權、麻生太郎政權，以及民主黨的鳩山由紀夫政權、菅直人政權、野田佳彥政權，期間即使出現政權輪替，政權的壽命(duration)也都僅維持一年左右，是日本近

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年來政局混亂的主要原因之一。史丹福大學沖本(Daniel I. Okimoto)教授便指出，日本首相快速更迭，以及其衍生的領導權危機(leadership crisis)，是日本政府經濟赤字之外的另一個嚴重的赤字問題。1 但是，安倍晉三於 2012 年 12 月 26 日重返執政，成立第二次政權迄今，連續執政已超過二千日，在戰後憲法實施後的 32 位首相中，連續任期天數僅次於佐藤榮作（2,798 日）、吉田茂（2,247 日），2_名列第三位。不僅如此，第二次安倍政權的平均民意支持度亦位居翹楚。根據《讀賣新聞》的追蹤調查顯示，第二次安倍政權成立迄今，政權民意支持度的平均高達 55.7%，3_{位居戰後第三位，與第二位的小泉} 純一郎政權的總平均 56.0%不分軒輊，第一位則是細川護熙政權的 67.2%。4_{然而，細川政權僅維持短短的八個月，不能與第二次安倍政} 權的時間長度同日而語。政權運作的穩定是持續推動內政與外交政策的基本條件，因此安倍政權在穩定的運作下，其內政與外交的政策作為，例如安倍經濟學與安全保障等政策，格外受到關注。為何第二次安倍政權能夠成為穩定政權？此疑問是本文主要探討的焦點。一般對政治的觀察，首先會注意到政治最高領導者的權力運作及成效，例如以往的研究從「分立

Daniel I. Okimoto, “Japan’s Other Deficit: a Deficit in Political Leadership,” October 1, 2011, Research Institute of Economy, Trade and Industry, <http:// www.rieti.go.jp/en/special/p_a_w/009.html>. 執政天數以戰後新憲法實施後，且以連續執政天數為計算標準，故吉田茂首相的任期天數從 1948 年 10 月 15 日的第二次內閣，算到 1954 年 12 月 10 日的第五次內閣，未計算第一次政權的 367 日（1946 年 5 月 22 日至 1947 年 5 月 24 日）。《讀賣新聞》對第二次安倍政權的支持度，從 2012 年 12 月 28 日到 2017 年 12 月 8-10 日，總計調查了 73 次，內閣支持率的平均是 55.7%。橋本五郎、飯田政之、加藤秀治郎，《Q&A 日本政治：政治！》（東京：一藝社，2006 年），頁 12-13。

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國會」的消除、民主黨執政失敗的影響、以經濟為優先的政權運作，以及首相對人事權的掌握等觀點來分析。然而，本文擬將焦點置於被稱為「首相的賢內助」的內閣官房長官的角色，嘗試著從不同的角度切入，提供具有說服力的新觀點。

貳、既有的研究論點與問題意識

本文與既有研究的相關部分，包含兩個面向，一是第二次安倍政權穩定的研究，二是內閣官房長官的研究，茲將各相關研究的既有論點說明於後。

一、第二次安倍政權穩定的研究

安倍晉三於 2012 年 12 月重返執政後，不僅在國政選舉連續獲勝，5_{鞏固了自民黨的政權基礎，甚至建立起「安倍一強」的權力結} 構。為何安倍首相能夠建立起穩定的政權，既有的研究主要從四面向來分析：一為「分立國會」的消除；二為民主黨執政失敗的影響；三為以經濟為優先的政權運作；四為人事權的掌握。首先，關於「分立國會」的消除方面。白鳥浩的研究指出，「分立國會」的消除，是安倍政權運作穩定的主要因素之一。6_「分立國會」是指執政黨在眾議院擁有過半數席次，但是在參議院未能取得過半數席次的狀況。為何執政黨未能在參議院取得過半數席次，會阻礙政權的運作？竹中治堅與向大野新治均指出，參議院在政權運作的過程中，具有關鍵性的影響力，主要的理由有三：一是參議院擁有延宕安倍晉三於 2012 年 9 月回任自民黨總裁後，連續在 2012 年眾議院選舉、 2013 年參議院選舉、2014 年眾議院選舉，以及 2016 年參議院選舉中獲勝，四戰皆捷是繼小泉純一郎總裁之後的第二人。白鳥浩，〈2016 年参議院議員選挙民主主義～“一強多弱”時代政治選択～〉，《調査情報》，第 532 號，2016 年 9 月，頁 20-27。

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法案審議的權力；7_{二是眾議院需要三分之二以上的席次，始能再度} 表決推翻參議院的決議，但是執政黨難以跨越此門檻；三是參議院「究責決議案」（日文為「問責決議案」）8_{的政治效應。}9_受到「分立國會」的掣肘，國會空轉，政策難以推動，以致於就任首相一年便辭職下臺的福田康夫便有所感指出：「分立國會」的現象好比雙引擎飛機失去一個引擎一般，無法取得政權的平穩運作。10_{吳明上研究亦} 指出，「分立國會」的窘境是造成自民黨於 2009 年失去政權的主要原因。11 安倍政權於 2012 年 12 月上臺時，即面臨著「分立國會」的狀況，安倍首相遂將新內閣定位為「危機突破內閣」，視翌年的參議院選舉為新政權的最優先課題。安倍政權於翌年七月的參議院選舉中勝選，參議院收到眾議院通過的法案後，除國會的休會時間外，有 60 天的審議時間（憲法第五十九條第四項）。換言之，參議院若對眾議院通過的法案有異議時，擁有 60 天的延宕時間。通常國會的會期為 150 天，因此，如果參議院對法案與眾議院抱持不同的立場，則參議院的 60 天延宕時間，可嚴重壓縮國會的審議。「究責決議案」是追究政府的政治責任，參議院若對首相或大臣通過「究責決議案」，則表示參議院否定首相或大臣的政治家資格，因此得以在審議法案時，拒絕首相或相關大臣出席，或拒絕審查各該相關法案。就對內閣而言，無法出席重大法律案或預算案的審查會進行說明，審議便會陷入膠著，政策法案無法通過，施政便會空轉，對內閣造成嚴重的打擊。竹中治堅，《参議院何 1947～2010》（東京：中央公論新社，2010 年），頁 7；向大野新治，〈国会：「」見政治方〉，佐木毅、清水真人主編，《現代日本政治》（東京：日本経済新聞社，2011 年），頁 327-372。福田康夫，〈参院落〉，《毎日新聞》，2007 年 11 月 2 日，版 1。吳明上，〈自民黨為何於 2009 年失去政權？—「分立國會」的觀點〉，《臺灣民主季刊》，第 12 卷第 1 號，2015 年 3 月，頁 175-209。

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成功地取得過半數的席次，消除了「分立國會」的狀況；緊接著，安倍政權也在 2016 年的參議院選舉中，持續取得過半數的席次，「分立國會」的現象迄今未再出現。其次，關於民主黨執政失敗的影響。清水克彥分析指出，民主黨於 2009 年的眾議院選舉中，在期待「政權輪替」的民意支持下，成功地取得政權，組閣上臺的鳩山內閣的民意支持度也高達 70%以上。但是，民主黨標榜的「政治主導」的決策機制運作失靈，政策距離民意越來越遙遠，不僅致使 2012 年的眾議院選舉敗北而失去政權，而且亦無法挽回民意的信賴與支持。12_{中野晃一進一步觀察指出，民主} 黨執政期間的混亂，致使民意、社會菁英與官僚，皆不希望民主黨再度執政。13_{高安健將的分析指出，民主黨下臺後，無法挽回民意信任，} 不僅導致 2013 年參議院選舉的敗北，更造就了自民黨「一強」的政黨政治體制。14_{塩田潮則從自民黨角度觀察指出，自民黨鑑於民主黨} 政權失敗的上述效應，以及淪為在野黨的痛苦經驗，自民黨內部出現了鞏固領導核心的現象，以往派閥之間的相互競爭，特別是主流派（以首相所屬派閥為中心的派閥）與非主流派之間的競爭，不再顯現。15 復次，關於以經濟為優先的政權運作方面。星浩與藥師寺克行的分析指出，安倍晉三重返執政後，基於第一次政權失敗經驗的反省，清水克彦，《安倍政権罠：単純化政治》（東京：平凡社，2014 年），頁 18-19。柿崎明二、古賀茂明、中野晃一，〈安倍政権支〉，中野晃一主編，《徹底検証安倍政治》（東京：岩波書店，2016 年），頁 3。高安健将，〈巨大与党出現：自民党「復活」何意味？〉，《月刊自治研》，第 651 號，2013 年 12 月，頁 18-20。塩田潮，《復活！自民党謎：「一強」政治生》（東京：朝日新聞出版，2014 年），頁 17。

