賽蒙行政決定理論及其對教育行政之啟示

賽蒙行政決定理論及其對

教育行政之啟示

教育學院教育學系

吳清基

壹、緒諭

行政決定理論 (decision-making

theory

)的研究，是今日行政學上學術 探討的重要趨向 3 因為任何行政決定作得合理與否，除將影響行政歷程的運作外， 也關係著整個行政功能的發揮至深且鉅。「行政決定是行政歷程的中心所在」的看 法，在今日已普遍受到一般行政學者所共識。著名行政學者藍恩(

Wi llard

R.

Lane) 部特別強調作決定 C

the making of deci s ion

)的歷程，他認為「作 決定的歷程，是任何行政組織成敗的重要關鍵。」麥堪密(

James L. Mc Camy

〉和哥里斐斯 (Daniel

E.

Griffiths) 也先後提出「作決定是行政組織中行政

運作歷程之中心」的主張。(註一〉歐文斯(

Robert G. Owem.'"

)對行政決定

的重要性，則更有進一步的詳細闡述，他指出「作決定(

deci sion making

)是

組織中的一個重要功能，從最廣泛的政策事件到最偏狹的專門技術問題?都將涉及 作決定的過程。組織中的每一個人都不免要參與決定，如:誰( who) 將參與?如 何( how) 參與?參與什麼(

wha t

)決定?而如何使參與團結和意見集中，此乃 與組織之動機力量、領導型態、組織氣氛、衝突管理...等有密切關係。換句話說， 組織行為之中心概念，如:動機、領導、組織氣氛、組織改變和組織衝突...等，都 與『作決定』有關。 J (註三〉可見「作決定」的研究，確是今日行政學術研究中 所不可忽臨的重要主題。 雖然， r作決定J (decision-making) 的概念，早在一九三一年郎為康門 斯(

John R.

Commons) 所揭欒(註三) ，但是， r作決定」的字眼，則在一九

三七年始為古立克(

Luther Gulick

)所提出(註四) ，其後經巴納德(

Ches-ter

1.

Banard

)的重申(註五) ，及史汀 (EdwinO. Stene) 的闡揚(註六

)

，至一九四七年賽蒙(

Herber t A.

Simon) 行政行為(

Ad

ministrative

Behavior

)一書出版， r作決定」的概念始告集為大成。因此，一般行政學者都

認為「作決定」字彙的流行，和「作決定」概念的發揚，乃出自賽蒙(

H. A.

Si-mon) 一人努力所致(註七)。

師大學報第二十八期

「行政決定學派J

(Deci s ion- making

School) 由於重視組織作決定的過

程，在今日已是行放組織研究中最常被探用的研究途徑之一。傅利波 (Edwin

B.

Fli ppo

)指出:

-

r 在所有管理哲學中，決定理論具有關鍵性的重要地位。事實上

，科學方法論(

scientific

methodology) 的成長，將致使作決定的步驟(

the dec i si on-making s

tep) 成為管理過程立中心，如泰勒(

F reder ick

T;呵，

1

or

)所倡導之科學管理要素，間有助於決定理論發展成為更精確之工具，但賽蒙

( H. A. Simon

)在此決定理論研究推展之功，尤其不可抹戚。 J (註八 J 芝加 哥大學教授史托林(

Herber t J. S toring

)在其政治學科學研究論文集(

Es-says on the Scientific Study of Politic

) 中，特別著有「行政科學，赫 伯特﹒賽蒙 J

( The Science of Administration : Herbert A. Simon)

一女，儘管他曾對賽蒙作決定理論的邏輯間延性、語彙科學性及人類抉擇的心理傾 向等加以嚴格地批鉤，但仍不免稱讚賽蒙(

H. A. Simon

)之偉大成就，他認為 「近年來在行政學上最有學術研究貢獻的，當首推賽蒙(

H. A. Sim<?n

)一人。 因為，他是第一個使大家廣泛使用『作決定JI

(

decision-making) 這個名詞的 人，目前，行政學者已普遍使用這個名詞，而其大作一『行政行為』一書，早已成 為今日行政學中閱讀最廣、影響最遠的著作之一。其『作決定』理論的提出，涵蓋 了他日後陸續提出的各種問題，即使在目前，再回顧這些先前所提出的看法時，仍 覺得其理論在本質上是完整無缺的。 J (註九〉史括林(

H

,

J.

Storing) 之讚譽 絕無誇耀，筆者曾在一九八三年四月中，親自在美國賓州匹懿堡市卡內基美倫大學

( Carnegie-Mellon University

,

Pittsbergh

,

PA) 心理學系向賽蒙 CH. A.Simon) 教授請教時，他也不諱言地指出，他確因「行改決定理論J 的有系統 有創見的提出，而獲致一九七八年諾貝爾經濟獎之殊榮，而且，他也肯定地說，儘 管其「行政決定理論J 提出已達三十五年之久，但其理論之真義與價值，並未因時 間與空間之改變而有作任何修正之必要'的確，他是很自傲也很滿意此「行政決定 理論J 的完整見地。 賽蒙(

H. A. Simon)

r行敢決定理論J 確實貫串於他日後陸續發表之各種 著作之中，他分析社會科學中的各種問題，並加以鯉釋，甚至，希望能從「行敢決 定J 的概念架構中繁衍出可供準確預測的概念工具。行政學者費富拿(

John M.

Pfiffner) 及余伍德(

Frank P.

Sherword) 在其行政組織 CAdmini

strative

Organization) 一書中，也承認、賽蒙(

H. A. S i mon

)的研究方法與邏輯觀念 ，就是透過「行改決定行為j 來評估組織理論的，賽蒙(

H. A. Simon

)一九四 七年的大作「行改行為 J 堪稱是他開路先鋒性的研究工作，也是最有意義的部份。 ~^叭~咱們--、， (註十〉可見賽蒙(

H. A. Simon

)以「行政決定J 理論做為研究組織理論取向 的焦點，確實長久以來一直是其研究方法及邏輯概念的中心。

~~在行政決定理論及其對教育行政之敵示 政學界知名度很高學者之一，其「行改行為」一書所介紹的邏輯實證論(

logical

positivism)

，確曾給行政學界帶來過劇烈的撞擊。c.註十一〉換句話說，賽蒙

( H. A.

Simon) 的大作一「行政行為一行改組織中作決定過程之研究J 的提出，

確實造成行敢學發展史上草命性改變主因之一，它區別了「傳統行政學派」輿「現 代行政學派J 在一九四 0 年代的劃分，也導引了行放學發展新趟向一形成了「行為 主義行政學派J 或「邏輯實證論行政學派 J 0 國內學者金耀基亦指出，一言及「作決定理論J '在組織理論的範疇內，竟然 想不起「賽蒙 J 其人，其尷尬之惰 ，猶如談心理學而不知「佛洛伊德 (Sig

-mund

Freud

)大名之令人掃興(註十二〕。信建吾則認為「賽蒙被稱 為是當代最著名的行為學派行政學者，當為實至名歸。因此，我們可以還樣說，當 整個時代思潮瀰漫著行為科學研究的狂熱時候，賽蒙決策理論是反應時代的創舉， 也是行為科學的洪流衝擊震盪之下，適時調整行政學、管理學、敢治學、工業心理 學暨各種組織理論發展方向的契機。 J (註十三) 綜上所述，可見賽蒙之行敢行為理論，在近代行敢學研究發展趨勢中，確是獨 樹一幟的，且具有非常重要之影響與貢獻的;而「行政決定理論J

(decision-making

theory) 更是貫串他「行敢行為理論」之中心所在，故誠有待加以進一 步研究之必要價值。教育行改組織為一般公共行政組織之一，其適用一般公共行政 之「行政決定理論」之可行性如何，在國內研究者不多，尚乏有系統之分析，亦有 加以探討的必要。換句話說，賽蒙「行敢決定理論」在一般行政組織中確實深具重 要性，故其在教育行政組織中的應用可能性與可行性之價值如何，誠有加以進一步 閻明之必要。故本研究之具體目的有二:付系統性地分析與批判賽蒙行政決定理論 之內容;白日嘗試性地探討賽蒙行故決定理論在教育行政上之涵義及其應用之可能性 。本文乃係初探性質，尚祈方家學者不吝指正。

貳、賽蒙的重要生平與著作

一、賽蒙的重要生平 赫伯特﹒賽蒙(

Herbert A. S imon

)於西元一九一六年六月十五酌，生於

美國威斯康辛州東南部大城鎮米爾瓦基郡(

Mi lwaukee

,

Wi scons in

)月一九三

六年獲得芝加哥大學文學士學位(

B. A.

,

U n i v e r s i t

Y 0

f C h i c ag

0 ) ，一九四 三年再獲得芝加哥大學哲學博士學位，一九六三年獲得耶魯大學(

Ya 1 e U

iri.

