1950年代美國對台軍事援助對後續美台軍售的影響
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(2) 由於韓戰正值美國政府恢復對台軍援，也是形成國共隔海分治格局的重要時刻。 故探究 1950 年代美國對台軍援對後續軍售的影響時，須先觀察、比較韓戰前後的美 國援華策略，再以美國與中共和解的先後為界，分別研析 1950-1970 年代與 1970 年 代迄今的美國對台軍援，藉以分析、歸納此對後續美台軍售的影響，從而探索未來美 國對台軍售的可能趨勢。. 貳、韓戰前後的美國援華策略演變 從二戰結束迄美蘇兩極體系確立，正是國際格局從多極過渡到兩極的連續過程， 它使當時美國的全球戰略從「四大警察」 ，2發展為長期圍堵，最後決定採「大規模報 復（Massive Retaliation）」戰略，形成美蘇長期對峙的狀態。這種現象牽動美國戰後 的對華政策。美國政策從扶持中國，使其取代日本原有的國際地位，迄決定保持國共 隔海分治，並藉由對台軍事援助，以維持台海現況。嗣後雖因美國與中共和解、援外 政策改變與冷戰結束，但美國仍持續對台軍售、發表與台海和平有關之宣示，乃至於 派遣航母戰鬥群前往台灣附近海域。用摩根索（ Hans J. Morgenthau）均勢理論 （Balance of Power）的競爭模式（如圖 1），有關次強的 A 國因遭最強的 B 國抵制， 而使最弱的 C 國獲得安全的論述加以對照，3恰與 1950 年代初期迄今，美國始終堅持 台灣海峽和平現況的作法極為相似。. 圖 1. 摩根索「均勢理論」中的競爭模式 資料來源：摩根索（H. J. Morgenthau）原著，湯普森（K. W. Thompson）改寫，孫芳、李暉譯，國家 間政治，第 6 版（海口：海南出版社，2008 年 9 月） ，頁 211。. 2. 3. 「四大警察」戰略係規劃於戰後成立一個由美、英、蘇、中四國為核心，且發揮集體安全功能的國 際機制。其中，由英國負起防衛與重建歐洲的任務，並讓中國取代日本原先在亞洲的地位，以共同 抵禦蘇聯可能的擴張；美軍則於戰後撤回國內，並以一地位超然者自居。參閱李慶余著，美國外交 史－從獨立戰爭至 2004 年（濟南：山東畫報出版社，2008 年 1 月） ，頁 153。季辛吉（Henry A. Kissinger） 著，林添貴譯，大外交（台北：智庫文化，1998 年 1 月），頁 521-523。唐耐心（Nancy B. Tucker） 著，新新聞編譯小組譯，不確定的友情：台灣、香港與美國，1945 至 1992（台北：新新聞文化，1995 年 3 月），頁 48-49。 摩根索（H. J. Morgenthau）原著，湯普森（K. W. Thompson）改寫，孫芳、李暉譯，國家間政治， 第 6 版（海口：海南出版社，2008 年 9 月），頁 210-211。. 2 .
(3) 因此，欲研究 1950 年代美國對台軍援與當前的美台軍售，就應從台海現況的源 頭－即二戰戰後的世局，特別是韓戰前後的演變，看美國如何面對國共隔海分治，且 亟欲消滅對方的現象，以利於瞭解全貌。 一、戰後世局演變及對中國影響 早在美國介入二戰不久，便以美國、英國、蘇聯及中國共同維護戰後世界和平的 「四大警察」戰略為主軸。然而，戰爭發展卻讓蘇聯國力得以迅速增長，也讓英國國 力急劇衰退，使原先多強並列的國際格局，最終演變成美蘇兩極對峙。 受美英蘇權力中樞皆位處西半球，與戰局發展影響。於是當美國研擬相關政策 時，難免會有「重歐輕亞」現象，將擊敗德國與義大利視為優先目標，造成歐、亞盟 國資源分配極不平均。這讓日本即使在海、空戰場屢遭重創之際，仍能牢牢掌控包括 中國精華區、日本本土、英法荷東亞殖民地及西太平洋島嶼等廣大地域。因此當 1945 年 8 月 15 日，日皇宣佈無條件投降後，廣大的佔領區遂突然成為權力真空地帶。 對當時主政的國民政府與敵對的共產黨而言，能否控制原遭日軍佔領的中國精華 區，攸關中國未來將由哪一個政體統治，自然使內戰爆發的可能性大幅提昇。4 二、美國二戰戰後的援華策略與影響 早在戰爭結束前，美國研判中國必爆發內戰，共黨最後極可能取代國府。這讓美 國面臨三種選項：(1)撒手不管，讓國共一決勝負；(2)全力支持國府，介入內戰，擊 敗中共；(3)盡最大努力協助國府，避免全面失敗。5由於顧及蘇聯勢力擴張與國內民 心因素，故決定採第三案：即一方面協助國府復員，另方面試圖調解國共爭端，促使 雙方共組聯合政府，並服膺蔣中正領導。6於是在確保東亞利益與不引起蘇聯介入的 前提下，美國同時對中國進行這兩方面的援助，7並以(1)支持並確立國府權威與地位； (2)即使國共組成聯合政府，亦需服膺蔣中正領導為調停宗旨。8 由於當時國軍主力多集中於西南、西北各省與滇緬地區。雖擁有遠較中共為佳的 戰力優勢，卻不如中共主力鄰近淪陷區般地捷足先登。9因此，協助國民政府戰後復 員與調解國共爭端便成為美國當時最主要的援助作為。 4 5 6 7 8 9. 陶文釗著，中美關係史 1911-1949(一)（北京：中國社會科學出版社，2007 年 3 月），頁 340。 王景弘著，強權政治與台灣（台北：玉山社，2008 年 9 月），頁 182。 陳毓鈞著，戰爭與和平：解析美國對華政策（台北：環宇出版社，1997 年 1 月） ，頁 61。 王景弘，強權政治與台灣，頁 182。 陳毓鈞，戰爭與和平：解析美國對華政策，頁 62。 耿若天編著，中國剿匪戡亂戰史研究，第二集（桃園：陸軍總部，民 61 年 11 月），頁 5-6。. 3 .
(4) 不過，長年戰亂所造成的民生凋蔽，讓國府在處理共黨問題的同時，還需面對諸 多內部問題，10特別是部份不肖官員，把戰後接收當做是自己，乃至家人、部屬發財 的大好機會。11此不僅有利於中共發展，也讓中共更加堅定中國傳統的「成王敗寇、 贏家通吃」觀念，讓美國的調停最後以失敗收場，12並使國府背負貪污腐敗的罵名， 連帶影響到後來的對台援助。 整體而言，美國在戰後的對華援助是失敗的。因為美方決策階層過於偏重軍事層 面，對影響更為深遠的政治、經濟與心理問題反倒著力不深。13直到 1949 年 8 月 5 日，國務卿艾契遜（Dean Acheson）發表「對華政策白皮書」時，將「深邃文化及民 主性個人主義」視為解決中國內部問題的關鍵時，14卻已無法挽回頹勢了。 三、韓戰爆發前的美國對華政策選項 自 1948 年冬起，國軍情勢急轉直下。11 月瀋陽失守，國軍撤出東北，47 萬國軍 被殲；次年 1 月，國軍徐蚌會戰戰敗，共軍獲得長江以北優勢；是月底，北平、天津 相繼淪陷。15國軍作戰失利及中國情勢惡化，已嚴重影響美國「四大警察」戰略的可 行性，迫使美國需調整既有政策。此外， 1947 年春發生在台灣的 228 事件也讓美國 嘗試改變台灣的身份可行性。因此，美國在韓戰爆發前的對華政策便一直圍繞在台灣 的主權歸屬與拉攏中共與美國親善等兩個面向。 (一)嘗試改變台灣的主權歸屬 早在 1947 年 3 月 6 日，美國駐華大使司徒雷登（Leighton J. Stuart）便向國務 院建議，以對日和約尚未簽定為由，用聯合國名義直接干預，並向中國保證，待有 10. 11 12 13. 14 15. 從聶榮臻對共軍總參謀部與總政治部編組的描述便可看出共軍只需專心打仗即可，不用太過操心非 軍事領域的工作： 「解放初期…總參謀部…只有 20 多人，總政治部更小一些…，只有 10 幾個人…」 ； 相較之下，國軍編制遠大於共軍，背後需處理的非軍事任務更遠多於共軍。參閱聶榮臻著，聶榮臻 回憶錄（北京：解放軍出版社，1984 年 12 月），頁 710。 陶涵（Jay Taylor）著，林添貴譯，蔣經國傳（台北：時報出版，2009 年 3 月） ，頁 160。 王景弘，強權政治與台灣，頁 183。 戰後，美國並沒有像對歐洲一樣，給予中國所需的貸款。聯合國善後救濟總署雖於 1945 至 1947 年 對中國提供 6 億 5 千餘萬美元的援助（美國認捐比重佔 72％） ，但多屬糧食、衣服，及恢復農工業 所需之生產工具與原料。至於急需的貸款，由於當時使華的馬歇爾要求須等到政經情勢好轉才准予 放行，故直到 1946 年春，國共和談讓美國感覺和平在望，國務院才同意 6,680 萬美元的對華信貸； 8 月，中美雙方協定，美國提供中國計值 2 億 500 萬美元的援助，其中金額部份為 1 億 7500 萬美 元。然而，中國此時已深受通膨之苦，讓時局更為惡化，例如上海躉售物價從 1945 年 9 月至 1946 年 2 月，增加 5 倍，1 年後又漲了 30 倍。政府各種措施均無法奏效。參閱美國國務院編輯，中華 民國外交部譯印，美國與中國的關係－特別著重 1944 年至 1949 年之一時期（中華民國外交部，1949 年 8 月），頁 133-134。陶涵（Jay Taylor）著，蔣經國傳，頁 166。 美國國務院編輯，美國與中國的關係－特別著重 1944 年至 1949 年之一時期，頁 8。 林博文著，1949 石破天驚的一年（台北：時報出版，2009 年 5 月） ，頁 29。. 4 .