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以及顧及輿論的動向，將經濟復甦定位為政權的最優先課題。16_安倍晉三第一次執政時，標榜「擺脫戰後體制」，推動防衛廳升格為防衛省、修正《教育基本法》，以及通過修正憲法的必要程序的《國民投票法》等，並在國會強行運作，引發在野黨與民意的反彈，也導致 2007 年參議院選舉的敗北。谷口將紀與三輪洋文指出，2013 年參議院選舉與 2014 年眾議院選舉的勝利，是安倍政權建立一強的主要基礎，而選舉勝利的主要原因則是「安倍經濟學」帶來經濟指標的改善。17 最後，關於首相對人事權的掌握方面。上川龍之進的研究指出，第二次安倍政權成立後，安倍首相對於以往獨立性強的機關首長的人事，例如日本銀行總裁、NHK 局長、自民黨稅制調查會長、內閣法治局長等，都對該機關的人事制度或慣例進行介入，任命首相屬意的人士，藉以制定出符合首相政策意圖的政策。18 朝倉秀雄與池田信夫則注意到 2014 年 5 月 30 日設立的「內閣人事局」的政治效應。內閣人事局主導霞關 300 名左右各省廳幹部的任命權，內閣人事局長由內閣官房副長官擔任。值得關注地是，原先的制度設計是由內閣官房的事務副長官（杉田和博）擔任，但是在安倍首相與內閣官房長官菅義偉的強力主導下，改由政務副長官（加藤勝信）擔任。19_{政務官是由首相政治任免，換言之，首相得以透過內閣人} 第二次安倍政權有三大課題，分別是經濟復甦、東北賑災與復興、危機管理，其中的經濟復甦被列為首要課題。請見星浩，《官房長官：側近政治学》（東京：朝日新聞出版，2014 年），頁 55；藥師寺克行，《現代日本政治史：政治改革政権交代》（東京：有斐閣，2014 年），頁 262。谷口将紀、三輪洋文，〈2014 年総選挙 : 熱狂与党圧勝背景〉，《世界》，第 867 號，2015 年 4 月，頁 188。上川龍之進，〈日本政治制度改革〉，發表於「新時代的台日關係—社會科學領域的學術對話」研討會（臺北：政治大學日本研究學位學程，2016 年 12 月 17 日），頁 123-129。

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事局長，對各省廳幹部以上的人事進行實質的政治任用。清水唯一朗進一步指出，在首相的人事主導下，霞關的官僚為求晉用而揣摩上意，逐漸形成所謂的「官邸官僚」的現象，進而建構出以安倍首相為核心的決策體制。20

二、內閣官房長官的研究

以往對於內閣官房長官的研究，大致集中在兩面向：一為內閣官房長官的制度變遷，二為內閣官房長官菅義偉的特異性。首先，關於內閣官房長官的制度變遷方面。星浩與菊池正史指出，內閣官房長官的前身是明治憲法下的「內閣書記官長」，顧名思義為內閣總理大臣的秘書官。戰後新憲法實施後，1947 年 5 月依據新成立的《內閣法》改稱為內閣官房長官，1963 年 6 月在池田勇人首相的指示下修正《內閣法》，將內閣官房長官的地位提升為「認證官」，與內閣各大臣同等地位。池田首相認為，內閣官房長官需要將首相的政策旨意傳達給各大臣，故必須具有與各大臣同等的資格與地位。21 星浩進一步指出，電視機於 1950 年代中期開始普及後，使得每日召開二次記者招待會的內閣官房長官，逐漸成為家喻戶曉的政治人物，而且也得以累積民意基礎。正因為如此，歷任首相中擔任過內閣官房長官者並不少，22_{例如，佐藤榮作、大平正芳、鈴木善幸、竹下} 朝倉秀雄，《官邸支配》（東京：，2016 年），頁 237；池田信夫，《強自民党病理》（東京：PHP 研究所，2016 年），頁 154。清水唯一朗，〈政治主導完成、官邸主導確立：第二、三次安倍内閣政治運営〉，《日本與亞太研究季刊》，第 1 卷第 3 期，2017 年 7 月，頁 147-148。星浩，《官房長官：側近政治学》，頁 17；菊池正史，《官房長官見政権実力》（東京：PHP 研究所，2013 年），頁 186-187。

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登、小淵惠三、福田康夫、安倍晉三等。其次，關於內閣官房長官菅義偉的特異性方面。菊池正史與森功從菅義偉當選眾議院議員後的政治歷程分析指出，菅義偉的選舉實務操作能力受到肯定，是其能夠在自民黨活躍的重要原因。菅義偉於 1996 年首次當選眾議員後，加入小淵派；然而，1998 年自民黨總裁選舉時，菅義偉並未支持所屬派閥首領小淵惠三，而是支持從小淵派出走的梶山靜六。因為小淵主張擴大公共投資、金融緩和等保守路線的政策，而菅義偉則認為必須採取財政改革等較為強烈的手段，始能健全日本的經濟與財政，因此勸進時任內閣官房長官的梶山靜六，梶山靜六脫離小淵派出馬角逐自民黨總裁寶座，最後落選。雖然如此，在當時首次當選眾議員的菅義偉擔任競選總幹事下，梶山靜六獲得 102 票，高於小泉純一郎的 84 票，菅義偉的運籌帷幄能力受到矚目。自民黨總裁選舉後，菅義偉脫離小淵派，加入加藤紘一率領的「宏池會」，因為反對密室政治產生的森喜朗內閣，成為「加藤之亂」的一員。「加藤之亂」失敗後，宏池會分裂為加藤派與崛內派，菅義偉加入了崛內派。2007 年自民黨總裁選舉時，菅義偉不支持宏池會系統的福田康夫，而是支持安倍晉三的盟友麻生太郎（麻生派首領），並積極輔選。選舉結果，雖然氣勢一邊倒的福田康夫獲勝，但是麻生太郎的得票數卻也比 2006 年總裁選舉時高出 61 票，再度證明菅義偉的選舉實務操作能力。福田康夫上任總裁後，任用古賀誠為選舉對策委員長，古賀誠則因看重菅義偉的政治手腕與選舉實務操作能力，提拔為副委員長，負責眾議院的選舉事務。23 _{2012 年自民黨總裁選舉時，菅} 義偉極力勸進安倍晉三復出，並輔佐安倍晉三打敗石破茂等黨內重量級政治家，安倍晉三就任總裁後，任命菅義偉為幹事長代理，掌理眾星浩，《官房長官：側近政治学》，頁 18。菊池正史，《官房長官見政権実力》，頁 45；森功，《総理影：菅義偉正体》（東京：小学館，2016 年），頁 179-180。

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議院選舉事務。同年 12 月，安倍晉三於眾議院選舉獲勝，取得政權後，任命菅義偉為內閣官房長官，擔任安倍首相的左右手。山崎柊亦分析指出，菅義偉進入政界後，堅持自己的理念，遊走於自民黨派閥之間，不同於其他政治家對派閥始終如一的的忠誠；雖然在自民黨總裁選舉時，屢屢慘遭挫敗，若是他人恐早已無立錐之地，菅義偉卻能持續在自民黨內活躍，堪稱為政界的不死鳥。24