ver-si ty

)榮譽科學博士學位，同時，另於一九六三年叉獲凱斯技術學院(

Case

Institute of Technology

)頒贈的榮譽博士學位，一九六四年芝加哥大學也 頒贈榮譽法學博士學位給這位傑出校友。從其學衛生濫及所獲頒榮譽學位分析，約 略可窺探出賽蒙是一位博學多能、見識廣遁的學者，他出身於行敢學界，可是封對 一 265 一

師大學報 第二十八期

政治學、管理哲學、工業心理學、經濟學、心理學及電腦學有過雄厚的學術研究基 礎及深遠的重大影響 i 是當代泛科際學術研究有成的少數學者之一。

此外，賽蒙也於一九六一年獲普林斯頓大學(

Pr incet

.o

n Univer si ty

)贈

予「維紐森講座J

( Vanuxem

Lecturer) 之榮譽頭銜，一九六三年哈佛大學(

Harvard University

)也邀請他擔任「威廉﹒詹姆士心理學講座J

( William

James Lecturer in

psych .o l .o訂)。此等榮譽講座的被邀，也顯示了賽蒙的 學術成就在美國學術圈內是受到公認與肯定的 P

自一九三六年畢業於芝加哥大學後，到一九三九年間，賽蒙擔任過「國際坡市 管理人員組織J 官吏(

Internati

.o

nal City Managers Ass

.o

ciati

.o

n StaH

)並任「公共管理及市政年鑑 J

( Public Management and the

Muni-c

.Ì

pal Year.

Book) 助理編輯;一九三九年到一九四二年間，賽蒙服務於加州大 學柏克萊校區(

University

.o

f Calif

.o

rnia

,

Berkerley

)公共行政部門，

擔任學校行政研究所研究員職務並兼任該所行政測量研究室主任(

Direct

.o

r

.o

f

Admini s t ra t i ve Measuremen t. Studi es )

，其成名大作行政行為一書

，創始撰於此間。從一九四二年開始，到一九四五年間，在芝加哥的伊利諾理工學

院(

111 i n

.o

i s 1 n

~

t i t u t e

.0

f T e c h n

.o

1

.0

gy

)擔任助理教授，一九四五年升任

副教授，一九四六年兼任該校故治及社會科學系主任，一九四八年並升為教授。同

時，兼任經濟合作總署管理工程參議及執行長 C

Consultant and Acting

Di-一 rect .o r ，. Management

Engineering Branch

,

Ec

.o

n

.o

mic C

.o.o

perati

.o

n

Administrati

.o

n

)。其在此間獲有轉換性的發展與成就，除一九四三年獲得芝

加哥大學博士學位外;並於一九四四年首先發表「行政決定與行改組織J

( “

De-cisi

.o

n-making and Administrative Organizati

.o

n"

)一文於公共行政 評論(

Public Administrative Review

) 月于1 中，第一次提到「行政決定 J

的概念;此外，於一九四七年出版行敢行為一行政組織中作決定過程之研究(

Ad-ministrative Behavior- A 5tudyof Decision-making Processes in

Ad

ministrative

Organization) 一書，奠定了他在社會科學界「決定理論J

泰斗之權威地位。

從一九四九年起，實蒙轉到賓州匹鼓堡(

Pittsburgh

,

Pennsylvania) 卡

，內基技術學院企業管理研究所(

Gradua te . Sch

.o.o

1

.o

f

~ndust

ri a 1

Admini-stati

.o

n

,

Carnegie Institute

.o

f

Techn.o l .ogy) 任教，並兼任企業管理研究 所系主任、講授行政學、管理學及心理學課程。一九六五年後始擺脫所有行改業務

，專心致力於講學及學術著作研究，並開始轉向於電腦科學的研究。該學院由李查

﹒美倫(

Ri chard

K.

Me

11

.o

n

)創辦，現在改稱為卡內基一美倫大聲!C Çamegie­

Mell

.o

n

University) 。賽豪目前 ~D 任教於該校心理學系，擔任電腦科學和心理

1警句:行政決定.1!11論及其對教育行政之敢示

此間，賽蒙由於學術研究的成果斐然，也曾被推選擔任一些學術團體之行政領

導職務，如一九五四年擔任美國管理科學協會(

Institute of Management

Science) 副會長，一九五八年起被推選為美國社會科學研究協會指導委員(

So-cial Science Research Council Board of Directors)

，一九六一一一 九六五年間並被推選為該會主席;同時，於一九六一一一九六二年間，受聘擔任美

國總統科學顧問及行為科學副審查員(

President' s Scientific Advisory

Comman tany

,

Behavi ora 1 Science Subpane 1)

，一九六三年起負責美國國

家研究協會行為科學部門主席職務(

Divìsion of Behavioral Science

,

Na-t iona 1 Research Counci 1 )

(註十四)。

一九八二年三月間，筆者由賽蒙教授來信所附及自傳中獲悉，賽蒙亦曾在一九 六七年間被選為美國國家科學院院士(

The Na t i onal Academy of Science

)

，其後也獲致了美國心理學會(

American Psychological Association )

頒贈「傑出科學貢獻獎J

C

The Distinguished Scientific Contribution

Award )

，和美國電腦機械學會 rThe

Assoc ia t ion for Compu t ing

Ma-chioary) 的「特靈獎J

C

The A. M. Turing Award

)並且被美國經濟學會

( Ameri can Economi c Associa ti on

)推選為「傑出人才J

(Distinguished

Fellow) 在一九七八年十二月更獲得了國際「諾貝鸝經濟紀念獎J

(

TheAlfred

Nobel Memorial Prize in Economics

)之殊榮。

目前，賽蒙教授除為卡內基﹒美倫大學心理學系電腦和心理學教授外，同時也 是美國社會科學研究學會(前le

Social Science Research Council

)的指導委員

會主席(

Chairman of the Board of Directors )

，國家研究協會行為科學部門

( The Behavioral Sciences Divisìon of the National

Re

serch

Council) 的主 席，及美國總統科學顧問委員會委員(

A Member of the Pre siden t' s Scìence

Ad

visory Comi ttee

)。由是可見，賽蒙教授是一位泛科際整合學術研究頗為成功 突出的學者，不僅專精於行政學，也博通於政治學、經濟學、心理學、管理學和電 腦學;同時，賽蒙教授也是當今美國學術行政界響叮噹的領導人物，及享譽全世界 的諾只爾獎得主。儘管，賽蒙教授有如此了不起之學術成就地位，但他如是一位平 易近人、和藹可親的長者，筆者與其暢談之餘，發覺他易給人有一種肅然起敬之風 範，可謂「仰之彌高§鑽之彌堅」矣。 二、賽蒙的重要著作 賽蒙堅稱在過去二十餘年來，他一直使用電腦來模擬人類的思考，以研究「行

政決定和問題解決過程 J

(decision-making and problem- solving processes)

，他自稱他已出版超過四百餘篇的研究報告，和二十餘本書及研究專題論文，可謂

著作等身。但在其寄給筆者;抱著作目錄中，發現自一九三七年起至一九八一年止， 卸共完成五三四篇(本〉著作，唯其中包括了少數幾木(篇〉外國語文的翻譯版本

師大學報 第二十八期

的累同。一九八二年以後發表之論薯，旬不包括在內 4 ，可知賽蒙教授是一位著作極

豐，學涵廣博的大學者。

賽蒙自認本身較專長的學術領域為:數理社會科學 C

Mathematical

Social

Science

)。他較強調數學模式 C

Mathematical Models

)、行政學 C

Adrninis-tration

)、政治理論和哲學 C

Poli tical Theory and Phi losophy

)的研究 o 1由 自認為較重要的著作有下列六木:

1

r行改行為J

C

Administ

t:

ative Behavior)

，一九四七年出版。

2.

r公共行政 J

C

Public Adrninistration)

，一九五0 年與史密斯堡 C

D. W.

S~ithburg )和湯普遜 C

V. A.

Thompson) 合著。

3.

r 邏輯理論機器 J

C

Th

e Logic

訂閱ory Machine) ，於一九五六年收於 1

R E

Transactions on Information

訂閱 ory ，與紐威 C

A. N ewell

)合薯。

4:

r人的模式J

C

Mode 1 s of

Ma

n)

，一九五七年出版。

5.

r組織J

C

Organization)

，一九五八年與馬馳 C

J.