(5) 一「負責的中國政府」出現後，再將台灣歸還。16次年 11 月 28 日，美軍聯合參謀 部（Joint Chiefs of Staff, JCS）就台灣及其鄰近島嶼遭共黨控制可能，及對美國安全 的威脅進行評估後建議政府：「藉外交與經濟手段，防止共黨控制台灣，讓其留在 親美政府手中，乃最符美國安全利益」。17 隨後，美國次第展開掌握台灣的行動，包括：阻止包含蔣總統在內的國府軍政 要員進入台灣、18在台灣培植替代勢力、19對台灣歸屬提出質疑、20爭取國際支持台 灣交由聯合國或美國託管等。21可見美國此時已開始研究改變台灣主權歸屬的可能 性。之所以未立即做出決定，無非受蘇聯反應、英法等盟國支持程度、中美關係、 國共內戰結果未定及國內反應等因素所影響。 (二)拉攏中共與美國友好 1948 年，原屬蘇聯陣營的南斯拉夫突然與蘇聯交惡，連帶引發美國所謂「中 國狄托主義」的論調，認為中蘇共領導人毛澤東與史達林（Joseph Stalin）過去的 不愉快經驗，必將步南國領導人狄托（Josip B. Tito）的後塵，而與蘇聯絕裂。於是 從 1949 年春開始，這類議題開始在美國新聞界與政府間發酵。22相信若得到中共支 持，絕對比掌握台灣還來得有利。 可見美國是以現實主義的思維來觀察中國情勢演變，認為中國大陸若走親美路 線，至少在美蘇間保持中立，將可獲得和西歐非共化同樣的結果，否則將帶給蘇聯陣 營跨海直撲夏威夷，甚至美國西岸的可能。圖 2 可解釋這種現象：. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. Leighton J. Stuart, “ The Ambassador in China( Stuart) to the Secretary of State”, Foreign Relations of the United States, 1947,vol. VII, The Far East: China, p. 433. “ Memorandun by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of Defense( Forrestal), Washington, 24 November, 1948.”, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East,China, pp. 261-262. Sidney W. Souers, NSC-37/1, “ Note by the Executive Secretary of the National Security Council( Souers) to the Council”, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East, China, p. 272. 例如陳誠與孫立人等就曾被美國列入取代蔣中正的人選。參閱 Donald D. Edgar, ” The Consul at Taipei( Edgar) to the Secretary of State “, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East, China, p. 298. 從 1948 年底開始，美國政府內部即陸續出現有關台灣歸屬的議論，這種在日後被稱為「台灣地位 未定論」的說法便隨著國府情勢惡化，逐漸受到美國政界重視。參閱林文博，1949 石破天驚的一 年，頁 160-161。 Walton Butterworth, “ Memorandum by the Director of the Office of Far East Affairs (Butterworth) to the Deputy Under Secretary of State( Rusk)”, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East,China, p. 346. 陳志奇著，美國對華政策三十年（台北：中華日報社，民 70 年 5 月），頁 3-4, 15-16。. 5 .
(6) A.中國採親蘇政策. B.中國保持中立. C.中國採親美政策. 圖 2. 冷戰初期的三種東亞戰略態勢 資料來源：作者自繪，底圖來源：Travel Far East Web Site， http://www.travel-fareast.info/500px-Far_East_map_pastel_plain.png （檢索日期：2009 年 10 月 29 日）.. 用色塊分佈位置來比較美蘇陣營的權力，可發現代表蘇聯勢力伸入西太平洋的圖 A，將危及日本、菲律賓與中南半島間的連繫，對美國最為不利；而圖 B 與圖 C 則將 蘇聯勢力侷限在中國與蘇聯國境，都對美國有利。因此，美國最初希望中國能建立非 共政府，協助並排除美國所認定的各種赤化因子，之後受國府情勢惡化影響，遂思考 重建日本、掌握台灣、菲律賓與東南亞的歐洲殖民地。直到「中國狄托主義」出現， 又將重心擺向中共。 對台灣而言，儘管毛澤東已在 1949 年 6 月 30 日宣告將向蘇聯「一邊倒」，23但 美國仍不放棄「中國狄托主義」 ，連帶使台灣歸屬問題隨著美國對中蘇共關係的研判， 而游走於「中國領土」與「獨立於中國之外」兩種極端之間，24成為韓戰前影響美國 對華政策的重點。對美國而言，欲靈活遊走於上述兩個極端，就是將當時國共隔海對 峙的現狀予以保持。 四、韓戰爆發前後的美國戰略調整 蘇聯成功試爆第一顆原子彈，與中共建立軍事同盟，不僅使蘇聯勢力得以接近東 亞，也打破美國核武壟斷優勢。25杜魯門於是在 1950 年 4 月 14 日簽署 NSC-68 號文 件，26決定與蘇聯陣營展開全球性的長期對抗，並以蘇聯中立化或根本失去現有對外 23. 24. 25. 26. 鄭宇碩、石志夫編著，中華人民共和國對外關係史稿，第一卷：1949-1964（香港：天地圖書有限 公司，1994 年），頁 24。 徐友珍、汪武芽，「杜魯門對台政策聲明出台的背景因素分析」，武漢大學學報（人文科學版）（武 漢），第 58 卷第 4 期（2005 年 7 月），頁 447。 約斯特．迪爾弗耳（Jost Duelffer）著，朱章才譯，二次大戰與兩極世界的形成（台北：麥田出版， 2000 年 7 月） ，頁 246。 沈志華， 「中共進攻台灣戰役的決策變化及其制約因素（1949-1950） 」 ，社會科學研究（成都） ，2009 卷 2 期（2009 年 3 月），頁 43。. 6 .
(7) 政策能力為目標。27代表美國此時已揚棄「四大警察」戰略，決定藉不斷的圍堵，最 終迫使敵人改變。 雖然圍堵戰略使美蘇在歐洲集結重兵，並難以輕啟戰端，但不代表其他地方也能 如此，特別是處在兩極化、去殖民化與早期全球化交織的東亞地區。若忽略此特性， 只求在當地複製與西歐相同的體制，根本就難以圍堵蘇聯陣營。 28 此正如季辛吉 （Henry Kissinger）所言，圍堵理論讓美國政府過份樂觀地認為共黨會消極地坐待政 權瓦解，絲毫未顧慮其可能對美國政治、戰略最複雜的地方下手。29 韓戰儘管讓美國決定採取強硬行動。然而，為改善早先仰賴核武壟斷與四大警察 戰略，所造成的傳統武力嚴重不足現象，已開始讓美國面臨龐大的財政壓力。特別是 中共介入韓戰後，使世界大戰的可能性隨之昇高。因此，國家安全會議在 12 月 14 日呈報總統的 NSC-68/4 號文件中便主張將戰略朝打贏世界大戰的方向規劃，同時納 入任何有助於遏止共黨勢力擴張的作為，包括重建日本、西德與中國國民政府。30 由於韓戰的久拖不決讓美國的經濟負擔更加嚴重。於是在艾森豪（Dwight David Eisenhower）政府上任不久，即針對此現象，於 1953 年 10 月 30 日簽署 NSC-162/2 號文件，修正原先的圍堵戰略。就形成背景、戰略目標、執行途徑與後果等四個面向 與 NSC-68 號文件做比較（如表 1） ，可看出艾森豪與杜魯門這兩任政府在全球戰略上 的差異。 表 1. NSC-68 與 NSC-162/2 號文件之比較. 批准 時間. NSC-68 號文件. NSC-162/2 號文件. 1950 年 4 月 14 日. 1953 年 10 月 30 日. 形 成 1.蘇聯試爆原子彈成功。 背 景 2.歐亞大陸權力向蘇聯傾斜。. 1.史達林死亡，蘇聯政策調整。 2.擴充軍備致美國深陷經濟重擔。. 1.限制蘇聯勢力進一步擴張。 戰 略 2.揭露蘇聯意識型態的邪惡性。 目 標 3.壓迫並縮小蘇聯控制範圍。 4.在蘇聯內部培養破壞因子。. 1.防範蘇聯陣營侵犯。 2.降低經濟負擔。. 27. 28. 29 30. James S. Lay, Jr., NSC-68,” Note by the Executive Secretary of the National Security Council on United States Objectives and Programs for National Security“, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. I, National Security Affairs; Foreign Economic Policy, pp. 240-241. 克里斯多福．休斯（Christopher W. Hughes）著，李育慈譯，日本安全議題（台北：國防部，民 97 年 11 月），頁 49。 季辛吉（Henry A. Kissinger） ，大外交，頁 631-632。 NSC 68/4, ” Report to the President by the National Security Council “, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. I, National security affairs; Foreign economic policy, pp. 468-469.. 7 .