三、本文的問題意識

本文的問題意識有二：第一是起於單純的疑問，亦即第一次與第二次安倍政權的首相為同一人，而且政治制度的架構未有重大的變化，既然如此，為何第一次政權僅維持一年，而第二次政權則能成為穩定政權？第二也是簡單的疑問，首相日理萬機，國事繁重，如何因應以維持政權的運作？首相官邸的官方網站或是新聞報紙，每天都會紀錄前一天首相的行程。首相除了主持每周二、五定期召開的內閣會議外，尚須主持各項決策會議（例如決定經濟方針的經濟財政諮詢會議），以及會見國內外團體、地方視察、參加重要典禮儀式、出國訪問、參加國際會議等。如果進入國政選舉或地方選舉期間，身為自民黨總裁的首相，則必須前往全國各地宣傳演講，或替黨籍候選人站臺，舟車勞頓。從每天的活動記錄來看，首相的行程是以分為單位進行規畫的，工作內容的繁重可見一斑。關於首相一天的行程，請見表 1，2017 年 10 月 6 日的例子。一般對於政權運作的觀察分析，大多將焦點鎖定於政治最高領導者的權力及其運用，例如前述的既有研究論點中，分析安倍首相如何透過人事權的掌握，進而建立起「官邸主導」的決策模式，便是以首山崎柊，〈安倍政権屋台骨支男菅義偉官房長官「政権黒幕」研究〉，《文芸春秋》，第 91 卷第 8 期，2013 年 7 月，頁 240-243。

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相為核心的分析方法。本文並非質疑或否定既有研究的觀點，而是擬提出新的分析切入點，亦即，以內閣官房長官的角色，來分析為何第二次安倍政權能夠成為穩定的政權。內閣官房長官是法定的首相輔佐機關「內閣官房」的首長，被譽為「首相的賢內助」，而且，在未指定副總理的情況下，內閣官房長官是總理大臣出缺或無法視事時的第一順位代理人，因此內閣官房長官被視為政權的第二號人物。本文認為，內閣官房長官的人事安排是第二次安倍政權能夠成為穩定政權的重要因素。第一次安倍政權（2006 年 9 月 26 日至 2007 年 8 月 27 日）僅維持一年，而第二次安倍政權從 2012 年 12 月 26 日成立迄今，已經邁入第六年。就本文關心的焦點「為何第二次安倍政權會成為穩定政權」而言，誠如星浩的研究指出，第二次安倍政權與第一次最大的不同之一是，安倍首相記取第一次政權時，官邸運作失敗的教訓，官房長官從「朋友、菁英、無閣僚經驗的」塩崎恭久，更換為「直諫型、努力、有閣僚經驗」的菅義偉。25_{上杉隆在《官邸崩壞：安倍政權迷走的一年》一書中也指出，第} 一次安倍政權時，安倍首相任用親信但尚無閣僚經驗的塩崎恭久擔任內閣官房長官，無法整合官邸的政治家與官僚，以至於政策協調失序，「官邸政治」無法運作，在骨牌效應之下，政權僅維持一年便告瓦解。26 第二次安倍政權成立時，安倍首相便任命菅義偉擔任內閣官房長官，而且，第二次安倍政權成立迄今，雖然經歷過五次的內閣改組，27 星浩，《官房長官：側近政治学》，頁 55。上杉隆，《官邸崩壊：安倍政権迷走一年》（東京：新潮社，2007 年），頁 67-209。五次的內閣改組分別是：2014 年 9 月 3 日（第二次安倍內閣改組內閣）、 2014 年 12 月 24 日（第三次安倍內閣，眾議院選舉後的新內閣）、2015 年 10 月 7 日（第三次安倍內閣第一次改組內閣）、2016 年 8 月 3 日（第三次

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但是菅義偉未曾被更動，一直擔任內閣官房長官。其擔任內閣官房長官的天數已逾二千日，超越福田康夫的 1,289 日，成為在位最久的內閣官房長官。因此，菅義偉在第二次安倍政權中的角色，逐漸受到日本學術界的重視。一般而言，在分析政治行為者的行為時，有兩個分析途徑，一是制度論，二是行為者論。制度論者主張制度是行為者的規範，忽略行為者的特質帶來的政治效果，而行為者論者認為政治的主宰者是行為者，即使制度相同，不同的行為者會帶來不同的制度效果。但是本文認為制度與行為者是一體二面，互相影響的關係，行為者採取的行為必須於法有據，而制度亦需行為者的善加運用始能落實。因此，本文於後擬先說明內閣官房在制度上的功能，接著說明內閣官房長官菅義偉所扮演的角色，藉以釐清第二次安倍政權能夠成為穩定政權的因素。本文的研究方法除了文本分析外，也進行深度訪談，期望透過日本學者的在地觀察與見解，提供有效的解釋。深度訪談總計進行二次，對象是關西學院大學國際學部三宅康之教授，時間分別是 2016 年 8 月 20 日與 2017 年 8 月 17 日。安倍內閣第二次改組內閣），以及 2017 年 8 月 3 日（第三次安倍內閣第三次改組內閣）。

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表1 安倍首相於 2017 年 10 月 6 日（五）的一天行程時間工作內容上午 09:51 離開首相官邸。 10:04 主持內閣會議。 10:19 與麻生太郎財務大臣兼副總理、淺川雅嗣財務官、山崎和之外務審議官、松島浩道農林水産審議官、柳瀬唯夫經濟産業審議官、田端浩國土交通審議官等開會。 10:46 接見麻生太郎財務大臣兼副總理。 11:02 接見衛藤晟一首相補佐官。下午 12:26 接見和田政宗自民黨參議院議員。 13:22 接受《共同通訊社》採訪。 13:53 抵達自民黨總部。 14:00 主持自民黨選舉總部幹部會議。 15:09 返回官邸。 16:34 JR 國分站南出口，進行街頭演講。 17:48 JR 立川站北出口，進行街頭演講。 19:23 抵達自民黨總部。 19:25 出席自民黨網路支援俱樂部總會，致詞、拍攝紀念照。 19:57 返回東京私邸（東京富谷）。資料來源：〈首相動静〉，《朝日新聞》，2017 年 10 月 6 日，版 1。

參、內閣官房的制度強化

日本政府為了追求行政績效，提升統治效能，於 1990 年代推動行政改革，1998 年 6 月通過了《中央省廳等改革基本法》，接著於 2001 年 1 月完成了中央省廳的重組。就提升統治效能而言，以往論及行政改革，大多強調強化內閣功能，亦即強化首相領導權的改革目的，例如，田中一昭與岡田彰的研究指出，行政改革明確賦予了首相的「主動提議權」（日文為「發議權」，The Initiative），確立首相在決策過程中的主導權。28 田中一昭、岡田彰，《中央省庁改革：橋本行革目指「国

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既往，在內閣制度上，首相的權力受到兩個面向的制約：一為正式制度，二為非正式制度。首先就前者而言，依據《內閣法》的規定，首相的地位與大臣相同，各省廳大臣「分擔管理行政事務」，而且首相雖然主宰內閣會議，但是首相必須依據內閣會議的決議方針指揮監督行政各部，而且內閣會議的表決方式採取一致決，對首相的行政權產生制約。29_{其次就後者而言，內閣會議的決議事案件都經「事前} 審查」，亦即經過各省協議與事務次官會議通過後，再送到內閣會議決議，因此內閣會議僅進行形式上的審查，實質上為「追認」事前審查的案件。30_{行政改革後，日本政府修改了《內閣法》第四條第二項的} 規定，在原先的「內閣總理大臣主宰內閣會議」之後，加上「內閣總理大臣得就內閣重要政策的基本方針與其他案件行使主動的提議權」。首相擁有主動提議權的明確化，確立了「首相主導」的政治模式。誠如福田康夫擔任內閣官房長官時，於 2002 年 11 月 5 日在參議院內閣委員會，針對行政改革與內閣功能強化進行答辯時便表示：「省廳（行政）改革的旨趣在於政治主導，或言首相主導，總理在內閣會議行使主動提議權，迅速地針對當下的重要課題做出因應，具有重大的意義」。31 然而，不容忽視地是，行政改革除了強化首相的領導權外，同時也強化了首相的輔佐機制，做為制度落實的配套措施。換言之，首相輔佐機制的強化，是首相得以發揮強大領導權的基礎，首相輔佐機制」》（東京：日本評論社，2000 年），頁 71-143。《內閣法》第三條規定：各大臣作為主任大臣，分擔管理行政事務；第四條第二項規定：內閣總理大臣主宰內閣會議；第六條規定：內閣總理大臣依據內閣會議的決定方針，指揮監督行政各部。内山融，〈日本政治政策決定〉，《季刊政策経営研究》，2010 年第 3 卷，2010 年 7 月，頁 1-18。日本国会参議院，《第 155 回国会参議院内閣委員会会議録》，第 2 號， 2002 年 11 月 5 日，頁 6。

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的強化包含內閣官房功能的強化、內閣府的新設，以及設置「特命擔任大臣」，後二者在作為首相的輔佐機制的同時，也是內閣官房的輔佐機制。茲將詳細說明於後。