G. March

)合著 o

6.

r 自動化型態J

_C

The Shape of Automation )

，一九六五年出版 O

上述六本書是他在一九六八年的「美國政治科學學會J

C Americart

Politi 回 l

Science Association

)的個人資料表所自填列的。此外，街有一些其它著作，亦 被世人公認甚具價值與重要性:

1

r 管理決策的新科學J

C

The New Science of Management

De

cision)

，一 九六 0 年出版。

2.

r 人工的科學J

C

The Sciences of the Artifica

1 )

，一九六九年出版 o

3.

r 人類問題的催決 J

C

Human Problem Sol ving)

，一九七三年出版，與紐

威 C

All en Newe 11

)合著。

4.

r發現的模式J

C Model s of Discovery )

，於一九七七年出版。

5.

r思想的模式 J

(Models

of 甘lought

)

，於一九七九年出版。 根據賽蒙的著作目錄中所列五百餘篇的論著中，不難發現賽蒙的學術生麗，是 從行政學領域開始，再逐漸轉移到改治科學、經濟學、心理學、工業管理心理學及 電腦學，是一位涉獵廣博、學研精深的大學者。而其研究的方法，則從開始傳統哲 學研究方法，演變成為行為主義學派的社會科學研究，再趨向於近代電腦模擬問題 解決的計量數理科學研究。

委、宴蒙行政決定理論的思想淵源

賽蒙於一九三六年畢業於美國芝加哥大學 C

U n i v e r

S

i t y of Ch i

cago) 政治系 ，億美國傳統派行改學大師懷特(

Leonard D.

Wh

i te

)的及門弟子，是時芝加哥 一 268 一

交談行政決定 JI~詢及其對教育行政之敢示 大學已為美國政治行為學派的搖籃，賽蒙自然深受此行為主義改治學說之影響。因 此，他對傳統政治學的研究途徑乃探取懷疑批判之態度，他不滿傳統政治學者偏重 於「歷史研究法」、「主觀研究法」、及「制度研究筒，而強調應重觀客觀的實證 性理論之運用。一般學者也認為賽蒙在早期的行改學上的貢獻，主要乃歸功於他能 連用此行為主義的科學方法論來批判傳統行政學的研究方法，因而乃得以建立一嶄 新的行政學新研究領域一「行政行為」

賽蒙在一九四七年所出版行政行為 (

Admini strat ive ßehavior

) 一書，被 公認為行敢學界必讀的聖經，對行為主義行政學之研究，具有劃暐代的重要貢獻。

該書之副標題為「行政組織中行敢決定過程之研究 J

(A study of decision

-m

a-king processes in administrative organization )

，其指出「行政決定 J

(

de-cision-making

)乃今日行敢組織之童心所在，為組織運作最重要的功能之一。一

般學者皆承認賽蒙對「行政決定J 概金、之闡述不遺餘力，也肯定賽蒙是「行政決定 J 概念之集大成者，但一般人對賽蒙「行政決定」概念產生之思想淵源，則缺乏進 一步之剖析與瞭懼。為此，筆者會詢及賽蒙教授此一問題，他承認此一「行政決定 」概念確是脫胎於其他行政學界的先進們，並非他自己一人所始創的。他且進一步 指出此「行政決定J 概念，是深受康門斯(

John R. Commons) 古立克(

Lu ther

Gu 1 i

ck) 、巴納德 C

Ches t er

I.

Barnard) 及史汀 C

Edwin O. Stene

)等

人之觀點的影響，其中，大以受巴納德之影響尤深。炫詳細分述於下，藉以明白其

「行政決定J 概念產生之淵源脈絡所在。

一、思想淵源之一一康門斯(

J ohn R.

Comm∞ s

)

康門斯(

J ohn R.

Commons) 是一位著名機構經濟學者，他是美國威斯康辛

大學教授，會於一九三一年十二月份的美國經濟評論 (

American Economic

赦國

view) 月刊中發表「機構經濟學J

( “

Insti tut ional Economics"

)一艾，首先 提到有關經濟上「合理決定」與「合理執行」的概念，是「決定」概念的最早出現

，賽蒙認為他「行政決定」的概念，受他影響不少。

康門斯在機構經濟學中特別強調決定問題的合理性執行(

rationing

transac-tion )

，主張重觀經濟性的行為(

economic behavior)

，強調以「動態的 J 概念

代替「靜態的J 概念，重視「過程j (

process

)的意義而不談「產品J

. (

com 自 modity) 的重要，強調「活動 J

(

activity) 而不談「感情 J

( f e e lings

)。在經

濟上的問題談鉤，主張要注重「管理的和理性的談判 J

( the managerial and

rationing negotiation )

，此「管理的和理性的決定執行J 乃是管理哲學的起始 點。(註十五〉康門斯此有關「合理性的決定」概念，乃曰後賽蒙合理行改決定概 念產生之濫觴。 此外，康門斯在一九三六年三月，又在「美國經濟評論J 月刊中，再談「機構 經濟學」之進一步看法。他特別提到「合理的價值 J

( reasonabl e va 1 ue

)概念 ，其可分為倫理學、公共福利或國家公共利益， 1比概念是由美國聯邦最高法院的決

-

269 一

師大學報第二十八約

定(判決 decision) 所推論而得，因為法官對每一個案中所作之決定(判決 deci

-ding)

，其合理性乃是存在於衝突的個人利益和公共利益之權衡。故「合理的價值

」的意義，乃存在於法院的決定(判決 the

decisions of a court)

，合理價值並 不是個人意見所認為的合理性，它是存在於原告和被告間合理的法院決定，它是客

觀的，不是用金錢可加以測量和強迫的。而「合法過程 j 即意謂著「合理的法則和

合理的程序J

C reasonable law and reasonable procedure

)。至於機構經濟學 上所強調的經濟行為的決定，應是強調最大利益的獲得，並滅少其最小的損失，此 乃「極大化純收益經濟學J

C a maximum .net- income economics

)之觀點。( 註十六)此文中)康門斯所提到「合理性J' 、「價值j 、「客觀的J 、「最大的 J 甜「最小的 j 等等「行改決定」的有關概念，日後也都對賽蒙「行政決定J 概念有 所敢示。故賽蒙在經筆者問及其「行政決定」概念產生之思想淵源時，他毫不猶頭 地首先承認是受了康門斯的影響最早，其當有可信之原因。如:賽蒙在「行政行為 J 一書第一三六頁中，討論及「權威的使用 j 時，即接受.康門斯之觀點，認為立法 條例不僅對行敢階層體系中受僱者具有權威性，且對所有受司法權支配的人說來， 都是可接受而具權威性的，當不服從時，即可以制裁規定來加以制裁。換句話說， 賽蒙在「行政決定理論 J 中，有關「權威角色」之看法，是受康門斯主影響不少 o 二已思想淵源之二一古立克 C

Luther Gulick )

古立克 C

Luther Gulick

)是美國哥倫比亞大學著名行改學教授現他是首先將 「決定J

(

decísion) 這個名詞加以動詞化，使其更富有行政運作功能的意義。換 言之，在行政學文獻上，首先將「決定 J

C

decision) 這個名詞，加上動詞變成「

作決定 J

C making decision

,

or decision-making )新名詞的行敢學者，古立克

應首推為第一位。

。一九三六年十二月，當古立克受聘為美國總統行改管理委員會委員 C

A Me

~

mber of the President's Committee on Adtninistrative"Management

)時， 他發表了一篇紀念丈章， r組織理論要點 J

C

“

Notes on the Theory of

Orga-niza t ion " )

，此篇文章四十餘年來，凡是談到「組織理論」者，莫不以它作為引 經攘典的憑依，其所主編行政科學論文集 l

Pa

Ji

ers on the Science 01

Ad

mini-sttation) 一書更是「組織理論 J 學者所相當推崇的一木論文集。在此文章中， :古

37克談到如何給予行改人員組織化時，他認為行政單位主管的工作是 POSDCORB ，即為計劃 C

P larining )、組織 C

Organizing

)、用人 C

Staffing

)、指揮( Directing) 、協調 C

CO - ordina t ing

)、報告 C

Reporting

)及預算 CBudgeting

)等工作。其中「指揮J 就是「作決定 J 的繼續工作 C

Directing

,

that is the

continous task of making decision )

C 註十七)這是有關「作決定J

C making

decision

)這個名詞首先被應用於行政組織理論上的出墟。

賽蒙「行敢決定 j 概念的產生，依筆者的當面向其請教結果，發現他所以會對 一 270 一

其結行政決定J!I1論及其對教育行政之放示 「行政決定」概念有意向去研究，乃是始自他對「組織問題j 的研究，而一般研究 組織問題的學者，沒有人不受到古立克的深遠影響，賽蒙白不例外。如賽蒙在「行 政行為J 一書第九頁中，即清楚地推崇古立克「工作區分是組織的功能，亦為組織 的理由 J 之觀點。併以之作為其劃分組織中操作人員與觀察人員作決定之責任歸屬 的依據。此外，因為賽蒙在當時研究組織問題時，尤其研究「公共預算J

C

public

bugeting) 時，曾試間去發現一般人應用「經濟理論J 的困難所在，因為一般人很 難精確了鯉機構活動的目標，及了催活動與目標闊的關係，此種需求來自直接的經 驗和組織的了解。因此，賽蒙乃認為從組織「作決定J 過程和「作決定」行為的研 究，可以找到答案，而其此「作決定」概念則亦受到古立克的間接影響不少，此乃 吾人不能加以忽略的地方。 三、思想淵源之三一巴納德 C

Chester 1. Barnard )

巴納德 C

Chester 1.