(8) 1.營造有利國際環境，組織可靠的聯盟 執 行 2.具備整體優勢，置重點於軍事方面。 途 徑 3.準備與蘇聯長期對峙。 4.加強國內團結。 後果. 1.軍費開支急速增長。 2.造成小衝突亦足以引發大戰的隱憂. 1.對蘇聯陣營展開包圍與政治戰。 2.強化同盟與集體安全。 3.視核武與一般武器類同，對蘇聯劃出紅 線，準備以大規模報復因應。 4.隨時準備與蘇聯談判。 1.與蘇聯在歐亞大陸兩端相互對峙。 2.重新武裝日本與西德。 3.美蘇展開軍備競賽。. 資料來源：1.劉金質著，冷戰史（北京：世界知識出版社，2003 年 1 月），頁 246-249, 255-260。 2. NSC-68,” United States Objectives and Programs for National Security, April 14,1950 “, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. I, National security affairs; Foreign economic policy, pp. 234-292. 3. “ Basic National Security Policy ”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. II, National security affairs, Part. 1, pp. 578-597.. 用克勞塞維茨（Karl von Krauzerwitz）那句「戰爭是政治的延續」的名言來比較 這兩份文件，可發現 NSC-68 號文件仍舊走克氏的老路；而 NSC-162/2 則反映了美國 的韓戰經驗，它不能再將戰爭視為化解政治僵局的最後手段，而是「盡一切努力，避 免政治延續至戰爭，除非有必勝把握且能承受所有負擔」 。這樣的思維轉變不僅影響 韓戰以後的美國全球戰略，也連帶影響此後的東亞戰略與對華政策。. 參、1950-1970 年代的美國對台軍事援助 韓戰的經驗讓美國對外用兵轉趨保守，也開始尋求盟國合作，自然對遷台不久， 且隨時準備反攻大陸的國民政府帶來限制與機會。 由於國府當時擁有 60 萬大軍與敵後 160 萬反共游擊戰士，31可解決美軍兵力不 足的問題。不過，受國共內戰經驗與蘇聯可能介入風險的影響，使美國的對台軍援自 始即有別於對其他國家的軍援。它既以國府內政革新與經濟穩定為前提，也著眼於避 免韓戰擴大與滿足美方便利所需。這也成為 1950-1970 年代初，美國與中共和解前， 美國對台軍援的特色。 一、遷台初期的國府情勢及對東亞情勢的可能影響 國民政府雖於 1949 年播遷來台，並先後在古寧頭與登步島擊敗中共。但在美援 中斷、中共軍事威脅，與增加 200 萬人口（佔當時全台 1/3）所帶來的內政與經濟負 31. 1949 年以後，國府留在中國大陸的游擊隊確實人數一直是個謎，例如國府宣稱的數字就有近 100 萬、150 萬與 160 萬等，而陳納德（Claire Lee Chennault）估計的是 70-90 萬、美國的是 60-65 萬人 與 50 萬人左右等。參閱陶涵（Jay Taylor） ，蔣經國傳，頁 225。翁台生著，CIA 在台活動秘辛（台 北：聯合報社，民 80 年 5 月） ，頁 23。徐維源著，美國中央情報局：從羅斯福到小布什（上海：學 林出版社，2002 年 4 月） ，頁 401。Frank Holober , Raiders of the China Coast: CIA Covert Operations during the Korea War( Shrewsbury: Airlife Publishing Ltd, 1999), p. 2.. 8 .
(9) 擔，即使有來自大陸的黃金支應，也無法滿足坐吃山空般地快速耗乏。32換言之，共 軍即使渡海犯台的勝算不大，國府不戰自潰的可能性卻相當地高。 1950 年，中共建政初期，海軍 183 艘艦艇幾乎全來自國軍，當僅輕巡洋艦 1 艘、 護衛艦 10 艘與登陸艦艇約 40 艘可威脅台灣；33空軍在華東部署 TU-2 輕轟炸機 49 架、 LA-9 戰機 80 架、IL-10 攻擊機 41 架，當時在大陸上空發現的 Mig-15 噴射戰機，係 基於防阻國軍空襲上海，由蘇聯第 106 航空師馳援之兵力，不過受當時硬體設施限 制，無法在上海以南的機場起降。34國府海軍有驅逐艦 7 艘、護航驅逐艦 6 艘、砲艦 及巡邏艦共 26 艘、登陸艦艇 31 艘；35空軍則有 P-47、P-51 與蚊式戰機共 112 架、B-24 與 B-25 轟炸機共 23 架、C-46 與 C-47 運輸機 122 架。36兩相比較，國軍顯然略具海 空優勢，它不僅可有效威脅中共來犯，還可對中共發起攻擊。不過這支兵力若因國府 自潰而淪入中共之手，不啻使中共如虎添翼，並加重對東亞地區的威脅。因此，美國 政府同意延後 5,400 萬美元，原屬「1948 年援華法案」剩餘款的期限；37也讓國府獲 得一些非正式與秘密的軍事援助。38不過，美國既不願捲入國共爭端，也希望國軍善 用手中資源，避免過度刺激中共。39 二、韓戰爆發後的美國對台軍援政策 韓戰使美國面臨世界大戰的風險，也發覺國軍的存在價值。然反攻大陸國策、國 軍過去在大陸戰敗的污名與中共、蘇聯可能的反應卻影響著美國對台軍援的政策與態 32. 33. 34. 35 36 37 38. 39. 從中央銀行總裁 1950 年 6 月 7 日呈總統的報告可知，1949 年以來運台黃金共計 375 萬 5540 餘兩， 到了 1950 年 5 月底，只剩下 54 萬 2,910 餘兩。由此可見當時存金消耗速度之快，已使國府再度面 臨金融混亂的威脅。其中，軍費是消耗庫存黃金的最大宗，平均每個月就需撥付 18 萬兩純金，為 應付此開銷，台灣銀行已悄悄增印 4,500 萬元紙鈔。參閱周宏濤口述，汪士淳撰寫，蔣公與我－見 證中華民國關鍵變局（台北：天下文化，2003 年 9 月） ，頁 297-299。 伯納德．柯爾（Bernard D. Cole）著，翟文中、羅倩宜譯，海上長城－走向廿一世紀的中國海軍（台 北：老戰友文化，民 95 年 2 月），頁 173。 空軍總司令部情報署編印，共匪空軍研究（兵力部署）（台北：空軍總司令部情報署，民 57 年 10 月），附表 21。沈志華著，蘇聯專家在中國（1948-1960）（北京：新華出版社，2009 年 5 月），頁 66。 鍾堅著，驚濤駭浪中戰備航行－海軍艦艇誌（台北：麥田出版，2003 年 7 月） ，頁 656。 中華民國航空史研究會編，馮國震文輯（台北：高手專業出版社，2010 年 1 月） ，頁 36。 顧維鈞著，顧維鈞回憶錄，第七分冊（北京：中華書局，1988 年 2 月），頁 586。 據蔣緯國將軍於 1996 年接受陶涵（Jay Taylor）專訪時所述，這是藉由私下安排的管道，由一群退 役的美軍軍官在柯克（Charles M. Cooke）退役海軍上將的帶領下來到台灣，擔任國軍顧問。此外， 美國國防部也刻意跳過國務院那關，將剩餘的美製武器從夏威夷廉價售予台灣。參閱 Jay Taylor, The Generalissimo: Chiang Kai-shek and the Struggle for Modern China ( London: The Belknap Press of Harvard University Press, 2009), pp. 427-428. 從 1950 年 2 月，國軍轟炸上海美商電廠後，美方揚言拒發軍品出口許可證，及 4 月 11 日，外交部 北美司陳岱礎司長與美駐華代辦師樞安（Robert C. Strong）的談話記錄可知當時美方的態度。參閱 國防部永久（史政）檔案， 「總裁辦公室編號 B2049 來電」 ，典藏位置：U05-49，總檔案號：00041409； 「陳司長岱礎與美代辦師樞安談話記錄，民 39 年 4 月 11 日」 ，典藏位置：U04-58，總檔案號：00041354。. 9 .