一、內閣官房功能的強化

內閣官房是內閣的輔佐機關，同時也是直接輔佐與支援做為內閣首長的首相的機關。行政改革以前，在政治決定過程中，根據《內閣法》第十二條第二項的規定，內閣官房的主要功能有四：一是負責內閣會議事項的整理和內閣庶務；二是綜合調整內閣會議的重要事項；三是綜合調整行政各部門的統一施政；四是掌管蒐集與調查內閣重要政策的相關情報之工作。行政改革之後，日本政府於 1999 年 7 月針對上述第二項與第三項的功能進行修正，主要內容有二：第一是內閣官房對於內閣會議的重要事項，以及行政各部門的統一施政的功能，在綜合調整外，增加「制定計畫、擬定草案」的功能；第二是增加內閣官房對於內閣重要政策的基本方針，進行「制定計畫、擬定草案，以及綜合調整」的功能。32_{在此修正下，政策決定過程從以往的「官僚主導」模式，轉變為} 「官邸主導」模式。在以往的「官僚主導」模式下，政策制定是從草案擬定開始，而以往政策草案的擬定是由官僚系統的課長級幹部負責，課長擬定草案後，課長、局長、大臣等進行該省廳內部的調整，接著進入省廳之間的實質性協調；省廳之間的協調完成後，再經過各省廳事務次官組成的事務次官會議承認之後，便提交內閣會議審議。然而，誠如伊藤光利指出，內閣會議的審議徒具形式，內閣官房主持議程，會議時間大約 30 分鐘左右，過程簡潔快速，內閣閣員忙於在各提交法案上署名，田中嘉彦，〈日本行政機構改革：中央省庁再編史的変遷文脈〉，《》，第 776 號，2015 年 9 月，頁 79。

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閣員甚少發言或討論法案內容。33_{換言之，在政治決定過程中，官邸位} 居消極與被動的地位。然而，行政改革之後，官邸則得以位居主導且主動的地位。首相對於內閣重要政策的基本方針具有主動的提議權，而且作為首相輔佐機關的內閣官房，亦得以從「制定計畫、擬定草案」的初步階段便開始主導，不再只是政策草案制定後的綜合協調。換言之，官邸正式地從官僚手中取得政策制定過程的主導權。第二次安倍政權時，內閣官房在決策過程中的地位提升，以及功能的發揮，能從其組織規模的擴大一窺端倪。首先，關於內閣官房的本部與會議數目方面。內閣官房得依法律或內閣會議的決議，針對重要的政策於內閣轄下設置「本部」或會議，進行綜合調整，以利政策的推動。根據「內閣官房」的官方網頁資料顯示，運作中的「本部與會議」的數目總計 139 個，其中便有 82 個(59%)是第二次安倍政權之後設立的。34 其次，關於政策辦公室方面。內閣官房依據內閣總理大臣的指示，或是為了推動內閣重要政策相關的計畫制定或草案擬定，進行跨省廳的綜合調整時，得在內閣官房副長官助理轄下設置「政策辦公室」（日文為「分室」），相當於政策事務局的功能。運作中的政策辦公室總計有 35 個，其中便有 21 個(60%)是第二次安倍政權成立後新設置的。35 最後，關於內閣官房的總員額方面。隨著本部、會議與政策辦公伊藤光利，〈内閣首相〉，村松岐夫、伊藤光利、辻中豐主編，《日本政治》（東京：有斐閣，1992 年），頁 159。日本內閣官房，〈各種本部会議等活動情報〉，2017 年 8 月 8 日（檢索），《內閣官房》，<http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/index.html>。日本內閣官房，〈内閣官房組織図〉，2017 年 8 月 8 日，《內閣官房》， <http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/pdf/h290808_sosikizu.pdf>。

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室數目的增加，內閣官房的專任職員數也隨之增加。內閣官房的專任職員數於 2001 年時為 515 名，第二次安倍政權成立前（2012 年）為 807 名，2016 年為 1,119 名。就專任職員數的成長而言，2001 年到 2012 年的 12 年間增加了 292 名，而第二次安倍政權成立（2012 年 12 月）到 2016 年的四年間便增加了 312 名。而且，日本政府於 2001 年推動中央省廳改革之後，公務人員的總員額出現逐年減少的現象。日本國家行政機關整體的公務人員的總員額於 2001 年度為 81 萬 7,225 名，到 2016 年度減少到 29 萬 7,073 千名，36_{但是，日本國家行政機關中內閣} 官房的專任職員數卻逆向成長，足見內閣官房的重要性與活躍性。第二次安倍政權成立後，除了上述的任務編組外，更於 2013 年設置國家安全保障會議（議長為首相），主要由首相、內閣官房長官、外務大臣、防衛大臣等四大臣為核心，做為安全保障政策的司令塔；緊接著於 2014 年設置內閣人事局，主導霞關官僚系統主要幹部的人事佈局。表2 內閣官房專任職員總員額一覽表年度 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年總員額 515 人 598 人 627 人 648 人 665 人 679 人 702 人 716 人年度 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年總員額 737 人 798 人 817 人 807 人 818 人 1,024 人 1,077 人 1,119 人資料來源：日本內閣官房，〈国家公務員定員（平成 13 年度－ 29 年度）〉，2017 年 8 月 8 日（檢索），《內閣官房》，<http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/ jinjikyoku/satei_02.html>。說明：2017 年的總員額是 1,125 人。日本內閣官房，〈公務員数〉，2017 年 8 月 8 日（檢索），《內閣官房》，<http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/jinjikyoku/files/h290401_teiin. xlsx>。

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二、內閣官房的智庫：內閣府

內閣府是 2001 年中央省廳改革時新設置的行政機關。依據《內閣府設置法》的規定，內閣府為了協助內閣重要政策的相關事務，或為了行政各部施政的統一，掌理計畫制定、草案擬定與綜合調整等相關事務。37 《內閣設置法》第三條第一項規定，內閣府的主要任務是協助內閣進行重要

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內閣府針對重要政策或必須適切處理之事項，得設置政策會議（名稱依據屬性不同，分為會議、審議會、懇談會、委員會或協調會等），例如眾所周知的經濟財政諮詢會議，或眾議院議員選區劃定審議會，便是其中之一。宮崎一德指出，因內閣府的組織依據法律而設置，與內閣官房的組織依據大臣決定二者有所不同，所以組織的擴張並不大，即使如此，與省廳重組前比較，第二次安倍政權成立後，政策會議的數目還是增加了 17 個。38 行政改革為了強化內閣功能，明確地賦予內閣官房與內閣府，在重要政策上的計畫制定、草案擬定與綜合調整功能。就制度設計上，是否有疊床架屋或衝突的情形？前內閣官房行政改革推進本部事務局次長山本哲夫於 2015 年 7 月 1 日，在眾議院內閣委員會答詢時，針對此二機關的制度分工表示，基本上內閣官房主要是機動地、彈性地因應各種政策課題，提出政策的大方向；而內閣府主要是針對經常性地、專門性的政策課題；此二者的區分難以機械式地標示清楚，在決定過程中，由內閣會議決定。39 針對內閣官房與內閣府的功能分工，前內閣官房副長官古川貞二郎簡單扼要地表示，內閣官房做為首相的「政策戰略據點」，而內閣府則做為「智慧的場所」，協助內閣官房建構出官邸主導的政治運作模式。40_{換言之，在政治決定過程中，內閣官房是「政治的」場域，內} 政策的相關事務。第四條規定，內閣府除內閣官房依據《內閣法》第十二條第二項第二款的事務（內閣重要政策基本方針的計畫制定、草案擬定與綜合調整等相關事務）外，為達第三條第一項的任務，以及為促使行政各部施政的統一，進行計畫制定、草案擬定與綜合調整。宮崎一徳，〈内閣官房、内閣府拡大議員立法役割〉，《公共政策志林》，第 4 號，2016 年 3 月，頁 61。日本国会衆議院，《第 189 回国会衆議院内閣委員会会議録》，第 16 號， 2015 年 7 月 1 日，頁 33。古川貞二郎，〈総理官邸官房研究：体験基〉，《年報行政研