Barnard) 是近代行政學程中倡導「組織行為運動J

C

Organizational Behavior Movement

)的大師，對調和傳統行政學中「科學管理­ 學派 J 輿「人際關係學派 J 二者對立看法具有重大貢獻。其在一九三八年出版行政 人員的功能( 7頁e Funct伽 qf

the

Ex

ecutive

) 一書，堪稱是一本具有里程碑性的行

政學著作。巴納德本人則是新澤西川貝爾電話公司(前le

New Jersey Bell

Tele-phone Company

)的副總裁，他統整了威爾遜 C

Woodrow Wi 1 son

)←一八八七年

出版行政研究 C

The

5 tudy 01

Ad

mini

stration) 一書以來各派的行敢思想，認為

行政組織之研究，應考慮正式的和非正式的組織結構因素 p 同時亦應兼顧個人需要 與組織目的的同時達成。(註十八〉在組織行為研究上，巴納德與賽蒙二人同具有 其重要的學術貢獻，巴納德行政人員的功能一書，與賽蒙行政行為一書，皆同是劃 時代中具里程碑價值之名著，唯論聞道先後看來，賽蒙是巴納德的繼承衣錦真傳的 學者。其有關「行政決定」理論之見地，依據賽蒙末人親自承認、主要是淵源於巴納 德的看法。

「行政決定 J

C

decision-making or themaking of decision

)達7 名詞，

雖於一九三六年始由古立克 C

Luther Gulick

)教授所先提及，但真正對其意義加

以有系統闡述的，該首推自巴納德本人。賽蒙即很推崇巴納德在此方面的貢獻，他

在「行政行為J 三版之序文中，即特別提到 巴納德是第一位提供系統性理論架構

以討論跟人類動機歸屬有關的「決定問題」的學者。巴納德在一九三八年出版的「 行放人員的功能 J 一書，對「行敢決定」理論已正式有了初步的說明。該書在第三 部份「正式組織的元素 J

C

The Elements of Formal Organization

)中，特關 有第十三章「決定的環境 J

C

The Environment of Decision)

，來討論「決定的 時機場合J

C

The Occasions of Decis ion

) ,

r、決定的證據 J

C

The Evidence

of Deci s ion

)及「決定的環揖本質 J

C

The Nature of the

Environment) 等有

關「決定」理論的看法。

師大學報 約二十八 Itfj

在談到「決定的環境」時，巴納德認為「作決定在意識上常涉及二個名詞一目 的 C

the end

)和手段 C

the means)

，目的本身將是邏輯過程的結果，同時，目

的也是一些更廣更遠目的的一種手段。 J 此種「手段一目的連鎖J

(means - end

cbain

)之觀點，賽蒙受其影響不少，後來在其「行政行為J 一書中曾有進一步地 說明。 巴納德指出， r決定的行為J 是組織行為的特徵，它是與個體行為相對照的， 有關其決定過程的描述，在組織行為的了解上是非常重要的。一般說來，組織構成 的要素，將都涉及二種決定的行為:一種是受個人影響的決定，一種是與組織目的 相關的決定，前者稱「個人決定J

C

personal decision)

，後者稱「組織決定

J

C

orga

:n

izational

decision) 。

此外，巴納德也認為「作決定 J

C

the making of deci sion

)是一件艱難

的工作，正確和成功的決定，將導致興奮，同時，失敗或錯誤的決定將產生壓抑。 ﹒通常一般人皆避免作決定，因為大多數人作決定的能力將是很有限的，儘管有些人 認為這種能力將可經由訓練或經驗去加以發展。由於行政人員具有作決定的義務， 因此，他必須能成功地區分作決定的場合，一般說來，作決定的場合，起源於三種 不同的領域甘、來自上級的權威性溝通;口、來自部屬列攘作決定的個案;昌、來

aln

自行政人員創發性 C

initiative

)所關切的個案。. 巴納德也提到， r行政決定 J 可以有二種主要分類，其一為「積極的決定 J

C

positive decision )

，其二為「消極的決定 J

C

negative decision)

，前 者是去導引行動做某事，後者為不作決定的決定。

最後，巴納德也指出，行改人員的決定藝術'在於不作目前不適切的問題決定 ，在於不作冒然地決定，在於不作無效地行政決定，和在於不作別人可傲的行敢決

定 C

The fine art of executive decision consists in not deciding questions

that are not now pertinent

,

in notdeciding prematurely

,

in not making

decision that cannot be made effective

,.

and in not making decisions that

others should make)

0 C 註十九 j

由上述巴納德有關「行政決定J 理論之看法，我們確可找出賽蒙不少之觀點， 是受到了巴納德之影響，如賽蒙對「手段一目的連鎖J 之見價，乃受巴納德之影響 ，其它如對作決定主「場合」、「影響因素J 、「過程J 之重視，作決定之「溝通 J 與「訓練 J 問題，作決定之「效率J 與「組織平衡J 看法，都不免受巴納德之敢 示不少，無怪乎賽蒙在當筆者問及其思想淵源時，乃毫不諱言地指出，深受巴納德 之影響最大，而賽蒙在一九四七年「行政行為J 一書出版第一版時，即請巴納德為 之題序，此外，在該書中並有十三虛引用巴納德之觀點作為論述依攘，可見賽蒙在 學術研究上對巴納德之衷心敬佩的一斑，而其必然地受之影響自不在話下。 四、思想淵源之四一史汀 C

Edwin O. Stene )

一 272 一

安裝行政決定理論及主J; WJ 教育行政之 ll~示 史汀 C

Edwin

o.

Stene

)是美國堪薩斯大學 C

Univer si ty of Kansas

)教 授，在一九四 0 年十二月曾於美國改治科學評論 C

American Political Science

Review) 月刊中發表一篇「行政科學之研究 J

C

“

An Approach to a Science of

Ad

ministration

")的論文，此文主要在探討組織中「合理性理論的發展J

(the

deve lopment of a rational theory )

，特別提到「決定 J

C

deci

sion)和日乍決 決定 J

C

making

decisions) 之個人見經。此文被認為是繼巴納德 C

Chester

I.

Bar-nard

)之後，在賽蒙 C

Herbert A. Simon

)之前，叉一篇對「決定理論」較有

系統之論薯。

史汀首先提到在社會科學研究中，建立「基木前提 J

C

basic premise

)的重

要性，圍一般人常只注意到科學原則之發現和應用，而忽略了前者之斂述。此對賽 蒙「決定前提 J

C

decisiona 1

premise) 之提倡，具有敢示作用。

史汀曾對「決定 J

C

decision) 界定為「對有關行動方向前作有意識的考慮和

結論J

C

Decision is the conscious consideration and con

c1

usion regarding

a course of act ion

)。他認為「個人的決定J

C

the decision of an individual

〉則須由多於一個人知道下去完成。因此， [""領導:J

C

leader shi p

)乃是組織的 一種元素，是一種藉由集中少數人為組織作決定功能的協調行動系統。 此外，史汀特別強調「溝通J

C

communi ca t i

on) 的重要性，他認為決定如果 沒有相關行動作適切的溝通，貝U 決定將無法影響行動;同樣的情形，除非作決定所 必需的設施被提供，否則，決定將無法與例行的活動相互協調。他認為過份集中作 決定的力量，固將導致作決定功能的分散，但缺乏溝通和資訊，則將使集中作決定司 的功能協調變得無效。因此，溝通將有助於行政的運作，溝通管道應予暢通，一方 面應避免其它權威人士獨佑的平擾，一方面則應承認作決定權威的存在。史汀也指 出，溝通管道的維持，在於「例行性程序J 的建立，如果工人知道當他有困難時他 該與誰譜商，如果部屬知道什麼樣的問題可自作主張，什麼樣的問題必須旱報上級 ，同時，如果上級也知道在什麼時候他不能平擾他的部屬，則此溝通系統通常是有 效率的。反之，如果上級並不能秉持一致性的計劃，或當他拒絕去代表權威以決定 詳細或技術事物時，則整個溝通系統將導致混亂和無效率的。 在組織日常工作中，資訊 C information) 是任何組織改進的依據，作決定者