(10) 度。特別是韓戰停火，中共大舉增兵東南沿海後，東亞顯然又將爆發一場較韓戰更為 血腥的區域衝突。這些因素使美國對台軍援政策從一開始減輕美軍負擔逐漸發展成滿 足美國戰略伙伴所需。這一連串過程可區分韓戰爆發直後的初始期與停火後的形成期 等兩階段，分述如后。 (一)初始期 韓戰爆發後，美方研判唯有強化台灣防衛武力，方可改善美軍兵力不足問題。 40. 經過軍方與國務院連番議論後，國家安全會議（National Security Council）最後於. 8 月 3 日責成遠東盟軍總部（Supreme Commander of the Allied Powers, SCAP）派員 赴台就國軍實力與需求進行廣泛評估。41 這支由盟總副參謀長福克斯（Alonzo Fox）少將率領的軍事調查團評估後指 出：(1)國軍地面部隊是抵禦中共犯台最主要的嚇阻力量，訓練與士氣均良好，但缺 乏自動武器、彈藥與零附件，反裝甲與通訊能力亟待加強；42(2)海軍戰備準備、油、 彈、武器及零附件均不足，各艦戰力缺乏整合，現有 41,000 名官兵僅 15,000 名適 合在海上服勤。研判目前不宜擴充，維持既有艦艇即可在第 7 艦隊協防下，從事近 岸巡邏；(3)空軍訓練與士氣低落，暫不考慮配合第 7 艦隊協防台灣，若調整組織架 構與改善目前問題，可在一段時日後提昇戰力。43美方於是依上述報告，將 1951-1953 會計年度對台軍援目標界定為「提供軍事援助及培訓，改善國府防衛台灣潛能」 ，44 並依其認定的防衛台灣需要與國軍接收、運用能力，規劃軍援進度。 此後，隨著國軍戰力的持續提昇，美國國安會於 1952 年 6 月 13 日提出 NSC-128 號文件，將對台軍援目標規劃如下：45 1.陸軍－在不減少現員的前提下，將既有 31 個步兵師改編為 21 個，使每師約等 於美國師一半的規模。共編 10 個軍，每軍 25,000 人；另成立獨立步兵師（編制 10,837 人） 、裝甲兵司令部（編制 30,040 人）與空降團（編制 3,660 人）各 1 個。 40. 41. 42. 43. 44. 45. 張淑雅， 「韓戰期間美國對台軍援政策初探」 ，中華民國建國八十年學術討論集，第二冊國際關係史 （台北：近代中國出版社，民 80 年 12 月），頁 472。 James S. Lay, Jr., NSC-37/10,” Memorandum by the Executive Secretary( Lay) to the National Security Council “, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. VI, East Asia and the Pacific, p. 414. 福克斯調查報告雖未詳述國軍彈藥不足狀況，但據當時蔣總統機要秘書周宏濤先生的回憶，韓戰直 前台灣全島彈藥僅足 7 個師之用，甚至還因此而準備從金門撤軍。參閱周宏濤口述，蔣公與我－見 證中華民國關鍵變局，頁 302。 “ Highlights of Report of Far East Command Survey Group to Formosa Dates September 11, 1950”, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. VI, East Asia and the Pacific, pp. 593-594. “ Report Submitted by the Senior Defense Member of the NSC Staff ( Nash) to the Steering Committee on NSC 128”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. XIV, China and Japan, p. 66. “ Report Submitted by the Senior Defense Member of the NSC Staff ( Nash) to the Steering Committee on NSC 128”, pp. 66-67.. 10 .
(11) 2.海軍－完全恢復下列規模之海軍與陸戰隊 ： 6 艘驅逐艦、7 艘護航驅逐艦、10 艘戰車登陸艦、7 艘中型登陸艦、6 艘步兵 登陸艦、7 艘戰車登陸艇、3 艘車輛登陸艇、13 艘掃雷艇、1 艘佈雷艦、2 艘輔助 摩托掃雷艦、1 艘內河砲艇、11 艘砲艦、5 艘摩托砲艇、2 艘驅潛艦（PC） 、1 艘 巡邏護衛艦、3 艘驅潛艇（SC）、1 個陸戰隊旅、1 個陸戰警衛團、2 個陸戰警衛 營及 2 個 LVT 登陸車營。 3.空軍－不同型態作戰機隊的擴編： 1 個全天候戰鬥機中隊、12 個戰鬥轟炸機中隊、6 個輕轟炸機中隊、6 個運 輸機中隊、1 個偵察機中隊、6 個高射砲團、1 個探照燈團。 文件強調美國軍援目標以防禦為主，並允許小規模進攻。對中國大陸或海南 島發動大規模兩棲作戰，需仰賴美國後勤及海、空軍支援為原則。 (二)形成期 韓戰經驗讓美國見識到兩極對立下，即使在戰略價值不高的地區爆發衝突，都 可能引起世界大戰，並讓美國背負難以承受的經濟重擔，最少也會使美國的威望受 損。因此，艾森豪政府上任不久，便提出因應此情勢的 NSC-162/2 號文件，同時就 台灣未來的可能處境進行研究。 1953 年 10 月 30 日，國務院顧問奧格彭（Chariton Ogburn, Jr.）在一份研判台 灣未來發展的備忘錄中提到：若中共與蘇聯反目，支持國府的政策將使美國受窘； 46. 研判未來國軍將逐漸以台灣省籍人士（Formosans）為主，反攻大陸將淪為口號，. 國府將轉而關注台灣內部事務；認為支持國府反攻大陸，將使美國面臨兩種危險： (1)登陸失敗，將使大批美國軍備落入中共之手，並使美國威望受損；(2)登陸成功， 即使在極不可能的情形下建成灘頭陣地，至多也只能發生像韓國的情況，在華南成 立一個與退守華北之中共政權對峙的獨立政府。47 次月 6 日，艾森豪批准分別界定美國對中共及國府政策方針的 NSC-166/1 與 NSC-146/2 號文件可說是上述備忘錄的結果。它強調中共將基於民族主義與共產主 義意識型態，奪回目前在美國與西方國家佔領、保護下，但曾屬中國的領土，最後 46. 47. 王景弘著，採訪歷史：從華府檔案看台灣（台北：遠流出版，2001 年 1 月） ，頁 282。Chariton Ogburn, Jr., “ Memorandum by the Regional Planning Adviser for Far Eastern Affairs( Ogburn) to the Director of the Office of Chinese Affairs ( McConaughy)”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol.XIV, China and Japan, part.1, p. 257. Chariton Ogburn, Jr., “ Memorandum by the Regional Planning Adviser for Far Eastern Affairs( Ogburn) to the Director of the Office of Chinese Affairs ( McConaughy)”, pp. 257-259.. 11 .