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閣府則為「行政的」場域。內閣官房長官菅義偉明確地表示，政治主導應該是政治家領導統御官僚，官僚做為政治家的智囊，落實政治家的政策。41 前內閣官房副長官石原信雄進一步表示，內閣、內閣官房、內閣府等三者的關係，即內閣府的首長為首相，內閣府協助首相處理重要政策相關事務，同時也協助內閣官房推動政策相關事務，42_{如圖 2 所} 示。因此，內閣府在省廳間位居主導地位，實質上有助於內閣官房的任務遂行。在政策決定過程中，內閣府得以發揮跨省廳的協調功能，主要原因有二：第一，內閣府的法律位階高於其他省廳。中央各省廳依據《國家行政組織法》的子法設置，而日本在行政改革時，將《內閣府設置法》置於與《國家行政組織法》相同的位階，因此，內閣府的位階高於其他中央省廳，有利於內閣府主導省廳間的橫向溝通。43_第二，內閣府為了協助與迅速地落實內閣重要政策，得設置「特命擔當大臣」，特命擔當大臣由國務大臣充任。44_{因為內閣府的位階高於其他中} 央省廳，因此特命擔當大臣的位階亦高於其他省廳的大臣，故於溝通協調時，得命令省廳首長出示必要資料，或主動進行勸告，以利內閣府在政治決定過程中位居主導地位。究》，第 40 卷，2005 年 5 月，頁 14。菅義偉，《政治家覚悟：官僚動》（東京：文藝春秋，2012 年），頁 2-3。石原信雄，〈内閣自治体機能強化〉，《法律文化》，2005 年 4 月號，2005 年 4 月，頁 23。田中嘉彦，〈日本行政機構改革：中央省庁再編史的変遷文脈〉，頁 79。《內閣設置法》第九條第二項：國務大臣充當特命擔當大臣。

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肆、內閣官房長官菅義偉的角色

如眾所知，安倍晉三曾於 2006 年 9 月到 2007 年 9 月第一次執政，但是突然因健康因素辭去首相職位，引發政壇震撼。沉寂五年後， 2012 年 8 月復出角逐自民黨總裁，勝選後繼而在同年 12 月的眾議院選舉中，率領自民黨成功地奪回政權。但是，當初安倍晉三對於復出角逐自民黨總裁寶座一事，因為 2007 年的突然辭職事件而心有猶豫，認為時期尚早，宜先擔任內閣大臣，展現健康狀態與企圖心，再行圖謀總裁寶座，身邊智囊亦多如是想。最後是在菅義偉的積極勸進下，安倍晉三才回心轉意，決定復出角逐自民黨總裁寶座，45_{進而開啟第二次} 大下英治，《内閣官房長官秘録》（東京：，2014 年），頁 140。

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安倍政權的序幕，菅義偉可謂是第二次安倍政權的推手。安倍晉三再度執政後，任命菅義偉為內閣官房長官。誠如前述，「直諫型、努力、有閣僚經驗」的菅義偉與第一次政權時的「朋友、菁英、無閣僚經驗的」塩崎恭久不同。而且，第二次政權的內閣官房事務副長官杉田和博、政務副長官加藤勝信（眾議院出身，後任分別為萩生田光一、西村康稔）、政務副長官世耕弘成（參議員出身，後任為野上浩太郎46_{），除了野上浩太郎外，均具輔佐首相的經驗，與第} 一次政權期間的事務副長官的場順三、政務副長官鈴木正二與下村博文均毫無官邸經驗者不同。47_{內閣官房的重要幹部，任用具有輔佐內閣} 總理大臣經驗者，能夠熟稔政策與溝通事務，順利達成首相的政策旨意。表3 第二次安倍政權時期內閣官房副長官一覽表資歷職務姓名任職期間任職前輔佐首相的經歷政務副長官眾議員加藤勝信 2012 年 12 月 26 日-_{2015 年 10 月 6 日} 內閣官房副長官秘書官_{內閣府大臣政務官} 萩生田光一 2015 年 10 月 7 日-_{2017 年 8 月 2 日} 總裁特別輔佐西村康稔 2017 年 8 月 3 日- 內閣府副大臣參議員世耕弘成 2012 年 12 月 26 日-_{2016 年 8 月 2 日} 內閣總理大臣輔佐官野上浩太郎 2016 年 8 月 3 日- 無事務副長官杉田和博 2012 年 12 月 26 日-內閣官房長官秘書官內閣情報調查室長內閣危機管理監資料來源：作者自行製表。野上浩太郎雖無官邸經驗，但是擔任過參議院文教科學委員長、國土交通副大臣。高安健将，〈安倍政権「官邸主導」？〉，《世界》，第 767 號，2007 年 7 月，頁 121。

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田崎史郎進一步指出，在內閣副官房長官世耕弘成的建議下，由安倍首相、菅義偉內閣官房長官、二名內閣官房政務副長官、一名內閣官房事務副長官，以及首相首席秘書官等六名組成的「正副官房長官會議」，雖然不是正式的決策機關，但是每天短短 15 分鐘的會議，實質上卻是安倍政權的最高意思決定場域，而扮演司令塔的人物便是內閣官房長官菅義偉。48_{然而，內閣官房長官是首相任命的政務官，就} 政治位階而言，首相高於內閣官房長官，就決策機制而言，首相是最後的決定者，而且負有政策成敗的政治責任。決策核心的「官邸」宛如「內閣中的內閣」，安倍首相是最高的政治領導者，但是菅義偉儼然以首相的代理人來主導，這樣的政治搭配為何能夠成功？誠如東京大學御廚貴教授之研究所指出的，究其原因，主要在於安倍首相與菅義偉之間，存在著全面性的信賴與尊重。49 以下茲以第二次安倍政權運作過程中，重要的四個關鍵點：經濟主軸的確立、政權的危機管理、眾議院解散的決定，以及自公聯合的管道等四面向，來說明菅義偉在第二次安倍政權中所扮演的關鍵角色。

一、經濟主軸的確立

內閣官房長官菅義偉自身便曾指出，第二次安倍政權之所以「強」，主要是以經濟復甦為主座標的政權運作相當明確之故。50_前述的既有研究也指出，以經濟為優先的政權運作是第二次安倍政權能夠成為穩定政權的主因之一，而將經濟定位為最優先課題的就是菅義星浩，《官房長官：側近政治学》，頁 150。御厨貴，《政治眼力》（東京：文藝春秋，2015 年），頁 35。菅義偉，〈菅官房長官語安倍政権、次一手〉，《中央公論》，第 129 卷第 11 期，2014 年 11 月，頁 126。第二次安倍政權運作的座標有三，一是經濟復甦、二是東北大地震的災後復興、三是徹底的危機管理，其中經濟復甦列為最優先的課題。

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偉。清水克彥研究指出，從安倍晉三復出競選自民黨總裁之際開始，菅義偉便將經濟定位為最優先課題，取代安倍原本熱衷的修憲、歷史認識等議題，一改安倍原本的刻板印象。51_{以經濟為最優先的訴求，符} 合民意的潮流，不僅協助安倍晉三贏得自民黨總裁寶座，而且也成功地奪回政權。安倍首相在執政期間，遇到政權轉折點時，透過強調經濟優先的政權運作，爭取民意的支持。著名的例子有二：一是 2013 年 7 月的參議院選舉，二是 2017 年 8 月的內閣改組。首先，關於 2017 年參議院選舉方面。安倍晉三於 2012 年 12 日 16 日眾議院勝選的隔天，便召開記者會表示修改憲法第九十六條的意向。安倍首相表示：「修憲首先要做的是修改第九十六條，（修憲的提案需眾參二院均超過三分之二的議員贊成使得為之），即使有過半數的選民同意修憲，但如果有三分之一的國會議員反對的話，就連討論都無意義，這樣的門檻太高」。52 _{2013 年參議院選舉期間，安倍首} 相的意向受到高度矚目，原因是當時眾議院支持修憲的勢力超過三分之二，故高人氣的安倍首相是否能夠在參議院也取得過半數席次，成為修憲成敗的關鍵，而當時安倍政權在參議院的席次並未過半（自民黨 84 席，公明黨 19 席，合計 103 席，參議院總席次 242 席）。安倍首相於 2013 年 5 月 5 日擔任日本職業棒球巨人隊與廣島隊對戰的開球貴賓，安倍首相身穿背號 96 號的球衣出現在球場，實況轉播的主播表示，安倍首相的背號是否與憲法第九十六條有關連。電視轉播之後，憲法第九十六條的問題立即受到高度討論，也成為七月參議院選舉的焦點。53_{雖然安倍首相事後解釋，因為是第 96 代首相，所以} 清水克彦，《安倍政権罠：単純化政治》，頁 55。〈危機突破内閣憲法 96 条改正意欲…安倍総裁〉，《読売新聞》，2012 年 12 月 18 日，<http://www.yomiuri.co.jp/election/shugiin/2012/news/20121217-OYT1T01041.htm>。