若對決定點 C

points of

decision) 和行動點(

points of

action) 間缺乏公正的 溝通管道，則他將無法收集和分析基本的資訊，因此，經由溝通之管道，將一信恩 從一單位傳遞到男一單位乃有必要，同時，在任何大行政組織中設有某一單位，以 維持整個決定資訊之收集、分析和傳還之目的，是有其必要的 o C 註二十〉 總之，史汀特別強調「作決定」的重要，他認為當組織被形成時，即有作決定 的必要。其對「作決定」行為的強調，加強了賽豪的信念一由作決定的過程中來了 解組織行政行為的本質。同時，史汀對「決定基本前提J 的提倡，對「溝通」與「 一 273 一

師大學報 第二十八期 資訊」問題的重視，對作決定「方法 J 的注重，對組織行政「效率 J 的加強， .'..皆﹒ 影響了賽蒙行政決定理論的看法。如賽蒙在「行政行為J 一書中第八十八頁，談到 「行政決定的心理學」時，對個人有目的性的行為一「習慣」一詞之探討，即以「 組織例行程序J

C

'organization

routine) 之觀念，來加以闡述個人決定之影響因 素。另在第一 00 頁中，賽蒙在「行為統整」立討論，也提到史Y了對「社會組織功 能」的看法，將有助於「合理性」之了輝，他接受史汀「組織和機構允許組織成員 去形成穩定的期待，這種穩定的期待是社會群體中行為結果合理性考慮的一種最基 本的先決條件。 J 此外，在該書中，賽蒙探討「權威J 的意義時，也同意史汀的主 張，認為部屬的行為類型是由一種簡單不確定的決定或決定規準所支配，其常接受 上司所選擇的變通方案。可見賽蒙行政決定理論之看法，確實受到史汀的影響。 由上所析述，我們固然很明顯地可看出，康門斯 C

J

ohn R. Commons

)、古

jz 克 C

Luther Gu lick

)、巴納德 C

Chester

I.

Barnard) 及史汀 C

Edwin O.

Stene

)等人在「決定理論J 方面意見的提出，都較諸賽蒙 C

Herbert A. Simon

)來得早，且對其有直接性或間接性的影響，但更明顯地，賽蒙「決定理論J 之提 出，主要乃是針對當時傳統行政學派中古典組織理論的缺失所致。

吾人綜觀賽豪的論著，其中心概念，乃是透過對傳統經濟理論上，以「經濟人

J

C

economic man

)為全知，以及「理性決策行為J

C

rational

decision-ma-king behavior

)為達成最大利潤的想法，、加以駁斥之後，進而提出了決策理論。

他利用決策者與決策過程的關係，將環境因素，特別是行為因素加以考慮，從而導

出了震驚學術界的「有限理性 J

C

limi ted rationali ty

)及!滿意利潤J

C

sati

s-fied profits

)的創見。故一般說來，他不但師承「邏輯實證論J

C

logical

po-sitlvistn

)的主張，而且也深受行為科學的影響。他依攘行為科學的理論，鯉析 組織的決策行為，並因而建立了「適應性的理性系統 J

C

adaptively rational

system

)。因此，就賽豪的思想源流而言，他不但是位邏輯實證論者 C

logical

positivist)

，而且也是一位行為主義學者 C

behaviorali st)

C 註二十一〉

肆、賽蒙行政決定理論的基本概念架構

賽蒙末人認為過去的行敢學說，大部份都是些「諺語 J

C

provérbs)

，都是不 科學的，非客觀的甚至是相五對立、五相矛盾的。而其基本原因，則是學說本身缺 乏一個中心的「概念架構J

C

concept framework

)。因此，乃探討古典及新古 典組織理論中問題之癥結所在一「行政中心J 與「行政過程」問題，後來他提出「

作決定 J

C

deci sion making

)乃行故中心，及行政用語須來自人們抉擇的邏輯及

'Jt蒙行政決定 EEj品及其對教向行政之 m 示 提供一套確實能夠描述行政組織之特性及其運作概況的概念與工具而已。至於賽蒙

有關「行政決定理論」概念的提出，始見於一九四四年四月份公共行政評論 C

Pu-bli c

Ad

mini strative Review

) 月刊所向登的「行政決定和行政組織 J

C

“

Deci

-sion-making and Administra tive Organizat ion "

)一女，此文對「行政決定理 論J 的基木概念架構有所簡述。在一九四七年當賽蒙大作一行政行為一行敢組織中 作決定過程之研究 C

Mmznistrative Behavior-A Study ofDecision-making

Proce ss inAdmini strat ive

Organization) 一書出版時， r行敢決定和行政組織 J 一文即被賽蒙併入該書的第一章，以作為緒論來對行政決定基本概念加以探討。 賽蒙本人也會向筆者表示，他對行政決定理論之研究興趣，是始自於他對「行政組 織J 之研究疑惑，故有「行政決定和行敢組織」一文之提出。因此，當吾人欲析述 賽蒙行政決定理論之基本概念、架構時，乃應首從「行政決定和行政組織J 一艾先加 以討論。 一、有關「行改決定理論J 的基本概念，賽蒙首先提到「行政決定和行政執行 」的概念。賽蒙認為「行改 J

C administra tion )是一種工作執行的藝術Cthe

art

of getting things done )

，它所強調的重點，是在於確保機敏行動的過程和方法 ，以及獲致全體一致的行動。他指出，儘管任何實際活動都涉及「決定 JCdeciding

)和「執行J

C doing

)問題，但是，在行政理論中， r作決定過程 J

C the

pro-cess of

decision) 租. [行動過程 J

C t he process of act ion

)二者並未受到同 樣應有的重觀。一般人對「作決定過程」的忽棍，也許是由於「作決定 J

C

deci-sion-making

)的概念一直被局限在「政策 J

C

pQlicy) 的形成上。事實上，作決 定的工作如向執行的工作一樣，擴散於整個行政組織中，它們是統整在一起的。一 般行政理論，必頸包含著正確作決定的組織原則，如同其同時要能確保有效行動之 原則一樣。此外，賽蒙也認為在組織目標的達成上，操作人員負有實際工作執行的 重要角色，而非操作人員則在作影響操作人員的決定。一種有效率行敢組織之結構 ，乃在促使操作人員及其觀導人員間保持有教合作的行為。(註二十二)賽蒙在此 提醒一般人不要只重現行政執行，也要重臨行政決定;至於一般人在過去常易偏重 於「敢策」的決定，而忽租一般性行敢決定或工作決定，則應予改正。 二、其次，賽蒙對「決定 J

C deci sion) 的意義概念，也會作一界定，他認為

「決定」與「選擇 J

C choice) 二個名詞，在涉及過程 C

process

)的研究中將可 被交換使用。因為他們均強調在任何時刻，均存有許多可供選擇的可能行動方案(

a

1t

ernatives )

，而任何其中一個行動方案均有可能被執行，但藉由某些過程(

process

)之分析研餌，則此等無數的可行方案將被縮小範圈，以利找出事實上可 被有放實施的其中一個最佳方案。從另一種重要的意識上說來，所有「決定J 乃是 一種折衷處理 C

all decision is a matter of compromise )

，最後所選定之可 行方案，固未必可使澈底或完美目標能達成，但它去口是在此一環境下所能利用的最

師大學嗨! 第二十八期

好的問題解決方式。故無論「決定」或「選擇」名詞的使用，其都內涵著「自我意 識j

( 'selfconscious

)、「慎思熟慮j

(de libera te )和「理性選擇j(rational

selection

)的意義(註二十三)。

三、賽蒙另外又談到「決定的價值和事實 J 概念，他認為任何事情或行為，特

別是行政組織中的個人行為，都是有目的性地導向鵲的或目標(

purposive-'orien-ted toward goal s or

b叫ect

ives)

，此種目的性 C purposiveness) 將導致行為

類型之統整，缺乏目的性則行政將變成設有意義的。因為行改係在於群眾事務之執 行(

get ting things done)