(12) 必將西方勢力逐出遠東。不過在美國及東亞非共盟邦的協力下，可對中共實施經濟 封鎖與政治打壓，進而增加蘇聯負擔。相信唯有中共發生轉變或被一個不敵視美國 的政權取代，才符合美國利益。48 由於美國打算以政治與經濟手段來對抗中共威脅。因此，美國決定：(1)不動用 美軍推翻或取代中共政權；(2)不動用美軍支持在台灣的中華民國國軍以武力推翻中 共政權；(3)不以台灣及過去曾屬中國領土的主權、撤出西方國家在中國大陸週邊的 駐軍等條件向中共讓步。49 此外，美國將對台戰略目標界定為：(1)維持台灣安全、不受共產主義支配、視 台灣為美國遠東防衛體系的重要成員；(2)以負責任的代議制政府為目標，提昇國府 效能，與獲得來自中國大陸與在台人民的支持及擁戴；(3)增強台灣自衛武力，及支 持對中國大陸及其海上貿易發動襲擊；(4)依美國國安政策，運用中華民國軍事潛 能，包括美軍使用台灣的可能；(5)提振台灣經濟實力；(6)改善國府與其他非共國 家關係；(7)繼續承認在台灣的國民政府為中國合法政權，與支持其在聯合國等國際 組織代表中國，鼓勵其他國家採取相類態度；(8)促進中國大陸與台灣以外地區之非 共華人團體支持國府，特別是東南亞的華僑，惟需謹守對當地政府的忠誠。50 綜觀福克斯調查報告、NSC-162/2、166/1、146/2 號等文件，可見韓戰前後美國 對台軍援已從原先分攤美軍負擔，演變為視台灣及澎湖為遠東防衛體系之一環，並防 止遭敵對勢力控制。51顯見美國對台軍援政策係著眼於維持台海和平分治所需。相較 於杜魯門時期，艾森豪政府較能放眼未來，希望藉台海和平，讓中國暫時存在兩個互 不隸屬的政治實體，以待未來可能的轉變時機，來確保美國在東亞的既有利益。 三、軍援對國軍戰力的提昇 對美國而言，軍援既然不是對台政策的重心，那就不該超出美國所預設的限度， 以免影響區域穩定，前述福克斯調查報告與 NSC-128 號文件就是這種限度的代表， 不僅將台海和平與美國軍力綁在一起，對國軍戰力也產生極大的改變，這可表現在軍 備獲得與編制體制等兩個面向。 (一)在軍備獲得方面 48. 49 50. 51. NSC166/1, “ U.S. Policy Towards Communist China”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. XIV, China and Japan, part. 1, pp. 278-280. NSC166/1, “ U.S. Policy Towards Communist China”, pp. 280-281. NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Goverment”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. XIV, China and Japan, part. 1, pp. 307-308. NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Goverment”, p. 308.. 12 .
(13) 韓戰爆發後，美國派出第 7 艦隊執行「台海中立化」任務，使台海情勢轉趨穩 定，讓國府能徹底革除在大陸的舊問題，加上人才的集中與美援的來到，都有助於 台灣內部穩定與改革52－這是從抗日戰爭以來一直都沒有的機會。53相形之下，原 先急待獲援的軍備似乎變得無足輕重。 美國於是到了同年 11 月 23 日才撥交台灣急需彈藥 4,700 噸；攸關空防的戰鬥 機，則是到 1952 年 10 月才交付 24 架 F-47 戰機。至於國軍急需的噴射戰機（F-84G） ， 美方直到 1953 年 6 月 15 日才開始提供；而海軍艦艇，美方則希望國軍繼續使用既 有艦隻，並加強運用熟練度與保養能力。54可見當時美國對台軍援就是以保持台海 現狀為目的，並使國軍具本、外島的地面防衛作戰與近岸防禦能力，至於此範圍外 的海、空作戰，則是以美軍為主，國軍只處於支作戰的地位。 美方當然也瞭解，若持續援助台灣，將可能成為日後難以擺脫的負擔，所以應 儘可能讓國軍自給自足。55不過，美國提供國軍武器裝備也和是否協防金門、馬祖 一樣，極力避免捲入國共爭端。因此，美方決定在獲得國府承諾不對中國大陸發動 攻勢前，停止撥交噴射戰機；56對國府爭取的潛艦，只同意利用美軍潛艦協助國軍 反潛訓練，認為國軍即使擁有潛艦，戰力仍不足以對抗中共威脅；57對國軍申請協 助建立一支包括 12 至 18 架巡邏轟炸機的海軍偵察隊，則以台灣經濟條件限制及技 術人員缺乏，短期難以建立為由予以拒絕；58美國國會雖同意援助 25 艘不超過驅逐 艦（DD）等級的艦艇給遠東友邦，59但對國府的援助仍以護航驅逐艦（DE）等級. 52 53. 54. 55. 56. 57. 58 59. 唐耐心（Nancy B. Tucker） ，不確定的友情：台灣、香港與美國，1945 至 1992，頁 108。 例如蔣經國前總統曾於 1950 年底提到中共已不再對台灣構成威脅；而原先負責赴美恰購軍火的溫 應星將軍，到了 7 月中旬便向駐美大使顧維鈞報告已不再向美國政府提交軍需品清單了；剛從台灣 返美的駐聯合國副代表鄭寶南也提到國軍軍容較前 1 年整齊；另外國民黨內一些老黨員，如白崇 禧、何應欽等，也因政治空氣變化，通通都靠邊站了。連美國駐台外交人員，也不用老是坐在旅行 箱上隨時等候撤退命令。參閱陶涵（Jay Taylor），蔣經國傳，頁 229。顧維鈞著，顧維鈞回憶錄， 第八分冊（北京：中華書局，1989 年 3 月），頁 10, 31, 83-84。藍欽（Karl L. Rankin）著，徵信新 聞報編譯室譯，藍欽使華回憶錄（台北：徵信新聞報，民 53 年 10 月），頁 54。 國防部史政編譯局編印，美軍在華工作紀實（顧問團之部） （台北：國防部史政編譯局，民 70 年 10 月） ，頁 108。張淑雅， 「韓戰期間美國對台軍援政策初探」 ，頁 473, 487。蔡月順編輯，石叟叢書－ 陳誠先生回憶錄－建設台灣（上） （台北：國史館，民 94 年 7 月） ，頁 393-394。翁台生著，CIA 在 台活動秘辛，頁 6。 “ Report Submitted by the Senior Defense Member of the NSC Staff ( Nash) to the Steering Committee on NSC 128”, pp. 68-69. “ Memorandum of Discussion at the 139th Meeting of the National Security Council, Washington, April 8, 1953”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. XIV, China and Japan, p.182. 國防部永久（史政）檔案，「為爭取潛艦案，美顧問團海軍組長覆稱『未便同意』由」、「為向美方 爭取潛艦尚未獲同意由」，典藏位置：B46-1，總檔案號：00012109。 國防部永久（史政）檔案，「海軍航空隊建設計劃案」，典藏位置：H28-5，總檔案號：00027330 。 蔡月順編輯，石叟叢書－陳誠先生回憶錄－建設台灣（上），頁 395。. 13 .
(14) 的艦艇為主，直到 1958 會計年度才考慮同意國府所提的升級建議。60 此後，隨著中共逐漸加強台灣當面的軍力部署與對台灣主權的宣示，讓美國在 援台武器方面更加保守謹慎，並置重點於汰除從二戰戰後仍一直在國軍服役的日製 裝備，與部份隨國府來台與戰損的老舊美製裝備。從下表 1954 至 1970 年國府海軍 接收與汰除主要艦艇概況中可以發現，在這段時期，美國提供艦艇多屬汰換舊艦性 質，並規劃以巡防艦等二、三級艦作為國府海軍主力。 表 2. 1954-1970 年美國撥交與國府汰除海軍主要艦艇概況 西元年 國. 軍. 接. 收. 艦. 型. 與. 數. 量 國. 軍. 汰. 除. 艦. 型. 與. 數. 量. 驅逐艦(DD)2 艘、巡邏艦(PC)9 艘、巡邏砲艇 (PGM)1 艘、戰車登陸艦(LST)4 艘、大型火砲支 援登陸艇（LSSL）3 艘、大型運油艦（AO）1 艘 驅逐艦(DD)1 艘、戰車登陸艦(LST)4 艘、近岸掃 雷艇(MSC)2 艘、運輸艦(AK)1 艘、通用登陸艇 (LCU)6 艘. 驅逐艦(DD)1 艘、護航驅逐艦(DE)1 艘、砲 艦(PG)1 艘、小型拖艦(LT)1 艘. 1956. 中型登陸艦(LSM)3 艘. 砲艦(PG)1 艘. 1957. 巡邏艦(PC)5 艘、戰車登陸艦(LST)1 艘. 砲艦(PG)1 艘、戰車登陸艦(LST)1 艘. 1958. 戰車登陸艦(LST)8 艘、步兵登陸艦(LSIL)1 艘. 1954 1955. 砲艦(PG)2 艘、巡邏砲艇(PGM)2 艘、巡邏艦 (PC)2 艘、戰車登陸艦（LST）2 艘、輕型運 輸艦(AKL)2 艘、戰車登陸艇（LCT）1 艘. 1962. 輔助掃雷艦(AM)1 艘、砲艦(PG)3 艘、巡邏 艦(PC)1 艘、巡防艦(PF)1 艘、步兵登陸艦 (LSIL)1 艘 驅逐艦(DD)1 艘、巡邏艦(PC)1 艘、中型登陸艦 小型運油艦(YO)1 艘、輕型運輸艦(AKL)1 (LSM)2 艘、近岸掃雷艇(MSC)2 艘 艘、小型拖艦(LT)1 艘 近岸布雷艦(CMC)1 艘、巡邏砲艦(PGM)1 船塢登陸艦(LSD)1 艘、人員運輸艦(APD)1 艘 艘、測量艦(AGS)1 艘 砲艦(PG)2 艘、巡防艦(PF)1 艘、步兵登陸艦 中型運油艦(AOG)1 艘、戰車登陸艦(LST)1 艘 (LSIL)2 艘、大型運油艦(YO)1 艘 砲艦(PG)1 艘、步兵登陸艦(LSIL)2 艘、遠洋 中型登陸艦(LSM)1 艘、遠洋輔助拖艦(ATA)1 艘 救難拖艦(ATR)1 艘. 1964. 艦隊掃雷艦(MSF)1 艘. 1959 1960 1961. 1965 1966 1967 1968 1969 1970. 中型登陸艦(LSM)1 艘. 近岸掃雷艇(MSC)2 艘、艦隊掃雷艦(MSF)2 艘、 艦隊掃雷艦(MSF)1 艘、砲艦(PG)1 艘、巡邏 艦(PC)2 艘 艦隊遠洋拖艦(ATF)1 艘 驅逐艦(DD)1 艘、運輸艦(AG)1 艘、高速人 巡防艦(PF)4 艘 員運輸艦(APD)1 艘 驅逐艦(DD)1 艘、巡防艦(PF)4 艘、近岸掃雷艇 (MSC)1 艘 驅逐艦(DD)1 艘、護航驅逐艦(DE)1 艘、艦隊掃 人員運輸艦(AP)2 艘、運輸艦(AK)1 艘、小 雷艦(MSF)1 艘、 輕型運油艦(YOG)1 艘 艇修理艦(ARL)1 艘、砲艇(YP)5 艘 輔助掃雷艦(AM)2 艘、巡邏艦(PC)2 艘、中 巡防艦(PF)1 艘、中型運油艦(AOG)1 艘、測量艦 型登陸艦(LSM)1 艘、步兵登陸艦(LSIL)3 (AGS)1 艘 艘、大型運油艦(AO)1 艘 驅逐艦(DD)1 艘、輔助掃雷艦(AM)1 艘、砲 艦(PG)1 艘、巡邏艦(PC)7 艘、巡邏砲艦 驅逐艦(DD)4 艘、近岸掃雷艇(MSC)7 艘 (PGM)1 艘、中型登陸艦(LSM)3 艘、輕型運 輸艦(AKL)1 艘. 60. 國防部永久（史政）檔案，「呈總統有關美方對我援讓艦艇情況」，典藏位置：B46-1，總檔案號： 00012109。. 14 .