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是 96 號，但是，時下的輿論已經沸沸揚揚。根據朝日新聞電視網於 2013 年 5 月 25 日、26 日進行的民意調查顯示，內閣支持度 60.3%，較四月下降了 8.5%，不支持度則為 18.6%，上升了 3.6%，而且，不支持修改憲法第九十六條的民意為 43%，高於支持的 38%；接著 6 月 29 日、30 日的調查結果，內閣支持度再降 3.8%，不支持度再升 6.9%，而且選民重視的議題中，「景氣對策」的比例高達 34%，關心修憲問題的僅為 7%，僅高於 TPP 的 4%。54_{在面臨此狀況下，內閣官房長官} 菅義偉建議安倍首相暫緩修憲議題，菅義偉表示：「修憲與安全保障是重大議題，但卻不是緊急議題，目前宜以經濟為第一優先」。55_在菅義偉的建言下，安倍首相在競選過程中，不再提起修憲問題，而強調「安倍經濟學」的成果，例如日幣升值與股價的上揚，帶動出口的景氣，降低了失業率。參議院選舉結果，安倍政權的席次增加到 135 席（自民黨 115 席，公明黨 20 席），重新取回從 2007 年失去的參議院過半的優勢。其次，關於 2017 年 8 月內閣改組方面。安倍政權受到森友學園事件、加計學園事件，以及東京都議會選舉挫敗的影響，內閣支持度於 2017 年 7 月降到 36%，是政權成立後的新低，而不支持度為 52%，遠高於支持度。56_{安倍首相於 8 月 3 日進行內閣改造，首先確定內閣官房} 〈「96」大改憲？安倍球審、背番号改憲〉，《》，2013 年 5 月 6 日，版 1。朝日，〈2013 年 5 月調查〉，2013 年 5 月，《朝日》，<http:// www.tv-asahi.co.jp/hst_archive/poll/201305/index.html> ; 朝日，〈2013 年 6 月調查〉，2013 年 6 月，《朝日》，<http://www.tv-asahi. co.jp/hst_archive/poll/201306/index.html>。読売新聞政治部，《安倍晋三：逆轉復活 300 日》（東京：新潮社，2013 年），頁 9。〈内閣支持続落 36% 不支持最高 52%〉，《読売新聞》，2017 年 7 月 10 日，<https://www.yomiuri.co.jp/election/poll/20170710-OYT8T50024.html>。

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長官菅義偉的續任人事案，接著與菅義偉討論新內閣的人事佈局，以及因應對策。內閣改組完成後，安倍首相將新內閣定位為「做事的內閣」（仕事人内閣），並強調最優先的工作是經濟復甦，修憲議題不在今後的政治議程內。57_{而且，新內閣的人事佈局也以經濟復甦為主軸，例如麻} 生太郎財務大臣兼副總理、世耕弘成經濟產業大臣、復興大臣吉野正造均獲得留任，而曾擔任經濟產業大臣的茂木充敏58_{擔任內閣府特命} 擔當大臣（經濟財政）。新內閣的人事不僅以經濟為中心，而且均具有內閣經驗，給國民一種安定的感覺。內閣改組後，安倍內閣的民意支持度出現了回溫的現象。根據《讀賣新聞》於 2017 年 8 月 3 日、4 日的調查結果顯示，安倍內閣的支持度為 42%，上升了 6%，不支持率為 48%；9 月 8 日到 10 日的調查，則上升到 50%，不支持率為 39%，支持率再度超過不支持率。59

二、政權的危機管理

鑑於第一次政權對危機管理失當的教訓，因此第二次安倍政權成立後，內閣官房長官菅義偉將「徹底的危機管理」定位為政權運作的座標之一。60 第一次安倍政權失敗的主要原因之一是內閣成員的失言與醜聞。61 〈改憲日程首相軌道修正〉，《朝日新聞》，2017 年 8 月 4 日，版 1。茂木充敏於 2012 年 12 月 26 日－ 2014 年 9 月 3 日期間，擔任經濟財政大臣。〈内閣支持 5 割回復、北「圧力重視」51%〉，《読売新聞》，2017 年 9 月 11 日，<http://www.yomiuri.co.jp/feature/TO000302/20170911-OYT1T50069.html>。菅義偉，〈菅官房長官語安倍政権、次一手〉，頁 126。〈安倍政権支配史上最強官房長官：菅義偉「 2」研究〉，《別冊宝島》，第 2249 號， 2014 年 11 月，頁 95。

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第一次安倍政權於 2006 年 9 月成立後，短短八個月期間，便有五名閣員因失言或醜聞而紛紛辭職下臺，對安倍政權如同骨牌效應一般，造成嚴重的打擊。62_{安倍晉三再次執政後，在內閣官房長官的主導下，積} 極快速因應閣員的失言或醜聞事件，對安倍政權發揮了穩定的作用。顯著的例子有三：一是外交方面的靖國神社參拜事件，二是經產與法務大臣的雙辭事件，三是防衛大臣辭職事件。首先，關於參拜靖國神社事件方面。日本首相參拜靖國神社一事，向來是日本與中韓兩國之間的外交敏感事件。安倍首相於 2012 年 12 月組閣後，因為新內閣成員中有總務大臣新藤義孝、文部科學大臣下村博文、內閣府特命擔當大臣（管制改革）稻田朋美等鷹派人事，因此菅義偉便告誡關於參拜靖國神社等歷史認識的發言，必須由內閣統一進行。63_{雖然菅義偉建議安倍首相不要參拜靖國神社，但是安倍首} 相執意於就任一周年時前往參拜，時值爆發北韓開發核武，東北亞局勢震盪之際，安倍首相的參拜，不僅引發日本與中韓兩國的外交紛爭，更牽動著東北亞的安全環境，因此美國給予日本嚴重關切，表示日本採取了令鄰國緊張的行動，令人失望。對此，首相輔佐官衛藤晟一在《YouTube》以動畫表示，失望的應是日本，美國為何不好好對待有同盟關係的日本呢？64_{暗示著美國無法再對中國據理力爭了。影片播} 出後，菅義偉除了立即表示這是衛藤晟一的個人意見外，而且命令立即撤下動畫，以免影響與美中韓等國的外交關係。65_{因為衛藤晟一是首} 相信任的政治家，其發言會被認為是首相的旨意，為了避免不必要的糾紛，撤下《YouTube》上的資料是必要的。上杉隆，《官邸崩壊：安倍政権迷走一年》，頁 185-209。大下英治，《内閣官房長官秘録》，頁 199。牧原出，《「安倍一強」謎》（東京：朝日新聞出版，2016 年），頁 89。 TomoNews Japan，〈首相補佐官対米批判撤回〉，2014 年 2 月 19 日，《Youtube》，<https://www.youtube.com/watch?v=Yyi4GzuM8D8>。

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其次，內閣危機管理最受到矚目的事件是 2014 年 10 月 20 日經濟產業大臣小淵優子與法務大臣松島綠同時辭職事件。同年 9 月 3 日安倍首相進行第二次內閣改組，在標榜「建立女性活躍的社會」的口號下，任用五名女性閣員，女性閣員的人數與 2001 年 4 月第一次小泉純一郎內閣並列史上第一，成為內閣改組的亮點。根據《讀賣新聞》在內閣改組後進行的民意調查結果顯示，安倍內閣的支持率從 51%上升為 64%。但是，內閣改組的翌(10)月，立即爆發經濟產業大臣小淵優子的政治資金收支報告記載不實的事件，以及法務大臣松島綠違反《公職選舉法》的事件，不僅在野黨大力批評，輿論也隨之譁然。事實上，小淵優子的事件已經被媒體揭露出來，松島綠的事件則被視為下一波的報導事件。菅義偉掌握了媒體報導的情形下，毅然決然地令小淵優子與松島綠於同日辭職下臺，以利將對內閣的傷害降到最低。66_根據芝加哥大學行為學教授賽勒(Richard Thaler)提出的「框架效應」 (framing effect)，如果有二個壞消息，同時公布可以將衝擊降到最低，而如果分開公布，則會造成雙重打擊。67 內閣官房長官菅義偉毅然決然地讓小淵優子與松島綠同時辭職，除了「框架效應」外，亦與第一次政權的教訓有關。根據松田賢彌的觀察分析指出，第一次安倍政權時，赤城德彥於 2007 年 6 月 1 日，接任因金錢醜聞而自殺的農林水產大臣松岡利勝的職位，但是不久也爆發政治資金記載不實的醜聞。然而，因為赤城德彥是安倍晉三的祖父岸信介擔任首相時，內閣防衛大臣赤城宗德的孫子，與安倍頗有淵源，故而安倍首相未在第一時間撤換掉赤城德彥，以致於成為同年七月參議院選舉大敗的主因之一。68 吳明上，當面訪談，三宅康之，關西學院大學（神戶），2016 年 8 月 20 日。 Richard Thaler, “Mental Accounting and Consumer Choice,” Marketing Science, Vol. 4, No. 3, Summer 1985, pp. 199-214.