，而目的 (purpose )將可提供主要規準，以決定什 麼事情應該被執行。因此，每一「決定」均涉及目標之選擇，及與此目標有關之行 為;而此一目標將再變成為某些更遠目標之中介目標，如此直到一種相當終止目標

被達成。而此導致最終目標選擇之決定，將可稱之為「價值判斷J

C'v'

a 1 ue j

udge-ment

)，至於，其所涉及這些目標之執行，將可稱之為「事實夠斷j

( factual

judgeni

i;:

il

t)

(註二十四)。事實(

fac t

)與價值(

value

)是賽蒙方法理論的

基礎，也可以說是其方法理論的出發點。他根攘行為主義和邏輯實證論的理論，將 人們作決定時所考慮的因素，分為價值的因素 (value'

elements

)與事實的因素

( factual elements

)。除了主張將事實問題與價值問題分開之外，還主張求出 分析單位，以作為分析人類行為的基礎。他將「決策前提 J(premises

of decision

〉概念在社會科學上的用逸，和阿拉伯數字在數學上的用逸，等量齊觀。他認為社 會科學上有了「決策前提」這一概念，不但可以正確地描寫行放組織的真象，而且 也使於建構一個統一的理論(註二十五〉。可見「決定的價值和事實J 概念，在賽 蒙「行政決定理論」中的重要性。 四、賽蒙也從動態過程 C

dynamic

process) 之觀點，提出「行敢過程乃是決

定過程J

( administrat ive processes are deci sional processes

)之概念，以 闡述行政決定的進一步意義。他認為行改活動乃是群體活動，當一個人計劃和執行 他自己的工作時，此簡單情吉竟是熟悉的，但是，當其工作變成需要幾個人共同努力 去完成時，則再也不是可能的，它必須發展程序 C

processes

)以運用組織的努力 ，去達成群體所要完成的任務，此種可利用的技術( techniq1Jes) 乃是行肢的過程

C administrative

processes) 。而「行政過程乃是決定過程 J '其在分離組織成 員所作決定的元素，建立有規則的組織程序，以選擇和決定這些元素，來促進組織 成員間相互溝通。例如:群體之任務，是在建立一條船，當船的設計圖被繪製並被 組織機構所接受時，則此設計將限制和導引實際建船這群員工的活動。賽蒙指出，

組織將從個人擷取某些「決定的自律J

(decisional

aut ∞omy) ，而代之以「組

織作決定程序J

(organization decision- making

process) 。組織為個人所作的 決定，通常可分為下列三者:甘細卦功能(

specify function )

t~分配權威( a 卜

locate

authority) 的對個人選擇加以限制(

se t limi ts to hi s choice

)。 一 276 一

'!'f$.行政決定現論及其對教育行政之成示 至於在行政過程中所作的決定 C

decision-making in the administrative

process )

，賽蒙認為可區分三種:即協調 C

coordinat ion)

，專精 C

expertise

〉和責任 C responsibility) 。甘、首先，賽蒙在作決定過程中指出了「協調」的 重要性，他認為群體行為所需要的不僅是正確決定的接受，且要全體組織成員接受 相同之決定。假設十個人決定合作造一條船，如果每個人都有他自己之計劃，而他 們文不溝通討論他們之計劃，可能之結果，是其所建造之船隻，將不適合航行於梅 ，但如果他們能有良好的協調，即使所接受的是一種平凡的設計而曰，在能意見一 致之下，則將可獲致良好之成就。他認為藉由權威或其它影響形式之執行，將可集 中作決定的功能，以利組織全體成員之活動的統盤。至於「協調J 在本質上，可分 為「程序的協調 J

C

procedural coordina t ion

)和「實質的協調J

(substantive

coordina t ion)

，前者指組織本身的專門化，部組織成員行為和關係的一般描述; 後者則重在工作內容的細分。如在汽車工廠內，一種工廠組織圖表乃是一種程序合 作之層面，但是，汽車建造之引擎組合藍圖則是一種實質合作之層面。。、其次， 賽蒙對「專門知識J 的重要性進一步指出，為能獲致操作階層專門技巧之利益，組 織之工作必須加以細分，以便所有要求特定技巧的過程，都')巨由擁有特定技巧的人 去擔任執行;同樣地，為了獲致作決定(

decision-rnaking

)專門知識之利益，決 定之責任必須被分派，以便所有要求特定技巧的決定 C

decisions )

，都能由擁有﹒

該技巧的人去完成決定。只是細分決定 C

to subdivide

)比起細分行為(to ，

subdi

-vide performance

)要更為被雜。﹒的、此外，賽蒙也提到行政決定過程中「責任 」之維護的重要性，他認為從權威的政治和立法層面看，組織的主要功能乃在強迫 個人去順從群眾或權威統治人員所設置之規範 C

norms)

，部屬個人判斷的自由裁 量 C discretion) 將受到行政階層體系中高階層人員所決定政策的限制，因此，責 任的劃定將能確保有能力的人去決定專門技術有關的問題(註二十六)此從動態過 程的觀點，來闡述行政決定的概念，是賽蒙所一貫強調的，其大作行敢行為 (Ad-'

ministrative Behavior

) 一書，即以「行改組織中作決定過程之研究」為副標題 ，可見其對行敢決定「過程」之重視。 五、接著賽蒙又從「組織影響」的角度，來探討「行敢決定」的概念，他認為 行改決定和「組織影響形式J

(modes of organizational inf luence

)關係密切 。他指出組織中操作人員受到組織階層體系中較高階層之決定的影響，可概分為二 大類:甘、建立操作人員本身的態度、習慣和心態，以導引他達到有利組織的決定，

;白、強迫操作人員達成組織中的其他決定。第一種決定的影響實施，可藉由操作 人員對組織忠誠(

organizationa1

loyality) 、對教率 (efficiency )之關心二

者的教導，通常須加以進一步的訓練(

training

)第二種決定的影響， 主要依

賴權威的( authority) 、顧問的( adviso叮〉和資訊的 (informational )服務 。因此，行政決定的組織影響形式有五種:組織權威、組織忠誠、教率規準、資訊

師大學報第二十八期 溝通和專業訓練。 付、賽蒙引用了巴納德(

Chester

1.

Barnard

)的觀點，來討論「權威J

(

authority

")的概念。他認為當一個部屬允許他的行為去接受上級決定之指導時， 他不必親自去測驗此決定之價值，我們說此部屬接受了權威;而當一個上級行使權 威時，他不必去尋求部屬之信服(

convince)

，但主要得到他的默認(

acquies-cencè

)。當然，在實際情況下，權威通常被自由地混合著建議(

suggestion )

和勸導 (persuas，ion) 來進行。惟當意見不一時，仍可允許作成決定和付諸實施， 這是權威的一種重要功能，也是其獨斷性的被強調。

。、對於[組織忠誠J

(

organiza tiona 1 1 oya1 i ty

)的概念，賽蒙認為有組 織的群體中之個人將趨向於群體之認同，此乃人類行為之普遍特性。在作決定過程 中， 'r組織忠誠J 引導組織成員依據對團體行動立結果，來評量抉擇可行的行動方 案。當一個人偏好某一特定之行動方案，只因其「有益美國 J '則其本身即是認同 於美國，國家的或階級的忠誠，乃是認同的例子，這在現代社會結構中非常重要。 認同的現象，、或組織忠誠，在行政決定中扮演著一種非常重要之功能。然而，組織 忠誠也導致某些不可低估之困難，在認同上最主要的不好影響，乃是它阻止了機構 中的個體去作正確的決定 ι ，組織的成員對其所屬部門認同，而不認同於全部的組織 ，當二者利害相衝突時，他相信他部門之福利比其它一股福利更為重要。因此，在 行敢階層體系中，行故決定者的職位愈高，其應顧及的社會價值範圍也就愈廣;而 當價值偏見的影響愈有害處時，則行改決定者，應避免其狹隘之認同感，也就愈具重 要性。 的、對行政決定中「教率 J

(

e ff iciency

)的影響形式，賽蒙認為「權威的行 使」和「組織忠誠的發展 J '乃是組織影響個人價值前提( 'v al帥-premise )之二 大主要手段。決定的事實要項，其主要決定性原則乃蘊含於所有理性行為中一即效 率規準(

the criterion of

efficiency) 。在廣義上來說，有教率的簡單意義，乃

在於探取最快的途徑，最便宜的方法，以達到所需要的預期目標 (to

be efficient

simp1y means to take the shortest path

,

the cheapest means

,

toward tbe

attainment of the desired

g咽 1s )。至於什麼目標該被達成，對敷率規準來說

，基本上是完全中立性的。「必須有教率的J

(

Be

effkient)