(15) 作 戰 計驅逐艦 10 艘、護航驅逐艦 1 艘、 巡防艦 9 艘、巡邏艦(艇)16 艘，共 艦 艇 26 艘 計戰車登陸艦 18 艘、中型登陸艦 6 登 陸 艘、船塢登陸艦 1 艘、步兵登陸艦 1 計 艦 艇 艘、通用登陸艇 6 艘、大型火砲支 援登陸艇 3 艘，共 35 艘 其 他 計運油艦 4 艘、運輸艦 2 艘、掃雷 艦 18 艘、拖艦 2 艘、測量艦 1 艘， 艦 艇 共 27 艘. 合. 作 戰 計驅逐艦 3 艘、護航驅逐艦 1 艘、巡防艦 2 艘、巡邏艦(艇)35 艦 艇 艘，共 41 艘. 88 艘. 登 陸 計戰車登陸艦 3 艘、中型登陸 艦 3 艘、步兵登陸艦 8 艘、通 艦 艇 用登陸艇 1 艘，共 15 艘 其 他 計運油艦 3 艘、運輸艦 10 艘、 掃雷艦 5 艘、拖艦 3 艘、測量 艦 艇 艦 1 艘，共 22 艘. 資料來源：鍾堅著，驚濤駭浪中戰備航行－海軍艦艇誌（台北：麥田出版，2003 年 7 月） ，頁 660-677。. 在空軍方面，美國則依中共主戰機型的部署狀況，決定提昇援台戰機的質與量。 從 1958 年起，Mig-17 大幅取代 Mig-15 成為中共在大陸東南沿海的主力戰機（兩者 從 1956-1958 年的數量比分別是 143: 573、284: 640、540: 816）後，61美國則於 1958-1960 年先後援台 90 架 F-100F/A 型戰機，以因應中共質的提昇；621964 年，中共開始增加 Mig-21 與 Mig-19 戰機在東南沿海的部署（1964-1966 年的數量比分別是 16: 36、28: 178、32: 248），63美國也同時增加 F-104A/B/C/G 與 F-5A/B 之援助，迄 1969 年分別 是 93 與 77 架（1970-1972 年又各提供 25 架） ，64並汰除原有的 F-84 與 F-86F 戰機。65 在陸軍方面，則以二戰末期迄與韓戰前研發的 M-24、M-41 與 M-48A1 戰車（分 別是 289、700 與 309 輛）66取代國軍原有的老舊戰車（並要求以一換一的方式將舊 式裝備交予美軍）67，加上先前已提供的各式火砲，要與缺乏載運重裝備能力的共軍 進行反登陸作戰應無多大問題。不過為抵消中共在戰機數量上的優勢，美國先後於 1959 與 1963 年協助國軍部署勝利女神（Nike Hercules）與鷹式（Hawk）防空飛彈， 68. 並使這兩型飛彈在 1979 年前分別達到總數 134 與 204 枚的規模。69 從 1950 年美國恢復軍事援助後，國軍所獲軍備幾乎全屬無償贈予。隨著台灣經. 61. 62 63 64 65. 66 67. 68. 69. 中共雖在 1958 年 3-4 月開始部署 Mig-19，並將僅有的 32 架都部署在滬杭甬，但到了 1959 年卻都 移至華北（直到 1962 年才恢復部署，但也只有 2 架而已） ，應與中共、蘇聯交惡有關。參閱空軍總 司令部情報署編印，共匪空軍研究（兵力部署），附表 33, 34, 36, 38, 44。 張清敏著，美國對台軍售政策研究：決策的視角（北京：世界知識出版社，2006 年），頁 434。 空軍總司令部情報署編印，共匪空軍研究（兵力部署），附表 48, 50, 52。 張清敏，美國對台軍售政策研究：決策的視角，頁 434。 中國戰史大辭典－兵器之部編審委員會編纂，中國戰史大辭典－兵器之部（下冊）（台北：國防部 史政編譯局，民 85 年 6 月） ，頁 1115。” Letter From Secretary of Defense McNamara to Defense Minister of the Republic of China Chiang Ching-kuo, Washington, June 16, 1966 “, Foreign Relations of the United States, 1964-1968, vol. XXX, China, pp.303-326. Department of State Web Site, 詹皓名著，國軍武裝報告書（下）（台北：雲皓出版社，1998 年 1 月），頁 7, 11, 21。 「美軍援華顧問團長崔仕克（Ace F. Trask）上校晉見參謀總長談話摘要，民 66 年 12 月 30 日」 ，國 防部史政編譯局編印，美軍在華工作紀實（顧問團之部），頁 226。 中國戰史大辭典－兵器之部編審委員會編纂，中國戰史大辭典－兵器之部（上冊）（台北：國防部 史政編譯局，民 85 年 6 月） ，頁 533。 國防部史政編譯局編印，美軍在華工作紀實（顧問團之部），第五篇附表六。. 15 . 78 艘.
(16) 濟實力與工業程度逐步提昇，自 1965 年美國中止經援後，軍援贈予亦逐年降低，70卻 因此刺激國府發展自主國防工業。例如 1969 年先後成立的「航空工業發展中心 （Aerospace Industrial Development Corporation, AIDC）」與「中山科學研究院」 ，就是 台灣自立發展航空與國防工業的開始，也為往後自力研發高科技武器奠定良好根基。 (二)在編制體制方面 美國既然從根本改善國府體質的方向提供經濟援助，並要求其進行內部改革，在 軍事援助方面也必將如此。相較於國府遷台初期，部隊番號繁多、兵力普遍不足與國 防體制無法滿足現況等問題，都可能不利於軍援成效。71因此，從 1950 年起，國軍 便開始整編部隊及革除積弊，藉此來爭取美國援助。72 經過 1952 及 1954 年兩度整編後，陸軍依美軍顧問團團長蔡斯（William C. Chase） 將軍「美國標準式野戰軍團之組織原則，亦適用於貴國陸軍」之建議（如圖 3）及雙 方討論的結果，整編成 2 個軍團、8 個軍、24 個步兵師與 2 個裝甲師。73不過受 NSC-128 號文件的約制，陸軍部隊仍有 2 個軍部、3 個步兵師無法獲得美援。74. 圖 3. 蔡斯將軍 1952 年建議的中國標準式野戰軍團組織系統 70 71. 72. 73 74. 國防部史政編譯局編印，美軍在華工作紀實（顧問團之部），頁 109。 雖然大陸時期各省及地方部隊多未隨國府遷台，但在遷台的中央軍中，仍分陳誠、胡宗南、湯恩伯 及其他小派系。因此，美駐華代辦師樞安（Robert C. Strong）即曾批評「國軍政出多門，自總統以 下有關軍事人員，遇事必須過問，始終不能建立統一之制度，此在軍事方面，極其危險」。參閱劉 鳳翰， 「國軍（陸軍）撤台後整編經過（民國 39 年至 70 年） 」，發表於近五十年中華民國軍事史學 術研討會（台北：中華軍史學會主辦，民 91 年 11 月 6 日），頁 1。國防部永久（史政）檔案，「陳 司長岱礎與美代辦師樞安談話記錄，民 39 年 6 月 21 日」 ，典藏位置：U04-58，總檔案號：00041354。 蕭道中， 「周至柔與 1950 年代臺灣的軍事整備」，國家歷史資料庫， http://nhd.drnh.gov.tw/AHDPortal/browse/noun_content.do?method=showContent （檢索日期：2009 年 10 月 20 日）。 劉鳳翰， 「國軍（陸軍）撤台後整編經過（民國 39 年至 70 年） 」，頁 1, 10-15。 蔡月順編輯，石叟叢書－陳誠先生回憶錄－建設台灣（上），頁 255。. 16 .