松田賢弥，《影権力者：内閣官房長官菅義偉》（東京：講談社，2016 年），頁 307。

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最後，關於防務大臣辭職事件。2017 年 7 月 2 日東京都議會選舉時，安倍政權因受到森友學園事件、加計學園事件的影響，內閣支持度大幅下降，自民黨陷入苦戰。選舉競選期間，稻田朋美防衛大臣的不當發言，讓自民黨雪上加霜。選舉結束後，爆發了稻田朋美防衛長官隱蔽南蘇丹自衛隊日誌事件，在野黨與輿論大加評擊。如前所述，各媒體的內閣支持度調查，均出現新低的現象。雖然安倍首相擬於 8 月 3 日進行內閣改組，但是菅義偉為了將傷害降到最低，遂決定讓防衛大臣提前於 7 月 28 日辭職。69_{內閣如期改組，改組後的內閣支持度則出} 現回溫的現象。

三、眾議院解散的決定

眾議院解散的決定有二次，一次是 2014 年的解散，另一次是 2017 年的解散。首先，關於 2014 年的解散方面。清水唯一朗指出，安倍首相經營政權成功的關鍵，就在於巧妙地運用解散眾議院改選的制度。安倍首相於 2014 年解散眾議院時，雖然是以「暫緩調漲消費稅」為由解散，但是實際上是在經濟發展前景成謎的狀況下，趁著執政黨支持度高、在野黨整合未成之際，盡速改選，以便達到長期執政的目的。70_換言之，2014 年解散眾議院是安倍首相建立穩定政權的關鍵性決斷，安倍首相於眾議院勝選後，藉著回任總裁後國政選舉三連勝的氣勢，於 2015 年 9 月順利連任自民黨總裁，開啟穩定政權的序幕。71 然而，安倍首相在做出解散眾議院的決斷時，曾有所猶豫，最後吳明上，當面訪談，三宅康之，關西學院大學（神戶），2017 年 8 月 17 日。清水唯一朗，〈維持日本政治安定的「選區」劃分〉，《自由時報》，2017 年 3 月 6 日，<http://talk.ltn.com.tw/article/paper/1083344>。川人貞史，〈安倍首相衆議院総選挙〉，《USJI Voice》，第 6 卷，2015 年 1 月，頁 2。

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是在菅義偉的大力建言下，才做出決定。安倍首相猶豫的原因，是考量到新進議員的選情。所謂的新進議員，是指 2012 年 12 月 16 日眾議院選舉時，首次當選的眾議院議員，自民黨新進議員的人數多達 119 名（小選舉區 77 名，比例代表區 42 名），占眾議院總席次 294 席的 40.5%。72 _{2014 年 11 月宣布解散眾議院時，四年的眾議院任期僅達一} 半，因此對自民黨的新進議員而言，不論是對選區的經營，或是對國家政策的熟稔度，以及對選舉策略的應用程度，恐不及在野黨的候選人。但是，內閣官房長官菅義偉以自民黨內部於 10 月下旬，進行的選舉調查資料表示，自民黨在小選舉區可望獲得 225 席，加上激戰區與比例代表區，總席次可望超過 300 席。而且，在野黨因為眾議院的突然解散，在許多選區的候選人遲遲未能決定，未必對自民黨的新進議員造成威脅。73_{經過菅義偉的評估，最後在綜合考量下，安倍首相終於} 做出了解散眾議院的決定。選舉結果，自民黨在小選舉區獲得 223 席，加上比例代表區的 68 席，總席次為 291 席，不僅單獨過半數，而且超過決定安定多數的 261 席，掌握了眾議院法案制定的主導權。其次，關於 2017 年的解散方面。安倍內閣於 2017 年 3 月以後，受到森友學園、加計學園等事件的影響，安倍內閣支持度持續下滑，74 7 月 2 日東京都議會選舉結果，安倍政權更是受到嚴重的打擊。選舉結果，自民黨在東京都議會的席次從 57 席，驟降到 23 席，失去半數以上的席次；而且，根據《讀賣新聞》的調查結果，安倍內閣的支持度降日本總務省，〈届出政党等別男女別新前元別当選人数〉，2012 年 12 月 16 日，《總務省》，<http://www.soumu.go.jp/senkyo/senkyo_s/data/shugiin46/>。〈世論調査首相決断後押解散舞台裏検証〉，《読売新聞》，2014 年 12 月 16 日，版 4。石原忠浩，〈日本政局發展：東京都議會選舉及內閣改造後的展望〉，發表於「日本政局發展與中日東海博弈」座談會（臺北：國策研究院，2017 年 9 月 7 日），頁 1-6。

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到 36%，是第二次安倍政權成立以來的最低紀錄，而不支持度為 52%，則創下最高紀錄。75_{安倍內閣支持度持續下降的同時，以東京都小池知} 事為首的政治勢力則出現高人氣的現象，「解散眾議院」成為安倍政權解除危機的決斷，安倍首相遂於 9 月 28 日召開的臨時國會中宣布解散眾議院。根據《日本經濟新聞》的深入報導指出，解散眾議院的決斷，是安倍首相、菅義偉內閣官房長官，以及麻生太郎財務大臣兼副總理商議後的決定。雖然決定解散眾議院重新選舉，在目前情勢下席次可能減少，但是假若延遲解散眾議院，不僅席次可能失去更多，甚至有可能再度出現 2009 年 7 月麻生內閣因延遲解散最後失去政權的結果。76 安倍首相最後做出解散眾議院的決定，除了上述的考量外，主要還有二個理由：第一是在野勢力的整合尚未成形。最大在野黨民進黨於 9 月 1 日舉行黨代表選舉，當選的前原誠司推動民進黨與東京都小池百合子知事領導的「都民第一之會」進行整合，引發民進黨內部的反彈，進而造成分裂。再者，雖然小池知事於眾議院解散前的 9 月 25 日，以「都民第一之會」為母體，成立「希望之黨」，但是與民進黨之間，發生候選人提名的紛爭，「希望之黨」雖以國政選舉為目標，但是做為全國性的政黨則尚未成熟。因此，安倍首相解散眾議院重新選舉，具有打擊在野勢力的效果。第二是透過眾議院的解散與重新選舉，新內閣能夠獲得最新民意的支持，具有政權「重新啟動」(reset)的效果。10 月 22 日選舉結果，安倍政權再度獲得勝利，自民黨與公明黨的席次總計為 313 席（自民黨 284 席，公明黨 29 席），超過總席次的三分之二，不僅維持選前的眾議院勢力，更創下了國政選舉五連勝的佳績。〈内閣支持続落 36% 不支持最高 52%〉。〈議席減覚悟首相賭電撃解散決断舞台裏〉，《日本経済新聞》，2017 年 9 月 23 日，版 1。