，這誠律是組織對

任何行政機構成員作決定的一種主要的組織影響，而決定此誠律是否被遵循乃是組 織考核過程的一種主要功能。

閥、對行敢決定中「資訊溝通j 的問題，賽蒙甚表重視。他認為許多組織對其

成員之影響，都是以非正式的性質溝通，是一種具有內在公共關係之形式 (a

form

of

internal 開blic

relation

)的影響。通常，在組織中針對某項所作的「訊息

溝通J 和「勸告提供 J '將不一定會對組織中其他項有何影響，除非溝通路線(

the lines of

communication.) 在傳達時很充分的，或除非這種傳達是以被勸服

1t芳:行政決定.FIl~，府及其對教訂行政之恩(示

C

persuasive) 的形式進行。「資訊和勸告 J

C

information and advice

)通常 貫串著整個組織中，許多決定有關之事實，均具有迅速改變之特質，只有在作決定 時方具有可調查瞥，而此調查性通常是由操作人員所進行。例如:在軍事操練中， 對敵人力量配備之情報了解，是十分重要的，軍事組織已發展出精確程序，去傳達 各種相之事實給作決定者，而此相關事實之提供即不是他個人職務上私人可調查的 ，此唯有透過資訊的溝通及勸告的提供才能達成，可見其在組織行政決定過程中之 重要性。 田、在行政決定中「訓練」的重要性，亦為賽蒙所加以肯定。他認為「訓練 J

C

training) 如同「組織忠誠」和「效率規準」一樣，亦是由內向外影響行政決定 的形成。訓練幫助組織成員去達成他們自己滿意的決定，而不需要不斷行使權威或 勸告，亦即訓練程序是行使權威或勸告，以作為統治部屬之決定的手段。訓練具有 在職 C

in- service

)或職前 (pre- service) 的特質，當一個人具有特定教育資格而

被徵募擔任某一職務時，組織所依攘的是他職前訓練的情形，以作為確保正確決定 之主耍手段。訓練可提供為組織行政設計的考慮參考因素，如在擬訂特定職位應徵 者所需資格之方案中，徵募半技術人員加以訓練，使適合特定職務要求，以誠低人 事費用之考慮，將是可能的。此外，當相同之因素涉及於許多決定中時，此時訓練 在決定過程中將是可應用的，訓練可提供受訓者在處理這些決定時所需要之事實， 它將提供受訓者思考之相關架構，教導他「經過驗證的」問題催決方式，或教導他 作決定時所需要之價值觀念(註二十七〉。

六、此外，賽蒙也從「組織平衡J

C

The equ

i.l

ibrium of the 'organization

)的立場，進一步來闡述「行政決定 J 應有的概念。所謂「組織平衡J '就是當組 織提供或分配給參加組織之成員的誘因，等於各成員對組織提供的貢獻，或前者大 於後者時，組織才能生存與發展。否則，組織成員可能產生高流動率，結果組織將 會瓦解。所以，組織平衡是組織生存的必要條件(註二十八〉。賽蒙認為耍了解個 體行為如何變成組織行為系統的一部份，則先了俾個人動機和導引組織活動之目標 的關係，是有其必要的。以商業組織為例，賽蒙認為可區分為三類參與者:企業家

C

entrepreneurs

)、工人 C

employees

)和顧客 C

customers

)。企業家的區 分，乃根接他們的決定在控制工人活動的事實;工人的區分，則依接他們貢獻其時 間和努力給組織以獲取薪課之報酬的事實;而顧客的區分，貝U 依接他們付錢給組織 以獲取產品之事實。每一個參與者都有他自己個人從事組織活動之動機，簡言之， 企業家在追求利潤，工人在追求薪津，而顧客則付錢以交換所需求的產品。通常不 管企業家賺錢可維持組織的存在，或不賺錢而中li:組織的繼續營運，在上述三種情 形中，我們可以指出:組織將消失，除非組織之活動可達到某種程度以上之平衡狀 態 C

equilibrium

)。當然，在任何實際組織中，企業家將依賴比上述所提更多之 純經濟因素的誘因 C

inducement

)如信譽、善意、忠誠和其它。在任何組織中 一 279 一

師大學1 報 第二十八期 ，除了參與者個人目標外，尚存有組織之目標，它是所有組織參與者間接性的個人 目標，它是一種手段，藉由此手段，組織活動可被集中以獲致他們多方面個人動機 之滿足(註二十九)。換句話說，賽蒙在提到「組織平衡J 理論的行政決定時，特 別強調任何組織中的行政決定，均要同時兼顧個人需求的滿足和組織目標的達成， 只有在組織與個人二者皆同時得到滿足需要之條件下，組織才能因維持平衡狀態而 繼續存在與發展 o 上述有關「行政決定J 的概念分析，是賽蒙在一九四四年第一次發表有關「行 政決定 J 理論的文章中，首先提及的，對日後賽蒙整個「行政決定 J 理論的基本概 念架構，具有系統性地剖析與陳述，其將有助於吾人對其「行政決定J 理論概念的 了懼。換句話說，由於賽蒙對傳統行政學說所提行政原則的不滿，因此，為了在除 這些互相矛盾，彼此對立的行政原則，賽蒙乃企思建立一套足以將各種原則加以貫 通的「基本概念J '以便用以描述實際行政情境中的行改行為。而賽蒙也進一步指 出，如要從事行改學研究，則對人類夜雜的行為系統及語言用語的澄清，誠有必要 ，因此，他乃積極建立行政學研究的新概念工具一即從「作決定J

(

deci sion

-making) 的觀點去探討行政組織的運作，並以「作決定 J 的概念、作為行政系統性分 析的工具。依此可知，他的行政行為 (Administrative.

Behavior

) 一番， 130 :fE建 立可供描述和分析行故運作現象的一組概念工具和語言字彙，其中他所提出的概念、 工具是「作決定 J

(

decision-making)

，而其最小的分析單位 u

ni t of

analy-sis

)則是「決定前提 J

C

Premises of decision )

，賽蒙這種「運作性 J 概念

( opera tional concepts

)的提出，確有助於行政組織運作之科學性的描述與研究。

伍、賽蒙行政決定理論的邏輯實證假設

賽蒙在其大作行政行為 (Administrative

Behavior

) 一書中，會明白地指出 其「行政決定」的理論基礎，乃是建立在現代哲學中「邏輯實證論J

(

logical

po s i t i v i s m

)的基礎上(註三十〉。因此，欲探討賽蒙的行政決定理論，對其「 邏輯實證假設J 的先行瞭蟬，是有必要的。關於邏輯實證論的基本觀點，最重要的 ，大約有下列幾點:第一，他們認為一切思考，必須出於徹底的科學態度，並且有 賴於多種學科的合作;第二，他們強調一種相互主觀 C intersubjective) 的語言和 科學的統一化;第三，他們是經驗主義者，認為凡是事實的(

factual

)的知識 ，必和經驗 C experience) 相關珊，並且可以從事一種直接的或間接的驗證(\l

eri-fication) 第間，由於發現器官對於溝通思想和傳連思想的軍要性和其問題性， 因而強調對於聞官有加以避輯餾析的必靡，道是他們和老法癖，驗論者與實體輪看主 真的分別點;以及第五，他們嗯?講哲學的任窮，是對掛知繭的體析，尤其是對論科

- 280

'司

'i'[再三行政決定L'II論 ]~JJ;對;fZjj'行政之 f!Y示 學的經析。因之，用以達到這個任務的主要方法，就是對於科學研使用的語言加以 鯉析〔註三十一)。依此，賽蒙行政決定理論的邏輯寶證假設，可分下列幾方面加

以析述;

一、行政決定的事實與價值

行政決定的事責與價值問題 C

fact and value in decision-making )

，是詩

蒙行政決定理論中邏輯寶證的重要論點立一，在實蒙大作行改行為 C

Ad

ministra-tíve Behavior

) 一書第三章中會有專章論述，可見其被雙蒙重視的程度。賽蒙認

為每一決定都涉及二種要素，目前謂的「事實因素J

C factual elements

)和「

價值因素 J

C

value elements )

，此二者之區分在行政上很贊耍。因為，它導致 吾人對「正確的行政決定 J

C

a correct administrative decision

)意義的進一

步了偉;同時，在行政研究之女獻中，它也閻明了政策問題 C

policy questions

)和行政問題 C

question of

administration) 二者性質的不同。

賽蒙認為「事實命題 J

C

factual proposi tions

)乃是一種對可觀察的世界及 其運作方法的敘述 (statements

about the observable world and the way in

which i t operates )