(17) 資料來源：國防部永久（史政）檔案， 「1954 年至 1955 年中華民國特別軍援計畫大綱（開案） 」 ，典藏 位置：U21-3，總檔案號：00046081。. 台美雙方綿密的互動，不僅有效改善過去的積弊，也大幅提昇國軍防衛武力。依 唐耐心（Nancy B. Tucker）的看法，國軍在 1958 年的第二次台海危機中，創下擊落 中共 31 架米格機，本身只損失 1 架 F-86F 戰機，就是美方協助改善國軍體質的最佳 例證。75然而，這種援助也造成國軍依賴美援或軍售，直接牽動國軍戰力的現象。 四、美台軍援的後續影響 美國既然為維護東亞利益，而恢復對國府的軍事援助，但這些軍援只能滿足國府 自我防衛的最低需求。美國則是結合其東亞部署兵力，扮演台海兩岸的「現況維持 者」。換言之，美國既協防台灣，就是要由自己來掌控全局。因為美方希望國府將有 限的資源投注在內部革新與經濟建設，也不樂見國軍發起任何軍事冒進。此外，儘管 對國軍的評價欠佳，但在共軍的強大壓力下，美方還是不得不重視這支兵力，並考慮 將其運用在中國大陸共軍防禦薄弱之處，以收牽制之效。76特別是中央情報局原先在 東亞建立的情報網於 1949 年瓦解後，海外情蒐能力亟待重整。77於是國軍遂成為美 方合作的不二選項，合作範圍也從朝鮮半島逐漸擴展到其它地區，並從人員滲透逐漸 轉為電子偵蒐。這兩種現象也持續影響後續的美台軍援。 (一)形成「美主台支」的協防架構 韓戰爆發後，美國政府即依 1949 年秋擬訂的應變方案，下令海軍第 7 艦隊巡 弋台灣海峽，執行「台海中立化」，78並於次月 31 日擬訂「第 7 艦隊為阻止台灣澎 湖被侵作戰計畫」，將台灣沿岸 10 浬內劃為「內防區域」：當中共有犯台跡象，且 美軍準備迎擊時，國軍全體應退入此區域，並負其主要防禦責任。79 其後於 1953 年 5 月 26 日，中華民國國防部與美軍太平洋司令部召開「中美聯 席計畫會議」，就敵情判斷、作戰構想、台美部隊任務、指揮關係與後勤、通信等. 75 76. 77. 78 79. 唐耐心（Nancy B. Tucker） ，不確定的友情：台灣、香港與美國，1945 至 1992，頁 140。 “ The Commander in Chief, Far East( MacArthur) to the Department of State, December 30, 1950, 10:09p.m.”, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. VII, Korea, p. 1631. 提姆‧韋納（Tim Weiner）著，杜默譯，CIA 罪與罰的六十年（台北：時報出版，2008 年 5 月）， 頁 87-88。 唐耐心（Nancy B. Tucker） ，不確定的友情：台灣、香港與美國，1945 至 1992，頁 75。 國防部永久（史政）檔案， 「中美共同防衛作戰資料手冊」 ，頁 10。典藏位置：G66-19，總檔案號： 00024459。. 17 .
(18) 進行研討，並獲得初步概念，為後來策訂「樂成聯盟作戰計畫（Rochester Plan） 」 之肇始。80其中對中共入侵台、澎的防禦任務律定如下：81 1.將防衛作戰劃分「防空」 、 「擊敗共軍進犯」 、 「防止共軍立足」與「報復」階段。 只有當台澎遭受任何襲擊或進攻時，美國海、空軍才加入協防。 2.「防空階段」主由國軍負責，但在國軍防空體系完成前，則由美方協助增強， 惟增強之兵力統由美軍司令官指揮，國軍需經協調連繫方可動用美軍兵力。 3.「擊敗共軍進犯階段」主由美國海軍負責。 4.在「防止共軍立足階段」中，國軍負責地面作戰，美海空軍協力確保台灣南北 交通線安全，台美海空軍共同遮斷共軍海上交通線（國府海軍以近海防禦為主） 。 5.在「報復階段」中，則由台美海空軍協力攻擊共軍在大陸的基地及交通線。 1955 年 7 月 25 日，台美雙方正式簽訂「樂成聯合作戰計畫」 。82之後因台海情 勢與中共軍力轉變等分別於 1958 年 12 月、1963 年 3 月、1966 年 5 月與 1970 年 5 月完成四次大修。83迄台美斷交，該計畫一直是雙方聯合作戰指揮、通信連絡、情 報交換、兵力部署等之依據。 若以野戰戰略（Field Strategy）的補給線概念來觀察台海週邊環境及台美雙方 的防禦任務劃分，84國軍所負責的台澎及各外島地面作戰、台灣上空的防空作戰與 近海防禦等顯然無法對來犯的共軍構成致命威脅。相形之下，攸關國軍統合戰力的 南北交通線安危，及共軍犯台勝負與否的海上交通線，則是由美軍負責維護與打 擊。顯見國軍在美方的規劃中只處於支作戰的地位。 80. 81. 82. 83. 84. 國防部永久（史政）檔案， 「中美共同防衛作戰資料手冊」 ，頁 10。典藏位置：G66-19，總檔案號： 00024459。 國防部永久（史政）檔案， 「呈中美聯席計劃會議各協議事項之處理情形」 ，典藏位置：U05-34，總 檔案號：00041393。 「樂成聯合作戰計畫」是 1955 年當時簽訂的中文名稱，1958 年第二次修訂後，便改名為「樂成聯 盟作戰計畫」 。參閱國防部永久（史政）檔案， 「中美共同防衛作戰資料手冊」，頁 30。典藏位置： G66-19，總檔案號：00024459。 例如第一次大修即針對第二次台海危機之經驗，將美國協防金、馬島群的前提界定為「經美國總統 授權」，並將中共對外島的砲擊視為一預警行動；第四次大修則基於美國與中共和解已露曙光，刪 除防衛作戰的「報復階段」 ，且將中共大規模進犯台澎的預警時間從由先的 48 小時，修訂為 7-30 日。參閱國防部永久（史政）檔案， 「中美共同防衛作戰資料手冊」 ，頁 67-68。典藏位置：G66-19， 總檔案號：00024459。 依國軍的定義，「野戰戰略」係指「運用野戰兵力，創造與運用有利狀況以支持軍事戰略之藝術， 俾得在爭取戰役目標或從事決戰時，能獲得最大之成功公算與有利之效果」 ； 「補給線」則是「從基 地至前方部隊間各種後勤設施相連之線，為大軍作戰所需各種軍品與兵員前運及傷患與損壞裝備後 送之路（航）線，其安全與暢通可確保，並增進持續戰力」。參閱國防部頒行，國軍軍語辭典，九 十二年修訂本（台北：國防部，民 93 年 3 月），頁 2-11, 16。. 18 .