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四、自公聯合的管道

自民黨於 1999 年 10 月與公明黨組成聯合政權迄今，即使途中一度淪為在野黨，兩黨的政治合作關係未曾中斷，自公兩黨的合作主要呈現在國政選舉的選舉合作關係。中北浩爾的研究指出，自公兩黨在選票上有互補的關係，國政選舉時依照選舉區性質的不同，進行不同的合作，以利確保甚至增加國會的席次，是自民黨維持「一強」的主因之一。77_{白鳥令也直言表示，安倍首相領導的自民黨連續在國政選舉} 中獲勝，公明黨的選舉合作功不可沒，若無公明黨的選舉合作，自民黨政權的維持將會陷入危機。78 然而事實上，根據中野潤的觀察指出，安倍晉三對公明黨並無好感。安倍晉三是 1993 年眾議院選舉時首次當選眾議員，而該次選舉也是自民黨淪為在野黨的選舉。淪為在野黨的自民黨於 1994 年以「憲法第二十條思考之會」為母體，成立「四月會」，79_{批判以創價學會為母} 體的公明黨加入細川護熙政權（非自民、非共產政權），自民黨於 1996 年 1 月取得首相職位後，仍強烈攻擊公明黨是「政教一體」的政黨。安倍晉三積極參與「四月會」的活動，甚至 1996 年眾議院選舉時，安倍晉三位於山口縣下關市的選舉辦公室，則堆滿了批判創價學會名譽會長池田大作的傳單，安倍晉三對公明黨的政治態度可見一斑。但是，安倍晉三於 2006 年 9 月接任首相之前，卻前往澀谷拜會池田大作，要求公明黨繼續提供合作關係，80_{雙方關係建立的推手，便是} 中北浩爾，《自民党：「一強」実像》（東京：中央公論新社，2017 年），頁 145-155。 2016 年 12 月 3 日，「亞太新局下的日本研究」國際研討會，白鳥令教授的發言記錄。「四月會」的正式名稱為「信教精神性尊厳自由確立各界懇話会」。中野潤，〈「公明嫌」首相強公明依存：官邸公明党創価学

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菅義偉。神奈川第二選區出身的菅義偉長期擔任神奈川縣黨部主委，與創價學會副會長，同時也是公明黨選舉對策委員長的佐藤浩是舊識，雙方在神奈川縣推動過選舉合作，素來關係良好。佐藤浩是「後池田時代」，可望成為創價學會最高指導者事務總長（主任副會長）谷川佳樹的心腹，透過佐藤浩能夠建立自公兩黨的聯繫關係，自公兩黨的選舉合作，便是透過菅義偉與佐藤浩之間的關係建立起來。例如，2014 年眾議院選舉時，公明黨在關西六個選舉區推出候選人，但是維新黨也推出候選人，公明黨備受威脅，於是透過菅義偉與維新黨協調，結果維新黨放棄提名，換得公明黨在大阪市議會不反對維新黨主席橋下徹所提大阪都構想。選舉結果，公明黨在全國九個小選舉區的候選人全部當選。中野潤甚至指出，菅義偉與佐藤浩之間的決定事項，往往成為自公兩黨的決議事項。81

伍、結論

第二次安倍政權成立以來，已經邁入第六年，成為名符其實的穩定政權。日本於 1990 年代進行選舉制度改革後，黨魁成為選舉的「看板」，82_{選舉勝選執政後，首相的民意支持度成為政權穩定與否的重要} 關鍵。就第二次安倍政權而言，民意無疑地是安倍首相在運作政權時的重要考量，例如本文所提 2017 年的解散眾議院，便是顯著的例子。另一方面，民意也希望安倍政權能夠順利推動經濟改革與政治改革，振興日本的經濟。83 会基本構図〉，中野晃一主編，《徹底検証安倍政治》，頁 48-49。中野潤，〈「公明嫌」首相強公明依存：官邸公明党創価学会基本構図〉，頁 50。中北浩爾，《自民党：「一強」実像》，頁 55-56。

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為何第二次安倍政權會成為穩定政權？一般對政權運作的觀察，容易將焦點置於政治的最高領導者的領導能力，以往對第二次安倍政權的研究，也大致將焦點鎖定在安倍首相在政治舞臺上的展現(perfor-mance)。然而，本文將分析的切入點置於被譽為「首相的賢內助」的內閣官房長官菅義偉，本文無意且亦非反駁或否定以往的研究成果，而是擬從新的角度出發，嘗試著提出具有說服力的新觀點。論述政權運作時，大致有制度論與行為者論等兩種途徑，前者強調制度賦予的權力，是政治家發揮領導能力的關鍵要素，後者則重視政治家的個人能力與特質，本文認為二者是互為表裡，相互影響的。本文研究發現，第二次安倍政權之所以成為穩定政權，主要的原因在於內閣官房長官在制度上的角色有所變化，以及菅義偉個人的特質與能力所致。首先，就前者而言，日本政府在行政改革的推動下，修正了《內閣法》，強化了內閣官房在制度上的三項功能：第一是內閣官房對於內閣會議的重要事項與行政各部門的統一施政上，除了既有的綜合調整功能外，增加制定計畫與擬定草案的功能；第二是內閣官房對於首相重視的內閣重要政策，增加了制定計畫、擬定草案，以及綜合調整的功能；第三是增設內閣府，作為內閣官房在推動政策上的智庫。在內閣官房功能的強化下，政策決定過程從以往的「官僚主導」模式，轉變為「官邸主導」模式，內閣官房得以掌握政策決定的主導權。再者，第二次安倍政權期間，內閣官房的組織規模不斷地擴大，不論是推動內閣重要政策的本部與會議，或是遵照首相指示推動重要政策的政策辦公室，在數量上均不斷地增加，而且專任職員的總員額振興日本經濟是民意最希望安倍政權努力的政策課題，例如《讀賣新聞》於 2017 年 11 月 3 日發表的民意調查結果，民意希望安倍新內閣努力的政策課題中，「經濟與雇用」在九個選項中名列第一順位。請見〈対北「対話重視」48% 本社世論調査「圧力」41% 上回〉，《読売新聞》，2017 年 11 月 3 日，版 1。

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也不斷地擴編，一反行政改革縮編公務員總員額的趨勢，足見內閣官房在第二次安倍政權中的重要性。其次，就後者而言，嫻熟選舉事務與政治操作的菅義偉，在從政過程中逐漸與安倍晉三建立起良好的信賴關係，第二次安倍政權成立以來，菅義偉的內閣官房長官職位未曾被更動。在菅義偉的協助下，不僅安倍晉三成功地回任自民黨總裁，而且也順利地重掌政權。內閣官房長官是政權的第二號人物，往往代表首相對內閣成員與官僚系統傳達政策旨意，獲得安倍首相絕對信任的菅義偉，在第二次安倍政權的重要關鍵點，往往扮演著重要的角色。所謂的政權關鍵點，亦即本文所提經濟主軸的確立、內閣的危機管理、眾議院的解散，以及自公兩黨的合作等。第二次安倍政權成立屆滿一年之際，最大在野黨民主黨代表海江田萬里表示，民主黨會持續關注安倍政權的關鍵人物菅義偉會擔任內閣官房長官到何時，84_而政治上勁敵的警戒是對內閣官房長官菅義偉能力的最大肯定。「官邸」是指日本首相執行政務的所在，同時也做為內閣的權力基礎，是編列預算、決定政策、推動政治的戰略據點。官邸是以首相為核心所組成，當執政黨的權力架構中，「首相」的權力較執政「黨」強時，便會出現「官邸主導」的政治模式，例如小泉政治或安倍政治被認為是「官邸主導」的典型，也正因為如此，「官邸主導」容易被視為「首相主導」的同義詞。然而，「首相主導」與「官邸主導」的意涵不盡相同，前者強調首相的強勢領導與政治操作，後者強調首相與輔佐機關的政治搭配。本文在「官邸主導」的脈絡下，論述內閣官房長官菅義偉是第二次安倍政權能夠成為穩定政權的重要因素，而這樣的政治搭配能夠成功，主要在於安倍首相與菅義偉之間，有著全面性的信賴與尊重。本文在討論第二次安倍政權成為穩定政權的原因時，主要是以內政面向的角度，分析內閣官房長官的角色。然而，在討論第二次安倍清水克彦，《安倍政権罠：単純化政治》，頁 39。

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政權的運作時，國際環境的安全議題（例如北韓飛彈與核試驗問題），以及自民黨右派勢力的抬頭，也是不可忽視的要素。本文因篇幅的限制，未能充分進行討論，擬做為下次的研究課題。

（收件：2017 年 11 月 16 日；修正：2018 年 1 月 22 日；採用：2018 年 1 月 26 日）

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參考文獻

中文部分

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日文部分

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