，原則上，事實命題將被驗證，以決定其是真是假，及是否

其所述及之世界將在實際中發生或不發生。決定( decision) 則並不樺-是一種事實 的命題 C

factua1 proposition )

，它亦可說是一種對事物未來狀態 C

a future

state of

affairs) 的描述。此種描述在嚴格買證意識上可為霞，亦可為假，不過 ，它們具有命令式的性質(如 imperative quality) 一它們喂可選擇一種事物之 未來狀態，而不願選擇另一種，以作為指導其行為朝向所選定立可行方案。換句話 說，它們具有倫理的(

ethical

)的性質，如同其具有事畏的內容(

factual

content) 一樣。賽蒙認為「決定」是否能以倫理的辭旬，如「應該的 J

(

ought

) ,

r好的 J

C

good

)及「較喜歡的 J

C

preferable

)等來加以正確地表達， 將具有純粹地實證意義，而「倫理的辭句J

C

ethical

ter泊 s )並無法完全地轉變 為「事實的辭句J

C

factual terms)

，這是行政決定研究的一種主要的草木前提

C

a fundamental premise )

0 賽蒙認為決定一種命題是否正確，必須直接與經 驗作比較一與事實作比較一或被邏輯地導致與其他和經驗相比較的命題作比較。但

是，事實的命題並不能藉由任何推理的過程 C

any process cf reasoning)

，而必 須由倫理的命題中推論得到。同樣地，倫理的命題也不能直接與事貫作比較，因為 它們主張的是「應該J

C

oughts) 而不是「寧肯 J

(

facts )

，可見倫理命題的正 確性，是無法藉由實諱地或理性地驗證來得到。依此，賽蒙譜寫如果一個句子表示 某些特定事物狀鸝「臨餓 J

(ought to he

)、或「喜歡的 J

(

preferab le

)哉 !帶傲的 J

(

desireable )

，則比如 f將其布命令的 J)j'他(

tln i01perutÎvo

fl恥"

ti on)

，泣不品揖假見~IE 體與;否之間:':簣，因 f為這輛抉哇: ~，品及憎恨{問蟬，它們將很難 加以客觀跑去捕;通偽 IE 確填不正體 u

- 281

的大學幸自 第二十八期

在有關「事實和價值意義之區別」的探討中，賽蒙進一步提到「決定的評量J

( The evaluation of decision)

，他認為從嚴格的角度看， r行改工作者的決定 ，並不能利用科學的工具去加以評量J

C

The administrator' s decisions

can-not be evaluated by scientific

means) 。但他也不認為行政的問題就不具有科

學的內容，他僅是在澄清一個看法 r主張倫理的因素將包含在每一決定中，唯不l

主張每一決定中僅包含倫理的因素 J

C

To assert that there is an ethical

ele-ment involved in every decision is not to assert that decisions

involve

mly

ethi臼1 element) 。他曾舉出三個例子，例一:攻擊成功 C

Attack

Sucess-fUlly

)例二:只有在奇襲情況下進行攻擊才會成功 C

An

attack is

success-ful only'when carried out under conditions of

surprise) 例三: 奇襲的條件就是要掩蔽攻擊的時間和地點等(

The conditions of surprise are

concealment of the time and place of attack. etc

﹒)。很明顯地， 因後者被評量的，是一種「事實判斷 J

_C

factual j udgement

)。不過，賽蒙也進

一步提到，大部份的倫理侖題都混含有事實的因素，因為大多數的命令式命題，都

不是本身自為目的的 C

ends- in- themselves )

，而是中介目的的(i ntermediate

ends)

，通常愈是終止性目的 C

final ends

)的問題，愈保有事實的問題。最重 ﹒耍的一點，乃是任何包含倫理因素、中介或終止目的的敘述，都不能以正確或不正 確來加以描述;但在可觀察世界中的事實敘述，原則上其真或偽都是可被驗證的， 亦即如果某些事件發生，我們說此敘述是真的;如果其它事件發生而本身不發生， 我們說這將是假的(註三十二)。 此外，賽蒙也指出，在作決定過程中，吾人常兼用了「倫理的因素j 和「事實 的因素 J '儘管此二者皆包含於價值 C

va 1 ua t i on

)中，但二者對「正確性 J

(

correctness

)的用法都存有不同的規準。蘊含「倫理因素J 的命令式句中，其 所應用的「正確性J 僅意謂著主觀的人類價值;而包含[事實因素j 的命題中，其 所應用的「正確性J 則意指客觀的和實證的真理。因此，如果二個人對事實問題作 不同的回答，則不可能二個人都是對的，但對倫理問題則不然，或許二個人皆是對

的。最後，賽蒙對目前行政決定研究之方法論的假設，獲致了一種結論性的看法:

關事實命題確認的過程和價值判斷確認的過程，有很大的不同 C

The process of

validating a factual proposition is quite distinct from the process

01

val idating a value judgement )

，因前者是藉由事實的同意來確認，而後者則 藉由人類之主觀來確認〈註三十三 3 。

總之，事實 C fact) 和價值 C

val ue

)是賽蒙方法論的基礎，也可以說是其方 法理論的出發點。他根攘行為主義和邏輯實證論的理論，將人們作決定時所考慮的 因素，分為價值的因素(

val ue elements

)與事實的因素 (factual

elernents

)。除了主張將事實問題與價值問題分開之外，還主張求出分析單位，以作為分析 一 282 一

~ft i)~行政決定J!!l論及其實J教育行敗之 fj~ 示 人類行為的基礎。他將「決定前提 J

(premises of decis ion

)概念、在社會科學

上的用途，和阿拉伯數字在數學上的用途，等量齊觀，他認為社會科學上有了「決

策前提」這一概念，不但可以正確地描寫行政組織的真象，而且也便於建構一個統 一的理論(註三十四)。

在行政決定的過程中，價值與事實的因素二者是相互交錯存在的，因此，若要

明確地加以釐惰，有時深為不易，必須藉用一些觀念性的模式來作為分析的工具。 賽蒙在行放行為 (

Adm inistrative Behavior

) 一書中，曾提出三種模式 「手段

一目的連鎖J

C

means-ends chain

)和「行為選項 J

(al ternative

)二模式來 解說價值與事實的因素區分，此乃賽蒙行改決定理論巾二個很重要的「邏輯質證論

J 假設。

二、行改決定的手段與目的 付、手段一目的之階層體系

賽蒙認為在行歧決定的過程中事實和價值，乃與手段和目的是相關的(

Fa-ct and value are related to means and ends

)。一種行為選項(

al

terna-tive) 經過選擇後，被認為可達成所欲的目的，則此行為選項本身乃是一種手段，

而此目的本身又將成為達成另一目的的手段;換句話說，某一目的的達成，固然須

藉由某一手段來完成，但此目的木了|守，去日文自然地成為達成下一目的的手段，此種 前一目的乃下一目的之手段的類推現象，自J形成一種「手段一目的連鎖J (m 閏的­

ends chain

)的模式，亦構成了「目的階層體系或金字塔型式 C

hierarchy or

pyramid of ends)

，此種目的階層體系的結構，可使組織或個體的行為得到統整 和一致。

賽蒙曾指出，即使在心理的層面上， I手段一目的關係 J

(means- ends

rela-tionchip) 常可用來統整行為。如「肌肉的緊張 J 常被協調以行使一些簡單的「生 理動作」一直日走路、抓物、看東西等。其中「肌肉緊張」是一種手陵， I生理動作 」則是目的。但是，此一「生理動作」通常叉有一個更遠的目的一上班、吃飯或讀 書等，此階層中「生理動作」叉變成了一種手段。同理可推知，在下一階層中、上 班、吃飯、讀書將叉是達成另一更遠目的的手段。在此種目的階層體系中，每一個 「階層J '皆可觀之為下面階層的目的，同時，也是上面階層的手踐。此最後目的

之抉擇，應為「價值判斷J '而手段之抉擇，則為「事實對斷」。

「手段一目的」的階層體系，是組織行為的特徵，也是個人行為的特性，它與 目的組織的專門化形式(

the mode of speciali za

tion) 一樣，皆同時在獲致其目

的之達成。如:消防部門之目的乃在滅少火災之損失，而達成此目的之手段，乃是 防火和激火，而在組織結構中，此二種主要手投常由防火部門和救災部門所負責。

個人行為和組織行為一樣，其手設、目的階層體系，仍很少是一種統整化和完全地

聯結連鎖，因為通常存於組織活動和最後目的問之聯結，常是曖昧不明的，或比最