(19) 除與國軍建立協防架構外，美國更於 1956 年決定在台部署 TM-61C 屠牛士 （Matador）戰術巡弋飛彈（Cruise Missile） ，是美國第一次在台海地區部署核武， 也是美國支持國府的有力象徵。85不過從參謀總長彭孟緝於 1959 年 8 月 13 日上呈 蔣總統的簽呈可知，該飛彈射程雖達 600 浬，但受地面導引站設於馬公所限，有效 射程僅及 200 浬，只可威脅福州、龍田、惠安、沙堤、龍溪、澄海等 6 個機場，86恰 好是距離台灣最近的機場（如圖 4）。換言之，美國在台部署屠牛士飛彈仍著眼於 維持台海現狀，其象徵意義事實上是遠大於實質意義。. 圖 4. 美部署在台之屠牛士飛彈有效攻擊射程涵蓋要圖 資料來源：國防部永久（史政）檔案， 「為呈報美駐台屠牛士飛彈之主要性能及特性與限制」 ，典藏位 置：U05-7，總檔案號：00041364。. 從韓戰爆發美方決定實施「台海中立化」，至最後一次修訂樂成計畫，以及在 台部署屠牛士飛彈的實際情況，可見美軍顯然是以維持台海現況為目的的一支關鍵 力量。這種可簡稱為「美主台支」的協防架構使她既能嚇阻中共入侵台澎，也可視 為其外交運作的籌碼，讓美國對台軍援事實上只是美國外交工具而已。 (二)建立台美軍事合作關係 對美國中央情報局而言，台灣雖然未必稱得上「不沉的航空母艦」，倒是不折 85 86. 唐耐心（Nancy B. Tucker） ，不確定的友情：台灣、香港與美國，1945 至 1992，頁 134。 國防部永久（史政）檔案， 「為呈報美駐台屠牛士飛彈之主要性能及特性與限制」 。典藏位置：，總 檔案號：00041364。. 19 .
(20) 不扣的「不沉的基地」。87因為台灣的地理位置、國府控領地域與既有人力是當時 美國改善韓戰頹勢的生力軍，加上國府為爭取美方援助，幾近無條件的配合，88對 雙方的合作發揮了積極效果。 雖然台美情蒐合作始於韓戰爆發，不過對遷台未久的國府而言，更重要的是想 獲得美國援助，讓恢復戰力的國軍部隊儘早打回大陸，但對亟欲拉攏中共與避免爆 發第三次世界大戰的美國而言，這種需求根本就不可能同意，即使韓戰爆發直前， 已有明顯跡象證明北韓即將南侵，美國對國府主動提供的情資，一樣是置之不理， 89. 並將此解讀成國府騙取美援的技倆。不過在日本的麥克阿瑟將軍卻也查覺到韓戰. 爆發可能性，於是指派前太平洋艦隊司令柯克（Charles M. Cooke）退役上將赴台 協商國軍援韓抵抗北韓入侵。在獲得蔣總統首肯後，遂與參謀總長周至柔上將會 商，然受諸多細節影響，至韓戰爆發仍未談妥，錯過國軍入韓的最佳時機。90 其後，由於中共介入韓戰，美國不願承擔任何政治責任，91和國府合作展開以 牽制中共為目的的秘密行動（Covert Action）。但這不僅有助於國府宣示對中國大 陸的主權，92也可作為反攻大陸的前置行動。93於是雙方乃在各有所圖的情形下進 行合作，不過受美方全般主導與國府需要美援影響，造成合作往往變成以美方決策 為依歸的現象。因此，國府基於反攻與宣示主權而實施的沿海突擊與邊境反攻行 動，在美方眼中就是情報蒐集與牽制中共用兵。這類行動後來也因韓戰停火而逐漸 轉向對中國大陸的電子及空中監偵。此後，台美軍事合作更從直接參與逐漸轉為間 接支援性質。特別是 1960 年代以後，第三世界新興國家紛紛獨立，美國為貫徹其 全球戰略，自然免不了在提供經援之餘，還得依實際需要適時提供軍事援助，台灣 自然又成為美方合作的對象。94 87 88 89. 90 91. 92 93. 94. 陶涵（Jay Taylor） ，蔣經國傳，頁 224。 翁台生，CIA 在台活動秘辛，頁 51。 Cheng-yi Lin “ The Legacy of the Korean War: Impact on U.S.-Taiwan Relations”, Journal of Northeast Asian Studies, 11th( Winter, 1992), p.18. 顧維鈞，顧維鈞回憶錄，第八分冊，頁 80-81。 這些規定美國早在 1948 年 6 月 18 日由杜魯門簽署的 NSC-10/2 號文件就已載明。參閱“ FRUS: Note on U.S. Covert Action Programs”, FAS ( Federation of American Scientists) Web Site, http://www.fas.org/sgp/advisory/state/covert.html （檢索日期：2009 年 12 月 9 日）. 翁台生，CIA 在台活動秘辛，頁 25。 因為蔣中正當時研判國軍實力僅可佔領灘頭陣地及培養游擊力量，逐漸消耗敵軍戰力並壯大自己， 以為爾後可能的大規模正規行動打好基礎。參閱周宏濤口述，蔣公與我－見證中華民國關鍵變局， 頁 250-251。 這些合作實例可謂不勝枚舉，在此僅列舉四項於解密文件記載的實例作代表：(1)自 1965 年 11 月派 遣空軍 C-46 運輸機 2 架進駐西貢（今胡志明市），支援越南社會部救濟品運輸、武裝人員、傷患、 遺骸與損壞裝備後送；(2)1965 年 12 月援贈馬來西亞 90 衝鋒槍 1000 支及槍彈 10 萬發；(3)1964 年 11 月依美空軍部需要，撥交國軍 F-104A 一架予巴基斯坦；(4)兩艘戰車登陸艦（LST-208 及 LST-227） 1966 年 2 月借予美軍執行越南當地人道運輸。依序請參閱國防部永久（史政）檔案， 「援越 C-46 機. 20 .
(21) 平心而論，國軍這段時期與美方合作，對扭轉「艾契遜白皮書」所種下的惡劣 觀感，產生了諸多不可抹滅的貢獻，並成為美方眼中的資產。後來雖因科技發展與 美國政策調整，而大幅縮減與國府的情報合作規模（尤其是敵後空偵）。95不過雙 方的合作關係依然保持，對後來遭逢國際形勢逆轉的中華民國而言，這層關係可讓 外界依然記得台灣的價值，也適時彌補一些衝擊後的損傷。 回顧 1950 年美國執行「台海中立化」與其後的對台軍事援助，可見美國在強化 國軍防衛武力時，只以滿足其基本需求為度。這不僅反映在軍備供應，就連部隊數量、 性質、任務與軍事行動，美方始終是嚴密管制，目的就是慎防國共擦槍走火而釀成巨 禍。不過用軍事安全以外的視角來觀察美國 1950 年代實施的「台海中立化」等一連 串有助於台海和平的行動與規劃時，則可發現其具有安定內部的作用，因為可讓國府 安心地從事內部改革與穩定經濟，避免重蹈過去在大陸的覆轍。. 肆、1970 年代迄今的美國對台軍援發展 當大國只援助兩個敵對國的其中之一，以保持均勢的環境發生改變，即使大國仍 對此受援國承諾繼續援助，但此種已質變的援助顯然無法和過去相比。此即 1970 年 代後美國對台軍援的寫照。 由於中共綜合國力遠遠超乎台灣之上，所以一直是台海較具威脅的一方。因此美 國軍力讓兩岸能保持一定程度的均勢狀態。不過，從 1970 年代起，這種均勢已經發 生質變，概可分為 1970-1979 年、1979-1996 年、1996-2008 年與 2008 年 5 月迄今等 四個不同時期。 一、1970-1979 年的美國對台軍事援助 期盼中共與蘇聯交惡雖曾影響美國對華政策，但中共介入韓戰卻讓這個期盼更加 遙不可及。然過不了多久，中共便與蘇聯因意識型態之爭而開始交惡，96最後在 1969 年 3 月的邊界衝突中，將緊張情勢拉到最高點，97也帶來中共與美國和解的契機。98 . 95 96. 97. 組工作報告」 ，典藏位置：J27-6，總檔案號：00034434； 「國家安全局明駝計畫函」 ，典藏位置：J27-8， 總檔案號：00034436； 「為空軍組請求以 F104A 一架撥交巴基斯坦，另撥 F104G 用為交換呈」，典 藏位置：B46-2，總檔案號：00012110； 「派遣 LST 二艘支援南越運輸案簽呈」，典藏位置：J27-5， 總檔案號：00034433。 陶涵（Jay Taylor） ，蔣經國傳，頁 314。 蘇共第廿次大會會後，中共中央政治局即全面檢討史達林問題與蘇共廿大的路線，最後認為中共今 後不能再照搬蘇聯的一切。參閱蔡佳禾， 「緩和亞洲局勢的『窗口時間』（1954-1957 年） 」，楊奎松 主編，冷戰時期的中國對外關係（北京：北京大學出版社，2006 年 1 月），頁 83-84。 此即爆發於 1969 年 3 月 4-17 日的珍寶島事變，中共於次月召開的第九次代表大會隨即宣布準備「大 打、早打、打常規戰、打核大戰」 。參閱李丹慧， 「中國聯美反蘇的戰略出台（1966-1972 年） 」 ，楊 奎松主編，冷戰時期的中國對外關係（北京：北京大學出版社，2006 年 1 月），頁 159-160。. 21 .
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